ENTRE :
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Audience tenue à Montréal (Québec), le 13 septembre 2006.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 22 septembre 2006.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE LÉTOURNEAU
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE NADON
Date : 20060922
Dossier : A-597-05
Référence : 2006 CAF 309
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NADON
ENTRE :
BENOIT PAQUETTE
Demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] Cette demande de contrôle judiciaire soulève deux questions :
a) le demandeur avait-il l’obligation de présenter une demande de prestations conformément à l’article 26 du Règlement sur l’assurance-emploi, DORS/96-332 (Règlement) pendant la période du délai de carence prévu à l’article 13 de la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23 (Loi) ?
b) dans l’hypothèse où une telle obligation lui incombait, le demandeur qui n’y a pas satisfait dans le délai imparti a-t-il démontré qu’il avait, au sens du paragraphe 10(5) de la Loi, un motif valable justifiant son retard à présenter sa demande de prestations ?
[2] Les deux questions furent soumises au juge-arbitre. Étonnamment, dans sa décision CUB 64561, ce dernier n’a jamais répondu à la première question. Quant à la deuxième, il a conclu, en se référant à l’arrêt Procureur général du Canada c. Albrecht, A-172-85 (C.A.F.), que l’ignorance de la loi ou la négligence ne permettent pas d’établir un motif valable et, en conséquence, que le demandeur n’avait pas assumé le fardeau que lui impose le paragraphe 10(5) de la Loi. Mais ce faisant, il a omis de se demander si, comme l’enseignent l’arrêt Albrecht lui-même et les arrêts Procureur général du Canada c. Beaudin, 2005 CAF 123; Canada (Procureur général) c. Smith, [1993] A.C.F. no. 368; Canada (Procureur général) c. Rouleau, [1995] A.C.F. no. 1203; et Shebib c. Canada (Procureur général), [2003] A.C.F. no. 281, le demandeur a prouvé l’existence d’un motif valable en démontrant qu’il a agi comme l’aurait fait une personne raisonnable dans la même situation pour s’assurer des droits et obligations que lui impose la Loi.
[3] Pour une meilleure compréhension du litige et des motifs de la présente décision, je reproduis l’article 6, le paragraphe 10(5), l’article 13 et les articles 49 et 50 de la Loi de même que l’article 26 du Règlement :
Loi sur l’assurance-emploi
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Définitions et interprétation
6. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente partie.
[…]
« inadmissible » Qui n’est pas admissible au titre des articles 13, 18, 21, 31, 32, 33, 36, 37, 49 ou 50, ou au titre d’un règlement.
10.
[…]
(5) Lorsque le prestataire présente une demande de prestations, autre qu’une demande initiale, après le délai prévu par règlement pour la présenter, la demande doit être considérée comme ayant été présentée à une date antérieure si celui-ci démontre qu’il avait, durant toute la période écoulée entre cette date antérieure et la date à laquelle il présente sa demande, un motif valable justifiant son retard.
13. Au cours d’une période de prestations, le prestataire n’est pas admissible au bénéfice des prestations tant qu’il ne s’est pas écoulé, à la suite de l’ouverture de cette période de prestations, un délai de carence de deux semaines qui débute par une semaine de chômage pour laquelle des prestations devraient sans cela être versées.
49. (1) Nul n’est admissible au bénéfice des prestations pour une semaine de chômage avant d’avoir présenté une demande de prestations pour cette semaine conformément à l’article 50 et aux règlements et prouvé que :
a) d’une part, il remplit les conditions requises pour recevoir des prestations;
b) d’autre part, il n’existe aucune circonstance ou condition ayant pour effet de l’exclure du bénéfice des prestations ou de le rendre inadmissible à celui-ci.
(2) La Commission accorde le bénéfice du doute au prestataire dans la détermination de l’existence de circonstances ou de conditions ayant pour effet de le rendre inadmissible au bénéfice des prestations aux termes des articles 31, 32 ou 33, ou de l’en exclure aux termes de l’article 30, si les éléments de preuve présentés de part et d’autre à cet égard sont équivalents.
