Date : 20180219

Dossier : T-1275-17

Référence : 2018 CF 190

[TRADUCTION FRANÇAISE]

Ottawa (Ontario), le 19 février 2018

En présence de monsieur le juge en chef

ENTRE :

WENDY JIMMIE, EN SON PROPRE NOM À TITRE DE MEMBRE DE LA PREMIÈRE NATION SQUIALA

demanderesse

et

LE CONSEIL DE LA PREMIÈRE NATION SQUIALA

défendeur

ORDONNANCE ET MOTIFS

I.  Introduction

[1]  La présente demande de contrôle judiciaire porte sur une décision rendue par le Conseil de la Première Nation Squiala (la PNS) pour expulser M^me Wendy Jimmie d’une maison dans laquelle elle prétend avoir vécu avec ses enfants depuis environ 18 ans. M^me Jimmie soutient qu’elle a un intérêt important dans la maison, ayant effectué des paiements à l’égard d’un prêt de construction qui lui avait été avancé par la PNS et un tiers, pendant un grand nombre d’années. La maison se trouve dans une « réserve » qui a été réservée à l’usage et au profit de la PNS.

[2]  Il existe un litige connexe entre les parties quant à savoir si le père de M^me Jimmie avait un certificat de possession (CP) valide relativement à la terre sur laquelle la maison est construite.

[3]  M^me Jimmie cherche à faire annuler la décision en expulsion (la décision) pour les motifs que celle-ci était déraisonnable, inéquitable sur le plan des procédures et qu’elle est rendue sans la compétence requise.

[4]  En réponse, le Conseil de la PNS (le Conseil) a soulevé une question préliminaire concernant la compétence de la Cour pour accorder la réparation demandée par M^me Jimmie. Pour résumer, le Conseil affirme que la décision a été prise conformément aux droits privés de la PNS en tant que propriétaire foncier, plutôt que relativement à une loi fédérale ou autre législation subordonnée. À ce titre, il maintient que la décision n’est pas susceptible de contrôle judiciaire devant la Cour.

[5]  Pour les motifs présentés à la partie V ci-dessous, je ne suis pas d’accord. À mon avis, la Cour est compétente pour instruire ce litige.

[6]  Cependant, plutôt que de procéder à l’examen du bien-fondé de la demande, j’ai décidé que les faits particuliers de la présente affaire sont tels qu’il serait de l’intérêt de la justice de convertir la demande en action, conformément au paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), c F-7 (la Loi sur les Cours fédérales). Entre autres, cela facilitera l’accès à la justice en fournissant à M^me Jimmie les outils de communication préalable dont elle semble avoir besoin pour permettre à la Cour de trancher le fond unique et exceptionnel de son conflit avec le Conseil (Sivak c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2011 CF 402, aux paragraphes 29 à 32; Association des Crabiers Acadiens Inc. c Canada (Procureur général), 2009 CAF 357, au paragraphe 39).

[7]  Entre temps, une ordonnance sera rendue aux termes de l’article 384 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, afin de poursuivre cette affaire à titre d’instance à gestion spéciale. Le mandat du juge chargé de la gestion de l’instance inclura la tentative de médiation de la présente affaire.

II.  Résumé des faits

[8]  M^me Jimmie est une Indienne inscrite et membre de la PNS.

[9]  Le Conseil est un conseil de bande aux termes de la Loi sur les Indiens, LRC (1985), c I‑5 (la Loi sur les Indiens).

[10]  La maison à partir de laquelle M^me Jimmie a été expulsée aux termes d’une ordonnance (la maison) est une maison isolée dont la PNS prétend être la propriétaire et avoir construit, en partie au moyen de fonds empruntés auprès de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL). Cependant, M^me Jimmie affirme qu’elle ou des membres de sa famille immédiate payaient une « hypothèque » sur la maison qui lui avait été avancée par la PNS et la SCHL, à la fin des années 1990, et qu’il restait moins de deux ans pour rembourser cette dette. Un des documents qu’elle a produits dans le cadre de la présente procédure laisse entendre que le prêt en question peut avoir pris la forme d’une entente de « location-achat » avec le Conseil.

[11]  M^me Jimmie soutient en outre que son père, Samuel Jimmie, possède un CP relativement à la terre sur laquelle la maison a été construite. Cependant, le Conseil affirme que le CP a été transféré à la PNS vers le mois de juin 1986. M^me Jimmie maintient que le CP n’a pas été transféré à la PNS à cette époque ni à aucun autre moment. Malheureusement, son père est atteint de démence et n’est pas en mesure d’aider les parties à éclairer davantage la question.

[12]  L’adresse de la terre en cause est 44117, chemin Chilliwack Mountain.

[13]  M^me Jimmie a produit une copie d’une entente de location avec la Première Nation Squiala pour une maison unifamiliale sur cette terre, en date du 16 février 1999. Il y est indiqué que la durée de cette entente (l’entente de location de 1999) est de deux ans. Les mots « location-achat » figurent dans la partie supérieure de l’entente. M^me Jimmie affirme que ces mots ont été écrits par l’administratrice de la bande au moment de la conclusion de l’entente, laquelle est intervenue entre M^me Jimmie (comme locataire) et la PNS (comme propriétaire). Les occupants des lieux ont été identifiés comme les enfants de M^me Jimmie et une personne appelée « Danny ». Entre autres, les modalités de la location prévoyaient que [traduction] « sauf le visiteur occasionnel, personne d’autre ne doit occuper les lieux sans le consentement écrit du propriétaire ».

