Décisions de la Cour d'appel fédérale

Date : 20020913

Dossier : A-433-01

Ottawa (Ontario), le 13 septembre 2002

CORAM :       LE JUGE LÉTOURNEAU

LE JUGE ROTHSTEIN

LE JUGE SHARLOW

ENTRE :

                                   CANADIAN MAGEN DAVID ADOM FOR ISRAEL/

                                  MAGEN DAVID ADOM CANADIEN POUR ISRAËL

                                                                                                                                                       appelante

                                                                                   et

                                             LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL

                                                                                                                                                            intimé

                                                                        JUGEMENT

L'appel est rejeté, avec dépens.

                                                                                                                                      « Gilles Létourneau »           

                                                                                                                                                                 Juge                         

Traduction certifiée conforme

Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.

Date : 20020913

Dossier : A-433-01

Référence neutre : 2002 CAF 323

CORAM :       LE JUGE LÉTOURNEAU

LE JUGE ROTHSTEIN

LE JUGE SHARLOW

ENTRE :

                                   CANADIAN MAGEN DAVID ADOM FOR ISRAEL/

                                  MAGEN DAVID ADOM CANADIEN POUR ISRAËL

                                                                                                                                                       appelante

                                                                                   et

                                             LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL

                                                                                                                                                            intimé

                                          Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 18 juin 2002.

                                   Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 13 septembre 2002.

MOTIFS DU JUGEMENT :                                                                                    LE JUGE SHARLOW

Y A SOUSCRIT :                                                                                            LE JUGE LÉTOURNEAU

MOTIFS DISSIDENTS :                                                                                      LE JUGE ROTHSTEIN

Date : 20020913

Dossier : A-433-01

Référence neutre: 2002 CAF 323

CORAM :       LE JUGE LÉTOURNEAU

LE JUGE ROTHSTEIN

LE JUGE SHARLOW

ENTRE :

                                   CANADIAN MAGEN DAVID ADOM FOR ISRAEL/

                                  MAGEN DAVID ADOM CANADIEN POUR ISRAËL

                                                                                                                                                       appelante

                                                                                   et

                                             LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL

                                                                                                                                                            intimé

                                                           MOTIFS DU JUGEMENT

LE JUGE SHARLOW

[1]                 Il s'agit d'un appel interjeté en vertu du paragraphe 172(3) de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5^e suppl.), ch. 1, à l'encontre d'un avis en date du 10 juillet 2001 selon lequel le ministre du Revenu national se propose de révoquer l'enregistrement de l'appelante comme oeuvre de bienfaisance. Pour les motifs ci-après, je suis arrivée à la conclusion que cet appel devrait être rejeté.

Cadre législatif

[2]                 L'enregistrement selon la Loi de l'impôt sur le revenu donne à un organisme de bienfaisance deux avantages fiscaux importants. Le premier est que, comme les autres organismes à but non lucratif, un organisme de bienfaisance enregistré est exonéré de l'impôt sur son propre revenu. L'autre avantage est qu'un organisme de bienfaisance enregistré a le droit de délivrer des reçus officiels pour les dons qu'il reçoit, afin que ses donateurs puissent demander un allégement fiscal. Cet allégement fiscal constitue une subvention fiscale indirecte qui encourage le travail des organismes de bienfaisance enregistrés.

[3]                 Le simple fait de servir le bien public ne donne pas à une oeuvre le droit d'être enregistrée comme organisme de bienfaisance selon la Loi de l'impôt sur le revenu. Le législateur fédéral a réservé les avantages fiscaux de l'enregistrement aux oeuvres qui remplissent des conditions précises se rapportant à leurs objectifs officiels et à leurs activités réelles. Les conditions fixées par la loi varient notamment selon que l'organisme est une « oeuvre de bienfaisance » ou une « fondation de bienfaisance » , au sens de l'article 149.1 de la Loi de l'impôt sur le revenu (édicté par L.C. 1976-77, ch. 4, art. 60, en vigueur le 1^er janvier 1977).

[4]                 Une « fondation de bienfaisance » est un organisme de bienfaisance qui recueille des fonds pour un ou plusieurs autres organismes répondant à la définition de « donataire reconnu » . Correspondent à cette définition un organisme de bienfaisance enregistré, une association canadienne enregistrée de sport amateur, une corporation d'habitation qui remplit certaines conditions, une municipalité du Canada, l'Organisation des Nations Unies ou un organisme des Nations Unies, une université située à l'étranger qui remplit certaines conditions, une oeuvre de bienfaisance située à l'étranger à laquelle un don a été fait par la Couronne du chef du Canada à l'intérieur d'une certaine période, enfin la Couronne du chef du Canada ou d'une province.

[5]                 L'expression « oeuvre de bienfaisance » est définie au paragraphe 149.1(1) de la Loi de l'impôt sur le revenu. Pour autant que soit concernée la présente affaire, cette définition est ainsi rédigée :

[6]                 La règle selon laquelle une oeuvre de bienfaisance doit consacrer la totalité de ses ressources à des activités de bienfaisance exercées par elle-même est assouplie quelque peu par le paragraphe 149.1(6) de la Loi de l'impôt sur le revenu, qui prévoit notamment qu'une oeuvre de bienfaisance consacre ses ressources à des activités de bienfaisance menées par elle-même si elle exerce une activité commerciale complémentaire ou si, dans une année d'imposition, elle verse au plus 50 p. 100 de son revenu pour cette année à des donataires reconnus.

[7]                 Un organisme de bienfaisance qui cesse de remplir les conditions d'enregistrement s'expose à la révocation de son enregistrement, ce qui l'obligerait à fermer ses portes. Après la révocation de son enregistrement, l'organisme ne peut plus délivrer de reçus officiels et il peut devenir assujetti à un impôt correspondant à la valeur de tous ses actifs restants un an après la révocation. Durant cette année terminale, l'organisme ne peut employer ses actifs que pour l'accomplissement de ses obligations et pour certaines fins de bienfaisance.

[8]                 Les conditions auxquelles l'enregistrement d'un organisme de bienfaisance peut être révoqué, ainsi que le mécanisme de notification d'une intention de révoquer, sont énoncées au paragraphe 168(1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, dont les parties pertinentes sont ainsi rédigées :

[9]                 Le paragraphe 172(3) de la Loi de l'impôt sur le revenu donne à un organisme de bienfaisance qui reçoit un avis selon le paragraphe 168(1) d'en appeler à la Cour fédérale. À l'expiration de 30 jours après l'envoi de l'avis, ou à l'expiration de la période plus longue qui peut être accordée par la Cour lorsqu'un appel est en instance, le ministre peut publier l'avis dans la Gazette du Canada. La révocation de l'enregistrement de l'organisme prend effet à la date de la publication. La Loi de l'impôt sur le revenu ne précise pas l'effet juridique d'un appel, accueilli ou non, qui a été interjeté selon le paragraphe 172(2). Il semblerait que le seul redressement possible lorsque l'appel est accueilli serait l'annulation de l'avis de l'intention de révoquer l'enregistrement de l'organisme. Cependant, si l'organisme appelant n'a pas gain de cause, l'avis restera tout simplement valide. Mais le ministre devra alors se demander s'il convient ou non de publier l'avis dans la Gazette du Canada. Un organisme de bienfaisance pourrait donc survivre à un appel qui a échoué s'il parvient à convaincre le ministre de ne pas publier l'avis.

[10]            Les motifs de la révocation de l'enregistrement d'un organisme de bienfaisance varient selon qu'il s'agit d'une « oeuvre de bienfaisance » ou d'une « fondation de bienfaisance » . Le paragraphe 149.1(2) de la Loi de l'impôt sur le revenu parle expressément de la révocation de l'enregistrement d'une oeuvre de bienfaisance. Les parties applicables de cette disposition sont formulées ainsi :

[11]            Cette disposition introduit la définition plutôt complexe de « contingent des versements » dans les obligations réglementaires des oeuvres de bienfaisance. Il n'est pas nécessaire de comprendre en détail cette définition. Il suffit de noter que, sous réserve de certains ajustements, elle oblige une oeuvre de bienfaisance à consacrer au moins 80 p. 100 des sommes qu'elle reçoit à des activités de bienfaisance qu'elle mène elle-même, ou à des dons à des donataires reconnus. À défaut de respecter ce contingent des versements, l'oeuvre de bienfaisance s'expose à une révocation de son enregistrement.

