Décisions de la Cour d'appel fédérale

 

Date : 20120426

Dossier : A-485-11

Référence : 2012 CAF 130

 

CORAM :      LE JUGE NOËL

                        LA JUGE GAUTHIER

                        LE JUGE MAINVILLE

 

ENTRE :

AFFAIRE INTÉRESSANT L’ARTICLE 14 DU RÈGLEMENT SUR LES SANCTIONS ADMINISTRATIVES PÉCUNIAIRES EN MATIÈRE D’AGRICULTURE ET D’AGROALIMENTAIRE, DORS/2000-187;

 

ET UNE DEMANDE INTRODUITE SOUS FORME DE RENVOI À LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE EN VERTU DES PARAGRAPHES 18.3(1) ET 28(2) DE LA LOI SUR LES COURS FÉDÉRALES, L.R.C. 1985, ch. F-7

 

 

 

 

Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 24 avril 2012.

Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 26 avril 2012.

 

MOTIFS DU JUGEMENT :                                                                                      LE JUGE NOËL

Y ONT SOUSCRIT :                                                                                       LA JUGE GAUTHIER

LE JUGE MAINVILLE

 

 

Date : 20120426

Dossier : A-485-11

Référence : 2012 CAF 130

 

CORAM :      LE JUGE NOËL

                        LA JUGE GAUTHIER

                        LE JUGE MAINVILLE

 

ENTRE :

AFFAIRE INTÉRESSANT L’ARTICLE 14 DU RÈGLEMENT SUR LES SANCTIONS ADMINISTRATIVES PÉCUNIAIRES EN MATIÈRE D’AGRICULTURE ET D’AGROALIMENTAIRE, DORS/2000-187;

 

ET UNE DEMANDE INTRODUITE SOUS FORME DE RENVOI À LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE EN VERTU DES PARAGRAPHES 18.3(1) ET 28(2) DE LA LOI SUR LES COURS FÉDÉRALES, L.R.C. 1985, ch. F-7

 

 

MOTIFS DU JUGEMENT

LE JUGE NOËL

[1]               La Cour est saisie d’une demande introduite sous forme de renvoi par la Commission de révision agricole du Canada (la demanderesse ou la Commission) en vertu des paragraphes 18.3(1) et 28(2) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7 (la Loi sur les Cours fédérales). La demanderesse sollicite l’opinion de notre Cour au sujet de l’interprétation du paragraphe 14(1) du Règlement sur les sanctions administratives et pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, DORS/2000‑187 (le Règlement). Plus précisément, la demanderesse nous a soumis les deux questions suivantes :

            [traduction]

a.         Compte tenu du fait que les articles 11, 12 et 13 du Règlement […] obligent la personne qui conteste les faits reprochés auprès de la Commission à le faire par écrit […], la Commission commettrait-elle une erreur si elle jugeait, en droit, que les moyens qui sont prévus expressément au paragraphe 14(1) pour présenter une demande sont facultatifs mais non exhaustifs?

 

b.         Si les moyens qui sont prévus au paragraphe 14(1) pour présenter une demande sont facultatifs, la véritable date de la demande transmise par courrier ordinaire est-elle celle qui est indiquée sur le cachet postal clairement visible sur l’enveloppe ou la date ultérieure à laquelle la Commission reçoit la demande?

 

 

FAITS À L’ORIGINE DU LITIGE

[2]               Le présent renvoi fait suite à un procès-verbal qui a été envoyé le 14 février 2011 par l’Agence canadienne d’inspection des aliments à Transport Giannone-Garceau Inc. (TGG) (affidavit de Lise Sabourin, dossier d’appel, onglet 4).

 

[3]               TGG a transmis par courrier ordinaire une contestation du procès-verbal conformément au paragraphe 11(2) du Règlement. Cette demande a été reçue par la Commission le 17 mars, après l’expiration du délai de 30 jours prescrit au paragraphe 11(2) du Règlement. La date indiquée sur le cachet postal apposé sur l’enveloppe dans laquelle la demande avait été envoyée était le 14 mars 2011 (idem).

