Date : 20180216

Dossier : T-728-16

Référence : 2018 CF 188

[TRADUCTION FRANÇAISE]

Toronto (Ontario), le 16 février 2018

En présence de monsieur le juge Bell

ENTRE :

DAVID MALONEY

demandeur

et

MARC GARNEAU ÈS QUALITÉS DE MINISTRE DES TRANSPORTS DU CANADA, TRANSPORTS CANADA A/S DU PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA ET AÉROPORTS DE MONTRÉAL

défendeurs

JUGEMENT ET MOTIFS

I.  Aperçu

[1]  David Maloney conteste la décision d’Aéroports de Montréal (ADM) d’aménager des terres qui étaient louées jusque-là à la Cité de Dorval (lot numéro 7). ADM constitue une « autorité » au sens de l’alinéa 66b) de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), LC 2012, c 19, art. 52 (LCEE 2012). En sa qualité d’autorité, il incombait à ADM de décider si la réalisation de son projet d’aménagement du lot numéro 7, qui appartient au gouvernement fédéral, était susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Si ADM parvenait à la conclusion que son projet n’entraînerait pas d’effets environnementaux négatifs importants, il lui était loisible d’aller de l’avant mais, en cas de conclusion contraire, ADM devait consulter le gouverneur en conseil pour qu’il détermine si ces effets étaient justifiés dans les circonstances. ADM a décidé que son projet d’aménagement n’était pas susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants et en a entrepris la réalisation. Il était achevé à la date de l’audition de la présente demande. Le projet d’aménagement comprenait la construction d’un point de contrôle des non-passagers et des véhicules (point de contrôle) à des fins de conformité au Règlement canadien de 2012 sur la sûreté aérienne, 2012 DORS/2011-318. Jusqu’au 31 décembre 2015, la Cité de Dorval a exploité un terrain de golf municipal sur le lot numéro 7. Le projet d’aménagement a entraîné la fermeture du terrain de golf.

[2]  Dans la présente demande de contrôle judiciaire, M. Maloney conteste la constitutionnalité de l’article 67 de la LCEE 2012, qui à son avis délègue illégalement des pouvoirs ministériels à ADM. Subsidiairement, M. Maloney fait valoir que la décision d’aller de l’avant avec le projet était déraisonnable dans les circonstances et que Transports Canada n’a pas exercé sa compétence à l’égard de terres appartenant au gouvernement fédéral (les terres fédérales). Il demande à notre Cour d’annuler la décision d’aller de l’avant avec le projet. Étant donné qu’il est aujourd’hui achevé, M. Maloney sollicite une ordonnance exigeant l’enlèvement du point de contrôle et la remise en état des terres dans la mesure du possible.

[3]  Pour les motifs exposés ci-dessous, j’estime que la disposition législative contestée est valide sur le plan constitutionnel et qu’il n’y a pas eu délégation illégale d’un pouvoir à ADM. Je suis d’avis également que la décision d’aller de l’avant avec le projet était raisonnable au vu des circonstances, et que Transports Canada n’a pas omis d’exercer sa compétence. La demande de contrôle judiciaire est rejetée.

II.  Chronologie des faits pertinents

[4]  Conformément au bail conclu avec Sa Majesté la Reine du chef du Canada (représentée par le ministre des Transports) le 31 juillet 1992, ADM loue au gouvernement fédéral les terres où se trouve le lot numéro 7. Le bail stipule notamment qu’ADM est responsable de la gestion, de l’exploitation et de l’aménagement du lot numéro 7, de l’aéroport international Pierre-Elliott-Trudeau de Montréal, ainsi que d’autres terrains et lieux adjacents.

[5]  Jusqu’au 31 décembre 2015, ADM louait le lot numéro 7 à la Cité de Dorval, qui y exploitait un terrain de golf municipal. Le 1^er décembre 2014, ADM a avisé la Cité de Dorval de son intention de ne pas reconduire le bail et de son projet d’aménagement du lot numéro 7. Durant sa plaidoirie, l’avocat a indiqué que la Cité de Dorval avait bloqué l’accès d’ADM aux terres jusqu’à décembre 2015.

[6]  En mars 2016, dans un rapport intitulé « Projet d’aménagement CNPV (lot numéro 7) : Évaluation des effets environnementaux potentiels » (le rapport), ADM présentait le résultat d’une évaluation des effets environnementaux négatifs que le projet d’aménagement était susceptible d’entraîner. La conclusion d’ADM était que le projet n’était pas susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Cette conclusion était fondée notamment sur des analyses de la qualité du sol, du couvert végétal, des répercussions hydrologiques et acoustiques, des répercussions sur les oiseaux migrateurs, ainsi que d’autres aspects tels les efforts d’atténuation.

[7]  Le projet a commencé le 8 avril 2016 par l’abattage d’arbres sur le lot numéro 7. Les travaux se sont poursuivis jusqu’à l’achèvement de la construction du point de contrôle.

[8]  Le 6 mai 2016, M. Maloney, la Cité de Dorval et la Coalition pour la sauvegarde des espaces verts Dorval (la Coalition) ont déposé la présente demande de contrôle judiciaire. La Cité de Dorval et la Coalition se sont depuis désistées de la demande. En février 2017, M. Maloney a déposé un avis de question constitutionnelle qui a été signifié à chaque province et territoire du Canada. Aucune autre partie ne s’est jointe au présent litige.

III.  Dispositions pertinentes

[9]  J’estime que les dispositions pertinentes de la LCEE 2012 pour les fins de la présente analyse sont le paragraphe 5(1), les articles 66 et 67, de même que l’article 1 de l’annexe 3. Ces dispositions sont reproduites à l’annexe I des présents motifs.

IV.  Questions en litige

[10]  M. Maloney soutient que la Cour doit examiner trois questions, qui peuvent être résumées comme suit :

1. L’article 67 de la LCEE 2012 est-il valide sur le plan constitutionnel? M. Maloney s’exprime comme suit dans son avis de question constitutionnelle :

[traduction]

L’article 67 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) délègue des pouvoirs discrétionnaires arbitraires en ce qui a trait à son application à des entités privées comme Aéroports de Montréal (ADM), qui les a exercés pour soustraire un projet d’expansion à la portée de la Loi.

