Décisions de la Cour d'appel fédérale

Date : 20041213

Dossier : A-582-03

Référence : 2004 CAF 420

CORAM :       LE JUGE LINDEN

LA JUGE SHARLOW

LE JUGE MALONE

ENTRE :

                                                         DIANNE MARIE KENT

                                                                                                                                    demanderesse

                                                                             et

                                        LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

                                                                                                                                           défendeur

                            Audience tenue à Halifax (Nouvelle-Écosse), le 9 novembre 2004.

                                  Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 13 décembre 2004.

MOTIFS DU JUGEMENT :                                                                              LA JUGE SHARLOW

Y ONT SOUSCRIT :                                                                                             LE JUGE LINDEN

                                                                                                                            LE JUGE MALONE

Date : 20041213

Dossier : A-582-03

Référence : 2004 CAF 420

CORAM :       LE JUGE LINDEN

LA JUGE SHARLOW

LE JUGE MALONE

ENTRE :

                                                         DIANNE MARIE KENT

                                                                                                                                    demanderesse

                                                                             et

                                        LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

                                                                                                                                           défendeur

                                                       MOTIFS DU JUGEMENT

LA JUGE SHARLOW

[1]                La demanderesse, Dianne Marie Kent, dit qu'elle a cessé de travailler le 10 octobre 1994 pour cause de maladie. Depuis cette date, elle essaie, jusqu'à maintenant sans résultat, de faire reconnaître son droit à une pension d'invalidité selon le Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-8. La Cour est saisie d'une demande de contrôle judiciaire de la décision la plus récente rendue par la Commission d'appel des pensions le 28 octobre 2003, qui lui refusait une pension d'invalidité.

[2]                Le droit à une pension d'invalidité est régi par l'alinéa 44(1)b) du Régime de pensions du Canada. Les conditions sont les suivantes : (1) le requérant doit être un cotisant qui n'a pas atteint l'âge de soixante-cinq ans et à qui aucune pension de retraite n'est payable, (2) le requérant doit être invalide, et (3) le requérant doit avoir versé des cotisations pendant un certain nombre d'années avant la date considérée comme le début de l'invalidité.

[3]                Il n'est pas contesté que M^me Kent répond à la première condition et qu'elle répondra à la troisième condition si elle est en mesure d'établir qu'elle était invalide (au sens du Régime de pensions du Canada) à n'importe quelle date à compter du 10 octobre 1994, jour où elle a quitté son emploi, et avant le 31 décembre 1997. Le point principal dans le cas de M^me Kent, comme on le verra plus en détail ci-après, est celui de savoir si elle avait une « invalidité » remplissant les conditions de l'alinéa 42(2)a) du Régime de pensions du Canada, dont voici le texte :

[4]                La définition législative de l'invalidité a été examinée dans de nombreux jugements de la Cour. Souvent la difficulté est de savoir si la prétendue invalidité est suffisamment grave pour répondre au critère du sous-alinéa 42(2)a)(i). C'est au requérant de la pension d'invalidité qu'il appartient de prouver que le critère de la gravité est rempli.

[5]                Je passe maintenant aux circonstances de cette affaire. M^me Kent a travaillé comme infirmière au Victoria General Hospital de Halifax à partir d'août 1987 et jusqu'au 10 octobre 1994, date à laquelle elle a démissionné pour cause de maladie. Assez rapidement elle en est venue à croire que son état l'empêcherait d'exécuter une tâche quelconque. Elle n'a pas cherché à travailler comme infirmière ou à un autre titre après 1994. Elle dit qu'elle en était incapable. Elle a demandé une pension d'invalidité le 21 août 1995. À cette date, elle décrivait ainsi son état : « faiblesse, fatigue, douleur de poitrine, souffle court » .

[6]                C'est au ministre des Ressources humaines qu'il appartient au premier chef, en vertu du paragraphe 60(7) du Régime de pensions du Canada, de dire si un requérant a droit à une pension d'invalidité. En l'espèce, le ministre a estimé qu'aucune pension d'invalidité n'était payable à M^me Kent. Les raisons de sa décision sont exposées dans une lettre datée du 25 septembre 1995. La portion principale de la lettre est ainsi formulée :

[7]                Si je comprends bien sa lettre, le ministre a rejeté la demande de M^me Kent parce qu'il est arrivé à la conclusion que M^me Kent ne présentait pas une invalidité qui remplissait le critère de gravité énoncé au sous-alinéa 44(2)a)(i) du Régime de pensions du Canada.