 

[4]               La Commission a d’abord avisé TGG que sa demande était refusée parce qu’elle avait été reçue trois jours après l’expiration du délai de 30 jours prescrit. TGG a demandé à la Commission de réexaminer sa décision au motif que la date indiquée sur le cachet postal apposé sur l’enveloppe était le 14 mars 2011.

[5]               La Commission a accepté de réexaminer sa décision initiale au motif que [traduction] « l’article 14 du Règlement comporte des ambiguïtés ». Les questions formulées dans le cadre du présent renvoi visent à obtenir des éclaircissements au sujet des moyens de soumettre des demandes à la Commission (idem, au paragraphe 10).

 

[6]               Le 26 janvier 2012, le juge Mainville a établi que les parties intéressées dans le présent renvoi étaient la Commission, le procureur général du Canada, l’Agence canadienne d’inspection des aliments et TGG. Il a également ordonné à la Commission de préparer un mémoire dans lequel elle préciserait les questions de droit soulevées par le renvoi. La Commission a déposé un mémoire et le procureur général a à son tour déposé un mémoire en réponse. Malgré le fait qu’il leur était loisible de présenter elles aussi un mémoire, les autres parties ont choisi de ne pas le faire.

 

DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES

[7]               L’article 18.3 de la Loi sur les Cours fédérales explique en détail la procédure à suivre par les offices fédéraux pour introduire un renvoi :

 

Le paragraphe 18.3(1) doit être interprété comme englobant la Cour d’appel fédérale dans la mesure où le renvoi est introduit par certains offices fédéraux désignés, dont la Commission (voir le paragraphe 28(2) de la Loi sur les Cours fédérales).

 

[8]               Le Règlement a été promulgué en application du paragraphe 4(1) de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, L.C. 1995, ch. 40 (la Loi).

 

[9]               L’alinéa 9(2)c) de la Loi dispose que celui qui souhaite contester un procès-verbal peut le faire en demandant à la Commission de l’entendre sur les faits reprochés « dans le délai et selon les modalités réglementaires ».

 

[10]           Bien que le paragraphe 11(2) du Règlement fixe le délai imparti pour présenter de telles demandes, c’est l’article 14 qui prévoit la procédure où la méthode à suivre :

 

[11]           L’article 10 du Règlement est également utile pour notre analyse :

 

OBSERVATIONS DES PARTIES

[12]           Conformément à l’ordonnance du juge Mainville, la demanderesse a soumis un mémoire dans lequel elle exposait ce qu’elle estimait être deux interprétations possibles de l’article 14. Le courrier ordinaire ne fait pas partie des méthodes énumérées pour présenter une demande, mais le Règlement n’exclut pas expressément ce mode de transmission. La demanderesse affirme que l’article 14 peut être interprété comme une disposition facultative, dans la mesure où il permet d’autres modes de transmission qui satisfont aux exigences en matière de présentation d’une demande. Par contraste, une interprétation suivant laquelle l’article 14 serait considéré comme une disposition exhaustive aurait pour effet d’exclure toutes les méthodes qui ne sont pas expressément énumérées. La demanderesse a exposé les deux interprétations possibles dans ses observations.

 

[13]           À l’appui de l’interprétation voulant qu’il s’agisse d’une disposition facultative, la demanderesse cite l’article 12 de la Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I‑21 (la Loi d’interprétation), qui précise que tout texte s’interprète de « manière équitable et […] large ». Comme les articles 11 à 14 du Règlement visent à offrir aux intéressés la possibilité de contester un procès-verbal, une interprétation selon laquelle la disposition est facultative favoriserait cet objectif (mémoire de la demanderesse, au paragraphe 19).