(3) Sur réception d’une demande de prestations, la Commission décide si des prestations sont payables ou non au prestataire pour la semaine en cause et lui notifie sa décision.
50. (1) Tout prestataire qui ne remplit pas une condition ou ne satisfait pas à une exigence prévue par le présent article n’est pas admissible au bénéfice des prestations tant qu’il n’a pas rempli cette condition ou satisfait à cette exigence.
(2) Toute demande de prestations est présentée de la manière ordonnée au bureau de la Commission qui dessert le territoire où réside le prestataire ou à tout autre endroit prévu par règlement ou ordonné par la Commission.
(3) Toute demande de prestations est présentée sur un formulaire fourni ou approuvé par la Commission et rempli conformément aux instructions de celle-ci.
(4) Toute demande de prestations pour une semaine de chômage comprise dans une période de prestations est présentée dans le délai prévu par règlement.
(5) La Commission peut exiger d’autres renseignements du prestataire relativement à toute demande de prestations.
(6) La Commission peut demander à tout prestataire ou à tout groupe ou catégorie de prestataires de se rendre à une heure raisonnable à un endroit convenable pour présenter en personne une demande de prestations ou fournir des renseignements exigés en vertu du paragraphe (5).
(7) Pour obtenir d’un prestataire la preuve de sa disponibilité pour le travail, la Commission peut exiger qu’il s’inscrive comme demandeur d’emploi à un organisme de placement fédéral ou provincial et qu’il communique avec cet organisme à des moments raisonnables que la Commission ou l’organisme lui fixera.
(8) Pour obtenir d’un prestataire la preuve de sa disponibilité pour le travail et de son incapacité d’obtenir un emploi convenable, la Commission peut exiger qu’il prouve qu’il fait des démarches habituelles et raisonnables pour trouver un emploi convenable.
(9) Tout prestataire est tenu, sauf autorisation contraire de la Commission, de fournir l’adresse postale de sa résidence habituelle.
(10) La Commission peut suspendre ou modifier les conditions ou exigences du présent article ou des règlements chaque fois que, à son avis, les circonstances le justifient pour le bien du prestataire ou un groupe ou une catégorie de prestataires. |
Interpretation
6. (1) In this Part,
…
“disentitled” means not entitled under section 13, 18, 21, 31, 32, 33, 36, 37, 49 or 50 or under the regulations;
10.
…
(5) A claim for benefits, other than an initial claim for benefits, made after the time prescribed for making the claim shall be regarded as having been made on an earlier day if the claimant shows that there was good cause for the delay throughout the period beginning on the earlier day and ending on the day when the claim was made.
13. A claimant is not entitled to be paid benefits in a benefit period until, after the beginning of the benefit period, the claimant has served a two week waiting period that begins with a week of unemployment for which benefits would otherwise be payable.
49. (1) A person is not entitled to receive benefits for a week of unemployment until the person makes a claim for benefits for that week in accordance with section 50 and the regulations and proves that
(a) the person meets the requirements for receiving benefits; and
(b) no circumstances or conditions exist that have the effect of disentitling or disqualifying the person from receiving benefits.
(2) The Commission shall give the benefit of the doubt to the claimant on the issue of whether any circumstances or conditions exist that have the effect of disqualifying the claimant under section 30 or disentitling the claimant under section 31, 32 or 33, if the evidence on each side of the issue is equally balanced.
(3) On receiving a claim for benefits, the Commission shall decide whether benefits are payable to the claimant for that week and notify the claimant of its decision.
50. (1) A claimant who fails to fulfil or comply with a condition or requirement under this section is not entitled to receive benefits for as long as the condition or requirement is not fulfilled or complied with.
(2) A claim for benefits shall be made in the manner directed at the office of the Commission that serves the area in which the claimant resides, or at such other place as is prescribed or directed by the Commission.
(3) A claim for benefits shall be made by completing a form supplied or approved by the Commission, in the manner set out in instructions of the Commission.