[8]                M^me Kent a écrit une lettre dans laquelle elle demandait le réexamen de cette décision, comme c'était son droit selon l'alinéa 81(1)b) du Régime de pensions du Canada. Dans cette lettre, elle niait avoir la capacité d'exécuter régulièrement des travaux légers. Le ministre a réexaminé la décision en application du paragraphe 81(2) du Régime de pensions du Canada. Le réexamen n'a pas modifié sa décision de rejeter la demande de M^me Kent. La lettre qui en donne les raisons est datée du 17 juin 1997 et renferme notamment ce qui suit :

[9]                Cette décision, comme la première, fait intervenir le critère de gravité énoncé au sous-alinéa 42(2)a)(i) du Régime de pensions du Canada.

[10]            M^me Kent avait le droit, selon le paragraphe 82(1) du Régime de pensions du Canada, de faire appel au tribunal de révision de la décision rendue par le ministre après réexamen selon le paragraphe 81(2). C'est ce qu'elle a fait, par une lettre datée du 6 août 1997. L'appel a été instruit par le tribunal de révision le 14 janvier 1999. Le tribunal a rejeté l'appel par décision datée du 22 mars 1999. La conclusion du tribunal de révision est résumée dans cet extrait de ses motifs :

[11]            Selon le paragraphe 84(1) du Régime de pensions du Canada, la décision du tribunal de révision du 22 mars 1999 est définitive et obligatoire pour l'application du Régime de pensions du Canada, l'exception étant que le tribunal de révision peut, en se fondant sur des faits nouveaux, annuler ou modifier sa décision en application du paragraphe 84(2) du Régime de pensions du Canada, ou que la Commission d'appel des pensions peut faire droit à un appel en application de l'article 83 du Régime de pensions du Canada.

[12]            Un appel à la Commission d'appel des pensions requiert une autorisation d'appel en application de l'article 83 du Régime. M^me Kent a demandé l'autorisation de faire appel, mais l'autorisation lui a été refusée. Elle a été informée de cette décision par lettre datée du 28 juillet 1999. M^me Kent affirme avoir dit à un fonctionnaire qu'elle n'acceptait pas la décision qui lui refusait l'autorisation de faire appel, mais on ne lui a pas dit qu'elle aurait pu introduire devant la Cour fédérale une procédure de contrôle judiciaire de cette décision. Dans l'hypothèse où son souvenir sur ce point est exact, je suis arrivée à la conclusion que M^me Kent n'a pas été lésée par le fait qu'elle n'était pas informée de cette possibilité. Un examen du dossier montre que, si M^me Kent avait présenté une demande de contrôle judiciaire de la décision qui lui refusait le droit de faire appel, la demande aurait été rejetée parce que la décision du tribunal de révision du 22 mars 1999 ne révèle aucune erreur de droit et parce que, d'après le dossier qu'il avait devant lui, le tribunal de révision pouvait raisonnablement rendre une telle décision.

[13]            M^me Kent avait une autre possibilité, en ce sens qu'elle pouvait tenter d'obtenir le réexamen de la décision du tribunal de révision, en application du paragraphe 84(2) du Régime de pensions du Canada, ainsi rédigé :

[14]            Il semble que M^me Kent n'a pas été informée de cette voie de recours lorsqu'elle a demandé conseil durant l'été 1999. On l'a plutôt informée à l'époque qu'elle pouvait présenter une nouvelle demande au ministre. C'est ce qu'elle a fait le 31 mai 2000. La deuxième demande a été rejetée par le ministre deux fois, une première fois le 2 octobre 2000, puis, après réexamen, le 12 janvier 2001. M^me Kent a présenté une lettre d'appel au tribunal de révision.

[15]            Quelque temps avant l'instruction de son deuxième appel devant le tribunal de révision, M^me Kent était informée par un fonctionnaire qu'elle pouvait, en application du paragraphe 84(2) du Régime de pensions du Canada, demander au tribunal de révision de réexaminer, en se fondant sur des faits nouveaux, sa décision du 22 mars 1999. M^me Kent a présenté le 23 mai 2002 une demande en ce sens, fondée sur des faits nouveaux.

[16]            La deuxième audience du tribunal de révision dans le dossier de M^me Kent a eu lieu le 3 juillet 2002, et le tribunal de révision a décidé le 22 août 2002 que M^me Kent était invalide et que son invalidité avait débuté en octobre 1994. Le dossier ne dit pas que le ministre s'est opposé à ce que le tribunal de révision se considère saisi à la fois de l'appel de M^me Kent contre le rejet de sa seconde demande au ministre, et de la demande de M^me Kent du 23 mai 2002 fondée sur des faits nouveaux.