[14]           La demanderesse signale également le choix du mot « peut » à l’article 14. Elle fait valoir que l’article 11 de la Loi d’interprétation prévoit que l’octroi de pouvoirs, de droits, d’autorisations ou de facultés s’exprime essentiellement par le verbe « pouvoir ». Il s’ensuit que d’autres modes de transmission seraient permis.

 

[15]           La demanderesse invoque également l’objet de la Loi énoncé à l’article 3. Selon la demanderesse, l’objet de la Loi, en l’occurrence celui d’établir comme solution de rechange au régime pénal un régime juste et efficace de sanctions administratives pécuniaires, appuie une interprétation facultative de la disposition. Elle fait valoir que les personnes qui s’adressent à la Commission ne sont pas représentées et qu’elles estimeraient que l’envoi d’une lettre par courrier ordinaire constitue un moyen efficace de demander une révision. Elle signale également que l’utilisation du courrier ordinaire dans les échanges commerciaux est une pratique courante au Canada.

 

[16]           La demanderesse cite également l’article 10 de la Loi, qui permet au contrevenant de payer le montant de la sanction par courrier ordinaire. En pareil cas, le Règlement indique que c’est la date de la mise à la poste et non celle de la réception qui est retenue.

 

[17]           À l’appui de l’interprétation voulant qu’il s’agisse d’une disposition exhaustive, la demanderesse signale que le mot « peut » signifie parfois « doit ». Quant à l’objet de la Loi, la demanderesse insiste sur son objectif d’efficacité. L’interprétation selon laquelle la disposition est exhaustive favoriserait l’efficacité en exigeant le respect des délais prévus par le Règlement, ce qui assurerait que la procédure est rapide, simple et moins coûteuse.

 

[18]           Pour sa part, le procureur général soutient que le principe moderne d’interprétation législative n’admet qu’une seule interprétation et que, selon une interprétation des mots contenus à l’article 14 qui tient compte de leur sens ordinaire et qui s’harmonise avec l’esprit et l’objet de la Loi et du Règlement et l’intention du législateur, une demande ne peut clairement pas être soumise à la Commission par courrier ordinaire.

 

ANALYSE

[19]           Les deux questions posées dans le cadre du présent renvoi semblent avoir été formulées en partant du principe que, si le paragraphe 14(1) est facultatif et non exhaustif, il s’ensuit que le courrier ordinaire constitue un moyen autorisé de communiquer une demande.

 

[20]           Or, ce n’est pas nécessairement vrai. Par exemple, il n’y a aucun doute que le paragraphe 14(1) est facultatif et non exhaustif pour ce qui est des demandes communiquées par « moyen électronique », c’est-à-dire des demandes envoyées notamment « par courrier recommandé ou par messagerie, ou par télécopieur ». Ce libellé prévoit manifestement qu’une demande peut être communiquée par un « moyen électronique » autre que les deux moyens précisés. À tout le moins dans cette mesure, le paragraphe 14(1) est facultatif, mais il ne s’ensuit pas pour autant que le courrier ordinaire constitue un moyen autorisé de soumettre une demande.

 

[21]           Lorsqu’on tient compte du dossier soumis à la Cour et du contexte dans lequel le présent renvoi a été introduit, il semble que la question pertinente soit celle de savoir si l’article 14 peut être interprété comme autorisant le courrier ordinaire comme moyen de soumettre une demande à la Commission. Il n’est nécessaire de répondre à la seconde question que si la première reçoit une réponse affirmative.

 

[22]           À mon avis, l’article 14 ne saurait être interprété comme autorisant le courrier ordinaire comme moyen de transmettre une demande. Le paragraphe 9(2) de la Loi prévoit qu’une personne peut demander à la Commission de l’entendre sur les faits reprochés « dans le délai et selon les modalités réglementaires ». L’article 14 du Règlement ne prévoit tout simplement pas que le courrier ordinaire constitue une façon de présenter une demande à la Commission.