Considérant que les pouvoirs discrétionnaires ministériels et la prérogative de la Couronne ne peuvent être délégués librement à des tiers, l’article 67 de la LCCE est ultra vires et inconstitutionnel s’il en découle une telle délégation de pouvoir, et la Cour doit le déclarer comme tel.

2. M. Maloney soutient que Transports Canada n’a pas supervisé les actions d’ADM et a ce faisant omis d’exercer sa compétence et le devoir d’intendance environnementale qui lui incombait à l’égard des terres fédérales gérées par ADM.

3. Il allègue aussi que la décision d’ADM d’aménager le lot numéro 7 pour y installer un point de contrôle était déraisonnable, [traduction] « car l’évaluation environnementale a été menée tardivement et comporte des lacunes manifestes, et certains faits connus n’ont pas été pris en compte ».

V.  Discussion

A.  La question constitutionnelle

[11]  M. Maloney soutient que l’article 67 de la LCEE 2012 délègue un pouvoir discrétionnaire du ministre des Transports (le ministre) à des parties privées sans leur donner d’orientation quant à la manière dont il devrait être exercé. Il estime qu’à défaut de supervision ministérielle et de limites à l’exercice du pouvoir discrétionnaire, la délégation est inconstitutionnelle. Il renvoie à la décision Morton c Canada (Pêches et Océans), 2015 CF 575, [2015] ACF n^o 566 [Morton] et à l’arrêt Vic Restaurant Inc. v City of Montreal, [1959] SCR 58, 17 DLR (2D) 81 [Vic Restaurant Inc.].

[12]  Pour les motifs exposés ci-dessous, je dois, en toute déférence, rejeter la thèse de M. Maloney. Je ne relève aucune question constitutionnelle à trancher puisque l’article 67 de la LCEE 2012 n’autorise pas la délégation d’un pouvoir discrétionnaire. Cela dit, même s’il y avait délégation de pouvoir, elle ne serait pas illégale.

1)  Y a-t-il une question constitutionnelle à trancher?

[13]  M. Maloney semble confondre les principes du droit administratif avec ceux du droit constitutionnel dans sa question constitutionnelle. Je trouve important de souligner que le gouverneur en conseil a accordé à ADM la qualité d’autorité aéroportuaire désignée (sur recommandation du ministre et du Conseil du Trésor) (C.P. 1992-1131, mentionné dans la Loi relative aux cessions d’aéroports, LC 1992, c 5), mais c’est le législateur qui a établi les moyens par lesquels une autorité doit évaluer les effets environnementaux d’un projet sur des terres fédérales. L’article 67 énonce clairement les conditions à remplir pour qu’une « autorité » puisse réaliser un « projet ». C’est donc le législateur, et non le ministre, qui a autorisé les autorités à entreprendre des projets sur des terres fédérales. C’est également le législateur qui a établi les conditions dans lesquelles ces activités peuvent être menées. Pour cette raison, on ne saurait alléguer que le ministre a délégué un pouvoir.

[14]  Dans les circonstances de l’espèce, le législateur n’a pas délégué son pouvoir de légiférer ou de statuer sur quelque question que ce soit : il a mis en place une structure qui assure la prise en compte des effets environnementaux par les autorités qui entreprennent des projets sur des terres fédérales. Si le législateur n’avait pas intégré l’article 67 à la LCEE 2012, les autorités n’auraient eu aucune obligation de la sorte. Il importe de souligner aussi que les projets ne sont pas « désignés » sous le régime de la LCEE 2012, et que le législateur n’a pas imposé d’« évaluation environnementale » de ces projets. Je vois mal comment le ministre aurait pu déléguer une fonction ou un pouvoir à ADM. Pour engendrer un litige constitutionnel, la délégation d’un pouvoir à un organisme (en l’occurrence, ADM) doit être interdite par la loi habilitante ou son règlement. Aucune de ces conditions n’est remplie en l’espèce.

2)  Est-ce que Transports Canada a illégalement délégué à ADM un pouvoir discrétionnaire ou refusé d’exercer sa compétence?

[15]  Comme je l’ai déjà indiqué, je ne puis conclure que le ministre a délégué un pouvoir à ADM. C’est le législateur qui a dévolu à des autorités comme ADM un rôle bien défini relativement à l’application des normes environnementales aux terres fédérales qu’elles gèrent. Il ne s’agit pas d’une délégation illégale d’un pouvoir de légiférer ou de réglementer.

[16]  Quand il fait valoir que l’article 67 de la LCEE est ultra vires, M. Maloney semble se fonder sur une interprétation erronée de l’arrêt Vic Restaurant Inc., qui mettait en cause la validité du paragraphe 2(B) de l’arrêté municipal 1862. au motif qu’il visait à déléguer au directeur municipal le pouvoir d’établir les conditions relatives à la délivrance des permis de vente d’alcool. Dans l’arrêt Vic Restaurant Inc., la Cour a déclaré que la disposition était ultra vires non pas parce que la Ville de Montréal a abdiqué un pouvoir, mais plutôt parce qu’elle a tenté de déléguer un pouvoir qu’elle n’avait pas. En vertu de la Loi des liqueurs alcooliques du Québec, LRQ 1941, c 255, la Commission des liqueurs du Québec avait la compétence exclusive de réglementer ces questions. Ici, nul ne conteste le pouvoir du législateur d’édicter des mesures législatives sur la protection environnementale des terres fédérales. Les moyens qu’il choisit pour les faire appliquer ne sont pas non plus véritablement mis en cause. En toute déférence, l’arrêt Vic Restaurant Inc. n’est d’aucun secours pour M. Maloney.