Les faits

[12]            L'appelante a été constituée le 24 mars 1976 comme corporation sans capital social en vertu de la partie II de la Loi sur les corporations canadiennes, S.R.C. (1970), ch. 32. Ses objets sont décrits ainsi dans la partie III de sa requête en lettres patentes (dossier d'appel, volume I, page 21) :

[13]            Lorsque l'appelante a demandé son enregistrement comme organisme de bienfaisance le 21 juillet 1976, elle avait indiqué qu'elle se proposait d'exercer les activités suivantes (dossier d'appel, volume I, page 23) :

  

[14]            Par une lettre datée du 9 septembre 1976, l'appelante fut informée que sa demande d'enregistrement avait été acceptée avec effet au 24 mars 1976 (dossier d'appel, volume I, pages 24 et 25). L'appelante devenait donc un « organisme de charité enregistré » au sens de la Loi de l'impôt sur le revenu telle qu'elle existait à l'époque. La lettre contient quelques renseignements généraux, notamment l'énoncé suivant, qui reflète en substance ce qui était alors la définition officielle d'un « organisme de charité enregistré » (dossier d'appel, volume I, page 24) :

[15]            L'appelante, comme tous les organismes qui étaient le 1^er janvier 1977 des organismes de bienfaisance enregistrés, lorsque l'article 149.1 de la Loi de l'impôt sur le revenu est entré en vigueur, tomba automatiquement à cette date dans la nouvelle définition officielle d'une « oeuvre de bienfaisance » . Ce n'était pas là en soi un changement fondamental parce que la définition de la nouvelle expression « oeuvre de bienfaisance » est semblable à la définition de l'ancienne expression « organisme de charité enregistré » . L'appelante est demeurée soumise à l'obligation d'exercer elle-même ses activités de bienfaisance, et à l'interdiction de faire des dons à d'autres oeuvres, pas même à des organismes de bienfaisance étrangers, à l'exception des « donataires reconnus » .

[16]            Les paragraphes qui suivent reprennent en partie la correspondance plutôt abondante échangée entre l'appelante et le ministre à propos de plusieurs questions, notamment celle de savoir si l'appelante exerçait elle-même ses activités de bienfaisance. Une autre question récurrente était de savoir si l'appelante délivrait les reçus officiels correctement. Au cours du présent appel, l'avocat du ministre a admis que les problèmes se rapportant aux reçus officiels n'auraient pas en eux-mêmes justifié la révocation de l'enregistrement de l'appelante comme organisme de bienfaisance. L'avocat de l'appelante en a conclu, à mon avis avec raison, qu'il n'avait pas à présenter d'arguments sur la question des reçus officiels. Je ne reviendrai donc pas sur ce sujet.

Vérification des années d'imposition 1983 et 1984 de l'appelante

[17]            L'appelante a fait l'objet d'une vérification de la part du ministre pour ses années d'imposition 1983 et 1984. Dans une lettre adressée à l'appelante le 14 août 1986 et se rapportant à cette vérification (dossier d'appel, volume I, pages 32 à 34), les points suivants étaient soulevés :

[18]            Réagissant aux points soulevés dans la lettre du 14 août 1986, l'appelante envoya au ministre une lettre datée du 25 août 1986 (dossier d'appel, volume I, pages 35 et 36). Cette lettre contient le passage suivant :

[19]            Cette réponse conduisit semble-t-il à l'examen d'une note interne du personnel en date du 11 décembre 1985 (dossier d'appel, volume I, pages 39 et 40), qui énonce ce que j'appellerai la « politique des articles de bienfaisance » . En voici le texte [non souligné dans l'original] :

  

[20]            En réponse à la lettre de l'appelante du 25 août 1986, le ministre envoya à l'appelante une lettre en date du 22 octobre 1986 (dossier d'appel, volume I, pages 41 à 43), qui contient les commentaires suivants à propos des ambulances (à la page 42) :

  

[21]            La même lettre mentionne aussi que le ministre a estimé que le financement par l'appelante de la construction du centre de réfraction sanguine ne constituait pas une activité de bienfaisance menée par l'appelante elle-même. La lettre invitait l'appelante à répondre avant une certaine date, à défaut de quoi une procédure de révocation serait envisagée. L'appelante a répondu ainsi par lettre en date du 30 octobre 1986 (dossier d'appel, volume I, pages 44 et 45) :

[22]            Cette réponse fut semble-t-il jugée satisfaisante pour autant que fussent concernées les ambulances. Il semble que le ministre a accepté que la politique concernant les articles de bienfaisance s'applique aux ambulances fournies par l'appelante au Magen David Adom en Israël (MDA). Si je conclus ainsi, c'est en raison des commentaires suivants figurant dans une lettre datée du 19 octobre 1987, adressée par le ministre à l'appelante (dossier d'appel, volume I, pages 47 à 49, à la page 47) [non souligné dans l'original] :

  

[23]            Cependant, le ministre ne s'est pas contenté de la réponse de l'appelante à la question du centre de réfraction sanguine. Dans la lettre du 19 octobre 1987, le ministre avait indiqué ce qui suit à l'appelante (dossier d'appel, volume I, pages 47 à 49, à la page 48) :

[24]            Une lettre du 17 novembre 1987 adressée par l'appelante au ministre (dossier d'appel, volume I, pages 50 et 51) donne à entendre que la question du centre de réfraction sanguine devint bientôt théorique, ou en tout cas qu'elle était représentée par l'appelante comme une question devenue théorique. Quoi qu'il en soit, l'appelante n'a pas alors conclu un contrat officiel de mandat avec le MDA, bien que, dans sa lettre du 17 novembre 1987, elle eût reconnu la nécessité de le faire si un projet semblable au projet de centre de réfraction sanguine devait être entrepris dans l'avenir. De nouveau, le ministre sembla se satisfaire de cette réponse. Par une lettre datée du 24 novembre 1987 (dossier d'appel, volume I, page 53), le ministre informa l'appelante que la vérification entreprise pour les années d'imposition 1983 et 1984 était terminée et que le statut de l'appelante comme organisme de bienfaisance enregistré demeurerait inchangé.

Vérification des années d'imposition 1987 et 1988 de l'appelante

[25]            L'appelante fit de nouveau l'objet d'une vérification pour ses années d'imposition 1987 et 1988. Le rapport de vérification porte la date du 31 octobre 1989 (dossier d'appel, volume I, pages 56 à 67). Aux fins qui nous concernent ici, la seule conclusion méritant d'être relevée est que le contingent des versements de l'appelante présentait, à la fin de 1988, un déficit cumulatif de 169 404 $ (montant que l'appelante conteste; ses calculs indiquent un déficit de 140 818 $). Le ministre n'a pas semble-t-il considéré le déficit de 1988 comme suffisamment grave pour justifier un avis d'intention de révoquer l'enregistrement de l'appelante. La question du contingent des versements fit cependant l'objet d'un suivi dans des vérifications ultérieures.