 

[23]           Le fil conducteur qui se dégage de l’article 14 est que la question de savoir si une demande a été présentée dans le délai prescrit peut être examinée soit de façon indépendante par la Commission, en fonction de la date à laquelle la demande a été effectivement « transmise » ou « reçue » en mains propres ou par moyen électronique conformément à l’alinéa 14(2)a) ou 14(2)c), soit sur la foi d’éléments de preuve présentés par des tiers indépendants quant à la date à laquelle la demande a été « envoyée », lorsqu’on recourt comme mode de transmission au courrier recommandé ou à un service de messagerie. En pareil cas, l’alinéa 14(2)b) prévoit que la demande est réputée avoir été présentée à la date à laquelle le destinataire la reçoit ou à la date de récépissé remis à l’expéditeur par le service des postes ou le messager, celle de ces deux dates qui est antérieure à l’autre étant à retenir.

[24]           Par contraste, si l’on interpolait le courrier ordinaire à l’article 14, on ne disposerait d’aucun moyen indépendant de déterminer si la demande postée a effectivement été envoyée, dans l’hypothèse où elle ne parviendrait pas à son destinataire. Ce problème aurait pu être résolu en présumant que cette demande a été faite à la date indiquée sur le cachet postal apposé sur l’enveloppe, comme on l’a fait dans le cas du paiement du montant réduit de la sanction prévu à l’article 10 (voir notamment l’alinéa 10(4)b)). Toutefois, ce n’est pas l’approche qui a été retenue et ceux qui ont rédigé le Règlement n’ont rien prévu à ce sujet au paragraphe 14(2). Il faudrait que la Cour se livre à un exercice illégitime de rédaction législative si elle devait interpoler à l’article 14 la méthode prévue à l’article 10 (comparer avec l’arrêt Canada (Procureur général) c. Mowat, 2009 CAF 309, aux paragraphes 97 à 99).

 

[25]           Je conclus donc qu’on ne peut interpréter l’article 14 comme englobant le courrier ordinaire comme mode de transmission autorisé. Vu cette conclusion, il n’est pas nécessaire d’aborder la deuxième question.

 

« Marc Noël »

 

« Je suis d’accord.

            Johanne Gauthier, j.c.a.  »

 

« Je suis d’accord. 

            Robert M. Mainville, j.c.a. »

 

 

Traduction certifiée conforme

Sandra de Azevedo, LL.B.

 

 

COUR D’APPEL FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

 

DOSSIER :                                                    A-285-10

 

INTITULÉ :                                                   AFFAIRE INTÉRESSANT L’ARTICLE 14 DU RÈGLEMENT SUR LES SANCTIONS ADMINISTRATIVES PÉCUNIAIRES EN MATIÈRE D’AGRICULTURE ET D’AGROALIMENTAIRE, DORS/2000-187

                                                                        ET UNE DEMANDE INTRODUITE SOUS FORME DE RENVOI À LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE EN VERTU DES PARAGRAPHES 18.3(1) ET 28(2) DE LA LOI SUR LES COURS FÉDÉRALES, L.R.C. 1985, ch. F-7

 

LIEU DE L’AUDIENCE :                             Ottawa (Ontario)

 

DATE DE L’AUDIENCE :                           Le 24 avril 2012

 

MOTIFS DU JUGEMENT :                        LE JUGE NOËL

 

Y ONT SOUSCRIT :                                     LA JUGE GAUTHIER

                                                                        LE JUGE MAINVILLE

 

DATE DES MOTIFS :                                  Le 26 avril 2012

 

COMPARUTIONS :

Thomas Slade	POUR LA DEMANDERESSE, LA COMMISSION DE RÉVISION AGRICOLE DU CANADA
Patrick Bendin	POUR LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

 

Supreme Advocacy SRL  Ottawa (Ontario)	POUR LA DEMANDERESSE, LA COMMISSION DE RÉVISION AGRICOLE DU CANADA
Myles J. Kirvan  Sous-procureur général du Canada	POUR LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA