Date : 20180913

Dossier : T-1831-17

Référence : 2018 CF 912

[TRADUCTION FRANÇAISE]

Ottawa (Ontario), le 13 septembre 2018

En présence de madame la juge Kane

ENTRE :

SUBHASH PARMAR,

CANPAR DEVELOPMENTS INC.

demandeurs

et

LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

défendeur

JUGEMENT ET MOTIFS

[1]  La demanderesse, Canpar Developments Inc. (Canpar), sollicite le contrôle judiciaire d’une décision rendue par le ministre du Revenu national le 8 novembre 2017. Dans cette décision, le ministre a refusé d’exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC (1985), c 1 (5^e suppl.) (Loi de l’impôt sur le revenu), afin d’annuler la pénalité pour faute lourde imposée antérieurement à Canpar ou d’y renoncer. La décision du ministre a été rendue par le délégué du ministre, un agent de l’Agence du revenu du Canada (l’ARC).

[2]  La demande est rejetée pour les motifs qui suivent.

I.  Énoncé des faits

[3]  La demanderesse, Canpar, est une société qui, au cours de la période pertinente, construisait des immeubles résidentiels. Les deux actionnaires de Canpar, MM. Subhash Parmar et Terry Canning, sont les administrateurs de la société. M. Parmar a obtenu l’autorisation de représenter Canpar, au moyen d’une ordonnance rendue par le protonotaire Aalto le 21 décembre 2017.

[4]  Canpar était propriétaire d’un terrain résidentiel et elle avait contracté un emprunt pour financer la construction d’une maison sur le terrain. En 2005, ses bailleurs de fonds ont exigé le remboursement de l’argent prêté. Un nouveau bailleur de fonds a contribué au financement du bien, à la condition que MM. Parmar et Canning en soient personnellement propriétaires, plutôt que Canpar. Le 9 septembre 2005 ou vers cette date, Canpar a transféré la propriété à MM. Parmar et Canning, à titre de propriétaires communs.

[5]  Le transfert constituait une disposition de biens entraînant des obligations fiscales pour Canpar, conformément à la Loi de l’impôt sur le revenu et à la Loi sur la taxe d’accise, LRC (1985) c E-15 (Loi sur la taxe d’accise). Canpar n’a pas déclaré le produit de cette disposition dans ses déclarations de revenus. À la suite d’une vérification, l’ARC a établi une cotisation pour Canpar, au motif que cette dernière devait payer de l’impôt sur le revenu et de la taxe sur les produits et services (TPS) pour le transfert de la propriété. L’ARC a en outre imposé à Canpar des pénalités pour faute lourde, en vertu du paragraphe 163(2) de la Loi de l’impôt sur le revenu et de l’article 285 de la Loi sur la taxe d’accise, compte tenu des omissions commises par Canpar.

[6]  Canpar a déposé, auprès de l’ARC, des oppositions aux pénalités pour faute lourde. Elle a fait valoir qu’elle avait transféré le titre juridique du bien, mais qu’elle avait conservé le titre bénéficiaire, créant ainsi une simple fiducie qui ne donnait pas ouverture à des obligations fiscales.

[7]  La Division des appels de l’ARC a examiné les oppositions de Canpar. Dans deux lettres distinctes datées du 29 mai 2009, l’ARC a signifié à Canpar son intention de maintenir les déterminations initiales, en application de la Loi de l’impôt sur le revenu et de la Loi sur la taxe d’accise, respectivement. L’ARC a donné la même raison pour le maintien des pénalités pour faute lourde imposées à MM. Parmar et Canning, en indiquant qu’ils [traduction] « n’étaient pas des novices en matière d’impôt, qu’ils connaissaient les règles fiscales » et qu’ils auraient dû savoir à quelles obligations ils étaient tenus. Les lettres du 29 mai 2009 indiquaient que Canpar disposait de 30 jours pour présenter des renseignements supplémentaires avant que les deux décisions soient confirmées.

[8]  Selon le défendeur, l’ARC a confirmé les pénalités imposées en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu et de la Loi sur la taxe d’accise dans deux avis de confirmation distincts, datés du 25 août 2009. Ces avis ne se trouvent pas dans le dossier de Canpar ni dans celui du défendeur. Toutefois, le rapport du vérificateur de l’impôt sur le revenu, daté du 20 octobre 2017 et approuvé par un examinateur indépendant le 1^er novembre 2017, fournit une chronologie du processus de cotisation et d’opposition. Ce rapport indique que des lettres de confirmation ont été envoyées le 25 août 2009 et que les deux mentionnaient que Canpar avait le droit d’interjeter appel devant la Cour canadienne de l’impôt (la CCI).

[9]  Canpar a interjeté appel devant la CCI de la décision relative à la Loi sur la taxe d’accise, mais elle ne l’a pas fait pour la décision relative à la Loi de l’impôt sur le revenu.