[17]  Se fondant, semble-t-il, sur les modalités du bail intervenu entre Sa Majesté la Reine et ADM, M. Maloney affirme aussi que Transports Canada a refusé d’exercer sa compétence à l’égard du lot numéro 7, qui appartient au gouvernement fédéral, en n’exigeant pas d’évaluation environnementale. Selon M. Maloney, il s’agit d’une erreur de droit ou de compétence qui est susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte. Cet argument ne résiste pas au fait que le législateur a clairement établi qu’une autorité qui entreprend un projet sur des terres fédérales n’est pas tenue de faire une évaluation environnementale. Si Transports Canada avait voulu l’obliger à mener une évaluation environnementale, ADM aurait pu invoquer l’article 67 de la LCEE 2012 pour faire valoir un abus de compétence. Je ne trouve aucun fondement à l’argument selon lequel Transports Canada a omis d’exercer sa compétence ou de superviser l’observation des lois environnementales par ADM.

B.  Les résultats du rapport et, partant, la décision de construire le point de contrôle étaient-ils déraisonnables compte tenu des circonstances?

[18]  M. Maloney soutient que la décision d’ADM d’aller de l’avant avec la construction d’un point de contrôle sur le lot numéro 7 était déraisonnable compte tenu de la nature de l’évaluation dont le rapport rend compte et des conclusions de celui-ci. Pour les motifs exposés ci-dessous, je dois, en toute déférence, rejeter cet argument.

1)  Norme de contrôle

[19]  Les parties conviennent que la norme de contrôle qui s’applique ici est celle de la décision raisonnable, et que celle-ci commande un certain degré de déférence (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, aux paragraphes 51, 53, 164, [2008] 1 RCS 190). La décision doit être justifiable, transparente et intelligible et doit appartenir aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit.

2)  La décision d’aller de l’avant avec le projet était-elle déraisonnable compte tenu des circonstances?

[20]  Les mots ne sont pas importance, et c’est pourquoi je prends la peine de souligner l’insistance de M. Maloney sur la nécessité d’une « évaluation environnementale ». Or, comme je l’ai déjà relevé, il n’existait dans les circonstances aucune obligation de mener une « évaluation environnementale » telle que la définit la LCEE 2012. Il a également été vu que l’article 67 ne fait aucune allusion à une « évaluation environnementale ». La seule exigence imposée à l’autorité compétente (en l’occurrence, ADM) consiste à décider si un projet est susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Par souci de clarté, j’utiliserai plutôt les termes « étude environnementale » ou « étude » et non « évaluation environnementale » pour désigner le processus prévu à l’article 67.

[21]  M. Maloney soutient que la décision était déraisonnable en raison de lacunes dans l’étude menée pour décider si le projet était susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Il fonde son argument sur les éléments suivants :

1. Le rapport, produit tardivement, a été achevé à peine quelques semaines avant le début de la construction.

2. L’étude a été effectuée en plein hiver, quand la majorité des animaux et des oiseaux migrateurs n’étaient pas sur place. De manière très colorée, M. Maloney explique que les oiseaux migrateurs ont quitté la maison à l’automne et, quand ils sont revenus au printemps, elle avait disparu. Comment, s’interroge-t-il, une étude des effets d’un projet sur des résidents pourrait-elle être adéquate s’ils sont absents au moment où elle est réalisée?

3. Le rapport ne contient pas suffisamment de données et de renseignements qui corroborent la conclusion selon laquelle le projet n’était pas susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants.

4. Les titres de compétences des personnes qui ont mené l’étude et rédigé le rapport ne sont pas donnés.

[22]  Je ferai quelques remarques sur l’argument du caractère tardif du rapport. ADM disposait d’un délai très serré pour installer le point de contrôle exigé par ses obligations nationales et internationales en matière de sûreté aéroportuaire. Le bail avec la Cité de Dorval venait à échéance à la fin de décembre 2015 seulement. Même si, en novembre, la saison du golf est pour ainsi dire terminée à Montréal, ADM a dû attendre décembre 2015 pour avoir accès au site. ADM avait à sa disposition certaines données sur les populations d’oiseaux migrateurs dans la région et sur d’autres sujets, mais il lui a fallu attendre d’avoir accès au site pour entreprendre son étude sur le terrain. L’étude a été réalisée dès que possible une fois l’accès obtenu. Je ne trouve pas que l’étude a été réalisée et que le rapport a été produit dans un délai déraisonnable.

[23]  Quant à l’argument comme quoi l’étude et le rapport ont été achevés en hiver, et donc à une période où de bon nombre des « résidents » avaient migré au sud, je noterais que selon la méthodologie présentée dans le rapport, les résultats sont le fruit de multiples visites sur le terrain. Outre ces visites, les auteurs ont procédé à une recension documentaire, ils ont examiné des données internes et recueilli les observations d’employés d’ADM qui connaissaient bien le site.

[24]  Enfin, en ce qui concerne le caractère raisonnable du rapport dans son ensemble, la LCEE 2012 ne donne aucun éclairage sur le passage « susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants » de l’article 67. On y trouve toutefois une définition des « effets environnementaux » à l’article 5 de l’annexe I. De plus, des orientations sur l’appréciation de l’importance des effets environnementaux d’une activité ou d’un projet sont données dans le document « Énoncé de politique opérationnelle – Déterminer la probabilité qu’un projet désigné entraîne des effets environnements négatifs importants en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) » (la politique), publié en novembre 2015 par l’Agence canadienne d’évaluation environnementale et reproduit à l’annexe II des présents motifs.

[25]  Même s’il est manifeste que cette politique sur l’évaluation environnementale des projets désignés ne s’appliquait pas à celui d’ADM, elle fournit des éclairages intéressants sur l’interprétation du passage « susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants » de l’article 67 de la LCEE 2012.

[26]  Dans cette optique, je conclus qu’une décision raisonnable sur la question de savoir si un projet entraîne des effets environnementaux négatifs importants au sens de l’article 67 de la LCEE 2012 doit tenir compte de son incidence négative potentielle sur la vie aquatique et les oiseaux migrateurs, du risque que des contaminants ou des polluants aient des répercussions négatives sur l’environnement, de la fragmentation des habitats, ainsi que de l’ampleur, de l’étendue géographique, du moment, de la fréquence, de la durée et de la réversibilité de ces facteurs, entre autres considérations. La décision doit en outre tenir compte des facteurs susceptibles d’atténuer les effets nuisibles du projet. Le cas échéant et dans la mesure du possible, il faut aussi prendre une décision au vu des connaissances et de l’expérience acquises dans le passé relativement à des effets environnementaux similaires.