(4) A claim for benefits for a week of unemployment in a benefit period shall be made within the prescribed time.
(5) The Commission may at any time require a claimant to provide additional information about their claim for benefits.
(6) The Commission may require a claimant or group or class of claimants to be at a suitable place at a suitable time in order to make a claim for benefits in person or provide additional information about a claim.
(7) For the purpose of proving that a claimant is available for work, the Commission may require the claimant to register for employment at an agency administered by the Government of Canada or a provincial government and to report to the agency at such reasonable times as the Commission or agency directs.
(8) For the purpose of proving that a claimant is available for work and unable to obtain suitable employment, the Commission may require the claimant to prove that the claimant is making reasonable and customary efforts to obtain suitable employment.
(9) A claimant shall provide the mailing address of their normal place of residence, unless otherwise permitted by the Commission.
(10) The Commission may waive or vary any of the conditions and requirements of this section or the regulations whenever in its opinion the circumstances warrant the waiver or variation for the benefit of a claimant or a class or group of claimants. |
Règlement sur l’assurance-emploi
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PRESTATIONS DE CHÔMAGE
Demande de prestations
26. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le prestataire qui demande des prestations pour une semaine de chômage comprise dans une période de prestations présente sa demande dans les trois semaines qui suivent cette semaine.
(2) Le prestataire qui n’a pas demandé de prestations durant quatre semaines consécutives ou plus et qui en fait la demande par la suite pour une semaine de chômage présente sa demande dans la semaine qui suit cette dernière. |
UNEMPLOYMENT BENEFITS
Claim for Benefits
26. (1) Subject to subsection (2), a claim for benefits for a week of unemployment in a benefit period shall be made by a claimant within three weeks after the week for which benefits are claimed.
(2) Where a claimant has not made a claim for benefits for four or more consecutive weeks, the first claim for benefits after that period for a week of unemployment shall be made within one week after the week for which benefits are claimed. |
L’obligation de soumettre une demande de prestations durant la période du délai de carence de l’article 13 de la Loi
[4] L’article 13 prévoit qu’une personne qui s’est vue attribuer une période de prestations est inadmissible à recevoir des prestations pour une période de deux semaines qui débute par une semaine de chômage pour laquelle, n’eût été de cette inadmissibilité, elle aurait reçu des prestations. C’est ce que l’on appelle le délai de carence.
[5] Le procureur du demandeur soumet devant nous, comme il l’a fait devant le juge-arbitre, que notre Cour a déjà statué dans l’affaire Procureur général du Canada c. Kachman, A-757-85 (C.A.F.), que les dispositions législatives en vigueur à l’époque n’exigeaient pas « de présenter une demande de prestations pour une semaine relativement à laquelle le requérant a été exclu du bénéfice des prestations ou pour lesquelles il y est inadmissible » (je souligne). Cette décision de notre Cour, où il y avait à la fois une exclusion pour une période de six semaines et une inadmissibilité pour cause de non-disponibilité, a été suivie dans les affaires Bennett, CUB 25520A, 21 mars 1995 et Johnston, CUB 31135, 27 octobre 1995.
[6] Il n’est pas nié que les dispositions législatives que l’on retrouve dans la Loi sur l’assurance-emploi de 1996 sont, en essence et à toutes fins pratiques, les mêmes que celles qui existaient dans la Loi sur l’assurance-chômage lorsque l’arrêt Kachman fut rendu.
[7] La procureure du défendeur s’est efforcée de limiter la portée de cet arrêt aux seuls cas d’exclusion, mais en vain car, à mon avis, l’arrêt couvre également, de toute évidence, les cas d’inadmissibilité.