A.  Décision de la Cour canadienne de l’impôt

[10]  Dans la décision Canpar Developments Inc. c La Reine, 2011 CCI 353 [Canpar 2011], la CCI a examiné l’appel à l’égard de la cotisation de TPS et de la pénalité pour faute lourde, imposées en vertu de la Loi sur la taxe d’accise. La CCI a conclu que Canpar n’avait pas démontré que le bien faisait l’objet d’une simple fiducie plutôt que d’un transfert, à l’égard duquel la TPS était exigible. Il a été conclu que Canpar était tenue de payer la TPS, en application de la Loi sur la taxe d’accise. Toutefois, la CCI a conclu que le gouvernement n’avait pas démontré que le critère rigoureux nécessaire pour justifier l’imposition d’une pénalité pour faute lourde était rempli, en expliquant ce qui suit aux paragraphes 21 et 22 :

Dans les circonstances de la présente affaire, je ne suis pas convaincu que la conduite de l’appelante en ce qui touche l’omission de percevoir et de remettre la TPS sur le transfert du bien en cause équivalait à une faute lourde de sa part. J’admets que M. Parmar et M. Canning aient cru que la TPS ne deviendrait exigible qu’au moment où il y aurait une disposition du bien en faveur d’une partie sans lien de dépendance. J’admets également qu’ils aient cru que l’appelante détenait toujours un certain intérêt dans le bien compte tenu du fait qu’elle a continué de payer les dépenses qui y étaient liées. [...]

À mon avis, il arrive souvent que les conséquences fiscales d’un transfert entre des parties ayant un lien de dépendance soient complexes et puissent être mal comprises même par des gens d’affaires expérimentés. Je le répète, ce fait à lui seul, même s’il constitue de la négligence, n’équivaut pas à une faute lourde au sens où cette expression est définie par la jurisprudence.

[11]  Par la suite, l’ARC a envoyé à Canpar une cotisation de TPS révisée, sans la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de l’article 285 de la Loi sur la taxe d’accise. Canpar a rapidement réglé cette dette fiscale.

B.  Cotisation d’impôt sur le revenu et pénalité pour faute lourde

[12]  Comme il a été mentionné, Canpar n’a pas interjeté appel devant la CCI de la décision relative à la Loi de l’impôt sur le revenu, ni payé l’impôt et la pénalité pour faute lourde imposés en vertu de cette même loi. Jusqu’en 2015, l’ARC n’a pas tenté de recouvrer la somme impayée. L’ARC invoque une erreur administrative pour expliquer son retard de cinq ans dans la prise de mesures de recouvrement.

[13]  Le 3 mars 2015, l’ARC a communiqué avec Canpar concernant sa dette impayée aux termes de la Loi de l’impôt sur le revenu; cette dette s’élevait à 22 000 $ (et était principalement attribuable à la pénalité pour faute lourde). L’ARC a avisé Canpar qu’elle annulerait l’intérêt accumulé sur cette somme en raison de son retard dans la prise de mesures de recouvrement.

[14]  En novembre 2015, Canpar a présenté une demande d’allègement pour les contribuables à l’égard de la pénalité pour faute lourde, en application du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu. Canpar a fait valoir qu’en raison de la conclusion rendue par la CCI selon laquelle le transfert de titre effectué par Canpar n’était pas assujetti à la pénalité pour faute lourde aux termes de la Loi sur la taxe d’accise, la pénalité ne pouvait pas être imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu à l’égard du même transfert de titre.

[15]  La demande d’allègement pour les contribuables présentée par Canpar était étayée par une lettre de son comptable expliquant que Canpar avait eu l’intention d’interjeter appel des deux décisions rendues par l’ARC et qu’elle avait avisé son représentant, Howard Golfman, de le faire. Toutefois, M. Golfman a seulement interjeté appel de la décision relative à la Loi sur la taxe d’accise. Le comptable a aussi indiqué que Canpar avait considéré que l’ensemble du dossier était réglé, compte tenu de la décision rendue par la CCI, jusqu’à ce qu’elle reçoive la lettre de l’ARC datée du 3 mars 2015, dans laquelle il était indiqué que la décision de la CCI ne s’appliquait qu’à la Loi sur la taxe d’accise. Le comptable a fait valoir que, compte tenu de la décision rendue par la CCI, le fait d’exiger le paiement de la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu constituerait une erreur judiciaire.

C.  Examen de premier niveau de l’ARC

[16]  La décision de l’ARC est exposée dans sa lettre datée du 25 novembre 2016. La lettre explique que la demande d’allègement pour les contribuables a été rejetée parce que Canpar n’avait pas fait appel de la décision relative à la Loi de l’impôt sur le revenu devant la CCI, ce qui indiquait que Canpar était satisfaite de la décision. L’ARC a mentionné que les [traduction] « dispositions relatives aux mesures d’allègement pour les contribuables n’ont pas pour objet d’outrepasser ou de contourner le processus d’appel ».