[27]   Soit, l’étude et le rapport qui en a découlé auraient pu être plus détaillés, mais j’estime que la décision d’ADM était raisonnable et fondée sur les facteurs pertinents. Une étude sur le terrain (quoique limitée) a été menée, et les connaissances ainsi que l’expérience découlant de projets précédents de nature similaire ont été prises en considération. Des éléments comme la qualité du sol, le couvert végétal, la structure hydrologique, la population aviaire et d’autres facteurs ont été examinés. ADM a consulté des employés ayant une bonne connaissance du site et de la vie animale dans la région. Il a aussi été pris en compte qu’un golf n’est pas un terrain dans son état original et naturel, et que des mesures d’atténuation des effets ont été proposées.

VI.  Conclusion

[28]  Compte tenu de l’étude réalisée, de la teneur du rapport et des mesures proposées pour atténuer les effets, j’estime que la conclusion du rapport et la décision d’ADM d’aller de l’avant avec le projet satisfont à la norme de raisonnabilité énoncée dans l’arrêt Dunsmuir.

[29]  Pour tous ces motifs, la demande de contrôle judiciaire est rejetée. Les défendeurs ne demandent pas de dépens, et aucuns ne seront adjugés. J’ordonnerai également que l’intitulé de la cause soit modifié par le retrait de deux demanderesses originales ayant déposé un avis de désistement.

JUGEMENT DANS LE DOSSIER T-728-16

LA COUR REND LE JUGEMENT SUIVANT :

1. L’intitulé de la cause est modifié par le retrait des demanderesses CITÉ DE DORVAL et COALITION POUR LA SAUVEGARDE DES ESPACES VERTS DORVAL.

2. La demande de contrôle judiciaire est rejetée, sans dépens.

« B. Richard Bell »

Traduction certifiée conforme

Ce 11^e jour de mai 2020

Lionbridge

ANNEXE I

ANNEXE II

Agence canadienne d’évaluation environnementale

Énoncé de politique opérationnelle – Déterminer la probabilité qu’un projet désigné entraîne des effets environnementaux négatifs importants en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), novembre 2015

Information sur le document

Avertissement

Le présent énoncé de politique opérationnelle (EPO) est présenté uniquement à titre indicatif. Il ne remplace pas la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (LCEE 2012) ni ses règlements. En cas de disparité entre le présent document et la LCEE 2012 ou ses règlements, la LCEE 2012 ou ses règlements ont prévalence.

Pour obtenir les versions les plus à jour de la LCEE 2012 et de ses règlements, veuillez consulter le site Web du ministère de la Justice.

Mises à jour

Ce document peut être revu et mis à jour périodiquement. Vous trouverez la version la plus à jour à la page du Manuel d’orientation du site Web de l’Agence.

Droit d’auteur

© Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, représentée par la ministre de l’Environnement, 2015.

Cette publication peut être reproduite sans autorisation pour usage personnel ou interne dans la mesure où la source est indiquée en entier. Toutefois, la reproduction multiple de cette publication en tout ou en partie afin de la redistribuer nécessite l’obtention au préalable d’une autorisation de l’agence canadienne d’évaluation environnementale, Ottawa, Ontario K1A 0H3, ou info@ceaa-acee.gc.ca.

N^o de catalogue : En106-145/2015F-PDF

ISBN : 978-0-660-03643-4

This document has been issued in English under the title : Operational Policy Statement Determining Whether a Designated Project is Likely to Cause Significant Adverse Environmental Effects under the Canadian Environmental Assessment Act, 2012.

Les demandes de formats de substitution peuvent être faites à : info@acee-ceaa.gc.ca.

Ce document est également disponible en format d’Adobe Acrobat [PDF - 197 ko].

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Table des matières

• Information sur le document
• 1.0 Objet
• 2.0 Application
• 3.0 Dispositions pertinentes de la LCEE 2012
• 4.0 Détermination de l’importance en vertu de la LCEE 2012
• 5.0 Approche
• 6.0 Directives de mise en œuvre
• Annexe 1 : Cadre d’évaluation environnementale
• Annexe 2 : Principaux critères de la détermination de l’importance

1.0 Objet

Le présent document facilite l’application des dispositions de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (LCEE 2012) portant sur la détermination de la probabilité qu’un projet désigné entraîne des effets environnementaux négatifs importants. Plus précisément, il présente des directives sur la manière d’appliquer ces dispositions lorsque l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (l’Agence) est l’autorité responsable.

Ce document contribue à la préparation des documents de l’Agence tels que les lignes directrices relatives à l’étude d’impact environnemental (EIE) et le rapport d’évaluation environnementale (ÉE). Utilisé conjointement avec d’autres instruments de politique et d’orientation, il vise à aider les promoteurs des projets désignés à préparer une EIE. Il guide également les employés de l’Agence dans leurs échanges avec les divers intervenants d’une évaluation environnementale fédérale (notamment les promoteurs, les membres des commissions d’examen, les autorités fédérales, les autres instances, les groupes autochtones et le public) tout au long de l’évaluation environnementale d’un projet désigné.

2.0 Application

Le présent document est destiné à être utilisé pour l’évaluation environnementale d’un projet désigné dont l’Agence est l’autorité responsable, incluant les évaluations environnementales par une commission d’examen.

Lorsque l’Office national de l’énergie (ONE) est l’autorité responsable, des directives et orientations sont disponibles dans le Guide de dépôt de l’ONE. Les requérants qui cherchent des directives pour les projets nucléaires pourront se référer au cadre réglementaire de la Commission canadienne de sûreté nucléaire.

Le terme « projet » renvoie à un projet désigné au sens de la LCEE 2012 pour lequel l’Agence est l’autorité responsable, et le terme « EE de projet » renvoie à l’évaluation environnementale d’un projet désigné réalisée en vertu de la LCEE 2012 et l’Agence est l’autorité responsable.

Partout dans le document, le terme « effets environnementaux » renvoie aux effets environnementaux tels qu’ils sont décrits à l’article 5 de la LCEE 2012.

Ce document d’orientation remplace le document de référence de l’Agence de 1994 intitulé Déterminer la probabilité des effets environnementaux négatifs importants d’un projet et doit être utilisé dans le cadre de la LCEE 2012. Le document de référence de 1994 continuera à s’appliquer aux évaluations environnementales de projets commencées en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale antérieure qui doivent être complétées conformément aux dispositions transitoires de la LCEE 2012.

3.0 Dispositions pertinentes de la LCEE 2012

L’article 5 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE 2012) décrit les effets environnementaux dont on doit tenir compte dans la mise en œuvre de la législation.

L’article 19 précise les éléments à examiner dans l’EE d’un projet désigné, y compris les effets environnementaux décrits dans l’article 5 et l’importance de ces effets. Cela comprend les effets environnementaux cumulatifs susceptibles de résulter du projet désigné, combinés à d’autres activités concrètes qui ont été ou qui seront menées à bien, ainsi que les effets environnementaux causés par des accidents ou des défaillances qui pourraient se produire en lien avec le projet désigné. L’article 19 exige aussi que l’EE d’un projet désigné tienne compte des mesures d’atténuation qui sont réalisables sur les plans technique et économique et qui atténueraient les effets négatifs environnementaux importants d’un projet.

Dans le cas des projets pour lesquels l’Agence est l’autorité responsable, le paragraphe 52(1) exige que le ministre de l’Environnement (le ministre) détermine si, compte tenu de l’application de toutes les mesures d’atténuation que le ministre considère appropriées, le projet est susceptible d’entraîner un ou plusieurs des effets négatifs importants sur l’environnement visés par l’article 5. Si le ministre décide que le projet est susceptible d’entraîner des effets négatifs importants sur l’environnement, le paragraphe 52(2) exige le renvoi au gouverneur en conseil, qui décidera si ces effets sont justifiés dans les circonstances.

Conformément à l’article 54 de la LCEE 2012, le ministre doit remettre au promoteur d’un projet désigné une déclaration de décision concernant l’évaluation environnementale du projet. La déclaration de décision comprend la décision relative à la probabilité que le projet entraîne des effets négatifs et les conditions, établies en vertu de l’article 53, auxquelles le promoteur doit se conformer.

4.0 Détermination de l’importance en vertu de la LCEE 2012

Déterminer si un projet est susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants (souvent désigné comme la détermination de l’importance) est fondamental à la pratique d’EE de projet. La détermination de l’importance considère les effets environnementaux anticipés et évalue s’ils seront négatifs, importants et probables. Un promoteur, l’Agence ou une commission d’examen peuvent établir une détermination de l’importance au cours de l’EE d’un projet. Ces déterminations de l’importance sont distinctes de la décision prise par le ministre en vertu du paragraphe  52(1) de la LCEE, mais elles peuvent l’informer.

Lorsqu’il est anticipé qu’un projet entraînera des effets environnementaux négatifs, tel qu’ils sont définis dans l’article 5 de la LCEE 2012, l’EE examine si le projet est susceptible ou non d’entraîner des effets négatifs importants sur l’environnement suite à l’application de mesures d’atténuation réalisables sur le plan technique et économique.

Cet énoncé de politique opérationnelle décrit comment la détermination de l’importance s’inscrit à l’intérieur du Cadre d’évaluation environnementale (Cadre d’EE) et explique l’approche recommandée par l’Agence pour en arriver à une détermination de l’importance. Des orientations sont également fournies sur les exigences en matière d’information, la documentation nécessaire pour appuyer la détermination de l’importance, ainsi que sur les rôles dans la prise de décision.

Cadre d’évaluation environnementale

Les effets environnementaux sont le plus souvent déterminés en comparant l’état actuel (la santé, la situation ou la condition) d’une composante valorisée (CV) avec son état futur anticipé si le projet va de l’avant. Les CV sont sélectionnées pour orienter l’évaluation des effets environnementaux visés dans l’article 5, en tenant compte des directives fournies par l’Agence, ou dans le cas d’une EE par une commission d’examen, par l’Agence ou le ministre.

Les informations recueillies et examinées pour chaque CV (incluant les informations fournies par les communautés autochtones et le public) sont traitées à travers le cadre d’évaluation environnementale. Ce cadre itératif comprend les étapes suivantes : la détermination de la portée, l’analyse, l’atténuation, l’importance et le suivi (pour une description détaillée, voir l’annexe 1).

La détermination de la probabilité qu’un projet entraîne des effets négatifs importants sur l’environnement (étape 4 du cadre d’évaluation environnementale) concerne les effets environnementaux négatifs résiduels. Un effet environnemental négatif résiduel est un effet environnemental négatif d’un projet qui subsiste, ou qui devrait subsister, après la mise en œuvre de mesures d’atténuation.

L’importance est déterminée pour chaque effet environnemental négatif résiduel en utilisant les CV pour orienter la collecte d’informations sur chaque effet.

On demande aux promoteurs de déterminer la probabilité que leur projet entraîne des effets négatifs importants dans leur EIE eu égard aux effets environnementaux négatifs résiduels. Cette exigence est décrite dans les Lignes directrices relatives à l’étude d’impact environnemental émises par l’Agence pour l’évaluation environnementale de chaque projet.

On doit procéder à une telle détermination pour les effets spécifiques au projet et pour tous les effets environnementaux cumulatifs. Ces deux déterminations, contenues dans le rapport d’EE ou le rapport de la commission d’examen, sont prises en compte dans la décision du ministre en vertu de l’article 52 de la LCEE (2012).

Les déterminations de l’importance doivent prendre en compte les incertitudes. Toutes les EE de projet comportent un certain niveau d’incertitude, et l’on peut souvent s’attendre à ce que les résultats observés s’écartent des prévisions de l’EE. L’incertitude peut être liée à plusieurs facteurs examinés dans l’EE, notamment : la conception et les éléments du projet, les conditions environnementales de référence, la réponse des CV, l’efficacité des mesures d’atténuation, la portée générale des effets ainsi que les causes naturelles et humaines d’événements accidentels.

Le niveau d’effort appliqué à la détermination de l’importance est établi au cas par cas, en utilisant les mêmes facteurs que l’évaluation globale, c’est-à-dire :

• les caractéristiques du projet;
• les effets environnementaux potentiels;
• l’état (la santé, la situation ou la condition) des CV sur lesquelles les effets environnementaux peuvent avoir des impacts;
• la possibilité d’atténuer les effets et le niveau auquel les mesures d’atténuation peuvent remédier à ces effets environnementaux potentiels;
• le niveau d’analyse nécessaire pour répondre aux questions soulevées par les groupes autochtones ou le public.

5.0 Approche

Cette approche s’applique à l’étape de l’importance du cadre l’évaluation environnementale (voir Annexe 1, étape 4).

L’approche recommandée pour déterminer si un projet désigné est susceptible d’entraîner des effets négatifs importants comporte trois étapes :

• Première étape : Décider si les effets environnementaux résiduels sont négatifs;
• Deuxième étape : Décider si les effets environnementaux résiduels négatifs sont importants;
• Troisième étape : Décider si les effets environnementaux négatifs importants sont probables.

Cette approche est mise en œuvre pour chaque effet potentiel sur l’environnement.

Étape 1 : Effets négatifs

Seuls les effets environnementaux résiduels négatifs sont considérés dans la détermination de l’importance en vertu de la LCEE 2012. L’identification de ces effets résulte des étapes de détermination de la portée, d’analyse et d’examen des mesures d’atténuation du cadre d’évaluation environnementale (étapes 1 à 3 de l’Annexe 1). La détermination des effets résiduels négatifs sur l’environnement s’applique à tout le cycle de vie du projet : la construction, l’opération, le démantèlement et l’abandon du projet.

Un effet environnemental négatif peut être décrit en termes qualitatifs ou quantitatifs. Des exemples d’effets environnementaux négatifs pour des CV génériques qui sont ou qui peuvent être associées à l’article 5 de la LCEE (2012) sont présentés ci-dessous.

Exemples

• Perte de poissons ou d’habitat du poisson
• Mortalité d’oiseaux migrateurs
• Déclin de la santé, de la situation ou de la condition des espèces aquatiques
• Réduction dans la diversité des espèces ou l’abondance de la faune marine
• Diminution de la qualité de l’air sur les terres fédérales ou dans une autre province pendant que le projet est en opération
• Perte d’habitats ou dommages causés aux habitats, notamment la fragmentation de l’habitat qui aurait des répercussions sur l’utilisation des terres et ressources pour des usages traditionnels par les peuples autochtones
• Répercussions négatives sur la santé humaine, notamment la contamination des aliments prélevés dans la nature qui constituent une ressource pour les peuples autochtones
• Perte de ressources patrimoniales physiques et culturelles des peuples autochtones, ou dommages causés à ces ressources (p. ex. la modification de lieux ayant une importance culturelle) pendant la construction du projet
• Perte de ressources historiques, archéologiques, paléontologiques ou architecturales autochtones, ou dommages causés à ces ressources.

Étape 2 : Importance des effets

Au cours de cette étape, on évalue si les effets négatifs résiduels sur l’environnement identifiés à l’étape 1 sont importants pour chaque CV potentiellement touchée.

Les critères principaux (décrits en détail à l’Annexe 2) qui doivent être pris en considération à cette étape comprennent :

• l’ampleur;
• l’étendue géographique;
• le moment;
• la fréquence;
• la durée; et
• la réversibilité.

D’autres critères peuvent être pris en considération, à la condition qu’ils soient décrits et la justification pour leur utilisation étayée. Dans le cas d’un promoteur voulant s’assurer de documenter de façon appropriée de tels critères spécifiques au projet, il est recommandé de discuter avec le personnel de l’Agence.

La mesure dans laquelle un critère individuel influencera la détermination de l’importance dépendra de la CV examinée, de la nature du projet et de ses effets environnementaux potentiels, ainsi que du contexte.

Exemple : L’étape de construction d’un projet peut avoir un effet sur un oiseau migrateur pendant une courte période de temps chaque année et dans une petite portion de son habitat. Si l’interaction entre l’oiseau migrateur et la construction du projet se produit pendant la période de reproduction de l’oiseau migrateur et dans son habitat de reproduction, cela pourrait être plus dommageable qu’une interaction à d’autres moments de l’année dans d’autres portions de l’habitat.

Le contexte écologique et social dans lequel les effets potentiels sur l’environnement peuvent se produire devrait être pris en compte lorsque l’on examine les critères clés mentionnés plus haut par rapport à une CV particulière, étant donné qu’il peut aider à mieux déterminer si les effets négatifs sont importants ou non. Par exemple, les informations sur le contexte sont utiles lorsqu’elles révèlent :

• un aspect unique du secteur (p. ex. la proximité de parcs, de zones écologiques essentielles ou fragiles, de ressources patrimoniales précieuses);
• les valeurs ou coutumes uniques d’une collectivité qui influent sur la perception d’un effet environnemental (notamment les facteurs culturels);
• une CV importante pour le fonctionnement d’un écosystème, d’une communauté écologique ou d’une collectivité de personnes; ou
• une CV par rapport à laquelle une cible a été établie.

Il importera également d’examiner le cycle de vie du projet. Par exemple, les activités de démantèlement prévues peuvent influencer les critères. Il importe en outre de noter que les effets environnementaux peuvent se prolonger au-delà de la période d’interaction physique entre le projet et la CV.

Étape 3 : Probabilité des effets

La détermination de la probabilité est fondée sur des considérations de vraisemblance et d’incertitude, et elle est examinée uniquement lorsqu’il est établi à l’étape 2 qu’un ou plusieurs effets négatifs résiduels prévus sont importants.

La probabilité qu’un effet sur l’environnement se produise peut reposer sur la connaissance ou l’expérience d’effets environnementaux similaires passés. Le cycle de vie complet d’un projet, y compris ses différentes phases et sa durée, doit aussi être pris en compte lorsque l’on détermine la probabilité qu’un effet se produira ou non.

6.0 Directives de mise en œuvre

Les directives qui suivent sont fournies pour aider à éclaircir les exigences en matière d’information, de documentation ainsi que la manière dont la détermination de l’importance contribue à la prise de décision.

Exigences en matière d’information

L’Agence émet des lignes directrices d’EIE aux promoteurs décrivant la nature, la portée et l’étendue de l’information et de l’analyse nécessaires à la préparation de l’EIE. Dans une évaluation effectuée par une commission d’examen, le ministre détermine la portée des facteurs devant être considérés. L’Agence, le ministre ou la commission d’examen peuvent aussi émettre des demandes d’information à l’intention d’un promoteur pour obtenir des éclaircissements, recueillir des informations et mener des études si nécessaire.

Le savoir communautaire et le savoir traditionnel autochtone peuvent contribuer à la détermination de l’importance. Le public et les groupes autochtones peuvent fournir des informations, proposer une interprétation différente des faits ou remettre en cause les conclusions émises pendant le processus d’EE.

Les praticiens de l’EE devraient utiliser des informations qualitatives ou quantitatives pour déterminer le niveau de confiance associé à la prédiction qui appuie la détermination de l’importance, p. ex. l’échelle à l’intérieur de laquelle une valeur prévue se situe dans un degré déclaré de probabilité.

Documentation

Les praticiens sont encouragés à décrire clairement ce qui serait considéré comme un effet environnemental négatif important sur une CV. La détermination de l’importance devrait être présentée de façon rationnelle et justifiable, et les raisons de la détermination clairement documentées, y compris les éléments suivants :

• Un effet environnemental résiduel devrait tenir compte de l’efficacité prévue des mesures d’atténuation et de toutes les incertitudes qui sont associées à ces mesures.
• Les praticiens devraient présenter une analyse de tous les critères clés énumérés à l’annexe 2, ainsi que de tous les autres critères utilisés pour la détermination de l’importance. Une justification devra également être fournie si un des critères clés est considéré comme étant non pertinent.
• L’analyse de la probabilité des effets environnementaux négatifs importants devrait être suffisamment détaillée pour en étayer les conclusions.
• Le degré d’incertitude scientifique reliée aux données et aux méthodes utilisées dans le cadre de référence de l’analyse environnementale devrait être décrit.

Rôles et responsabilités dans la prise de décision

Le promoteur est responsable de fournir les informations nécessaires à l’évaluation de l’importance et de fournir les conclusions sur la détermination de l’importance. Ceci est fait au moyen de l’EIE, ainsi que par les réponses aux demandes d’information s’il y a lieu.

L’Agence ou la commission d’examen étudie les informations et les conclusions du promoteur sur la détermination de l’importance, ainsi que d’autres points de vue sur l’importance reçus pendant le processus d’EE. L’Agence ou la commission d’examen présente ensuite sa justification et ses conclusions sur la détermination de l’importance dans le rapport d’EE ou le rapport de la commission. Ces conclusions peuvent s’aligner sur ou différer de celles qui sont présentées par le promoteur.

Le rapport d’évaluation environnementale ou le rapport de la commission est pris en considération par le ministre lorsqu’il prend sa décision en vertu du paragraphe 52(1) de la LCEE (2012).

Annexe 1 : Cadre d’évaluation environnementale

Étape 1 : Détermination de la portée

Définition des éléments sur lesquels doit initialement porter une évaluation environnementale, notamment : cerner les composantes valorisées, les effets environnementaux potentiels et les limites spatiales et temporelles; examiner toutes les autres activités concrètes pouvant contribuer aux effets environnementaux cumulatifs.

Étape 2 : Analyse

Collecte ou production de données au moyen de méthodes telles que des sondages et des enquêtes, des revues de littérature, des analyses de sites, du savoir communautaire et du savoir traditionnel autochtone, ainsi que la description claire des méthodes utilisées pour prévoir les effets environnementaux.

Étape 3 : Atténuation

Détermination de mesures techniquement et économiquement réalisables pour atténuer les effets négatifs importants par la réduction, l’élimination ou le contrôle ou, lorsque ces formes d’atténuation ne sont pas réalisables, des mesures de réparation telles que le remplacement, le rétablissement ou la compensation.

Étape 4 : Importance

Élaboration des conclusions à savoir si le projet est susceptible de produire des effets négatifs importants sur l’environnement compte tenu de la mise en œuvre des mesures d’atténuation.

Étape 5 : Suivi

Élaboration d’un programme pour vérifier l’exactitude de l’EE d’un projet désigné ou l’efficacité des mesures d’atténuation.

Annexe 2 : Principaux critères de la détermination de l’importance

Tel qu’il est décrit à l’étape 2 de l’approche pour déterminer l’importance, outre les critères décrits ci-dessous, les praticiens de l’EE devraient tenir compte du contexte écologique et social dans lequel l’effet négatif résiduel sur l’environnement peut se produire lorsqu’ils font une détermination de l’importance.

Ampleur

L’ampleur désigne la somme de changements liés à un paramètre mesurable par rapport aux conditions de référence ou à d’autres normes, directives ou objectifs (p. ex. la proportion des habitats d’espèces touchés, le nombre de jours de chasse perdus).

L’ampleur d’un effet environnemental devrait être exprimée dans la mesure du possible en des termes mesurables ou quantifiables. Il peut exister de multiples paramètres mesurables pertinents concernant une composante valorisée. Il est essentiel de définir clairement les termes lorsqu’on utilise des descriptions quantitatives ou qualitatives de l’ampleur. La définition de ces termes peut varier en fonction de la CV qui fait l’objet de l’examen. Par exemple, si on utilise des catégories telles que « faible », « modéré » ou « fort », chacune doit être clairement définie et la caractérisation d’un effet environnemental comme étant faible, modéré ou fort doit être clairement expliquée.

Certains éléments pouvant influer sur l’évaluation de l’ampleur d’un effet :

• la variabilité naturelle, les fluctuations normales ou des changements dans les conditions de référence;
• l’échelle à laquelle on examine l’ampleur (par exemple, le pourcentage de la population touchée peut représenter 80 % à l’échelle locale et 5 % au niveau régional);
• la résilience au changement de la CV et de la région avoisinante (par exemple, déterminer si des segments particulièrement vulnérables de la CV pourraient être touchés);
• déterminer si la CV a déjà subi des effets négatifs causés par d’autres activités concrètes ou des changements naturels.

Étendue géographique

L’étendue géographique désigne la zone spatiale sur laquelle l’effet environnemental devrait se produire selon les prévisions. Les échelles qualitatives types pour définir la portée géographique incluent le site précis, les échelles locale, régionale, provinciale, nationale et internationale. Les prévisions concernant la portée géographique doivent être quantitatives autant que possible (p. ex. les modifications à l’habitat exprimées en hectares). Les territoires d’utilisation traditionnelle des groupes autochtones potentiellement touchés devraient être considérés lorsqu’applicable.

Selon la CV qui fait l’objet de l’examen, il pourrait être important de déterminer dans quelle mesure les effets négatifs importants causés par le projet peuvent se produire dans des zones très éloignées de celui-ci (p. ex. le transport à de grandes distances de polluants atmosphériques).

Moment

Il convient de prendre note des considérations sur le choix du moment lorsqu’il est important dans le cadre de l’évaluation de l’effet environnemental (p. ex. quand l’effet environnemental peut se produire pendant la période des amours ou quand les espèces traversent le secteur au moment de leur migration). Il peut aussi être pertinent d’examiner les variations dans le choix du moment des activités de projet, par exemple les fluctuations du niveau d’un bassin et comment cela peut causer différents effets environnementaux.

En ce qui a trait aux effets environnementaux non biophysiques, il est important de prendre en considération les aspects saisonniers de l’utilisation de la terre et des ressources et de voir si le choix du moment tient compte des considérations spirituelles et culturelles des Autochtones.

Fréquence

La fréquence définit à quel rythme l’effet environnemental se produit au cours d’une période donnée (p. ex., l’altération de l’habitat aquatique se produira deux fois par année).

La fréquence devrait être définie au moyen de termes quantitatifs autant que possible, par exemple « chaque jour », « chaque semaine » ou « un certain nombre de fois par année . On peut aussi la définir qualitativement comme étant rare, sporadique, intermittente, continue ou régulière. Si on utilise des termes qualitatifs, ils doivent être définis par rapport à chaque CV.

Durée

La durée désigne la longueur de temps durant laquelle un effet environnemental peut être perçu (p. ex. une journée, un mois, un an, une décennie, en permanence). Cela peut désigner la quantité de temps nécessaire pour que la CV retrouve son état de référence grâce à des mesures d’atténuation ou par son rétablissement naturel (p. ex. la reconstitution de la végétation, le retour de la vie sauvage dans une zone désertée sur le plan de l’habitat en raison des perturbations).

L’effet environnemental peut durer plus longtemps que l’activité qui l’a causé. Par exemple, le déversement d’une substance dans un plan d’eau peut se produire au cours d’une activité du projet, mais l’effet environnemental sur le biote aquatique peut durer au-delà de la durée de vie opérationnelle du projet. Dans cet exemple, si le déversement dure tout le temps de l’activité et qu’il a pour conséquence de réduire les populations de poisson, on peut dire que la fréquence de l’effet environnemental est continue et que sa durée recouvre la durée de l’opération et la période qui suit jusqu’à ce que les niveaux des populations de poisson aient retrouvé leur valeur de référence.

Les effets environnementaux peuvent ne pas se produire immédiatement suite à l’activité qui les cause, mais il faut tout de même les prendre en considération. Par exemple lorsqu’un nouveau réservoir est créé, il y aura un délai avant que l’augmentation des concentrations de méthylmercure dans le poisson se produise. De même, l’effet sur les perturbations dans le transfert intergénérationnel du savoir autochtone peut ne pas être observé pendant de nombreuses années après qu’un projet ait perturbé un usage traditionnel particulier du site.

Réversibilité

On parle d’un effet environnemental réversible quand on s’attend à ce que la CV se rétablisse des effets environnementaux causés par le projet. Cela devrait correspondre au retour à la valeur de référence ou à une autre cible (p. ex., un objectif de gestion des populations, une cible de rétablissement) au moyen de mesures d’atténuation ou grâce au rétablissement naturel de la CV dans un laps de temps raisonnable.

La résilience de la CV au stress qu’on lui inflige et le degré de stress qui s’exerce sur cette composante influent sur la réversibilité des effets.

 

COUR FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :	T-728-16
INTITULÉ :	CITÉ DE DORVAL, COALITION POUR LA SAUVEGARDE DES ESPACES VERTS DORVAL ET DAVID MALONEY c MARC GARNEAU ÈS QUALITÉ DE MINISTRE DES TRANSPORTS DU CANADA, TRANSPORTS CANADA A/S DU PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA ET AÉROPORTS DE MONTRÉAL
LIEU DE L’AUDIENCE :	Montréal (Québec)
DATE DE L’AUDIENCE :	Le 23 octobre 2017
JUGEMENT ET MOTIFS :	LE JUGE BELL
DATE DES MOTIFS :	Le 16 février 2018

COMPARUTIONS :

Hrschan Ricardo	Pour les demandeurs
Caroline Laverdière	Pour le défendeur Transports Canada
Yvan Biron	Pour le défendeur Aéroports de Montréal

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

COLBY MONET s.e.n.c.r.l. Montréal (Québec)	Pour les demandeurs
PRÉVOST FORTIN D’AOUST Broisbriand (Québec)	Pour le défendeur Transports Canada
Procureur général du Canada Montréal (Québec)	Pour le défendeur Aéroports de Montréal