Correspondance se rapportant à des projets spéciaux

[26]            Par une lettre datée du 5 octobre 1993 (dossier d'appel, volume I, page 76), l'appelante demanda au ministre l'autorisation de venir en aide au MDA en achetant un système d'identification pour la somme de 84 000 $ É.-U. ainsi qu'un nouveau système de télécommunications pour ambulances. Cette demande conduisit à un débat sur l'obligation juridique pour l'appelante de consacrer la totalité de ses ressources à des activités de bienfaisance exercées par elle-même. Les commentaires suivants apparaissent dans une lettre adressée à l'appelante par le ministre en date du 21 octobre 1993 (dossier d'appel, volume I, pages 77 à 79, aux pages 77 et 78) [non souligné dans l'original] :

  

[27]            Puis la lettre donne une liste détaillée des conditions d'un contrat de mandat qui, si elles étaient observées, répondraient aux exigences réglementaires. L'appelante y répondit par une lettre du 30 novembre 1993 (dossier d'appel, volume I, pages 80 et 81), qui donnait davantage de renseignements sur les deux dépenses qu'elle voulait faire approuver par le ministre. La lettre contient le passage suivant :

[28]            Le ministre a répondu par une lettre datée du 23 mars 1994, qui contient l'extrait suivant (dossier d'appel, volume I, page 86) :

[29]            Le ministre devait savoir à l'époque qu'il n'existait pas de contrat formel de mandat entre l'appelante et le MDA concernant les ambulances et que le système de télécommunications était acheté pour les ambulances. Là encore, il semble que la raison pour laquelle l'achat du système de télécommunications a été autorisé comme activité de bienfaisance était la politique évoquée ci-dessus concernant les articles de bienfaisance.

[30]            Peu après, en septembre 1994, le MDA fit appel à l'appelante pour obtenir la somme de 650 000 $ É.-U. (dossier d'appel, volume I, pages 89 et 90). Le MDA souhaitait utiliser 350 000 $ É.-U. de cette somme pour acheter des équipements médicaux destinés à ses postes de premiers secours et à ses ambulances (y compris moniteurs/défibrillateurs semi-automatiques), 100 000 $ É.-U. pour l'informatisation de son nouveau système de télécommunications, et 200 000 $ É.-U. pour des « véhicules de commandement » , décrits comme postes de commandement mobiles destinés à faciliter les interventions d'urgence. L'appelante présenta semble-t-il une demande orale au ministre.

[31]            Le ministre informa l'appelante par téléphone que l'achat d'un transmetteur à fréquence unique pour le système de communications des ambulances était approuvé, mais non l'achat de véhicules de commandement, parce que le coût de ces véhicules était jugé trop éloigné des activités de bienfaisance de l'appelante (dossier d'appel, volume I, pages 91 à 93). Là encore, la politique évoquée ci-dessus concernant les articles de bienfaisance expliquait tout probablement pourquoi l'achat du transmetteur avait été approuvé comme activité de bienfaisance.

Vérification de l'année d'imposition 1993 de l'appelante

[32]            L'appelante fit de nouveau l'objet d'une vérification de la part du ministre pour son année d'imposition 1993. Le rapport de vérification daté du 13 janvier 1995 (dossier d'appel, volume I, pages 95 à 101) comprend les observations suivantes (aux pages 97 et 98) :

[33]            La conclusion du vérificateur selon laquelle l'achat du système de cartes perforées magnétiques n'était pas une dépense de bienfaisance a entraîné un déficit du contingent des versements de l'appelante, de telle sorte que le déficit cumulatif, fin 1993, calculé par le vérificateur, était de 113 377 $ (ce chiffre était fondé en partie sur le calcul antérieur du vérificateur, qui indiquait un déficit cumulatif de 169 404 $ à la fin de 1988; voir ci-dessus).

[34]            Le rapport de vérification du 13 janvier 1995 contient aussi les passages suivants (à la page 101) :

  

[35]            Le rapport de vérification du 13 janvier 1995 est important, pour deux raisons. La première est qu'il renferme la preuve que l'appelante semble avoir payé un système d'identification pour le MDA en dépit du désaccord explicite du ministre. La deuxième est l'indication selon laquelle le vérificateur considérait l'existence d'un contrat formel de mandat comme un aspect des activités de l'appelante au regard des ambulances fournies au MDA. Comme on l'a vu ci-dessus, le dossier montre que le ministre avait jusqu'alors accepté l'idée que la fourniture d'ambulances au MDA s'accordait avec la politique relative aux articles de bienfaisance.

[36]            Par une lettre datée du 23 janvier 1997 (dossier d'appel, volume I, pages 102 et 103), le ministre informa l'appelante du résultat de la vérification, en exprimant ses inquiétudes concernant l'absence d'un contrat de mandat, l'achat non autorisé du système d'identification pour le MDA pour la somme de 113 994 $, et le déficit qui en avait résulté dans le contingent des versements de l'appelante. Cette lettre indiquait que, si l'appelante « dissipait lesdites inquiétudes » , son statut d'organisme de bienfaisance enregistré ne serait pas menacé. Le dossier ne fait état d'aucune réponse écrite à cette lettre.

Vérification de l'année d'imposition 1996 de l'appelante

[37]            Le 24 juin 1997, le ministre demandait à un vérificateur de procéder à une vérification de l'appelante pour son année d'imposition 1996, de voir où en étaient les lacunes recensées dans la vérification antérieure et de vérifier la validité de certaines accusations anonymes imputant des malversations à l'appelante (dossier d'appel, volume I, pages 104 et 105). Le rapport de vérification en date du 31 octobre 1997 (dossier d'appel, volume I, pages 106 à 110) mentionne que le vérificateur a relevé et semble-t-il accepté les déclarations de l'appelante selon lesquelles les accusations anonymes étaient fausses. Cependant, le vérificateur a noté que l'appelante envoyait encore des fournitures médicales d'urgence, des ambulances et des équipements connexes au MDA sans avoir encore conclu un contrat formel de mandat, et que l'appelante avait accumulé, dans son contingent des versements, de nouveaux déficits, soit 26 931 $ pour l'année d'imposition 1995 et 141 519 $ pour l'année d'imposition 1996.

[38]            Le 15 avril 1998, le ministre envoya à l'appelante une lettre se rapportant à la vérification pour l'année d'imposition 1996 (dossier d'appel, volume I, pages 111 à 114). Cette lettre mentionne entre autres choses que les doutes soulevés à cette époque étaient suffisamment graves pour que soit envisagée la révocation de l'enregistrement de l'appelante. La lettre soulève plusieurs points, et je mentionnerai trois d'entre eux. Le premier est l'absence d'un contrat de mandat entre l'appelante et le MDA. La lettre mentionne ce qui suit à ce propos (à la page 112) :

[39]            Le deuxième point est la persistance de l'appelante à ne pas respecter son contingent des versements, puisque le déficit de 113 377 $ à la fin de 1993 a augmenté de 26 931 $ en 1995 et de 141 519 $ en 1996.

[40]            Le troisième point est le fait que le vérificateur a découvert que l'organisme de bienfaisance avait acquis des gilets pare-balles pour le MDA. Sur cet aspect, la lettre du 15 avril 1998 mentionne ce qui suit (à la page 113) :

[41]            L'appelante a répondu par lettre datée du 21 avril 1998 (dossier d'appel, volume I, pages 115 à 117, à la page 116) :

  

Lettre du ministre du 14 décembre 1998 évoquant une éventuelle révocation

[42]            Le ministre a jugé insatisfaisante la réponse de l'appelante du 21 avril 1998 et il a envoyé à l'appelante une lettre en date du 14 décembre 1998 (dossier d'appel, volume I, pages 123 à 128) lui expliquant pourquoi. L'analyse concernant la nécessité d'un contrat de mandat commence ainsi (aux pages 124 et 125) :

  

[43]            Suit une explication de la nécessité d'un contrat formel de mandat, explication qui reprend pour l'essentiel l'explication donnée dans des lettres antérieures. Il y a aussi une liste détaillée des genres de dispositions que le contrat de mandat devrait contenir. L'analyse de la question du mandat se termine par les paragraphes suivants (aux pages 126 et 127) :

[44]            Sur la question du contingent des versements, on peut lire ce qui suit dans la lettre du 14 décembre 1998 (à la page 127) :

[45]            Finalement, sur la question des gilets pare-balles, la lettre du 14 décembre 1998 mentionne ce qui suit (à la page 127) :

[46]            Plusieurs observations peuvent être faites à propos de la lettre du ministre du 14 décembre 1998. D'abord, la prétendue politique selon laquelle un organisme canadien de bienfaisance ne peut oeuvrer dans les Territoires occupés n'avait pas été évoquée auparavant auprès de l'appelante. L'avocat du ministre a indiqué, durant l'audition de cet appel, que cette présumée politique n'a jamais été publiée par Revenu Canada dans un bulletin d'interprétation ou dans une autre publication mise à la disposition du grand public ou des organismes de bienfaisance enregistrés et de leurs conseillers. Le dossier ne contient lui non plus aucune indication selon laquelle la position énoncée dans cette lettre a été autorisée par le législateur fédéral ou par le gouverneur en conseil.

[47]            Deuxièmement, bien que ce ne soit pas la première fois que l'appelante avait entendu qu'il devrait exister un contrat de mandat avec le MDA pour les ambulances, c'est la première fois que l'absence d'un contrat formel de mandat a été expressément mentionnée comme fondement possible de la révocation de l'enregistrement de l'appelante en tant qu'organisme de bienfaisance. C'est également la première explication formelle du lien entre l'absence d'un contrat de mandat et le non-respect du contingent des versements. Les vérifications antérieures n'indiquent nulle part que de telles dépenses n'étaient pas comprises dans le contingent des versements. D'ailleurs, vu la somme d'argent que l'appelante a dû consacrer à des ambulances depuis 1976, la seule conclusion qui puisse être tirée des divers rapports de vérification est que le coût des ambulances avait dans le passé été accepté en tant que dépenses admissibles. Avant cette lettre, les seules dépenses se rapportant au MDA qui ont été jugées comme dépenses non comprises dans le contingent des versements ont été le coût du système d'identification et le coût des gilets pare-balles.

[48]            Troisièmement, les paragraphes se rapportant aux gilets pare-balles peuvent être lus de plusieurs manières. Il peut s'agir tout simplement d'une demande de renseignements complémentaires sur l'utilisation que fera le MDA des gilets pare-balles. Plus probablement, c'est l'expression de la conclusion selon laquelle la fourniture des gilets au MDA n'est pas une activité de bienfaisance autorisée. Je ne disputerai pas cette conclusion, mais je relèverais qu'elle s'inscrit dans ce qui semble être une demande de renseignements qui est indûment sarcastique. En tout cas, la lettre du 10 juillet 2001, qui expose le fondement de l'intention du ministre de révoquer l'enregistrement de l'appelante comme organisme de bienfaisance (voir l'analyse ci-dessous), ne fait pas mention de gilets pare-balles. J'en conclus que, en définitive, le ministre ne fondait pas la révocation sur l'achat de gilets pare-balles par l'appelante.

Correspondance et réunions de 1999

[49]            L'appelante a répondu à la lettre du ministre le 18 janvier 1999 (dossier d'appel, volume I, pages 129 et 130). Sa lettre reconnaît encore une fois qu'il n'y avait eu aucune entente écrite de mandat durant les années sujettes à vérification, mais elle mentionne que l'appelante avait la haute main sur l'emploi de ses fonds, en raison d'arrangements non écrits conclus entre l'appelante et le MDA. La lettre indique aussi que les parties avaient finalement conclu un contrat de mandat en règle. Était joint à la lettre un accord daté du 11 janvier 1999, apparemment signé par les dirigeants compétents de l'appelante et du MDA, dans lequel le MDA s'engage à agir en tant que mandataire de l'appelante en Israël, sauf dans les Territoires occupés, pour la fourniture de sang et de plasma sanguin, la fourniture d'ambulances, la fourniture d'équipements médicaux et la construction d'installations médicales. L'appelante demandait au ministre d'examiner l'accord et de bien vouloir rencontrer ses dirigeants pour examiner les points restants.

[50]            Le dossier comprend des notes d'une réunion tenue le 17 mai 1999 entre les représentants de l'appelante et les fonctionnaires du ministre (dossier d'appel, volume I, pages 133 et 134). Les notes avaient semble-t-il été rédigées par l'un des fonctionnaires du ministre. On ne sait pas si elles l'ont été durant la réunion ou un peu plus tard. Quoi qu'il en soit, si l'on s'en tient à leur contenu, il semble que les points évoqués dans la lettre du ministre du 14 décembre 1998 furent examinés. Une demande fut aussi présentée à l'appelante, formulée ainsi dans les notes : « L'organisme devra fournir une liste de toutes les ambulances qui lui appartiennent et des endroits où elles se trouvent » . On s'accorde pour dire qu'il s'agissait là d'une question concernant l'emplacement des ambulances que l'appelante avait fournies au MDA, mais l'on ne s'entend pas sur la question de savoir si l'appelante avait reconnu lors de cette réunion qu'elle était le propriétaire des ambulances.

[51]            Le 6 juillet 1999, l'appelante remettait au ministre une liste des 23 ambulances qu'elle avait « données à Israël » (dossier d'appel, volume I, pages 135 et 136) de 1994 à 1996. À côté du nom de chaque ambulance figurait le nom d'un poste. La note correspondant à une ambulance envoyée en Israël en 1996 indiquait cependant ce qui suit : « Donnée aux F.D.I. (14.6.99) » ( « F.D.I. » désigne les Forces de défense israéliennes, c.-à-d. l'armée israélienne).

L'avis d'intention de révocation

[52]            Après que l'appelante eut envoyé la lettre du 6 juillet 1999, elle n'a plus rien reçu du ministre pendant deux ans. Durant cette période, des discussions eurent lieu parmi les fonctionnaires du ministre, et certaines notes internes furent préparées (dossier d'appel, volume I, pages 137 à 145). Le 10 juillet 2001, après les communications internes, la lettre d'avis qui fait l'objet du présent appel fut envoyée à l'appelante (dossier d'appel, volume I, pages 6 à 17).

[53]            Trois motifs sont invoqués pour justifier la révocation. L'un se rapporte à de présumées mauvaises pratiques en matière de reçus, pratiques que j'ignorerai. Le deuxième motif concerne le « don de ressources au MDA » . Le troisième motif concerne des activités de l'appelante qui contrevenaient semble-t-il à la politique officielle du Canada. Le débat portant sur le deuxième et le troisième motifs montre que la véritable préoccupation du ministre était la relation entre l'appelante et le MDA, et en particulier le fait que l'appelante n'exerçait ni autorité ni suivi sur l'utilisation des ambulances et des équipements apparentés fournis au MDA. J'examinerai d'abord l'argument se rapportant à la politique officielle du Canada, puis les aspects restants.

La politique officielle du Canada

[54]            La partie de la lettre d'avis du 10 juillet 2001 qui concerne la politique officielle du Canada répète ce qui avait été dit dans la lettre du 14 décembre 1998 sur ce sujet, et la lettre conclut en affirmant que les activités d'un organisme canadien de bienfaisance qui apporte une aide aux colons israéliens établis dans les Territoires occupés ne peuvent être considérées comme des activités de bienfaisance. Sous la rubrique « conclusions de l'ADRC » (dossier d'appel, volume I, aux pages 12 et 13), la lettre mentionne ce qui suit :

  

[55]            Il y a ensuite un paragraphe intitulé « Fondement de la révocation » (dossier d'appel, volume I, à la page 13) :

[56]            L'appelante soutient qu'il n'y a pas de fondement juridique dans la position du ministre selon laquelle, à cause de la politique officielle du Canada, l'appelante ne peut pas être considérée comme un organisme exerçant des activités de bienfaisance dans la mesure où elle-même ou le MDA oeuvre dans les Territoires occupés. Je partage son avis.

[57]            L'idée selon laquelle la politique officielle a un rôle à jouer dans la détermination du statut d'organisme de bienfaisance a été reconnue par la Cour dans l'arrêt Everywoman's Health Care Society (1988) c. Canada (Ministre du Revenu national - M.R.N.) (C.A.), [1992] 2 C.F. 52 (C.A.). Dans cette affaire, le ministre avait refusé d'enregistrer comme organisme de bienfaisance une organisation qui se proposait d'exploiter un dispensaire où seraient pratiqués des avortements. Le ministre avait fait valoir qu'une fin de bienfaisance ne saurait être établie si l'objet de l'organisme est controversé sur le plan politique. Le juge Décary, s'exprimant pour la Cour, disposa ainsi de cet argument (aux paragraphes 14 et 15, notes omises) :

  

[58]            Je note également la préoccupation suivante du juge Iacobucci, s'exprimant pour la majorité de la Cour suprême du Canada dans l'arrêt 65302 British Columbia Ltd. c. Canada, [1999] 3 R.C.S. 804, au paragraphe 59 :

[59]            En l'espèce, l'argument de politique officielle avancé par le ministre s'appuie sur l'interprétation de plusieurs résolutions et conventions des Nations Unies, qui ont toujours été soutenues par le Canada. Cependant, il est loin d'être évident que ces résolutions permettent d'affirmer, contrairement à ce que semble croire le ministre, qu'un organisme canadien de bienfaisance ne peut pas oeuvrer dans les Territoires occupés sans contrevenir à la politique officielle du Canada. Je ne vois aucune logique dans la proposition qui voudrait qu'une aide médicale d'urgence peut être une activité de bienfaisance au centre-ville de Tel Aviv, mais non dans les Territoires occupés. Je relèverais également qu'il est difficile de concilier l'existence d'une telle politique avec l'Accord de libre-échange entre le Canada et Israël (Loi sur la mise en oeuvre de l'Accord de libre-échange entre le Canada et Israël, L.C. 1996, ch. 33) et la législation apparentée, textes qui, considérés ensemble, semblent autoriser un traitement tarifaire préférentiel pour les marchandises importées au Canada depuis les Territoires occupés.

[60]            Le dossier du présent appel est loin d'établir, pour reprendre les propos du juge Décary, qu'il existe une « politique définie et d'une certaine façon officiellement déclarée et appliquée » selon laquelle un organisme canadien de bienfaisance ne peut oeuvrer dans les Territoires occupés. À l'évidence, aucune politique semblable n'a trouvé son expression dans une loi fédérale, un règlement ou une quelconque circulaire administrative. Je ne doute pas qu'il est loisible au législateur fédéral, s'il le jugeait à propos, de modifier la Loi de l'impôt sur le revenu afin d'empêcher les organismes canadiens de bienfaisance d'oeuvrer dans les Territoires occupés ou toute autre partie du monde, ou afin d'habiliter le gouverneur en conseil à prendre un règlement en ce sens. En l'absence d'un texte semblable ou d'une position officielle ayant la même force, il me semble que le ministre ne peut justifier la révocation de l'enregistrement de l'appelante en se limitant à dire que l'appelante ou le MDA oeuvre dans les Territoires occupés.

[61]            En l'espèce cependant, l'existence de cette présumée politique officielle n'était pas le seul fondement de l'éventuelle révocation de l'enregistrement de l'appelante comme organisme de bienfaisance. La préoccupation essentielle du ministre, même dans le contexte de la politique officielle mentionnée, était que l'appelante n'avait pas pris les mesures nécessaires pour s'assurer que les ambulances et les équipements apparentés qu'elle fournissait au MDA serviraient à des fins de bienfaisance. Je vais donc examiner ce motif de révocation.

Dons au MDA : relation entre l'appelante et le MDA

[62]            La lettre d'avis du 10 juillet 2001 répète pour l'essentiel ce qui avait été dit à l'appelante à d'autres occasions concernant la nécessité d'établir une relation de mandat entre l'appelante et le MDA. Elle renferme une explication des dispositions législatives applicables, ainsi qu'une explication de la raison d'être de la nécessité d'une relation de mandat entre l'appelante et le MDA. Ces explications sont suivies des paragraphes suivants, sous la rubrique « conclusions de l'ADRC » (dossier d'appel, volume I, aux pages 9 et 10) :

[...]

[63]            La lettre parle ensuite de la lettre de l'appelante du 6 juillet 1999 et de la liste y annexée, qui mentionnait qu'une ambulance avait été « donnée aux F.D.I. » , puis elle poursuit ainsi (à la page 10) :

  

[64]            Après les paragraphes ci-dessus, il y a le paragraphe suivant, intitulé « fondement de la révocation » (dossier d'appel, volume I, à la page 10) :

[65]            Ce paragraphe devrait être lu en même temps que le « fondement de la révocation » mentionné plus haut, que je répète ici par souci de commodité (dossier d'appel, volume I, à la page 13) :

[66]            Comme il est expliqué plus haut, un organisme de bienfaisance est tenu d'exercer lui-même ses activités de bienfaisance. S'il ne le fait pas, son enregistrement peut être révoqué. Une oeuvre de bienfaisance qui souhaite travailler dans un endroit où elle n'a ni dirigeant ni employé doit de quelque façon agir par l'entremise d'une personne se trouvant à cet endroit. Elle pourra évidemment s'y prendre en établissant une relation de mandat entre elle-même et la personne en question. La preuve qu'une telle relation a été établie au moyen d'un contrat et que le contrat a été observé serait probablement le moyen le plus simple de convaincre le ministre qu'une personne prétendant exercer les activités de bienfaisance d'un organisme à un endroit donné agit en fait au nom de l'organisme en question. Il est possible que le même résultat puisse être obtenu par d'autres moyens. Cependant, un organisme de bienfaisance qui choisit d'exercer ses activités dans un pays étranger par l'entremise d'un mandataire ou autre doit être en position d'établir que les actes qui censément sont des actes de l'organisme de bienfaisance sont effectivement autorisés, contrôlés et surveillés par l'organisme.

[67]            Il convient aussi de dire, bien que le point soit évident, que le ministre a le droit d'enquêter pour savoir si des organismes de bienfaisance enregistrés oeuvrent en conformité avec les dispositions applicables de la Loi de l'impôt sur le revenu. Le ministre a le droit d'insister sur la présentation d'une preuve crédible attestant que les activités d'un organisme de bienfaisance sont, en fait et en droit, des activités exercées par l'organisme de bienfaisance lui-même.

[68]            L'appelante soutient que l'existence d'une relation de mandat n'est pas toujours essentielle, et en particulier qu'elle n'est pas essentielle ici. L'appelante affirme que le ministre a dans le passé accepté que s'applique la politique de 1985 sur les articles de bienfaisance, et cette politique devrait continuer de s'appliquer. Il s'ensuit, selon l'argument de l'appelante, que l'appelante a accompli ses objectifs de bienfaisance simplement en donnant des ambulances et des équipements connexes au MDA. Si tel est le cas, alors il s'ensuivrait aussi que l'appelante n'aurait pas eu l'obligation continue d'exercer une surveillance ou un suivi sur la manière dont le MDA utilisait les articles ainsi donnés.

[69]            Une question préliminaire est celle de savoir si le ministre, après avoir déjà adopté le point de vue selon lequel la fourniture d'ambulances et d'équipements connexes au MDA s'accordait avec la politique relative aux articles de bienfaisance, doit conserver ce point de vue. À mon avis, le ministre n'a pas cette obligation. L'obligation du ministre est d'interpréter les dispositions applicables de la Loi de l'impôt sur le revenu et de déterminer comment telles dispositions devraient être administrées dans chaque cas, tout en s'assurant que l'intéressé bénéficie du niveau requis d'équité procédurale. Le ministre ne manque pas à une obligation juridique simplement parce qu'il examine de nouveau l'application de dispositions législatives, quand bien même la loi serait de ce fait appliquée moins généreusement.

[70]            Une deuxième question préliminaire est celle de savoir si la politique relative aux articles de bienfaisance est valide, c'est-à-dire si elle est fondée en droit. La réponse n'est pas évidente. Cependant, comme ce point n'a pas été plaidé, je suis disposée à présumer, sans décider ce point, que la politique en question repose sur un fondement juridique. Cette hypothèse étant énoncée, il s'agit de savoir si le ministre a commis une erreur en affirmant que la politique relative aux articles de bienfaisance ne s'applique pas aux ambulances et équipements connexes transférés par l'appelante au MDA.

[71]            L'application de la politique en question requiert du ministre qu'il accepte que, même si l'appelante a donné sans condition des ambulances et équipements connexes au MDA, le ministre pouvait raisonnablement espérer que le MDA utilise ces articles uniquement à des fins de bienfaisance. Il faudrait que cette attente raisonnable soit fondée sur des preuves se rapportant au statut et aux activités du MDA. À cet égard, l'appelante s'est fondée sur ses affirmations répétées selon lesquelles le MDA est assimilable à la Croix-Rouge, sauf qu'il oeuvre surtout en Israël, ce qui en ferait implicitement un organisme exerçant exclusivement des activités de bienfaisance.

[72]            Le dossier renferme peu d'éléments au soutien de telles affirmations. La documentation se rapportant à la vérification de l'appelante faite par le ministre pour 1987 et 1988 comprend une page censée contenir des renseignements généraux sur le MDA (dossier d'appel, volume IV, page 156). La source de ce document est semble-t-il l'appelante elle-même, mais l'on ne sait pas quand, pourquoi ou par qui il a été écrit. En voici le texte :

  

[73]            Ce document pourrait appuyer les affirmations de l'appelante selon lesquelles le MDA présente des similitudes avec la Croix-Rouge. Cependant, il révèle aussi des faits qui rendent cette comparaison quelque peu discutable. Par exemple, le point n^o 7, selon lequel le MDA « n'est pas reconnu par la famille des Sociétés de la Croix-Rouge internationale » appelle une explication, encore qu'il convienne aussi de noter que le document ne dit rien de la portée d'une telle absence de reconnaissance. De même, s'il y a coopération entre le MDA et les Forces de défense israéliennes en ce qui concerne l'utilisation de l'installation de communications du MDA comme l'indique le point n^o 1, on serait fondé à se demander si et dans quelle mesure le MDA participe aux opérations militaires israéliennes.

[74]            Il m'est impossible de trouver dans le dossier une preuve attestant un espoir raisonnable que les ambulances et les équipements connexes fournis au MDA par l'appelante n'ont été utilisés par le MDA qu'à des fins de bienfaisance. J'arrive donc à la conclusion que le ministre n'a pas commis d'erreur en affirmant que la politique de 1985 relative aux articles de bienfaisance ne s'applique pas aux ambulances et articles connexes que l'appelante a fournis au MDA. Il s'ensuit que le ministre avait le droit d'exiger une preuve montrant que l'utilisation par le MDA en Israël des biens ainsi donnés est soumise à un contrat de mandat adéquat, ou du moins à des arrangements attestant que l'utilisation de ces articles par le MDA équivalait à l'exercice, par l'appelante elle-même, de ses activités de bienfaisance.

[75]            L'appelante soutient que, malgré l'inexistence d'un contrat écrit, il y a, et il y a toujours eu, une relation de mandat entre l'appelante et le MDA, et que de toute façon cette relation est maintenant constatée par un écrit. L'exigence d'un contrat écrit de mandat, si elle existe, est donc maintenant remplie. Je suis d'avis que ces arguments ne sont pas recevables. Il n'est pas établi dans le dossier qu'il ait jamais existé une relation de mandat entre l'appelante et le MDA, si ce n'est les simples affirmations de l'appelante en ce sens. Il n'est pas prouvé non plus que l'appelante a pris des mesures pour exercer une autorité ou une surveillance sur l'utilisation que faisait le MDA des ambulances et équipements connexes fournis par l'appelante au MDA.

[76]            Je n'ignore pas qu'un document signé en 1999 a été produit comme preuve d'un contrat de mandat, mais ce document n'est pas apte à établir l'existence d'une relation de mandat avant sa signature. D'ailleurs, la correspondance soumise avec ce document, loin d'indiquer que l'appelante entendait se plier à la règle du contrat de mandat, mentionnait que l'appelante attendait simplement que le ministre examine le contrat.

[77]            Pour les raisons qui précèdent, la révocation de l'enregistrement de l'appelante en tant qu'organisme de bienfaisance est justifiée. Cela suffirait à rejeter le présent appel, si ce n'est l'argument de l'appelante selon lequel le processus conduisant à la lettre d'avis du 10 juillet 2001 était entaché d'un vice absolu en raison d'un manquement à l'équité procédurale. J'examinerai maintenant cet argument.

Équité du processus

[78]            Selon l'appelante, la décision du ministre d'émettre l'avis du 10 juillet 2001 devrait être annulée puisqu'elle a été prise au vu d'éléments de preuve dont l'appelante n'était pas informée et sur lesquels elle n'a pas eu l'occasion de s'exprimer. Les documents non divulgués entrent dans deux catégories, les rapports de vérification et les mémoranda internes préparés au cours de la période de deux ans séparant la dernière communication de l'appelante en juillet 1999 et la date de la lettre d'avis du 10 juillet 2001.

[79]            Il n'est aucun élément fondamental de l'un quelconque des rapports de vérification qui n'ait pas été divulgué à l'appelante bien avant la lettre d'avis. Par conséquent, le ministre n'a pas manqué à l'équité en ne divulguant pas les rapports de vérification.

[80]            Le contenu des mémoranda internes révèle que le ministre a sans doute pris en compte trois faits sur lesquels l'appelante dit qu'elle aurait dû avoir l'occasion de s'exprimer.

[81]            L'un des faits allégués était que le MDA oeuvre ou peut oeuvrer dans les Territoires occupés. Cette information était semble-t-il fondée sur des nouvelles et des bulletins que le ministre avait trouvés sur l'Internet. En général, il serait erroné pour le ministre de fonder la révocation d'un organisme de bienfaisance sur des informations provenant de bulletins de nouvelles ou de l'Internet sans donner à l'appelante la possibilité de réfuter les informations ou du moins de les commenter. Cependant, dans le cas présent, l'erreur est sans conséquence. Le ministre croyait que l'emplacement des activités du MDA avait son intérêt en raison de la présumée politique officielle canadienne se rapportant aux activités du MDA dans les Territoires occupés. Pour les raisons susmentionnées, ce motif de révocation n'est pas fondé. Cependant, ce n'est pas le seul motif invoqué dans l'avis de révocation, et les autres motifs ne sont en aucune façon fondés sur l'emplacement des activités du MDA. Dans ces conditions, le fait que le ministre n'ait pas cherché à en savoir davantage sur l'emplacement des activités du MDA ne constituait pas une erreur susceptible de vicier sa décision de délivrer l'avis de révocation.

[82]            Le deuxième fait invoqué était que le MDA partage avec les Forces de défense israéliennes son système de communications des ambulances. Dans l'un des mémoranda internes, on disait que ce fait permettait de conclure que la politique relative aux articles de bienfaisance ne s'applique pas ou ne devrait pas s'appliquer aux ambulances et aux équipements connexes fournis par l'appelante au MDA. Selon l'avis de révocation du 10 juillet 2001, ce fait permettait de croire que les activités du MDA n'étaient pas exclusivement des activités de bienfaisance. À mon avis, l'appelante ne peut se plaindre de ne pas avoir su que le ministre détenait ces renseignements, parce que les renseignements se trouvent dans un document qu'elle avait auparavant transmis au ministre (se référer au document susmentionné intitulé « 11 bonnes raisons pour lesquelles vous devriez soutenir le Magen David Adom » ).

[83]            Le troisième fait allégué était que, en 1996, l'appelante avait donné une ambulance au MDA, que le MDA avait donnée aux Forces de défense israéliennes le 14 juin 1999. Cette allégation était fondée sur un document qui accompagnait la lettre du 6 juillet 1999 adressée par l'appelante elle-même au ministre. La manière dont le ministre a interprété cette information était raisonnable. À mon avis, le ministre n'avait pas l'obligation d'inviter l'appelante à donner d'autres détails.

[84]            Il ressort clairement du dossier que la proposition de révoquer l'enregistrement de l'appelante était fondée essentiellement sur l'absence d'une preuve attestant que l'appelante exerçait une autorité sur l'utilisation des ambulances et des équipements connexes qu'elle fournissait au MDA, bien qu'elle eût été informée maintes fois depuis 1997 qu'elle devait produire cette preuve. L'appelante n'a pas convaincu le ministre sur ce point parce qu'elle n'a pu apporter cette preuve. Le fait est que l'appelante n'exerçait aucune autorité sur les activités du MDA. Par conséquent, même si les faits évoqués ci-dessus avaient été révélés au préalable à l'appelante, puis réfutés, la révocation de l'enregistrement de l'appelante serait quand même justifiée.

[85]            L'appelante soutient aussi que les dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu se rapportant au mécanisme de révocation de l'enregistrement des organismes de bienfaisance contreviennent à l'alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits, L.R.C. (1985), appendice III. Cet argument doit être rejeté pour les mêmes motifs qui ont conduit à son rejet dans l'affaire Comité canadien pour la Fondation de Tel Aviv c. Sa Majesté la reine, 2002 CAF 72, 2002 D.T.C. 6843.

Conclusion

[86]            Pour les motifs qui précèdent, cet appel devrait être rejeté, avec dépens.

   

                                                                                                                                               « K. Sharlow »                  

                                                                                                                                                                 Juge                          

  

« Je souscris aux présents motifs

Gilles Létourneau, juge »

  

Traduction certifiée conforme

Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.

LE JUGE ROTHSTEIN (motifs dissidents)

INTRODUCTION

[87] J'ai lu les motifs du juge Sharlow dans le présent appel, mais je dois malheureusement exprimer mon désaccord et je ne puis conclure, comme elle le fait, au rejet de l'appel. À mon avis, la décision du ministre est viciée, pour deux raisons. L'une est qu'elle était fondée sur des considérations hors de propos. Il n'appartient pas à la Cour de conjecturer ce que la décision du ministre eût été s'il s'en était tenu à des considérations pertinentes. Dans ces conditions, le redressement qui s'impose est l'annulation de la décision du ministre et le renvoi de l'affaire au ministre pour qu'il en dispose en fonction uniquement de considérations pertinentes.

[88] La deuxième raison pour laquelle la décision du ministre est viciée est que la procédure suivie était entachée d'un manquement à l'équité procédurale. Lorsqu'un résultat est inévitable, un manquement à l'équité procédurale ne requiert pas nécessairement l'annulation d'une décision. Voir l'arrêt Mobil Oil Canada Ltd. c. Office Canada-Terre-Neuve d'hydrocarbures extracôtiers, [1994] 1 R.C.S. 202, au paragraphe 52. Cependant, dans tous les autres cas, lorsqu'il y a manquement à l'équité procédurale, l'annulation de la décision est le résultat qui s'impose. Voir l'arrêt Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643, aux pages 660 et 661. La décision dont il est fait appel ici est discrétionnaire. Il n'est pas inévitable que le ministre exercerait son pouvoir discrétionnaire de révoquer l'enregistrement de l'appelante s'il n'y avait pas eu manquement à l'équité procédurale. Le résultat qui s'impose est l'annulation de la décision du ministre et le renvoi de l'affaire au ministre pour nouvelle décision conforme aux exigences de l'équité procédurale.

CONSIDÉRATIONS HORS DE PROPOS

[89] La disposition de la Loi de l'impôt sur le revenu en vertu de laquelle le ministre a donné avis de la révocation de l'enregistrement de l'appelante comme organisme de bienfaisance était l'alinéa 168(1)b).

[90] Il ne fait aucun doute que la disposition confère au ministre un pouvoir discrétionnaire et que le ministre a exercé dans le passé ce pouvoir en n'ordonnant pas la révocation de l'enregistrement d'un organisme de bienfaisance, bien qu'il fût d'avis que l'organisme ne s'était pas conformé aux exigences de la Loi.

[91] Lorsqu'une décision discrétionnaire prise sous l'autorité d'une loi est fondée sur des considérations hors de propos, l'intervention de la Cour sera justifiée. Voir l'arrêt Maple Lodge Farms Ltd. c. Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, aux pages 7 et 8, le juge McIntyre.

[92] Dans sa lettre du 10 juillet 2001 adressée à l'appelante, le ministre exposait trois raisons à l'appui de son intention de révoquer l'enregistrement de l'appelante :

1.             le don de ressources par l'appelante, le Magen David Adom canadien pour Israël (MDACI), au Magen David Adom (MDA);

2.             les activités du MDACI exercées en contravention de la politique officielle du Canada - à savoir ses activités dans les Territoires occupés; et

3.             les mauvaises pratiques en matière de reçus.

[93] J'admets avec le juge Sharlow que les mauvaises pratiques en matière de reçus doivent être ignorées. Lors de l'instruction de cet appel, l'avocat du ministre, soucieux d'accélérer la procédure, a interrompu l'argumentation des avocats de l'appelante pour affirmer que la question des reçus n'aurait pas conduit à une révocation. En conséquence, l'avocat de l'appelante fut informé par la Cour qu'il ne lui était pas nécessaire de s'étendre davantage sur ce point. Par conséquent, la question des pratiques en matière de reçus est nécessairement ignorée aux fins du présent appel.

[94] Je reconnais aussi avec le juge Sharlow qu'il n'existe, dans une loi fédérale, un règlement ou une quelconque circulaire gouvernementale, aucune politique officielle canadienne interdisant à un organisme canadien de bienfaisance d'exercer des activités dans les Territoires occupés. Cet argument de la politique officielle, soulevé dans la lettre de révocation du 10 juillet 2001, est dépourvu de fondement juridique et n'aurait pas dû entrer en ligne de compte lorsque fut donné l'avis de révocation de l'enregistrement de l'appelante.

[95] Seule subsiste donc la question du don de ressources au MDA. Aux fins des propos qui suivent, j'ignorerai le contrat de mandat du 11 janvier 1999 entre l'appelante et le MDA, qui pourrait constituer une réponse complète à la question des dons, ainsi que la politique relative aux articles de bienfaisance, qui semble-t-il, les premières années, était la raison pour laquelle le ministre n'avait pas exigé un contrat de mandat, parce que les ambulances étaient à l'évidence considérées comme des articles de bienfaisance, qu'elles fussent ou non reçues par un donataire reconnu. Je partirai du principe selon lequel le don de ressources par le MDACI au MDA, en tant que donataire non reconnu, autorise la révocation de l'enregistrement du MDACI. Même si l'on accepte ce principe, il n'est nullement évident que le ministre aurait exercé son pouvoir de révoquer l'enregistrement si la question des dons avait été le seul fondement de la révocation. Ce qui a motivé la décision du ministre, c'est plutôt l'effet cumulatif des trois questions, à savoir les mauvaises pratiques en matière de reçus, qui doivent être ignorées, la politique officielle du Canada, qui est sans fondement juridique, enfin les dons, qui constituent un fondement valide.

[96] La lettre du 10 juillet 2001, après s'être étendue sur chacune de ces trois préoccupations du ministre, mentionne ensuite :

[Traduction] Par conséquent, je voudrais vous informer que, pour les raisons susmentionnées, et conformément au pouvoir conféré au ministre par l'alinéa 168(1)b) de la Loi, un pouvoir que le ministre m'a délégué, je me propose de révoquer l'enregistrement du MDACI.

[97] Les mots « [...] pour les raisons susmentionnées [...] » m'empêchent de distinguer l'une quelconque des raisons comme un motif autonome ayant conduit le ministre à exercer son pouvoir discrétionnaire de révocation. Ces mots indiquent que c'est l'effet cumulatif des trois questions mentionnées qui a conduit le ministre à décider comme il l'a fait. Dans ces conditions, il n'appartient pas à la Cour de se demander si le ministre aurait décidé de révoquer l'enregistrement, à supposer qu'il n'ait pris en compte que l'unique motif pertinent parmi les trois qu'il a mentionnés.

[98] Comme l'a fait observer le juge Sharlow, la question des dons fut dès 1986 l'objet d'une correspondance entre le ministre et l'appelante. Pendant plus d'une décennie, il semble que cette question ne fut pas pour le ministre un sujet de préoccupation assez grave pour l'amener à envisager une révocation. Si la seule question des dons fut suffisante pour amener le ministre le 10 juillet 2001 à exercer son pouvoir de révocation, alors on se demandera évidemment pourquoi cette révocation n'est pas survenue plus tôt. Il y a sans doute des explications. Cependant, le long délai prouve que le ministre n'a pas jugé la question des dons suffisamment grave en soi pour justifier une révocation.

[99] Au surplus, le ministre lui-même semble avoir considéré la question des dons comme un aspect inextricablement lié à la question de la politique officielle. Ce lien apparaît dans la lettre adressée le 14 décembre 1998 par le ministre à l'appelante, une lettre qui mettait la révocation en jeu et qui rattachait la question des dons (ou le fait que l'appelante, un organisme canadien de bienfaisance, n'avait pas conclu un contrat de mandat avec le MDA, l'organisme israélien) aux activités d'un organisme canadien de bienfaisance dans les Territoires occupés, activités jugées contraires à la présumée politique officielle du Canada :

[Traduction] Eu égard à ce qui précède, un organisme canadien de bienfaisance peut oeuvrer en Israël, ailleurs que dans les Territoires occupés, en vertu d'un contrat de mandat dont les exigences sont expliquées ci-après : [...]

[100]                                  En résumé, le dossier indique que le ministre ne considérait pas la question des dons comme un motif autonome de révocation, parce que :

1.             la lettre de révocation traite cumulativement des trois raisons citées pour justifier la révocation; et

2.             la question elle-même des dons était rattachée par le ministre à la question de la politique officielle, une politique invalide et donc hors de propos.

[101]                                  Pour ces motifs, il m'est impossible de dire avec le juge Sharlow que l'appel devrait être rejeté parce que la question des dons suffisait à elle seule à justifier la révocation. Selon cette approche, la Cour substitue en fait son pouvoir discrétionnaire à celui du ministre. Il n'appartient pas à la Cour d'exercer ce pouvoir. À cet égard, je rappellerais que la question des dons s'était posée pendant quelque 15 ans, ce qui donne à entendre que cette question n'était pas en elle-même d'une importance primordiale pour le ministre.

[102]                                  Je crois que le juge Morden (tel était alors son titre) a expliqué l'approche à adopter dans un cas comme celui-ci dans l'affaire DiNardo c. Ontario (Liquor Licence Board) (1974), 5 O.R. (2d) 124, aux pages 132 et 133 :

[Traduction] En définitive, s'agissant de la décision du 30 novembre 1973, je suis d'avis que l'une des raisons était fondée sur une considération extrinsèque, la deuxième reflète une considération extrinsèque ou subsidiairement n'est pas autorisée par la preuve, et la troisième est pertinente et il existe des éléments de preuve sur lesquels elle pourrait être fondée. La décision peut-elle être maintenue? À mon avis, la réponse est négative. Pour arriver à la décision qu'elle a rendue, la Commission semble s'être fondée sur l'effet cumulatif des trois conclusions. Elle n'a pas fondé sa décision sur chacune de ces conclusions considérées séparément. Par conséquent, il ne m'appartient pas de conjecturer ce que la Commission aurait fait pour le cas où elle se serait demandée si elle devait ou non fonder sa décision sur la seule conclusion qui, comme je l'ai indiqué, ne peut être mise en doute. Dans ces conditions, la décision elle-même doit être annulée. Au soutien de ce raisonnement, je me référerais à l'affaire Sadler c. Sheffield Corporation, [1924] 1 Ch. 483, aux pages 504 et 505.

J'adopterais ces motifs comme s'ils étaient les miens. Par conséquent, j'annulerais l'avis de révocation du 10 juillet 2001.

MANQUEMENT À L'ÉQUITÉ PROCÉDURALE

[103]                                  Quoi qu'il en soit, la décision du ministre devrait être annulée parce que le ministre a manqué envers l'appelante à l'équité procédurale. Plus précisément, à mon avis, le ministre s'est fondé sur des « preuves » sans donner à l'appelante l'occasion de s'exprimer sur lesdites preuves. Un mémorandum interne du ministère dirigé par le ministre, portant la date du 28 mars 2001, soit le dernier document versé dans le dossier avant l'avis de révocation du 10 juillet 2001, parle d'éléments de preuve recueillis dans les bulletins de nouvelles de Radio-Canada et autres sources non désignées. Ces preuves se rapportaient à l'utilisation d'ambulances dans les Territoires occupés, et à l'utilisation d'ambulances dans le transport de troupes armées, de munitions et autres activités des Forces armées. À mon avis, ces deux « faits » sont préjudiciables à l'appelante, et l'appelante aurait dû avoir l'occasion d'y réagir. Voir par exemple l'arrêt Renaissance International c. Ministre du Revenu national, [1983] 1 C.F. 860, aux pages 868 à 871, le juge Heald (C.A.).

[104]                                  Le juge Sharlow reconnaît d'ailleurs qu'il serait erroné pour le ministre d'agir sur la foi de renseignements tirés de bulletins de nouvelles sans donner à l'appelante l'occasion de les commenter. Cependant, elle dit que l'erreur ici est sans conséquence parce que la question des dons, qui, dit-elle, est un fondement valide pour une révocation, ne se rapportait pas à des activités exercées dans les Territoires occupés. Pour les motifs que j'ai donnés, je crois que la question des dons et la question des activités exercées dans les Territoires occupés étaient liées dans l'esprit du ministre. Par conséquent, on ne saurait dire que le fait de ne pas avoir donné à l'appelante l'occasion de s'exprimer sur la question des activités menées dans les Territoires occupés a été sans conséquence. Il s'agissait là d'un manquement à l'équité procédurale, et ce manquement doit conduire à l'annulation de la décision de révocation.

CONCLUSION

[105]                                  Il importe de souligner que le présent appel concerne l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre du Revenu national de révoquer l'enregistrement d'un organisme de bienfaisance parce que l'organisme aurait cessé de se conformer aux exigences techniques de la Loi de l'impôt sur le revenu. Nul n'avance ici que l'appelante ait commis d'autres irrégularités.

[106]                                  Dans un appel interjeté contre une décision discrétionnaire, ce sont les actes du décideur qu'il convient d'évaluer. À mon avis, le ministre a exercé son pouvoir de révocation en tenant compte de considérations hors de propos et, en rendant sa décision, il a manqué envers l'appelante à l'équité procédurale. Pour ces motifs, j'accueillerais l'appel, j'annulerais la décision du ministre de donner l'avis de révocation indiqué dans la lettre du ministre à l'appelante en date du 10 juillet 2001 et je renverrais l'affaire au ministre pour nouvelle décision conforme aux exigences de l'équité procédurale et fondée uniquement sur des motifs pertinents.

  

                                                                                « Marshall Rothstein »                   

                                                                                                             Juge                               

   

Traduction certifiée conforme

Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.

                               COUR D'APPEL FÉDÉRALE

                       AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

  

DOSSIER :                 A-433-01

INTITULÉ :              CANADIAN MAGEN DAVID ADOM FOR ISRAEL/

MAGEN DAVID ADOM CANADIEN POUR ISRAEL

c.

MINISTRE DU REVENU NATIONAL

  

LIEU DE L'AUDIENCE :                                OTTAWA

DATE DE L'AUDIENCE :                              LE 18 JUIN 2002

  

MOTIFS DU JUGEMENT :                         LE JUGE SHARLOW

  

Y A SOUSCRIT :      LE JUGE LÉTOURNEAU

MOTIFS DISSIDENTS :                                LE JUGE ROTHSTEIN

  

DATE DES MOTIFS :                                     LE 13 SEPTEMBRE 2002

  

COMPARUTIONS :

M. Arthur B.C. Drache                                                     POUR L'APPELANTE

M. Paul Lepsoe

M. Roger Leclaire                                                POUR L'INTIMÉ

M. Pascal Tétrault

  

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Drache, Burke-Robertson & Buchmayer LLP    POUR L'APPELANTE

Morris A. Rosenberg                                            POUR L'INTIMÉ

Sous-procureur général du Canada