D.  Examen de deuxième niveau de l’ARC

[17]  L’ARC a procédé à un examen de deuxième niveau, aussi appelé examen administratif, de la demande d’allègement pour les contribuables de Canpar, en réponse à une demande de renseignements écrite datée du 26 juin 2017 et envoyée par le député Mark Holland, au nom de M. Parmar et de Canpar. L’examen administratif d’une demande d’allègement pour les contribuables consiste en un tout nouvel examen réalisé par des agents de l’ARC différents de ceux qui ont participé à l’examen de premier niveau.

[18]  Un vérificateur de l’impôt sur le revenu (le vérificateur) a examiné de nouveau le dossier de Canpar, a établi la chronologie des événements en remontant jusqu’en 2005-2006 et a recommandé que la demande d’allègement pour les contribuables soit rejetée. Le délégué du ministre a adopté la recommandation du vérificateur et a avisé Canpar, au moyen d’une lettre datée du 8 novembre 2017, que sa demande d’allègement pour les contribuables était rejetée. Il s’agit de la décision faisant l’objet du contrôle.

II.  Décision faisant l’objet du contrôle

[19]  Le délégué du ministre s’est fondé sur la recommandation du vérificateur. Par conséquent, les motifs du vérificateur constituent aussi les motifs à l’appui de la décision (Canada (Procureur général) c Sketchley, 2005 CAF 404, au paragraphe 37, [2006] 3 RCF 392).

[20]  Le vérificateur a exposé les faits pertinents, la chronologie du processus relatif aux oppositions et aux appels devant la Division des appels de l’ARC, la décision de la CCI et les motifs invoqués par Canpar dans sa demande d’allègement pour les contribuables. Le vérificateur a aussi cité la circulaire d’information en matière d’impôt sur le revenu IC07-1R1 (la circulaire IC07), qui sert de guide aux décideurs lors de l’examen des demandes d’allègement pour les contribuables. Cette circulaire de l’ARC indique que les pénalités peuvent faire l’objet d’une renonciation lorsqu’elles découlent de « circonstances [exceptionnelles] indépendantes de la volonté du contribuable », et fournit ensuite des exemples de telles circonstances.

[21]  Le vérificateur a mentionné que les contribuables devaient s’assurer de l’exactitude de leurs déclarations de revenus. Le vérificateur a jugé sans gravité le fait que l’ARC ait tardé à informer Canpar de sa dette fiscale exigible aux termes de la Loi de l’impôt sur le revenu, en indiquant que l’ARC avait renoncé à l’intérêt couru sur le montant de la pénalité, en raison de son [traduction] « erreur administrative ».

[22]  Le vérificateur a conclu que si Canpar n’était pas d’accord avec l’imposition de la pénalité pour faute lourde, elle aurait dû interjeter appel de la décision devant la CCI, comme elle l’a fait pour la pénalité imposée en vertu de la Loi sur la taxe d’accise. Le vérificateur a mentionné que les dispositions relatives aux mesures d’allègement pour les contribuables ne doivent pas être utilisées [traduction] « pour outrepasser ou contourner le processus d’appel ».

[23]  Le vérificateur a aussi cité le paragraphe 87 de la circulaire IC07 :

L’ARC n’établira généralement pas de nouvelle cotisation à l’égard d’une déclaration frappée de prescription si la demande est motivée par une décision judiciaire. Les demandes qui visent l’établissement d’une nouvelle cotisation à l’égard d’une déclaration frappée de prescription fondées uniquement sur le fait qu’un autre contribuable ou le même contribuable a obtenu gain de cause dans le cadre d’un appel ne seront pas acceptées selon le paragraphe 152(4.2) lorsque le contribuable a choisi de ne pas profiter de ses droits d’opposition et d’appel pour l’année d’imposition visée.

[24]  Après avoir examiné toutes les circonstances, le vérificateur a conclu qu’il n’existait pas de circonstances exceptionnelles indépendantes de la volonté de Canpar, et il a recommandé que la décision initiale de refuser la demande d’allègement soit confirmée.

[25]  La lettre du délégué du ministre adressée à Canpar le 8 novembre 2017 (la décision) rappelait brièvement les faits et tenait compte de la thèse de Canpar qui estimait ne pas devoir être assujettie à la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, compte tenu de la décision de la CCI concernant la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de la Loi sur la taxe d’accise.

[26]  La lettre du délégué du ministre reprenait les motifs du vérificateur : Canpar a été informée de son droit d’interjeter appel devant la CCI, mais elle ne l’a pas fait, ce qui indique qu’elle croyait que les pénalités pour faute lourde avaient été correctement imposées; les dispositions relatives aux mesures d’allègement pour les contribuables n’ont pas pour objet d’outrepasser ou de contourner le processus d’appel; le paragraphe 87 de la circulaire IC07 indique que l’ARC n’établira « généralement » pas de nouvelle cotisation à l’égard d’une déclaration frappée de prescription si la demande est motivée par une décision judiciaire.

[27]  Le délégué du ministre a indiqué ce qui suit : [traduction] « [la CCI] a annulé la pénalité pour faute lourde portée au compte de TPS de Canpar, parce que le juge Paris a retenu l’argument de MM. Parmar et Canning qui croyaient que la TPS ne deviendrait exigible qu’au moment où il y aurait une disposition du bien en faveur d’une partie sans lien de dépendance. Aux fins du calcul de l’impôt sur le revenu, la pénalité pour faute lourde a été imposée à la suite de la vérification, parce que vous et vos représentants n’avez pas été en mesure de démontrer qu’il existait une simple fiducie au moment du transfert. »

III.  Question en litige

[28]  La principale question en litige est de déterminer si le délégué du ministre a pris une décision raisonnable en refusant d’exercer son pouvoir discrétionnaire d’accorder un allègement à l’égard de la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu.

IV.  Norme de contrôle

[29]  La norme de révision des décisions discrétionnaires d’accorder ou de refuser un allègement, aux termes du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu et de l’article 281.1 de la Loi sur la taxe d’accise, est celle de la décision raisonnable (Canada Agence du revenu c Telfer, 2009 CAF 23, au paragraphe 24, [2009] ACF n^o 71 (QL) [Telfer]; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, au paragraphe 30, [2011] 3 RCS 654; ConocoPhillips Canada Resources Corp. c Canada (Revenu national), 2016 CF 98, au paragraphe 24, [2016] ACF n^o 68 (QL); Takenaka c Canada (Procureur général), 2018 CF 347, aux paragraphes 24 et 25, [2018] ACF n^o 453 (QL) [Takenaka]).

[30]  Pour déterminer si une décision est raisonnable, la Cour doit s’intéresser « à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel » et examiner « l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 47, [2008] 1 RCS 190 [Dunsmuir]). Le rôle de la Cour n’est pas de réévaluer les éléments de preuve examinés par le décideur ni de changer la décision.

[31]  L’évaluation du caractère raisonnable de la décision est fondée sur le dossier devant le décideur (il s’agit en l’espèce du délégué du ministre) au moment où la décision a été rendue et non sur des renseignements qui peuvent maintenant être disponibles ou qui peuvent avoir été disponibles, mais qui ne faisaient pas partie du dossier (Coley c Canada (Revenu national), 2017 CF 210, au paragraphe 11, [2017] ACF n^o 220 (QL)). Les états financiers de 2015 de Canpar, que cette dernière a insérés dans son dossier de demande, n’ont pas été présentés au délégué du ministre, et ne peuvent donc pas faire l’objet d’un examen.

V.  La décision du délégué du ministre est-elle raisonnable?

A.  Observations de Canpar

[32]  Canpar soutient que le refus du ministre d’accorder l’allègement pour les contribuables à l’égard de la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu ne correspond pas à un examen juste et équitable de l’ensemble des circonstances et ne reflète pas les objectifs des dispositions relatives aux mesures d’allègement pour les contribuables. Canpar semble reconnaître que la décision d’imposer la pénalité pour faute lourde dépasse la portée du présent contrôle judiciaire, mais elle fait valoir que le caractère valide de l’imposition de la pénalité offre un contexte important. De manière plus générale, Canpar mentionne qu’elle a épuisé tous ses recours et qu’elle sollicite une réparation contre une décision inéquitable et incohérente.

[33]  Canpar cite l’arrêt Canada c Guindon, 2013 CAF 153, [2014] 4 RCF 786, où la Cour d’appel fédérale a noté que le pouvoir discrétionnaire du ministre de renoncer aux pénalités, conformément au paragraphe 220(3.1), exige que ce dernier examine l’ensemble des circonstances pertinentes.

[34]  Canpar mentionne que la lettre relative à la Loi sur la taxe d’accise indique une somme due, mais que la lettre relative à la Loi de l’impôt sur le revenu n’en indique pas. Canpar affirme maintenant qu’elle a considéré la lettre relative à la Loi de l’impôt sur le revenu comme une cotisation [traduction] « néant » qui ne peut faire l’objet d’un appel (The Queen v Consumers’ Gas Co., [1987] 2 FC 60, au paragraphe 9, 8 FTR 321 (FCA)). Canpar prétend également qu’elle n’a pas été informée de son droit d’interjeter appel de la décision relative à la Loi de l’impôt sur le revenu. Canpar prétend maintenant que si l’ARC l’avait informée, en mai 2009, des sommes dues en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu et de son droit d’interjeter appel, elle aurait disposé d’un an pour interjeter appel et elle l’aurait fait.