[17]            Les motifs de la décision du tribunal de révision datée du 22 août 2002 renferment un examen détaillé de la preuve. Aux fins du présent appel, il suffit de s'en tenir aux portions suivantes de ce sommaire (non souligné dans l'original) :

[18]            Le tribunal de révision est arrivé à la conclusion que les rapports du D^r Wells, du D^r Sapp et de M^me Donahoe susmentionnés remplissaient le critère des faits nouveaux. Prenant ces rapports en considération, et acceptant le témoignage de M^me Kent, qu'il a jugé crédible, le tribunal de révision a conclu que M^me Kent souffrait de dépression depuis plusieurs années avant 1997, même si elle a attendu 2001 pour obtenir une aide professionnelle, et cela parce qu'elle ne reconnaissait pas son état. Quant à savoir si elle avait une invalidité qui répondait au critère fixé par le Régime, le tribunal de révision est arrivé à la conclusion suivante (à la page 7 de la décision du 22 août 2002) :

[19]            Cette conclusion reflète l'analyse « réaliste » du critère de l'invalidité grave, une analyse exposée dans l'arrêt de principe en la matière, Villani c. Canada (Procureur général) (C.A.), [2002] 1 C.F. 130, et en particulier au paragraphe 33 de cet arrêt, qui cite en les approuvant des propos influents tirés d'une décision de 1988 de la Commission d'appel des pensions :

[20]            Le ministre n'a pas accepté cette deuxième décision du tribunal de révision et a demandé l'autorisation d'en appeler à la Commission d'appel des pensions. Le pouvoir de la Commission d'appel des pensions est indiqué au paragraphe 83(1) du Régime de pensions du Canada, dont voici le texte :

[21]            Invoquant une diversité de moyens, le ministre a obtenu l'autorisation de faire appel de la deuxième décision du tribunal de révision. Il a fait valoir notamment que le tribunal de révision avait commis une erreur en concluant à l'existence de faits nouveaux et, subsidiairement, que le tribunal de révision avait commis une erreur en disant que M^me Kent était frappée d'une invalidité qui répondait au critère prévu par le Régime. Il est bien établi que, une fois qu'est accordée l'autorisation de faire appel de la décision d'un tribunal de révision, la Commission d'appel des pensions doit instruire la demande depuis le début (paragraphe 49 de l'arrêt Villani, précité).

[22]            La Commission d'appel des pensions a instruit l'appel du ministre le 1^er octobre 2003. Dans une décision datée du 28 octobre 2003, la Commission a fait droit à l'appel du ministre et annulé la deuxième décision du tribunal de révision. Elle n'a pas ce faisant examiné le fond de la réclamation de M^me Kent. Elle a plutôt fait droit à l'appel du ministre en disant simplement que le tribunal de révision avait conclu erronément à l'existence de faits nouveaux.

[23]            M^me Kent, qui se représentait elle-même, a présenté une demande de contrôle judiciaire de la décision de la Commission d'appel des pensions. Elle fait valoir essentiellement que la deuxième décision du tribunal de révision est correcte a tous égards et qu'elle n'aurait pas dû être infirmée.

[24]            Je suis d'avis, pour les motifs suivants, que la Commission d'appel des pensions aurait dû étudier au fond la réclamation de M^me Kent et n'aurait pas dû admettre l'argument du ministre selon lequel il n'y avait pas de faits nouveaux.

[25]            Par commodité, je reproduis ici le paragraphe 84(2) du Régime de pensions du Canada :

[26]            Cette disposition est une exception au paragraphe 84(1), qui prévoit que la décision du ministre, du tribunal de révision ou de la Commission d'appel des pensions est définitive et obligatoire ou, selon la terminologie juridique, qu'elle est « chose jugée » . Le paragraphe 84(2) doit être considéré comme une disposition qui renferme trois exceptions autonomes, chacune correspondant à l'une des trois instances établies par le Régime de pensions du Canada pour le paiement de prestations (c'est-à-dire le ministre, le tribunal de révision et la Commission d'appel des pensions). Le ministre doit donc se demander si des faits nouveaux existent, qui justifieraient le réexamen d'une décision antérieure qu'il a rendue. Le tribunal de révision doit se demander si des faits nouveaux existent, qui justifieraient le réexamen d'une décision antérieure qu'il a rendue. La Commission d'appel des pensions doit se demander si des faits nouveaux existent, qui justifieraient le réexamen d'une décision antérieure qu'elle a rendue.

[27]            La décision de réexaminer une décision antérieure en raison de l'existence de faits nouveaux requiert d'abord de dire s'il existe des faits nouveaux. Si le décideur estime qu'il n'y a pas de faits nouveaux, alors la décision antérieure de ce décideur subsiste. Si le décideur estime qu'il y a des faits nouveaux, alors la deuxième décision, celle qui concerne le droit à pension, doit être rendue au fond, compte tenu des faits nouveaux et du dossier existant. Sur le plan conceptuel, les deux décisions sont distinctes.

[28]            Il y a débat sur la procédure à suivre pour contester une décision du tribunal de révision portant sur l'existence ou non de faits nouveaux. La Cour a jugé que la Commission d'appel des pensions ne peut pas se saisir d'un appel interjeté contre une décision du tribunal de révision selon laquelle il n'y a pas de faits nouveaux. Si je comprends bien, la raison en est que la compétence de la Commission d'appel des pensions se limite aux appels interjetés contre les décisions au fond rendues par le tribunal de révision, soit en première instance soit après réexamen selon le paragraphe 84(2). Par défaut, l'unique moyen de contester une décision selon laquelle il n'y a pas de faits nouveaux est une procédure de contrôle judiciaire introduite devant la Cour fédérale : Oliveira c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines), 2004 CAF 136, Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Fleming, 2004 CAF 288, Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Richard, 2004 CAF 378; voir aussi la décision Peplinski c. Canada (1^re inst.), [1993] 1 C.F. 222, qui traite du cas parallèle où le ministre arrive à la conclusion qu'il n'y a pas de faits nouveaux.

[29]            Il me semble que, par le même raisonnement, la Commission d'appel des pensions n'a pas le pouvoir d'annuler la décision d'un tribunal de révision au seul motif que le tribunal de révision a eu tort de conclure que des faits nouveaux lui avaient été soumis. L'unique pouvoir décisionnel que détient la Commission d'appel des pensions une fois qu'est accordée l'autorisation de faire appel d'une décision du tribunal de révision est le pouvoir d'examiner depuis le début le fond de la réclamation du requérant.

[30]            Théoriquement, le ministre aurait pu introduire une instance distincte, une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale, pour contester la décision du tribunal de révision selon laquelle il y avait des faits nouveaux. Cependant, comme le tribunal de révision a ensuite statué au fond sur la réclamation de M^me Kent, la Cour fédérale se serait fort probablement déclarée incompétente parce que le droit du ministre de demander l'autorisation de faire appel de la décision au fond devant la Commission d'appel des pensions eût alors constitué un autre recours adéquat : Fast c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (2001), 288 N.R. 8, (2001) 41 Admin. L.R. (3d) 200 (C.A.F.); Canadien Pacifique Limitée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3. Si le tribunal de révision a eu tort de conclure que M^me Kent a droit à une pension d'invalidité, il n'importe pas qu'il ait conclu de la sorte sur la foi de faits nouveaux. Mais si le tribunal de révision a eu raison de conclure que M^me Kent a droit à une pension d'invalidité, il semblerait déraisonnable de priver M^me Kent de ce droit sur l'argument technique plutôt étroit d'après lequel le tribunal de révision n'aurait pas dû admettre les faits nouveaux qui finalement établissaient son droit.

[31]            Il existe un fondement suffisant pour statuer ici en faveur de M^me Kent. Cependant, vu la confusion procédurale qui entoure la présente affaire depuis le début, je crois opportun de donner mon avis sur le point de savoir si le tribunal de révision avait devant lui des faits nouveaux qui justifiaient le réexamen de la décision antérieure du tribunal de révision. Selon moi, le tribunal de révision a eu raison de dire qu'il y avait des faits nouveaux.

[32]            Au risque d'une simplification excessive, il est manifeste que, en l'espèce, le « fait nouveau » le plus important en ce qui a trait à la demande de pension d'invalidité présentée par M^me Kent est un avis médical rendu le 19 septembre 2000, avis qui, pour la première fois, énonce un diagnostic formel de dépression (une maladie mentale). Cet avis médical précise aussi que la dépression était sans doute présente en 1994, mais qu'elle n'avait pas été diagnostiquée à l'époque, pour diverses raisons (notamment le fait que les médecins faisaient porter leur attention sur d'autres affections de M^me Kent). L'avis médical donne même à entendre que c'est peut-être la dépression qui a empêché M^me Kent de se remettre de ses autres affections.

[33]            La jurisprudence de la Cour a établi un double critère pour la question de savoir s'il y a ou non des faits nouveaux. D'abord, il faut que les faits nouveaux avancés n'aient pu être découverts, malgré une diligence raisonnable, avant la première audience. Deuxièmement, les faits nouveaux proposés doivent être « substantiels » : Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Macdonald, 2002 CAF 48.

[34]            La question de savoir si un fait pouvait être découvert moyennant une diligence raisonnable est une question de fait. La question du caractère substantiel est une question mixte de droit et de fait, en ce sens qu'elle requiert une évaluation provisoire de l'importance des présumés faits nouveaux pour le fond de la demande de pension d'invalidité. La décision rendue par la Commission d'appel des pensions dans l'affaire Suvajac c. Ministre du Développement des ressources humaines (appel CP 20069, 17 juin 2002) adopte le critère exposé dans l'arrêt Dormuth c. Untereiner, [1964] R.C.S. 122. Selon ce critère, les preuves nouvelles doivent être pour ainsi dire déterminantes. Ce critère n'est pas aussi rigoureux qu'il peut le paraître. Les preuves nouvelles sont considérées comme des preuves pour ainsi dire déterminantes si l'on peut raisonnablement croire qu'elles auraient modifié l'issue de la procédure antérieure : BC Tel c. Bande indienne de Seabird Island (C.A.), [2003] 1 C.F. 475. Ainsi, pour l'application du paragraphe 84(2) du Régime de pensions du Canada, les faits nouveaux qui sont avancés sont substantiels si l'on peut raisonnablement croire qu'ils auraient conduit à une décision autre.

[35]            Dans une demande de réexamen d'une décision se rapportant au droit à des prestations selon le Régime de pensions du Canada, le critère permettant de dire s'il y a ou non des faits nouveaux devrait être appliqué d'une manière qui soit suffisamment souple pour mettre en équilibre d'une part l'intérêt légitime du ministre dans le caractère définitif des décisions et la nécessité d'encourager les requérants à mettre toutes leurs cartes sur la table dès que cela leur est raisonnablement possible et, d'autre part, l'intérêt légitime des requérants, qui sont en général autoreprésentés, à ce que leurs réclamations soient évaluées au fond, et d'une manière équitable. Selon moi, ces considérations requièrent en général une approche libérale et généreuse lorsqu'on se demande s'il y a eu diligence raisonnable et si les faits nouveaux sont de nature substantielle. C'est ce qu'écrivait le juge en chef Isaac, au paragraphe 27 de l'arrêt Villani (susmentionné) :

[36]            Pour la plupart des états invalidants, il est raisonnable d'espérer que le requérant présentera un portrait complet de son invalidité dès la première demande, ou dès un premier appel au tribunal de révision ou à la Commission d'appel des pensions. Cependant, il est des cas d'invalidité, par exemple ceux qui résultent d'affections physiques et mentales, qui ne sont pas bien compris des médecins, et qui doivent être évalués à la faveur d'une compréhension progressive de l'état du patient, des traitements appliqués et du pronostic émis. Il est particulièrement important, dans ces cas, de s'assurer que la règle des faits nouveaux n'est pas appliquée d'une manière indûment rigide, qui priverait un requérant du droit à ce que sa réclamation soit évaluée au fond, d'une manière équitable.

[37]            Je ferais droit à cette demande de contrôle judiciaire, j'annulerais la décision de la Commission d'appel des pensions datée du 28 octobre 2003 et je renverrais cette affaire à un nouveau comité de la Commission d'appel des pensions, pour nouvelle audience, comité qui devra réexaminer au fond la demande de pension d'invalidité de M^me Kent, en s'appuyant sur toute la preuve existante, y compris les faits nouveaux.

                                                                                                                                     _ K. Sharlow _               

                                                                                                                                                     Juge                       

« Je souscris aux présents motifs

A.M. Linden »

« Je souscris aux présents motifs

B. Malone »

Traduction certifiée conforme

Jacques Deschênes, LL.B.

                                                     COUR D'APPEL FÉDÉRALE

                                              AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :                                                                             A-582-03

INTITULÉ :                                                                            DIANNE MARIE KENT c. LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

LIEU DE L'AUDIENCE :                                                      HALIFAX (NOUVELLE-ÉCOSSE)

DATE DE L'AUDIENCE :                                                    LE 9 NOVEMBRE 2004

MOTIFS DU JUGEMENT :                                                 LA JUGE SHARLOW

Y ONT SOUSCRIT :                                                              LE JUGE LINDEN

LE JUGE MALONE

DATE DES MOTIFS :                                                           LE 13 DÉCEMBRE 2004

COMPARUTIONS :

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :