Date : 19990419
Dossier : A-785-96
| CORAM : LE JUGE DESJARDINS |
| LE JUGE DÉCARY |
| LE JUGE NOËL |
ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
Appelant (Requérant)
- et -
LE MINISTRE DE LA DÉFENSE NATIONALE
Intimé (Intimé)
Audience tenue à Ottawa, Ontario, les mardi et mercredi 13 et 14 avril 1999
Jugement rendu à Ottawa, Ontario, le lundi 19 avril 1999
MOTIFS JUGEMENT PAR: LE JUGE DESJARDINS
Y ONT SOUSCRIT: LE JUGE DÉCARY
LE JUGE NOËL
Date : 19990419
Dossier : A-785-96
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
| LE JUGE DÉCARY |
| LE JUGE NOËL |
ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
Appelant (Requérant)
- et -
LE MINISTRE DE LA DÉFENSE NATIONALE
Intimé (Intimé)
MOTIFS DU JUGEMENT
LA COUR
Le Commissaire à l'information du Canada (le "Commissaire") attaque par voie d'appel une décision rendue par un juge de la Section de première instance qui a rejeté sa requête en révision selon l'alinéa 42(1)a) de la Loi sur l'accès à l'information1 (la "Loi") au motif que celle-ci était prématurée.
Un bref historique des procédures s'impose.
En août 1994, M. Michel D.W. Drapeau (le plaignant) avait demandé au ministère de la Défense nationale ("l'institution fédérale" ou "l'institution") de lui donner communication d'un rapport préparé par le major général Gauthier. Se prévalant des dispositions de l'article 9 de la Loi, l'institution fédérale a prorogé de cent vingt jours le délai de trente jours qui lui est imparti par la Loi pour aviser le plaignant "de ce qu'il sera donné ou non communication totale ou partielle du document" (alinéa 7a) de la Loi).
À l'expiration du délai, le 5 janvier 1995, l'institution était toujours en défaut de faire connaître sa décision. Le 16 janvier 1995, le plaignant déposait deux plaintes auprès du Commissaire à l'information, au motif que l'institution n'avait pas respecté le délai qu'elle s'était elle-même donné.
Le 30 janvier 1995, le Commissaire informait le plaignant que vu l'engagement de l'institution de donner sa réponse au plus tard le 15 février 1995, il considérait les plaintes résolues.
[1] Informé du défaut persistant de l'institution de se conformer à ses engagements, le Commissaire, le 17 mars 1995, déposait de lui-même et en son nom deux nouvelles plaintes, ainsi que l'y autorise le paragraphe 30(3) de la Loi. Il entreprit alors de discuter d'une solution au litige avec l'institution et il fut convenu de reporter la date butoir au 24 août 1995.
[2] Le 28 novembre 1995, le Commissaire, toujours dans l'attente d'une réponse, faisait part à l'institution de la "nouvelle stratégie" qu'il avait développée de concert avec ladite institution, à savoir:
... if an answer is not provided by the date recommended by my office on consultation with yours, we will, with the consent of the complainant, make application to the Federal Court of Canada for a review of National Defence's 'deemed" refusal to answer the request".2
[3] Le Commissaire ajoutait ce qui suit:
Annex "A" to this letter lists complaint cases in which ND failed to respect the response commitments it made to me and which I accepted as resolutions of those cases. Hence, I hereby formally inform you that I have initiated complaints against ND in all these cases, in order to reinstate my powers. This letter also constitutes my report to you of the results of the investigation of these self-initiated complaints. I find the complaints to be well-founded and recommend that ND respond to these requests within 15 days of the date of this letter.
[4] Le 30 novembre 1995, le Commissaire écrivait ce qui suit au plaignant:3
As you know, ND failed to respect its commitment to my office and to you. Consequently, on November 28, 1995, pursuant to subsection 30(3) of the Act, I initiated complaints against ND in all these cases. On that same date, I reported to ND my finding that the complaints are well-founded and recommended that answers be given within 15 days of the date of my letter.
It is my hope that ND will follow my recommendations. However, should answers not be given by the recommended dates, I have concluded that it would be appropriate for me, with your consent, to pursue the matter in Federal Court. If you agree, please complete the enclosed Consent Form and return it to me immediately.
[5] Le 13 décembre 1995, à l'intérieur, donc, du délai qu'avait fixé le Commissaire dans sa lettre du 28 novembre 1995, l'institution faisait parvenir la réponse suivante au plaignant:4
On 06 April 1995 I released to you 31 pages pertaining to the duties, classification, and salary range of General Gauthier while employed at Dhist. I was unable then to release his "work", as consultations were required with other Government departments.
I regret to advise you that that process is not yet completed, although I expect it to be shortly. Notwithstanding, I am prepared to undertake a partial release of that portion of the records on which consultations are complete.
General Gauthier's "work" was in fact a Report on the Formulation of Defence Policy from 1970 to 1990. It is a seven volume manuscript held on deposit at Dhist in anticipation of preparation of an official history of the post-Second World War Canadian Forces. As it is a valuable source for all historians of the period, I have endeavoured to apply minimal exemptions to the manuscript. Still, you will note that certain sections are exempted pursuant to sections 13(1)(a) (b), 15(1) (International Affairs) (Defence), 19(1) and 21(1)(a) (b); other portions are excluded pursuant to section 69(1)(g) re (a) (c) (d).
[6] Le 22 décembre 1995, le Commissaire déposait en Section de première instance de cette Cour un avis de requête en révision selon l'alinéa 42(1)a) de la Loi dans laquelle il recherche les redressements suivants:
- que la Cour ordonne aux conditions qu'elle juge indiquées, au Ministre de la Défense nationale d'aviser par écrit le demandeur de ce qu'il sera donné ou non communication totale ou partielle de chacun des documents demandés,
et nonobstant ce qui précède
- que la Cour ordonne au Ministre de la Défense nationale de donner communication au demandeur de chacun des documents demandés à l'égard desquels le Ministre de la Défense nationale est présumé par son défaut d'avis écrit au demandeur, en avoir décidé d'en refuser la communication, si la Cour conclut que l'intimé n'a pas établi le bien-fondé du refus de communication à l'égard de chacun de ces documents.
[7] Devant le juge de première instance, le procureur du Commissaire restreignait dans les termes suivants la portée de cette seconde conclusion:5
Me Brunet: La divulgation, sous réserve que mon client, après y avoir bien réfléchi... la position qu'on veut prendre devant vous doit être très claire: On ne soulève pas que l'institution fédérale est forclose de s'en remettre à des exemptions mandatoires visées par la Loi sur l'accès à l'information mais à condition évidemment d'en faire la preuve complète.
Elle est forclose de soulever des exemptions discrétionnaires, mais, en ce qui concerne les exemptions mandatoires prévues par la Loi, sujet aux exigences en matière de droit de la preuve et au fardeau qui est imposé par la Loi sur l'accès à l'information, la position que l'on prend devant vous, c'est qu'on ne prétend pas qu'elle est forclose de soulever ces exemptions-là. Pour les fins du litige, compte tenu du mandat du Commissaire à l'information, qui représente l'intérêt public, c'est la position qu'on prend en Cour fédérale.
[8] Au moment du dépôt de la procédure, l'institution était encore en défaut relativement à cent cinquante-cinq des mille deux cent quatre pages du rapport Gauthier.
[9] Le 12 janvier 1996, soit vingt jours après l'introduction du recours en Cour fédérale, l'institution informait le plaignant de sa décision finale de refuser de communiquer vingt-deux pages du document demandé.
[10] En rejetant la requête en révision au motif qu'elle était prématurée, le premier juge fut d'avis que la décision de l'institution fédérale du 12 janvier 1996 ne constituait pas un refus de communication par présomption basé sur un défaut continu de communication de la part de l'institution fédérale,6 mais plutôt d'une communication finale hors délai. Une communication hors délai n'anéantissait pas nécessairement le droit de l'institution fédérale de se prévaloir des exemptions et exceptions prévues par la Loi puisque le Commissaire avait encore l'opportunité de considérer le bien-fondé des exemptions et exceptions et de solliciter les commentaires de l'institution fédérale.
[11] Le Commissaire soumet que le premier juge a erré lorsqu'il a déclaré prématurée la procédure devant lui. Cette procédure, selon le Commissaire, était régulière parce que toutes les conditions d'application des articles 41 et 42 de la Loi étaient remplies. Suite à une plainte formulée par M. Drapeau quant à la prorogation de délai de cent vingt jours décrétée par l'institution fédérale en vertu de l'article 9 de la Loi, le Commissaire avait conclu au caractère injustifié de cette prorogation de délai et en avait fait rapport au plaignant et à l'institution fédérale. Le 17 mars 1995, le Commissaire avait lui-même, selon le paragraphe 30(3) de la Loi, formulé une plainte qu'il avait communiquée à l'institution fédérale. Devant l'inaction répétée de cette dernière à respecter les délais qu'elle s'était fixés, le Commissaire avait pris l'initiative de porter lui-même une plainte, ainsi qu'il s'en expliquait dans sa lettre du 28 novembre 1995.
[12] Le Commissaire soumet que tel que l'indique sa lettre du 28 novembre 1995, il a fait l'enquête requise par l'article 42 de la Loi et a ainsi rencontré toutes les conditions préalables à l'introduction d'un recours devant la Section de première instance de notre Cour.
[13] Nous ne croyons pas qu'il en soit ainsi.
[14] Dès lors qu'une institution fédérale est en défaut de communiquer un document dans le délai prévu par la Loi, il y a, aux termes du paragraphe 10(3) de la Loi, présomption de refus de communication dont l'effet est de placer l'institution fédérale, le plaignant et le Commissaire dans la même situation que s'il y avait eu refus au sens de l'article 7 et du paragraphe 10(1) de la Loi.
[15] Le Commissaire peut alors porter plainte lui-même selon l'article 30 de la Loi. Il avise le responsable de l'institution (article 32). Il mène l'enquête au cours de laquelle l'institution a la possibilité de présenter ses observations (paragraphe 35(2)) et pour les fins de laquelle le Commissaire dispose de pouvoirs exceptionnels (article 36), notamment celui d'assigner et de contraindre les témoins de la même façon et dans la même mesure qu'une cour d'archives (alinéa 36(1)a)), de pénétrer dans les locaux occupés par l'institution fédérale (alinéa 36(1)d)) et d'avoir accès à tout document, aucun ne pouvant lui être refusé, pour quelque motif que ce soit (paragraphe 36(2)). Il présente au responsable de l'institution un rapport contenant ses conclusions et ses recommandations (alinéa 37(1)a)). Il peut donner au responsable un délai pour permettre à l'institution de l'aviser des mesures prises ou envisagées pour mettre en oeuvre les recommandations ou pour lui donner les motifs invoqués pour ne pas y donner suite (alinéa 37(1)b)); et rend compte au plaignant des conclusions de son enquête (paragraphe 37(2)), étant entendu que ce compte rendu, dans le cas de l'alinéa 37(1)b), ne peut être fait qu'une fois l'expiration du délai imparti.
[16] En l'espèce, le Commissaire aurait pu, dès le défaut de l'institution de respecter le délai, entreprendre son enquête comme s'il y avait eu refus réel. Il dispose, en effet, de pouvoirs d'enquête tels qu'il peut, en début d'enquête, contraindre l'institution à exposer les raisons de son refus. Le Commissaire, qui est maître de sa procédure aux termes de l'article 34 de la Loi, a choisi une autre voie. Il a voulu, à l'amiable, amener l'institution à donner l'avis requis par les articles 7 et 10. Il a, en quelque sorte, cherché à transformer en refus réel un refus qui n'était alors que présumé. Il a, à toutes fins utiles, scindé son enquête en deux volets, cherchant dans un premier temps à obtenir la réponse de l'institution, pour se pencher ensuite, dans un deuxième temps, sur le bien-fondé de la réponse éventuellement donnée.
[17] Alors qu'il en était toujours au premier volet de son enquête, le Commissaire, le 28 novembre 1995, a perdu patience. Il a sommé l'institution de donner son avis de refus dans les quinze jours, sans quoi il s'adresserait à la Cour fédérale du Canada. Il a, sur-le- champ, pris l'initiative de déposer une nouvelle plainte (la lettre du 28 novembre 1995 fait état de cette nouvelle plainte, mais cette plainte n'apparaît pas au dossier) qu'il dit avoir aussitôt accueillie et il a recommandé à l'institution de répondre à ces demandes de communication "within 15 days of the date of this letter". Il ressort clairement de la teneur de cette lettre ainsi que de la teneur de la lettre qu'il faisait parvenir au plaignant le 30 novembre 1995, que le seul souci du Commissaire était encore à ce stade de faire en sorte que l'institution prenne position quant aux demandes de communication. Nulle part n'était-il question d'examiner le bien-fondé du refus et la recommandation du Commissaire portait sur la réponse à donner, aucunement sur la divulgation du document. C'est d'ailleurs ce qui ressort de la première conclusion recherchée dans la requête en révision, à savoir: que l'institution avise le plaignant de sa décision de communiquer on non le document. Ce n'est que dans sa requête en révision, le 22 décembre 1995, que le Commissaire abordera, pour la première fois, par le biais de sa seconde conclusion, la question de la divulgation proprement dite, et on a vu plus tôt que cette conclusion allait être diluée de façon substantielle lors de l'audition de la requête le 23 septembre 1996.
[18] Il est clair, à la face même de la lettre du 28 novembre 1995, que le Commissaire ne pouvait pas faire ce qu'il a fait, soit déposer une plainte pour en disposer aussitôt, sans même donner à l'institution concernée l'opportunité d'y répondre. Passe encore si le Commissaire se contentait de soutenir que sa recommandation se limitait au premier volet de son enquête: on pourrait probablement accepter de considérer que l'institution avait eu amplement l'opportunité d'expliquer le retard qu'elle mettait à donner l'avis, mais ce n'est pas ce sur quoi porte le débat.
[19] Le Commissaire, en effet, va beaucoup plus loin. Il soutient que l'effet du refus présumé est d'empêcher l'institution de se prévaloir subséquemment des exceptions que prévoit la Loi et que partant, l'enquête initiale du Commissaire permettait à ce dernier de disposer du bien-fondé de la plainte. Cette prétention est insoutenable. Dans les faits, le Commissaire en était toujours au premier volet de son enquête. Jamais le débat entre lui-même et l'institution n'avait-il encore porté sur la divulgation proprement dite du rapport. Bref, le Commissaire, dans sa requête en Cour fédérale, saute une étape. Il agit comme s'il avait enquêté sur le bien-fondé du refus jusque-là présumé, ce qu'il n'avait pas encore fait.
[20] Il était dès lors évident, à l'audition de la requête en révision, que la première conclusion recherchée, soit celle de contraindre l'institution à donner l'avis requis, était devenue sans objet puisque, le 12 janvier 1996, l'institution avait enfin obtempéré à la demande du Commissaire. Le juge de première instance avait donc toute discrétion pour décliner d'entendre la requête à cet égard.
[21] Par ailleurs, comme le second volet de l'enquête portant sur le bien-fondé du refus de communication - fut-il présumé ou, depuis le 12 janvier 1996, réel - n'avait toujours pas été entrepris au moment de l'audience en première instance et n'avait donc pas encore fait l'objet d'une enquête, il s'ensuivait nécessairement que la Cour ne pouvait accéder à la demande que lui faisait le Commissaire "d'ordonner au Ministre de la Défense nationale de donner communication..." Cette demande, comme l'a conclu à juste titre le juge Dubé, était prématurée.
[22] L'enquête que doit mener le Commissaire est la pierre angulaire du système d'accès à l'information. Elle représente une méthode informelle de résolution des conflits où l'institution fédérale se voit investie non pas d'un pouvoir décisionnel, mais bien d'un pouvoir de recommandation auprès de l'institution concernée. L'importance de cette enquête est soulignée par le fait qu'elle constitue un préalable à l'exercice du pouvoir de révision, selon que le prévoient les articles 41 et 42 de la Loi.
[23] Par voie de conséquence, le Commissaire ne pouvait valablement saisir la Section de première instance de cette Cour d'une requête en révision puisqu'il ne rencontrait pas la condition préalable exigée à l'alinéa 42(1)a), lequel prévoit:
| 42. (1) The Information Commissioner may (a) apply to the Court, within the time limits prescribed by section 41, for a review of any refusal to disclose a record requested under this Act or a part thereof in respect of which an investigation has been carried out by the Information Commissioner, if the Commissioner has the consent of the person who requested access to the record; [Our emphasis] |
42. (1) Le Commissaire à l'information a qualité pour: a) exercer lui-même, à l'issue de son enquête et dans les délais prévus à l'article 41, le recours en révision pour refus de communication totale ou partielle d'un document, avec le consentement de la personne qui avait demandé le document; [Nous soulignons] |
[24] Le recours prévu à l'article 41 était le recours en révision:
| 41. Any person who has been refused access to a record requested under this Act or a part thereof may, if a complaint has been made to the Information Commissioner in respect of the refusal, apply to the Court for a review of the matter within forty-five days after the time the results of an investigation of the complaint by the Information Commissioner are reported to the complainant under subsection 37(2) or within such further time as the Court may, either before or after the expiration of those forty-five days, fix or allow. [Our emphasis] |
| 41. La personne qui s'est vu refuser communication totale ou partielle d'un document demandé en vertu de la présente loi et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à l'information peut, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 37(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l'expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation. [Nous soulignons] |
[25] Le Commissaire soumet, comme question subsidiaire, que l'institution fédérale ne peut plus invoquer les exemptions discrétionnaires fondées sur le paragraphe 15(1) et les alinéas 21(1)a) et b) de la Loi lorsqu'une demande de révision est déposée devant la Cour fédérale. Il a précisé qu'il ne contestait pas le pouvoir de l'institution fédérale de se prévaloir des exceptions impératives prévues aux articles 13(1) et 19(1) de la Loi même après le dépôt de la requête en révision.
[26] Dans Davidson,7 notre Cour a décidé essentiellement qu'une institution fédérale ne peut invoquer les exemptions discrétionnaires lorsque l'enquête par le Commissaire est close puisque, ce faisant, il priverait le plaignant des bénéfices de cette enquête, laquelle constitue la première de deux mesures de sauvegarde, la deuxième étant le recours en révision.
[27] En l'occurrence, comme cette première étape n'a pas encore été entreprise, toute exemption de caractère discrétionnaire que l'institution fédérale entend invoquer devra obligatoirement l'être au stade de l'enquête du Commissaire.
[28] Le Commissaire soumet enfin que le premier juge a erré lorsqu'il a décidé qu'une partie, qui prétend être brimée dans ses droits à un contre-interrogatoire entier sur les affidavits des témoins de la partie adverse, ne peut s'en plaindre lors de l'audition de la requête en révision, mais doit le faire par requête interlocutoire en se prévalant de l'ancienne règle 332.1 de notre Cour (remplacée depuis par les règles 83, 84 et 85).
[29] Nous sommes d'avis que le premier juge a correctement exercé sa discrétion en ce domaine et que le Commissaire a disposé de tout le temps nécessaire entre la tenue du contre-interrogatoire du témoin Mme B.J. Petzinger, le 27 février 1996, et l'audition de sa requête en révision, le 23 septembre 1996, pour présenter une requête interlocutoire.
[30] Pour toutes ces raisons, cet appel devrait être rejeté.
[31] L'appelant soutient qu'il a droit aux dépens même si l'appel est rejeté. Il s'appuie sur l'article 53 de la Loi, qui impose à la "Cour" l'obligation d'accorder les dépens au requérant "dans le cas où elle estime que l'objet des recours visés aux articles 41 et 42 a soulevé un principe important et nouveau quant à la présente loi". Cet article ne s'applique pas aux dépens de l'appel puisque la "Cour" est définie à l'article 3 de la Loi comme "La Section de première instance de la Cour fédérale". Nous ne sommes pas convaincus, de toutes façons, qu'il y ait ici "un principe important et nouveau". Le Commissaire est en grande partie responsable de la confusion qu'il a demandé à la Cour de dissiper. Cela dit, les retards considérables mis par l'intimé à répondre aux demandes du plaignant et du Commissaire n'en restent pas moins la cause première du litige et il ne nous apparaît pas opportun de faire assumer par le Commissaire les frais de l'appel. L'appel devrait donc être rejeté sans frais.
j.c.a.
j.c.a.
j.c.a.
__________________
2Dossier d'appel, vol. I à la p. 65.
3Dossier d'appel, vol. I à la p. 69.
4Dossier d'appel, vol. I à la p. 73.
5Mémoire de l'appelant, annexe A à la p. 6.
6Voir paragraphe 10(3) de la Loi.
7Davidson c. Canada (Procureur général), [1989] 2 C.F. 341 (C.A.F.).