[14]  Le Conseil a produit une deuxième entente de location d’un an visant le 44117, chemin Chilliwack Mountain, en date du 1^er avril 2013, entre lui et le fils de M^me Jimmie, Norman Gabriel (l’entente de location de 2013). Le Conseil a aussi produit plusieurs prolongations de bail annuelles à cette entente. La dernière de ces prolongations annuelles a été accordée le 1^er avril 2017, et prend fin le 31 mars 2018. Les locataires identifiés dans l’entente principale et dans les prolongations à cette dernière n’incluent pas M^me Jimmie. Toutefois, contrairement à l’entente de location de 1999, il n’y a pas d’interdiction d’occupation des lieux par d’autres personnes sans le consentement écrit du propriétaire.

[15]  Selon un affidavit déclaré sous serment par M^me Tammy Bartz, l’administratrice de la PNS, M. Gabriel est en défaut de ses obligations aux termes de l’entente de location de 2013 depuis décembre 2016. Il a été avisé de ce fait en mai 2017. Le mois suivant, M^me Bartz a appris qu’il avait quitté la maison au cours du mois d’avril de la même année, et que M^me Jimmie avait réintégré les lieux, avec d’autres membres de sa famille immédiate.

[16]  Peu de temps après, dans une lettre datée du 13 juin 2017, M^me Bartz a informé M^me Jimmie qu’elle n’avait pas le droit d’occuper la maison et qu’elle devait la libérer d’ici le 30 juin 2017. Entre autres, la lettre affirmait ce qui suit : [traduction] « Nous avons déjà parlé avec votre père, à qui la terre appartient, et il a approuvé les nouveaux locataires » (non souligné dans l’original).

[17]  Une deuxième lettre, en date du 20 juillet 2017, a ensuite été envoyée à M^me Jimmie l’informant qu’elle était en violation du droit de propriété et qu’elle devait libérer la maison dans les 14 jours. Entre autres, la lettre indiquait que le père de M^me Jimmie « avait un [CP] sur la terre, mais qu’il avait transféré ce [CP] à la [PNS] le 23 juin 1986 » (non souligné dans l’original).

[18]  Le 31 août 2017, M^me Bartz a fait publier un avis de défaut à afficher sur la porte de la maison. M^me Bartz affirme qu’à sa connaissance, la PNS n’avait reçu aucune réponse concernant cet avis.

[19]  Aucun des documents décrits ci-dessus ne donnait à M^me Jimmie la possibilité de présenter des observations orales ou écrites relativement à l’expulsion de la maison.

[20]  À l’appui de son argument selon lequel elle possède un intérêt important dans la maison, M^me Jimmie a produit une copie d’un échange par courriel entre elle et M^me Bartz, en date du 3 décembre 2012 (le courriel de décembre 2012). Entre autres, le message affirmait qu’il y avait un solde dû de 307,15 $ sur le prêt avancé à la PNS pour financer la rénovation d’une maison non identifiée. Dans son affidavit, M^me Bartz affirme qu’à son avis, le courriel de décembre 2012 semble se rapporter à une autre résidence située dans la réserve de la PNS.

[21]  Lors de l’audience de la présente demande, M^me Jimmie, qui n’est pas représentée par un avocat, était accompagnée de sa fille, Melissa Gabriel. Entre autres, M^me Gabriel a souligné qu’elle était membre du comité des terres de la PNS depuis un grand nombre d’années, et qu’elle est nommée dans la lettre d’expulsion en date du 20 juillet 2017. Elle a aussi expliqué que le père de M^me Jimmie avait donné à cette dernière l’autorisation de construire une maison sur la terre en question en 1997, et que le père de M^me Jimmie avait toujours un CP relativement à cette terre. Selon elle, la bande avait les documents pertinents en sa possession, mais a refusé de les présenter à sa mère. Elle a ajouté que sa mère tentait de régler ce litige aux termes du processus « traditionnel » prévu dans le Squiala First Nation Land Code (10 juillet 2013) (le Code foncier), mais n’avait pas reçu de réponse du Conseil. Elle maintient donc que la décision du Conseil ne respectait pas le Code foncier, qu’elle a aidé à élaborer. Elle a aussi souligné que la « politique » de la PNS, pour traiter des arriérés de paiements par les membres de sa bande, consistait à déduire de tels arriérés des versements annuels qui sont versés à ces personnes. À cet égard, des arriérés sont déduits des versements de Norman Gabriel depuis de nombreuses années.

[22]  Après que M^me Gabriel avait fait les observations qui précèdent, M^me Jimmie a affirmé que ce litige est survenu après qu’elle avait informé l’administratrice de la bande qu’elle avait « repris » la maison et qu’elle souhaitait avoir une mise à jour sur le solde restant de l’hypothèque en cours.

[23]  M^me Jimmie a aussi donné une explication raisonnable de la raison pour laquelle elle n’a pas pu rassembler la preuve qui, selon elle et sa fille, appuie leur version des faits, avant l’audience de la présente demande le 4 octobre 2017. En résumé, elle a affirmé que l’audience avait été organisée d’urgence à la demande du défendeur au cours d’une courte téléconférence de gestion de l’instance présidée par le juge Strickland le 14 septembre 2017. Pendant cette téléconférence, les parties ont accepté de procéder directement à une audience sur la demande, afin d’éviter d’avoir à traiter de la requête en injonction que M^me Jimmie avait présentée. Cependant, M^me Jimmie a dû respecter des engagements de voyage prévus antérieurement pour son travail pendant environ deux semaines.

[24]  À la fin de l’audience et ayant examiné tout ce qui précède, j’ai relevé ce qui, à mon avis, doit constituer les « prochaines étapes » dans la présente instance. J’ai affirmé que je prendrais d’abord une décision quant à la compétence de la Cour à traiter des questions qui ont été soulevées par M^me Jimmie. J’ai noté que si je prends une décision favorable à ce sujet, je placerais l’affaire en gestion de l’instance. J’ai ajouté qu’un des objectifs du processus de gestion de l’instance serait de tenter d’arbitrer le litige entre les parties.

III.  Décision faisant l’objet du contrôle

[25]  La décision qui fait l’objet de cette demande est la résolution du Conseil en date du 20 juillet 2017. Ce document était joint à la lettre susmentionnée de la même date. Entre autres, la résolution affirmait que M^me Jimmie violait le droit de propriété et autorisait le chef de la PNS, David Jimmie, qui serait le cousin de M^me Jimmie, à prendre certaines mesures. Ces mesures incluaient l’exécution et la délivrance d’une ordonnance portant que M^me Jimmie libère la maison dans les 14 jours, au nom du Conseil.

IV.  Dispositions législatives applicables

[26]  Conformément au paragraphe 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour fédérale a la compétence initiale exclusive pour connaître de toute demande ou autre procédure de réparation présentée contre tout « office fédéral » (Air Canada c Administration portuaire de Toronto et al, 2011 CAF 347 [Administration portuaire]).

[27]  Les parties conviennent que le Conseil est un « office fédéral » au sens du paragraphe 18(1).

[28]  Selon le paragraphe 2(1) de la Loi sur les Indiens, une « bande » indienne est définie comme suit :

[29]  Encore une fois, les parties conviennent que la PNS est une telle « bande ».

[30]  En ce qui a trait aux terres dans les « réserves », les dispositions les plus pertinentes de la Loi sur les Indiens aux fins des présentes sont les suivantes :

 

[31]  En plus de ce qui précède, les dispositions suivantes de la Loi sur la gestion des terres des premières nations, LC 1999, c 24 (LGTPN) sont aussi pertinentes à mon examen de la question de compétence soulevée par le défendeur :

[32]  Enfin, en l’espèce, les dispositions les plus pertinentes du Code foncier^* sont les suivantes :

  ^{*  Une version française du Land Code n’existe pas.}

[33]  Selon la preuve par affidavit présentée par M^me Bartz, le Code foncier est entré en vigueur conformément à la LGTPN le 29 juillet 2008.

V.  Discussion

A.  La Cour est-elle compétente pour instruire le présent litige?

[34]  Le défendeur prétend que la Cour n’est pas compétente pour examiner la décision d’expulser M^me Jimmie rendue par le Conseil. Bien qu’il reconnaisse que le Conseil soit un « office fédéral » au sens du paragraphe 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales, il maintient que le Conseil n’agissait pas en tant qu’« office fédéral » lorsqu’il a rendu sa décision. Le Conseil ne faisait qu’exercer son droit civil à titre de propriétaire foncier.

[35]  Je ne suis pas d’accord.

[36]  Pour étayer sa thèse, le défendeur s’appuie sur la décision Devil’s Gap Cottagers (1982) Ltd c Première Nation de Rat Portage n^o 38B (Nation Wauzhushk Onigum), 2008 CF 812 [Devil’s Gap], et l’arrêt Administration portuaire, précité.

[37]  La décision Devil’s Gap, précitée, porte sur une décision prise par le chef et le conseil de la Nation Wauzhushk Onigum (la NWO) de refuser de prolonger un bail ou de conclure un nouveau bail avec la société demanderesse, dont les 33 actionnaires étaient chacun propriétaires d’un chalet situé dans la réserve de la NWO. La demanderesse soutenait que la décision constituait une violation à une obligation contractuelle existante de prolonger la durée du bail jusqu’à la fin de 2020. Il semble que les propriétaires de chalets en question n’étaient pas membres de la NWO.

[38]  En rejetant la demande, la juge Dawson (tel était alors son titre) a noté qu’aucun droit n’avait été accordé à la NWO aux termes du paragraphe 60 de la Loi sur les Indiens pour exercer le contrôle et la gestion de terres dans la réserve de la NWO. Par conséquent, elle a conclu qu’il s’ensuivait qu’une décision de ne pas prolonger le bail contesté ne relevait pas d’un aspect du contrôle ou de la gestion des terres d’une réserve, visé par la Loi sur les Indiens (Devil’s Gap, précitée, au paragraphe 41). En outre, elle a conclu que, conformément au traité n^o 3, la NWO conservait le droit inhérent de consentir à toute location de terres dans la réserve. À cet égard, elle a souligné entre autres le libellé de ce traité qui cédait les terres en question à la NWO. Selon ces considérations, elle a conclu que le chef et le conseil de la NWO n’agissaient pas à titre d’« office fédéral » lorsqu’ils ont refusé de prolonger le bail de la demanderesse (Devil’s Gap, précitée, aux paragraphes 45, et 64 à 66).

[39]  À mon avis, les considérations qui précèdent sur lesquelles s’était basée la juge Dawson pour tirer cette conclusion se distinguent du fondement factuel sous-jacent au présent litige. Comme je l’examinerai plus loin, la PNS s’est vu accorder le droit d’exercer le contrôle et la gestion sur ses terres de réserve conformément à la LGTPN. Conformément à l’article 6 de la LGTPN et à l’Accord-cadre sur la gestion des terres de Premières nations (l’Accord-cadre) conclu le 12 février 1996 entre Sa Majesté du chef du Canada et diverses Premières Nations, y compris la PNS, cette dernière a ensuite établi le Code foncier. Le régime qui précède, lequel est ancré dans le droit fédéral, a fourni une source importante pour la décision (Anisman c Canada (Agence des services frontaliers), 2010 CAF 52, aux paragraphes 29 à 31) et il est très pertinent à une analyse de la question de savoir si le Conseil agissait à titre d’« office fédéral » lorsqu’il a rendu la décision.

[40]  Dans l’arrêt Administration portuaire, précité, la Cour d’appel fédérale a expliqué que toutes les conduites d’un « office fédéral » ne sont pas nécessairement susceptibles de révision aux termes de la Loi sur les Cours fédérales. Il s’agit de déterminer si la conduite en question se caractérise mieux comme étant de nature publique ou de nature privée (Administration portuaire, précité, aux paragraphes 50 à 55). La Cour a indiqué que « louer et gérer des locaux » et « embaucher du personnel de soutien » sont des exemples de mesures relevant du domaine privé (Administration portuaire, précité, au paragraphe 52). Après avoir remarqué qu’il peut être « délicat » de déterminer si le pouvoir relève du droit public ou s’il relève du droit privé, la Cour a énoncé les huit facteurs suivants dont il faut tenir compte dans cette analyse :

1. La nature de la question visée par la demande de contrôle.

2. La nature du décideur et ses attributions.

3. La mesure dans laquelle la décision est fondée et influencée par le droit et non pas par un pouvoir discrétionnaire de nature privée.

4. Les rapports entre l’organisme en cause et d’autres régimes législatifs ou d’autres parties du gouvernement.

5. La mesure dans laquelle le décideur est un mandataire du gouvernement ou est dirigé, contrôlé ou influencé de façon importante par une entité publique.

6. Le caractère approprié des recours de droit public.

7. L’existence d’un pouvoir de contrainte;

8. Une catégorie d’affaires « exceptionnelles » dans laquelle les mesures prises ont acquis une dimension publique importante.

(Administration portuaire, précité, au paragraphe 60.) [Renvois omis.]

[41]  Je procéderai maintenant à l’analyse de ces facteurs :

  i.  La nature de la question visée par la demande de contrôle.

[42]  Dans l’évaluation de cette question, un point d’intérêt principal est de savoir si la décision était de nature commerciale, privée, ou si elle était d’importance générale pour les membres du public. À cet égard, je considère que la décision elle-même est d’une aide considérable.

[43]  En particulier, un préambule de la résolution du Conseil indique que [traduction] « le Conseil de bande a une obligation à l’égard de tous les membres de la bande Squiala pour gérer les terres de la PNS et les besoins en logement d’une manière équitable et dans le plus grand intérêt de la bande, y compris se conformer à la politique suivante en matière de logement et fournir la résidence à un membre de la bande Squiala qui se trouve déjà sur la liste d’attente ». Cette considération est renforcée dans la lettre, en date du 20 juillet 2017, envoyée à M^me Jimmie pour l’informer de la décision. En particulier, la lettre attire l’attention de M^me Jimmie sur le fait que la PNS [traduction] « a une obligation envers tous les membres de la bande Squiala de gérer nos terres et nos besoins en logement sur nos terres d’une manière équitable et dans le plus grand intérêt de la bande ».

[44]  Les énoncés cités ci-dessus tiennent compte du fait que la décision avait une nature ou une dimension publique importante, notamment, l’obligation du Conseil de gérer les terres et les logements de la PNS dans le plus grand intérêt de la bande. À la lumière de cette obligation, qui est également prise en compte dans les paragraphes 2(1) et 18(1) de la Loi sur les Indiens, on ne peut pas dire que le Conseil n’a pas agi « différemment » par rapport à une partie à une entente conclue dans le secteur privé (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 103).

[45]  De plus, en communiquant la décision à M^me Jimmie, la lettre du 20 juillet 2017 indiquait que la maison [traduction] « se trouve sur une terre qui appartient à la bande, et non sur une terre assujettie à un [CP] » en faveur du père de M^me Jimmie. Cela laisse entendre que la décision comportait une détermination que M^me Jimmie n’avait aucun intérêt dans la terre sur laquelle la maison est construite. Il s’agit d’un fait important que M^me Jimmie conteste, et qui sert à distinguer davantage les présentes circonstances de celles auxquelles est confronté un propriétaire du secteur privé.

[46]  À mon avis, l’étude que je viens de faire penche en faveur de la conclusion selon laquelle la décision avait une dimension publique importante, notamment la gestion des terres et des logements de la PNS d’une manière équitable et dans le plus grand intérêt de la bande. À cet égard, j’ajouterais simplement en passant que M^me Jimmie a affirmé, lors de l’audience de la présente demande, que l’affaire a [traduction] « une incidence sur toute la collectivité ».

  ii.  La nature du décideur et ses attributions.

[47]  Ce facteur envisage une évaluation de la question de savoir si le décideur, en l’espèce, le Conseil, est investi d’un mandat public ou s’est vu confier des attributions de nature publique. De plus, cela exige l’examen de la question de savoir si la décision était étroitement liée à ces attributions.

[48]  Comparativement à un propriétaire ou à un gestionnaire immobilier du secteur privé, le Conseil a un mandat public solide et exerce des responsabilités publiques considérables, notamment en ce qui concerne les terres et les logements. Conformément au Code foncier, le Conseil a le pouvoir d’établir les lois du Code foncier relativement à un large éventail de sujets, y compris la gestion, l’utilisation et la possession de terres par la PNS (article 6.1). Il peut également exproprier des terres de la PNS conformément à l’Accord-cadre et à une loi du Code foncier (article 15.1). De plus, il nomme les membres du comité des terres (article 21.1) et il peut établir des normes obligatoires, des critères et des formulaires pour établir les intérêts dans les terres de la PNS (article 25.2). De plus, il peut conférer des intérêts dans les terres de la PNS, y compris au moyen de CP, de propriétés à bail, de licences, de permis, de servitudes et de droits de passage relativement aux terres de la bande (articles 27.1, 28.4 et 29.1). Il est également responsable de nommer les arbitres pour régler les conflits aux termes du Code foncier (article 37.3), et pour établir un conseil consultatif traditionnel pour fournir des conseils et des directives en ce qui concerne, entre autres, les litiges concernant les terres de la PNS (article 42.1). De plus, il doit établir les politiques et les procédures applicables au processus de résolution des litiges interne au moyen duquel un membre de la bande ou toute personne ayant un intérêt dans une terre de la PNS peut tenter de régler un problème aux termes du Code foncier (article 38.3). Surtout, l’expression « terre de la bande » (terre de la bande) est définie à l’article 2.1 comme signifiant [traduction] « terre [de la PNS] où tous les membres ont un intérêt collectif et qui ne fait pas l’objet d’un intérêt individuel » (non souligné dans l’original).

[49]  Comme je l’ai analysé au paragraphe 43 ci-dessus, la décision a été prise explicitement par le Conseil pour donner suite à son mandat public de gérer les terres de la PNS et les besoins en logement des membres de la bande « d’une manière équitable et dans le plus grand intérêt de la bande ».

[50]  Là encore, l’étude que je viens de faire penche en faveur de la conclusion selon laquelle la décision avait une dimension publique importante.

  iii.  La mesure dans laquelle la décision est fondée et influencée par le droit et non pas par un pouvoir discrétionnaire de nature privée.

[51]  Si une décision contestée a été autorisée directement par une source de droit public comme une loi, un règlement ou une ordonnance, une cour aura davantage tendance à considérer que la question est de nature publique (Administration portuaire, précité, au paragraphe 60).

[52]  Le défendeur soutient que sa décision d’expulser M^me Jimmie représente simplement l’exercice du pouvoir discrétionnaire du Conseil d’appliquer son droit prévu par la common law en tant que propriétaire de l’expulser d’une résidence où elle n’avait aucun droit de résider. Le défendeur qualifie la décision connexe d’expulser le fils de M^me Jimmie (Norman Gabriel), et les autres membres de sa famille immédiate, comme étant ancrée dans le même exercice du pouvoir discrétionnaire, à la suite du défaut de M. Gabriel de verser les paiements « locatifs ». En outre, le défendeur affirme que la résolution qui comprend la décision a simplement servi à confirmer la décision, et que les résolutions de la PNS n’ont pas le statut de règlement administratif ou autre type de « disposition législative subordonnée ».

[53]  Cependant, les deux premiers préambules à la décision/résolution indiquent que, selon le Code foncier, le Conseil [traduction] « a tous les pouvoirs pour contrôler l’utilisation et l’occupation des terres [de la PNS] » et [traduction] qu’un « intérêt dans les terres de la PNS, y compris une attribution résidentielle, ne peut être accordé que par écrit et doit être autorisé par le Conseil de bande conformément à l’article 25.1 du [Code foncier] ». De plus, en communiquant la décision à M^me Jimmie, le chef de la PNS a mentionné l’article 25.1 ainsi que l’article 25.5, ce dernier prévoyant qu’une cession ou un transfert de droit dans une terre de la PNS est nul s’il contrevient au Code foncier. Le chef a ajouté que cela comprend « une attribution résidentielle ».

[54]  Les renvois susmentionnés au Code foncier indiquent que la décision était, d’une manière importante, soit fondée sur le Code foncier, soit complétée par celui-ci, soit tributaire de celui-ci. Il est entendu que je n’accepte pas l’argument du défendeur selon lequel les renvois dans la décision au Code foncier ont été faits simplement dans le but d’aborder la thèse de M^me Jimmie que son père avait un CP relativement à la terre sur laquelle la maison se trouve. Il semble évident que ces renvois visent l’objectif plus large de fonder la décision dans le Code foncier, du moins en partie.

[55]  Tout comme un règlement peut être considéré comme un élément important du contexte législatif (Canada (Procureur général) c Mavi, 2011 CSC 30, au paragraphe 58 [Mavi]), le Code foncier peut l’être aussi, surtout étant donné sa relation avec la LGTPN, l’Accord-cadre et la Loi sur les Indiens.

[56]  À mon avis, l’étude que je viens de faire penche en faveur de la conclusion selon laquelle la décision avait une dimension publique importante.

  iv.  Les rapports entre l’organisme en cause et d’autres régimes législatifs ou d’autres parties du gouvernement.

[57]  Si un organe administratif « est intégré à un réseau gouvernemental et exerce un pouvoir en tant qu’élément de ce réseau, les actes qu’il pose seront plus fréquemment qualifiés d’actes de nature publique » (Administration portuaire, précité, au paragraphe 60).

[58]  Tel qu’il a été noté plus haut, le mandat et les responsabilités du Conseil relativement aux terres de la PNS et, dans une certaine mesure, aux logements sont énoncés en détail dans le Code foncier, lequel est lui-même étroitement lié à la LGTPN, à l’Accord-cadre et à la Loi sur les Indiens. En plus des dispositions du Code foncier que j’ai déjà analysées, l’article 2.4 du Code foncier prévoit ceci : [traduction] « En cas d’incohérence ou de conflit entre le présent Code foncier et l’Accord-cadre, l’Accord-cadre l’emporte dans la mesure de l’incohérence ou du conflit. » De plus, l’article 4.1 prévoit que « [l]e présent Code foncier a pour but de mettre en œuvre l’Accord-cadre » et l’article 15.1 indique qu’un intérêt dans une terre de la PNS ou dans un immeuble ou autre structure sur une terre de la PNS « peut [être] expropri[é] conformément à l’Accord-cadre et à une loi du Code foncier promulguée en conformité avec l’article 15.3 du présent Code foncier ».

[59]  En outre, selon les articles 32.1 et 32.2, diverses dispositions de la Loi sur les Indiens continuent de s’appliquer aux terres de la PNS, y compris le paragraphe 89(1.1), qui traite des privilèges, nantissements et hypothèques grevant des droits découlant d’un bail. Je mentionne ceci simplement parce que le chef de la PNS a informé M^me Jimmie que le CP qu’elle soutient que son père possède toujours a été transféré à la bande en 1986. Le dossier semble indiquer qu’un tel transfert peut avoir été une condition d’obtention du prêt ou de l’hypothèque que la bande conteste. En effet, les transferts de CP à ces fins sont traités à l’article 31.2 du Code foncier, qui prévoit qu’un nouveau CP sera accordé lorsque toutes les conditions de l’accord en question ont été remplies, pourvu que le membre de la bande ne soit pas en contravention des conditions de l’accord.

[60]  Pris dans leur ensemble, les liens qui précèdent entre le Conseil, le Code foncier, l’Accord-cadre, la LGTPN et la Loi sur les Indiens penchent en faveur de la conclusion que la décision était de nature publique, particulièrement dans la mesure où ces liens se rapportent aux terres de la PNS, aux intérêts de propriétés à bail et aux attributions résidentielles sur les terres pour les membres de la bande.

[61]  Je m’arrête pour souligner que, en plus de ce qui précède, les parties renvoient à une « politique sur le logement » publiée par la PNS qui n’a pas été déposée devant la Cour. Le défendeur maintient que cette politique n’est pas un règlement administratif ou un autre type de « législation subordonnée » et qu’elle sert simplement à « orienter » le Conseil dans ses décisions en matière de logement.

  v.  La mesure dans laquelle le décideur est un mandataire du gouvernement ou est dirigé, contrôlé ou influencé de façon importante par une entité publique.

[62]  Rien au dossier ne laisse entendre que le Conseil est de quelque façon que ce soit un mandataire du gouvernement fédéral ou qu’il est dirigé, contrôlé ou influencé de façon importante par un organisme public.

[63]  Compte tenu des faits particuliers de la présente affaire, je suis disposé à conclure que ce facteur penche un peu en faveur de la conclusion selon laquelle la décision n’est pas de nature publique. Malgré cette conclusion, il ne faut pas penser que je laisse entendre qu’une conclusion semblable devrait s’ensuivre relativement aux décisions prises par des « offices fédéraux » indépendants dans d’autres circonstances. Bref, pris isolément, l’indépendance d’un décideur administratif par rapport au gouvernement fédéral ou à des entités publiques ne présente pas nécessairement un fondement solide pour conclure que toutes ses décisions constituent l’exercice de pouvoirs de nature privée.

  vi.  Le caractère approprié des recours de droit public.

[64]  Si la nature de la question est telle qu’il serait utile d’accorder un recours de droit public, les cours ont davantage tendance à les considérer comme étant de nature publique (Administration portuaire, précité, au paragraphe 60).

[65]  À mon avis, la réparation recherchée par M^me Jimmie devant la Cour, notamment une ordonnance annulant la décision sur un ou plusieurs des motifs qu’elle a soulevés, a une possibilité de régler le litige entre elle et le Conseil. En effet, il existe une véritable possibilité que ce résultat soit obtenu plus rapidement et de façon moins coûteuse que la recherche de réparations offertes aux termes de la common law, devant une autre Cour, comme le défendeur le préfère.

[66]  Ce facteur est donc favorable à une conclusion voulant que la décision soit considérée comme ayant une dimension publique importante.

  vii.  L’existence d’un pouvoir de contrainte.

[67]  Ce facteur peut être pertinent relativement à l’évaluation de l’exercice d’un pouvoir de contrainte sur le public en général ou sur un groupe défini, comme une profession. À mon avis, ce facteur n’est pas pertinent en l’espèce.

  viii.  Une catégorie d’affaires « exceptionnelles » dans laquelle les mesures prises ont acquis une dimension publique importante.

[68]  Ce facteur peut porter sur des cas « où la fraude, les pots-de-vin, la corruption ou l’atteinte aux droits de la personne ont pour effet de transformer une question qui était de nature privée au départ en une question de nature publique » (Administration portuaire, précité, au paragraphe 60).

[69]  Je suis d’avis que cet extrait ne s’applique pas aux faits de l’espèce.

  ix.  Résumé

[70]  En résumé, pour les motifs que j’ai formulés, plusieurs des facteurs analysés ci-dessus sont favorables à une conclusion selon laquelle la décision devrait être considérée comme ayant constitué l’exercice d’un pouvoir de droit public, plutôt qu’un pouvoir de droit privé. Il s’agit des facteurs suivants : (i) la nature de la question visée par la demande de contrôle, (ii) la nature du Conseil et ses attributions, (iii) la mesure dans laquelle la décision est fondée et influencée par le droit et non pas par un pouvoir discrétionnaire de nature privée, (iv) les rapports entre le Conseil et d’autres régimes législatifs ou d’autres parties du gouvernement, et (v) le caractère approprié des recours de droit public. Cependant, un des facteurs de l’arrêt Administration portuaire est favorable à une conclusion voulant que la décision soit considérée comme ayant constitué l’exercice d’un pouvoir de droit privé. Ce facteur est la mesure dans laquelle le décideur est un mandataire du gouvernement ou est dirigé, contrôlé ou influencé de façon importante par une entité publique. Une autre considération qui favorise une conclusion que la décision devrait être considérée comme ayant simplement été l’exercice d’un pouvoir de droit privé est qu’elle concerne un pouvoir d’expulser, ce qui est parfois considéré comme constituant l’exercice d’un pouvoir de droit privé. J’ai tenu compte de cela en examinant la « nature de la question visée par la demande de contrôle » et j’ai réduit la pondération positive que j’aurais par ailleurs attribuée à ce facteur.

[71]  Soupesant tout ce qui précède, je conclus que la décision représentait l’exercice d’un pouvoir de droit public.

[72]  Même si l’entente de location de 2013 peut sembler semblable aux ententes de location conclues dans le secteur privé, elle était complétée de façon importante par le Code foncier, auquel s’est fié le Conseil pour prendre la décision, et par le chef pour communiquer la décision. Cela a ouvert la porte aux exigences d’équité procédurale et de compétence de la Cour (Mavi, précité, aux paragraphes 49 et 50).

[73]  Ma conclusion selon laquelle la Cour est compétente pour instruire le présent litige est aussi appuyée par les autres facteurs résumés immédiatement ci-dessus (Maloney c Première nation de Shubenacadie, 2014 CF 129, aux paragraphes 32 à 42; Gamblin c Conseil de la Nation des Cris de Norway House, 2012 CF 1536, aux paragraphes 50 à 54).

[74]  Ensemble, ces facteurs distinguent la décision des affaires où la Cour a décidé qu’elle n’était pas compétente pour accorder la réparation demandée relativement à une décision par un conseil de bande (voir, par exemple, Des Roches c Première Nation de Wasauksing, 2014 CF 1126, aux paragraphes 54 à 67; Cottrell c Première nation des Chippewas de Rama Mnjikaning, 2009 CF 261, aux paragraphes 81 et 91 à 93; Peace Hills Trust Co c Moccasin, 2005 CF 1364, aux paragraphes 60 à 62).

B.  La Cour doit-elle exercer son pouvoir discrétionnaire pour instruire le présent litige?

[75]  Ma conclusion voulant que la Cour soit compétente pour instruire le présent litige n’implique pas nécessairement qu’elle devrait exercer cette compétence.

[76]  Même si une cour est compétente pour accorder la réparation recherchée dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire, elle a un pouvoir discrétionnaire prépondérant de refuser d’exercer cette compétence (Strickland c Canada (Procureur général), 2015 CSC 37 [Strickland]). Par exemple, elle peut refuser la compétence au motif qu’une autre cour est mieux placée pour trancher la question.

[77]  Cette question est pertinente en l’espèce, parce que le défendeur soutient que le litige devrait être traité devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique (CSCB).

[78]  Pour appuyer cette position, le défendeur soutient que les questions de location sur les terres de réserves indiennes sont gouvernées par la common law, qui relève de la CSCB.

[79]  Les parties conviennent que la Residential Tenancy Act, SBC 2002, c 78, ne s’applique pas aux locations résidentielles dans la réserve de la PNS (Strange v Maple Meadows Mobile Home Park Ltd, 1996 CanLII 504, au paragraphe 4 (CS CB) [Maple Meadows]).

[80]  Pour appuyer sa thèse que le litige en cause devrait être traité devant la CSCB, le défendeur s’appuie sur l’arrêt Matsqui Indian Band v Bird, 1992 CanLII 1255 (CS CB) [Matsqui], et Maple Meadows, précité.

[81]  Cependant, ces décisions se distinguent par le fait qu’elles portaient sur des litiges qui mettaient l’accent sur l’interprétation d’ententes de location et des droits qui sont accordés aux parties à ces ententes en conséquence. Dans l’arrêt Maple Meadows, précité, la question déterminante était de savoir si la location contestée était au mois, ou de plus longue durée, de sorte qu’elle ne pouvait être terminée par le propriétaire que dans des circonstances particulières qui n’avaient pas été établies. Dans l’arrêt Matsqui, la question pertinente en l’espèce était de savoir si le propriétaire demandeur avait le droit d’expulser le défendeur pour avoir omis de payer une augmentation de loyer; la Cour a conclu que le propriétaire avait le pouvoir d’imposer une telle augmentation.

[82]  En revanche, le litige en l’espèce ne vise pas l’interprétation d’une entente de location. Il est plutôt fondé sur la revendication de M^me Jimmie qu’elle a été illégalement expulsée de sa maison dans une réserve, et que la décision de l’expulser était déraisonnable dans les circonstances (ce qui inclut son intérêt important dans la propriété de la maison), qu’elle a été prise d’une manière qui portait atteinte à ses droits à l’équité procédurale et sans la compétence requise.

[83]  J’ajouterai simplement en passant que dans l’arrêt Matsqui, précité, à la page 6, le juge Leggatt a appliqué la common law régissant les rapports entre propriétaires et locataires après ce qu’il a caractérisé d’[traduction] « examen rapide des antécédents ». Ensuite, cette conclusion s’appuyait sur l’arrêt Maple Meadows, précité, au paragraphe 38, où il a été souligné que [TRADUCTION] « le droit commun régissant les rapports entre propriétaires et locataires l’emporte quand il s’agit d’interpréter des contrats de location ».

[84]  Dans la mesure où le litige actuel semble viser beaucoup plus que l’interprétation d’une entente de location, il ne ressort pas clairement des autorités qui ont été portées à mon attention que je devrais refuser d’exercer la compétence de la Cour d’entendre le litige sur le fond. En effet, il y a un certain fondement qui me porte à croire que la CSCB peut prendre la position selon laquelle [traduction] « le gouvernement fédéral a occupé le domaine relatif à la création de tout intérêt exclusif sur les terres dans les réserves, que cet intérêt soit temporaire ou permanent » (Kwikwetlem Indian Band v Cunningham, 2009 BCSC 1032, au paragraphe 33).

[85]  Dans l’arrêt Strickland, précité, la Cour suprême du Canada énonce un certain nombre de considérations pertinentes à la décision d’une cour relativement à la question de savoir si elle doit exercer son pouvoir discrétionnaire pour refuser d’entendre une demande de contrôle judiciaire. Ces considérations sont les suivantes :

i.  les objectifs et les considérations de principe qui sous-tendent le régime législatif en cause;

ii.  la nature de l’autre tribunal qui pourrait statuer sur la question et sa faculté d’accorder une réparation;

iii.  l’expertise relative de l’autre décideur;

iv.  la nature de l’erreur alléguée;

v.  l’existence d’un recours adéquat et efficace devant le tribunal déjà saisi du litige;

vi.  la célérité;

vii.  la commodité de l’autre recours;

viii.  l’utilisation économique des ressources judiciaires;

ix.  les coûts.

(Strickland, précité, au paragraphe 42)

[86]  La Cour souligne le fait que les catégories de facteurs pertinents ne sont pas limitées, et qu’il appartient aux cours de les cerner et de les soupeser dans le contexte d’une affaire donnée. Plus précisément, la Cour a déclaré ce qui suit :

La cour doit tenir compte non seulement de l’autre recours disponible, mais aussi de la pertinence et du caractère opportun du contrôle judiciaire dans les circonstances. Bref, la question ne consiste pas simplement à décider si quelque autre recours est adéquat, mais également s’il convient de recourir au contrôle judiciaire. En définitive, cela requiert une analyse du type de la prépondérance des inconvénients.

(Strickland, précité, au paragraphe 43.)

[87]  En l’absence d’observations des parties concernant les facteurs énumérés au paragraphe 85 ci-dessus, j’éviterai de les aborder en détail. En l’espèce, j’observerai simplement que je ne suis pas convaincu que je devrais refuser d’exercer la compétence de la Cour pour instruire le litige des parties sur le fond. En effet, un examen rapide de plusieurs facteurs établis dans l’arrêt Strickland laisserait supposer le contraire.

[88]  En particulier, l’exercice de mon pouvoir discrétionnaire pour procéder à l’instruction du présent litige sur le fond entraînerait probablement une décision plus rapide et moins coûteuse sur le fond que si une action était intentée à ce moment-ci devant la CSCB. En outre, M^me Jimmie a exprimé l’opinion qu’il serait beaucoup plus commode pour elle que le litige soit réglé devant la Cour. Je ne vois pas pourquoi ce ne serait pas aussi le cas pour le défendeur. En outre, étant donné que la Cour possède maintenant un certain niveau de compréhension du litige, les considérations d’économie judiciaire sembleraient pencher en faveur de l’exercice de mon pouvoir discrétionnaire d’instruire le présent litige sur le fond devant la Cour.

[89]  Quant à la nature de la CSCB, de sa capacité à attribuer des réparations et de son expertise relative, j’observerai simplement qu’il n’est pas évident qu’elle soit mieux placée que la Cour pour composer avec les questions soulevées par M^me Jimmie dans la présente instance. Dans certaines décisions, y compris dans l’arrêt Strickland, précité, la Cour a refusé d’exercer sa compétence au motif que l’expertise en la matière des cours supérieures provinciales était évidemment beaucoup plus grande que celle de la Cour. Cependant, il n’est pas nettement évident que c’est aussi le cas relativement aux questions soulevées par M^me Jimmie relativement à la décision, surtout compte tenu des liens entre la décision et le régime fédéral élaboré par la Loi sur les Indiens, la LGTPN, l’Accord-cadre et le Code foncier. En effet, contrairement au rôle mineur qu’a joué la Cour relativement à la Loi sur le divorce, LRC (1985), c 3 (2^e suppl.) – les questions qui étaient en jeu dans l’arrêt Strickland, précité – la Cour est régulièrement sollicitée pour évaluer les types de questions que M^me Jimmie a soulevés relativement aux décisions prises par des conseils de bande indiens. Même si la Cour ne traite peut-être pas souvent de décisions prises par ces conseils relativement au logement, elle est souvent sollicitée pour évaluer le caractère raisonnable des décisions des conseils de bande, si elles ont été rendues en conformité avec l’équité procédurale et si elles relevaient de la compétence du conseil de bande.

[90]  Selon ce qui précède, je considère qu’il serait approprié pour moi d’exercer mon pouvoir discrétionnaire pour autoriser l’instruction de la présente demande sur le fond devant la Cour.

VI.  Conclusion

[91]  Pour les motifs que j’ai exposés à la partie V.A. ci-dessus, je conclus que la Cour est compétente pour instruire la demande de M^me Jimmie sur le fond.

[92]  Pour les motifs que j’ai exposés à la partie V.B. ci-dessus, j’exercerai mon pouvoir discrétionnaire pour permettre que ce bien-fondé soit examiné par la Cour.

ORDONNANCE DANS LE DOSSIER T-1275-17

LA COUR ORDONNE ce qui suit :

1. La Cour fédérale est compétente pour instruire la présente demande sur le fond.

2. La Cour exerce en l’espèce son pouvoir discrétionnaire d’instruire la présente demande sur le fond.

3. Aux termes du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), c F‑7, la présente demande sera traitée et instruite comme une action.

4. Conformément à l’article 384 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, la présente instance se poursuivra à titre d’instance à gestion spéciale.

5. Le défendeur ne prendra pas de mesure d’expulsion contre la demanderesse jusqu’à au moins 60 jours après la détermination finale sur le fond de la présente demande, ou avant que celle-ci ait fait l’objet d’une résolution par écrit entre les parties.

6. Les dépens suivront l’issue de la cause.

« Paul S. Crampton »

Traduction certifiée conforme

Ce 12^e jour de juin 2020

Lionbridge

COUR FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :	T-1275-17
INTITULÉ :	WENDY JIMMIE, POUR SON PROPRE COMPTE À TITRE DE MEMBRE DE LA PREMIÈRE NATION SQUIALA c LE CONSEIL DE LA PREMIÈRE NATION SQUIALA
LIEU DE L’AUDIENCE :	Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L’AUDIENCE :	Le 4 octobre 2017
ORDONNANCE ET MOTIFS :	LE JUGE EN CHEF CRAMPTON
DATE DES MOTIFS :	LE 19 février 2018

COMPARUTIONS :

Wendy Jimmie (se représentant elle-même) Melissa A. Charles	Pour la demanderesse
Peter Millerd	Pour le défendeur

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Wendy Jimmie (se représentant elle-même)	Pour la demanderesse
Ratcliff & Company LLP North Vancouver (Colombie‑Britannique)	Pour le défendeur