[8] Notre Cour a reconnu qu’il serait plus facile pour la Commission d’assurer un suivi du respect des conditions d’admissibilité aux bénéfices si une demande de prestations, autre qu’une demande initiale, était soumise pour chaque semaine où le requérant est exclu du bénéfice des prestations ou n’y est pas admissible. Mais elle n’a pu trouver aucun support législatif pour en faire une exigence. À la page 5 de la décision Kachman, le juge en chef Thurlow écrit pour une Cour unanime :
On soutenait, du moins j’ai cru le comprendre, que ces dispositions exigeaient de l’intimé, non seulement de démontrer, à un moment quelconque, qu’il avait été en chômage et disponible aux fins de travailler au cours de chacune des six semaines pour lesquelles il avait été exclu du bénéfice des prestations, bien qu’il eût accepté cette exclusion et n’eût pas interjeté appel à ce sujet, mais aussi de démontrer ces faits chaque semaine en présentant une demande de prestations sur une formule fournie par la Commission, et alors même qu’étant donné cette exclusion, il ne s’attendait plus ou ne pouvait plus s’attendre à ce que l’on accède à cette demande. Il est exact que l’avis d’exclusion exigeait expressément de l’intimé qu’il envoie ces demandes pour chacune de ces semaines d’exclusion. Il n’est pas impensable que si chacun des prestataires procédait de la sorte, il serait plus facile pour la Commission d’établir si le prestataire remplit par ailleurs les conditions requises pour bénéficier des prestations et si la semaine en question devait être l’une des semaines d’exclusions. Toutefois, à mon avis, on ne peut trouver cette exigence, ni littéralement, ni par voie d’interprétations, ni aux paragraphes 43(1) ou 54(1) ni à l’article 55, ni dans aucune autre des dispositions de la Loi ou du Règlement que l’on a citées à l’intention de la Cour. En effet, cette interprétation paraît quelque peu contraire au paragraphe 54(2), qui se lit comme suit :
54.(2) Sur réception d’une demande de prestations, la Commission doit décider si des prestations sont payables ou non au prestataire pour la semaine en cause et lui notifier sa décision.
Cette procédure semble superflue lorsque la personne qui cherche à obtenir des prestations s’est déjà vu répondre qu’elle est exclue du bénéfice des prestations et ne les recevra pas.
(je souligne)
[9] Pour pouvoir recevoir des prestations pour une semaine de chômage, un requérant doit, selon l’article 49 de la Loi, présenter une demande pour cette semaine. Il doit le faire dans le délai prévu par l’article 26 du Règlement. Comme l’exige l’article 49 de la Loi, il doit aussi établir qu’il n’y a pas de condition ou de circonstance qui le rend inadmissible au bénéfice des prestations. Or, l’article 13 de la Loi énonce une circonstance qui, précisément, le rend inadmissible pour une période de deux semaines. Il ne peut donc, par l’effet de la Loi, recevoir des prestations pour chacune de ces deux semaines. Il est alors superflu et inutile pour un requérant de chercher à obtenir des prestations puisque, pour paraphraser ce que le juge en chef disait dans l’arrêt Kachman, il sait déjà qu’il est inadmissible au bénéfice des prestations et qu’il ne les recevra pas pour cette période.
[10] Le paragraphe 49(1) de la Loi et le paragraphe 26(1) du Règlement correspondent au paragraphe 54(1) de l’ancienne Loi sur l’assurance-chômage et au paragraphe 34(1) de l’ancien Règlement. Traitant de ces articles qui, dans l’affaire Kachman, avaient servi de fondement pour refuser le paiement de prestations, le juge en chef écrit :
Ce refus est fondé sur le fait que l’intéressé n’a présenté aucune demande de prestations, pour les semaines relativement auxquelles il y était inadmissible et en était exclu, au cours du délai que prescrit le paragraphe 34(1) du Règlement pour la présentation de cette demande. Le paragraphe 54(1) est une disposition négative, restreignant le droit positif des intéressés aux prestations que leur confèrent le paragraphe 17(1) et l’article 19 de la Loi. Il refuse au prestataire le droit aux prestations pour une semaine de chômage jusqu’à ce qu’il ait demandé des prestations pour cette même semaine et ait établi qu’il a droit aux prestations et n’est pas exclu du bénéfice des prestations. Il n’affirme ni ne laisse entendre qu’un prestataire qui est exclu du bénéfice des prestations n’en doit pas moins présenter une demande de prestations qui serait condamnée d’avance à l’échec, puisqu’il lui serait tout simplement impossible d’établir qu’il n’était pas exclu du bénéfice des prestations. Le paragraphe 34(1) ne fait que prescrire le délai au cours duquel il y a lieu de présenter la demande de prestations pour une semaine donnée.
[11] La procureure de l’intimé a soumis que l’inadmissibilité décrétée par l’article est une inadmissibilité différente des autres sortes ou formes d’inadmissibilité prévues ailleurs dans la Loi, la conséquence étant que l’arrêt Kachman, s’il s’étend à l’inadmissibilité, ne couvre pas celle du délai de carence de l’article 13. La difficulté avec cette prétention réside dans le fait que le législateur n’a pas cru bon de créer ce genre de distinction pour l’inadmissibilité du délai de carence. Au contraire, il l’a plutôt assimilée aux autres. En effet, il a, pour les fins de la Loi, défini l’inadmissibilité à l’article 6 et cette définition inclut l’inadmissibilité de l’article 13 relative au délai de carence.
[12] En somme, je ne suis pas convaincu que la situation à laquelle est confronté le demandeur diffère factuellement et légalement de celle sur laquelle il fut adjugé dans l’arrêt Kachman. En conséquence, le juge-arbitre n’aurait pas dû intervenir et annuler la décision du conseil arbitral.
Le demandeur a-t-il prouvé l’existence d’un motif valable justifiant son retard à produire ses demandes de prestations pour la période du 20 décembre 2003 au 4 janvier 2004 ?
[13] Compte tenu de la conclusion à laquelle j’en suis venu, soit que le demandeur n’avait pas à faire de telles demandes pour la période concernée, il n’est pas nécessaire de répondre à cette question. Je me contenterai de dire que, si j’avais eu à y répondre, j’en serais venu à la même conclusion que le juge-arbitre Stevenson dans l’affaire Bennett, précitée, en faisant miens les motifs suivants qu’il exprime à la page 2 de sa décision :
Il ne s’agit pas d’un cas où un prestataire ne présente pas une demande initiale. Il s’agit d’un cas où un prestataire n’a pas renvoyé sa carte de déclaration concernant son délai de carence parce qu’il a commencé à travailler immédiatement après et qu’il est donc devenu inadmissible aux prestations. Ce n’est ni déraisonnable ni imprudent pour une personne dans cette situation de faire ce que M. Bennett a fait. La période de prestations établie n’était pas expirée et n’avait pas été annulée. Elle a été simplement suspendue durant le réemploi du prestataire. Ayant agi comme toute personne raisonnablement prudente aurait agi, M. Bennett a démontré qu’il avait un motif justifiant son retard à présenter la carte de déclaration.
[14] Pour ces motifs, j’accueillerais la demande de contrôle judiciaire avec dépens, j’annulerais la décision du juge-arbitre et je retournerais l’affaire au juge-arbitre en chef ou à la personne qu’il désignera pour qu’elle soit à nouveau décidée en tenant pour acquis que l’appel de la Commission à l’encontre de la décision du conseil arbitral rendue le 20 septembre 2004 à Montréal doit être rejeté.
« Je suis d’accord
Robert Décary j.c.a. »
« Je suis d’accord
M. Nadon j.c.a. »
COUR D’APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-597-05
INTITULÉ : BENOIT PAQUETTE c. LE PROCUREUR
GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE : Montréal (Québec)
DATE DE L’AUDIENCE : 13 septembre 2006
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE LÉTOURNEAU
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE DÉCARY
DATE DES MOTIFS : 22 septembre 2006
COMPARUTIONS :
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POUR LE DEMANDEUR
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POUR LE DÉFENDEUR
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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POUR LE DEMANDEUR
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Sous-procureur général du Canada Montréal (Québec) |
POUR LE DÉFENDEUR
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