[35]  Canpar ne reconnaît pas avoir reçu d’autres lettres de l’ARC datées du 25 août 2009 lui confirmant l’imposition des pénalités. Canpar souligne que ces lettres ne se trouvent pas dans le dossier du défendeur. Toutefois, dans ses observations écrites, Canpar reconnaît que l’ARC lui a imposé des pénalités pour faute lourde en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu et de la Loi sur la taxe d’accise.

[36]  Canpar soutient que puisque la CCI a conclu qu’elle n’avait pas l’intention requise pour l’imposition d’une pénalité pour faute lourde aux termes de la Loi sur la taxe d’accise, elle ne devrait pas être passible de la même pénalité en application de la Loi de l’impôt sur le revenu. Canpar affirme qu’il serait injuste de permettre que l’imposition de la pénalité en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu continue de s’appliquer, étant donné qu’elle découle du même transfert de bien.

[37]  Canpar mentionne une décision rendue par la CCI, que la Cour suppose être la décision 897366 Ontario Ltd. c La Reine, [2000] GSTC 13, [2000] ACI n^o 117 (QL) (CCI) (procédure informelle) [897366], pour appuyer sa thèse voulant que la Loi de l’impôt sur le revenu et la Loi sur taxe d’accise partagent le même objectif, c’est-à-dire la perception de revenus, et que les pénalités imposées en vertu des deux lois visent à sanctionner une personne pour son défaut de s’acquitter de ses obligations prévues par la loi. Autrement dit, les pénalités visent le même méfait qui, selon Canpar, est le transfert de titre du terrain résidentiel. Par conséquent, Canpar fait valoir que le résultat de l’application de la Loi de l’impôt sur le revenu devrait être conforme à la décision rendue dans Canpar 2011, où la CCI a conclu que les pénalités pour faute lourde imposées en vertu de la Loi sur la taxe d’accise étaient injustifiées.

[38]  Canpar soutient également que l’imposition de la pénalité devrait être irrecevable conformément à la doctrine de la chose jugée, compte tenu de la décision rendue par la CCI. Canpar prétend que la CCI a examiné la même question en litige entre les mêmes deux parties et que, par conséquent, l’ARC ne peut adopter une position différente à l’égard de la pénalité imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu (Danyluk c Ainsworth Technologies Inc., 2001 CSC 44, au paragraphe 20, [2001] 2 RCS 460 [Danyluk]).

[39]  Canpar conteste l’argument de l’ARC voulant que les pénalités pour faute lourde imposées en vertu de la Loi sur la taxe d’accise et de la Loi de l’impôt sur le revenu aient été appliquées pour des motifs différents, en soulignant que l’ARC, dans ses lettres datées du 29 mai 2009 en réponse aux oppositions de Canpar quant aux deux pénalités, a donné les mêmes motifs pour l’imposition des pénalités en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu et de la Loi sur la taxe d’accise.

[40]  Canpar nie également avoir accepté la pénalité imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu. Dans ses observations écrites, Canpar affirme avoir cru que la décision rendue par la CCI s’appliquait aux pénalités pour faute lourde imposées en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu et de la Loi sur la taxe d’accise. Canpar ajoute qu’une fois qu’elle a été informée par l’ARC, cinq ans plus tard, qu’elle était toujours passible des pénalités imposées en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, il était trop tard pour interjeter appel devant la CCI.

[41]  Canpar prétend aussi que la pénalité pour faute lourde devrait faire l’objet d’une renonciation, compte tenu du retard de l’ARC. Canpar souligne le paragraphe 26 de la circulaire IC07, qui expose que les « pénalités et les intérêts peuvent également faire l’objet d’une renonciation ou d’une annulation s’ils découlent principalement d’actions de l’ARC, telles que des [...] retards de traitement, qui ont fait en sorte que le contribuable n’a pas été informé d’une somme due dans un délai raisonnable ».

B.  Observations du défendeur

[42]  Le défendeur soutient que la décision de l’ARC est raisonnable. Le délégué du ministre a examiné l’ensemble des circonstances pour décider s’il y avait lieu d’exercer le pouvoir discrétionnaire permettant d’accorder un allègement à l’égard de la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu.

[43]  Le défendeur mentionne également la circulaire IC07, laquelle énonce une liste de facteurs non exhaustifs à examiner pour décider si un allègement devrait être accordé, notamment des circonstances exceptionnelles indépendantes de la volonté du contribuable, des difficultés financières, des erreurs ministérielles ou un retard de la part de l’ARC. Le défendeur prétend que Canpar n’a fait valoir aucun de ces facteurs ni fourni d’éléments de preuve à l’appui. En outre, aucun de ces facteurs ne s’applique aux circonstances de l’espèce.

[44]  Le défendeur prétend que la disposition portant sur les mesures d’allègement pour les contribuables aux termes de la Loi de l’impôt sur le revenu n’est pas un outil servant à contester la validité de l’imposition d’une pénalité. Le défendeur ajoute que Canpar demande aussi à l’ARC d’établir une nouvelle cotisation à l’égard d’une déclaration frappée de prescription, en se fondant sur la décision rendue par la CCI qui ne traite que de la Loi sur la taxe d’accise. Le défendeur soutient que le délégué du ministre aurait pu rejeter la demande de Canpar pour ce seul motif.

[45]  Le défendeur souligne que Canpar aurait dû interjeter appel, devant la CCI, de la décision d’imposer la pénalité pour faute lourde en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu. Le défendeur conteste l’argument actuel de Canpar, qui affirme qu’elle ne connaissait pas le montant qu’elle était tenue de payer aux termes de la Loi de l’impôt sur le revenu et qu’elle ne savait pas qu’elle était autorisée à interjeter appel. Canpar savait très bien qu’elle pouvait interjeter appel devant la CCI, puisqu’elle a porté en appel la pénalité imposée en vertu de la Loi sur la taxe d’accise.

[46]  Le défendeur conteste également l’allégation de Canpar selon laquelle elle a considéré la lettre du 29 mai 2009 comme une cotisation d’impôt sur le revenu exigible [traduction] « néant », puisqu’aucun montant n’y était indiqué. Le défendeur mentionne le rapport du vérificateur, lequel présente les faits, les avis envoyés, les oppositions, la réponse de l’ARC et les confirmations des pénalités. La lettre du 29 mai 2009 était une confirmation des cotisations antérieures et s’inscrivait dans un échange de correspondance qui comprenait une autre lettre de confirmation datée du 25 août 2009, laquelle indiquait aussi le droit d’interjeter appel.

[47]  Le défendeur soutient que la décision rendue par la CCI ne peut servir à trancher la question de savoir si Canpar a commis une faute lourde en application de la Loi de l’impôt sur le revenu. Le défendeur réitère la thèse du délégué du ministre selon laquelle la CCI a conclu que les pénalités pour faute lourde ne devaient pas être imposées en vertu de la Loi sur la taxe d’accise, parce qu’elle a jugé que Canpar ne savait pas qu’elle était tenue de payer la TPS. Toutefois, les pénalités pour faute lourde en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu ont aussi été imposées parce que Canpar n’a pas établi l’existence d’une simple fiducie. Le défendeur souligne le rapport du vérificateur, qui expose la chronologie et le fondement de l’imposition des pénalités.

[48]  Le défendeur prétend que le rapport et la recommandation du vérificateur, que le délégué du ministre a acceptés, et la décision du délégué du ministre démontrent que la thèse de Canpar a été pleinement comprise et que toutes les circonstances pertinentes ont été examinées. Il était raisonnable pour le délégué du ministre de conclure que Canpar aurait pu interjeter appel, devant la CCI, de la décision relative à la Loi de l’impôt sur le revenu, mais qu’elle ne l’a pas fait. Son défaut d’interjeter appel ne peut être attribué à la méconnaissance du montant payable ou de son droit d’appel. Il n’existait pas de circonstances indépendantes de sa volonté.

VI.  La décision est raisonnable

[49]  La décision du délégué du ministre de refuser d’accorder l’allègement lié à l’imposition de la pénalité pour faute lourde peut sembler sévère, compte tenu de l’ensemble des circonstances ayant donné lieu à cette imposition. Elle peut aussi sembler incohérente avec la décision rendue par la CCI concernant la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de la Loi sur la taxe d’accise, étant donné que le même transfert de bien a entraîné une cotisation et une pénalité en application des deux lois. Je ne peux cependant pas conclure que la décision faisant l’objet du contrôle était déraisonnable.

[50]  Il est important de souligner que le présent contrôle judiciaire porte sur la décision rendue par le délégué du ministre, au nom de ce dernier, de refuser d’exercer le pouvoir discrétionnaire pour accorder un allègement à l’égard de la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu. La Cour n’est pas chargée de décider si la pénalité pour faute lourde a été correctement ou raisonnablement imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, sans oublier qu’elle ne possède pas la compétence nécessaire pour le faire. 

[51]  En l’espèce, Canpar souhaite et espère faire l’objet d’un traitement équitable. L’issue du présent contrôle judiciaire ne répondra pas à cette attente. Le rôle de la Cour ne consiste pas à décider de ce qui est équitable, mais à juger s’il était raisonnable (selon le sens donné à ce terme dans le cadre du droit administratif) pour le délégué du ministre, en application du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, de refuser d’accorder l’allègement pour les contribuables. Comme la cour l’a expliqué dans la décision Takenaka, au paragraphe 37 :

Le rôle de la Cour dans le cadre d’un contrôle judiciaire n’est pas d’établir ce qui est juste dans les circonstances, mais plutôt si la décision du délégué est raisonnable au sens juridique de la norme décrite ci-dessus. Il couvre une vaste gamme d’issues qui peuvent subjectivement sembler injustes [...].

[52]  Canpar a invoqué l’arrêt 897366 pour faire valoir que les pénalités imposées en vertu des deux lois visent le même méfait et que, par conséquent, si l’une d’entre elles n’est pas justifiée, l’autre ne l’est pas non plus. La décision 897366 doit être mise en contexte : il s’agissait d’un appel devant la CCI d’une cotisation et de pénalités imposées en vertu de la Loi sur la taxe d’accise. La CCI a conclu qu’il incombait au ministre d’établir les faits justifiant l’imposition de la pénalité en vertu de l’article 285 de la Loi sur la taxe d’accise. La Cour a affirmé ce qui suit au paragraphe 14, en citant la décision Alex Excavating Inc. c Canada, [1995] GSTC 57, [1995] ACI N^o 1080 (QL), au paragraphe 63 :

La Loi sur la taxe d’accise et la Loi de l’impôt sur le revenu ont toutes deux été adoptées dans le but de percevoir des fonds pour l’État canadien. Ce ne sont pas à strictement parler des lois différentes en pareille matière parce que les impôts sont différents. Cependant, l’article 285 de la Loi et le paragraphe 163(2) de la LIR portent sur le même sujet, soit l’imposition d’une pénalité à une personne qui, sciemment ou dans des circonstances équivalant à faute lourde dans l’exercice d’une obligation législative, fait un faux énoncé dans une déclaration à partir de laquelle un impôt est calculé. Les termes de l’article 285 de la Loi et du paragraphe 163(2) de la LIR sont semblables et visent le même méfait. Je ne peux imaginer que, dans cette situation, le Parlement entendait que le ministre ait la charge d’établir les faits qui justifient une pénalité imposée par la Loi de l’impôt sur le revenu et que ce soit le contribuable qui ait la charge d’établir les faits qui justifient l’annulation de la pénalité prévue dans la Loi sur la taxe d’accise. Il est implicite à l’article 285 que la charge d’établir les faits qui justifient la pénalité imposée en vertu de cet article incombe au ministre.

(notes en bas de page omises)

[53]  Si Canpar avait interjeté appel de la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu devant la CCI, cette dernière aurait eu l’occasion d’examiner l’argument de Canpar voulant qu’elle n’ait pas eu l’intention requise pour justifier l’imposition de la pénalité. Canpar n’a pas interjeté appel. Bien que les pénalités imposées en vertu des deux lois puissent viser le même méfait (c’est-à-dire une faute lourde concernant le respect de l’obligation prévue par la loi de déclarer certaines opérations) la question en litige dans le présent contrôle judiciaire n’est pas de savoir si la conduite de Canpar satisfaisait au critère à remplir pour conclure à une faute lourde.

[54]  L’observation de Canpar selon laquelle la doctrine de la chose jugée devrait s’appliquer pour justifier la même conclusion n’aide pas Canpar. La doctrine (ou principe) de la chose jugée ou le concept lié de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée (lequel est peut-être plus approprié dans le cas de décisions administratives) peuvent empêcher les parties de soumettre à nouveau aux tribunaux des questions qui ont déjà été tranchées lors d’instances antérieures (Toronto (Ville) c S.C.F.P., section locale 79), 2003 CSC 63, au paragraphe 23, [2003] 3 RCS 77 [SCFP]. Trois conditions doivent être réunies : la même question a déjà été tranchée lors d’une instance antérieure, la décision antérieure doit être définitive, et les parties doivent être les mêmes dans les deux instances (Danyluk, au paragraphe 25).

[55]  L’instance antérieure ne portait pas sur la même question. La décision Canpar 2011 concernait l’appel de la décision de l’ARC portant sur la cotisation de TPS et la pénalité pour faute lourde imposées en vertu de la Loi sur la taxe d’accise. La CCI était saisie de la question de savoir si la cotisation et la pénalité étaient justifiées. La CCI a conclu que Canpar ne répondait pas au critère rigoureux à remplir pour justifier l’imposition d’une pénalité pour faute lourde. Toutefois, dans la décision faisait l’objet du présent contrôle, le délégué du ministre a tranché une question différente, celle de savoir si une demande d’allègement pour les contribuables devait être accueillie (c’est-à-dire si les pénalités pour faute lourde imposées en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu devaient faire l’objet d’une renonciation). Bien que l’événement déclencheur sous-jacent ayant donné lieu à l’impôt et aux pénalités (c’est-à-dire le transfert du bien) ait été le même, la question tranchée par le délégué du ministre était très différente de celle jugée par la CCI dans Canpar 2011. De la même manière, la question juridique que la Cour doit trancher est très différente, puisqu’il s’agit d’un contrôle judiciaire visant à décider si la décision du délégué du ministre est raisonnable.

[56]  Canpar aurait pu faire valoir un argument relatif à la chose jugée ou à la préclusion découlant d’une question déjà tranchée, si elle avait interjeté appel devant la CCI de la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu. Le dossier soutient l’observation de Canpar selon laquelle les pénalités pour faute lourde ont d’abord été imposées pour le même motif en vertu des deux lois : MM. Parmar et Canning auraient dû être plus avisés, puisqu’ils étaient en affaires et connaissaient leurs obligations en matière d’impôt. La CCI a conclu que ce motif était insuffisant pour justifier l’imposition de la pénalité pour faute lourde en vertu de la Loi sur la taxe d’accise. Toutefois, les arguments que Canpar aurait pu faire valoir, si elle avait interjeté appel, et la question de savoir si la CCI serait parvenue à la même conclusion concernant la Loi sur la taxe d’accise sont hypothétiques et ne sont pas pertinents pour le présent contrôle judiciaire de la décision du ministre.

[57]  L’observation du défendeur, selon laquelle les motifs justifiant l’imposition des pénalités étaient différents, semble être fondée sur le commentaire formulé par le délégué du ministre voulant que la pénalité imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu ait découlé du défaut de Canpar de démontrer l’existence d’une simple fiducie. Bien qu’il ne soit pas nécessaire de trancher cette question, les références antérieures au défaut de démontrer une simple fiducie semblent ne concerner que l’imposition de la taxe et non la pénalité. Lors de l’examen de premier niveau, les motifs invoqués par l’ARC pour l’imposition de la pénalité pour faute lourde en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu et de la Loi sur la taxe d’accise étaient les mêmes : MM. Canning et Parmar auraient dû connaître les obligations auxquelles ils étaient tenus.

[58]  Comme il a été mentionné auparavant, le rôle de la Cour dans le présent contrôle judiciaire consiste à décider si la décision rendue par le délégué du ministre de refuser de renoncer à la pénalité est raisonnable, et non à décider si la pénalité aurait dû être imposée au départ (Martineau c Canada (Agence du revenu), 2018 CF 595, au paragraphe 17, [2018] ACF n^o 652 (QL) [Martineau]; Taylor c Canada (Revenu national), 2012 CF 994, aux paragraphes 22et 23, 417 FTR 41).

[59]  Dans l’arrêt Guindon, invoqué par Canpar pour faire valoir que le ministre doit tenir compte de toutes les circonstances pertinentes pour décider d’accorder ou non l’allègement pour les contribuables, le juge Stratas a formulé des commentaires sur les différences entre le rôle du ministre lors de l’imposition de pénalités et lors de l’exercice du pouvoir discrétionnaire permettant d’accorder un allègement et de renoncer à de telles pénalités. Le juge Stratas a expliqué qu’un contribuable peut interjeter appel devant la CCI d’une cotisation d’impôt ou de l’imposition d’une pénalité et que, dans certaines circonstances, il peut demander un allègement à l’égard d’une pénalité sévère, mais au moyen d’un processus différent, en mentionnant ce qui suit aux paragraphes 55 et 56 :

[55]  Comme on le sait, il est possible d’interjeter appel devant la Cour de l’impôt de l’imposition des pénalités. Aux termes du paragraphe 163(3) de la Loi, lors d’un tel appel, le ministre a la charge d’établir les faits qui justifient l’imposition de la pénalité. Un certain nombre de règles procédurales — dont le droit de présenter une preuve, de contre‑interroger les témoins du ministre et d’obtenir la communication des documents pertinents — permettent à l’appelant de contester valablement la cotisation. [...]

[56]  Il ne fait aucun doute que dans certaines circonstances particulières, les pénalités fixes ou établies en fonction d’une formule peuvent être bien sévères, et ce, bien qu’elles aient un caractère administratif et ne fassent pas entrer en jeu l’article 11 de la Charte. On peut toutefois obtenir un allègement à l’égard de pénalités sévères en vertu d’une autre disposition de la Loi, soit le paragraphe 220(3.1). En vertu de ce paragraphe, les personnes passibles d’une pénalité en application de l’article 163.2 peuvent demander au ministre d’exercer son pouvoir discrétionnaire pour l’annuler, en totalité ou en partie. La Couronne a concédé devant nous qu’il était possible de solliciter une telle réparation.

[60]  Concernant la portée du pouvoir discrétionnaire du ministre lors de l’octroi d’un allègement pour les contribuables et du rôle de la Cour dans le cadre d’un contrôle judiciaire, la Cour d’appel a expliqué ce qui suit aux paragraphes 58 et 59 :

[58]  Lors d’une demande d’allègement, l’exercice par le ministre de son pouvoir discrétionnaire doit se fonder sur l’objet de la Loi, l’objectif d’équité qui sous‑tend le paragraphe 220(3.1) et une appréciation rationnelle de tous les facteurs particuliers pertinents. Le ministre doit véritablement exercer son pouvoir discrétionnaire, qui ne doit pas être entravé ni restreint par des énoncés de politique tels que la circulaire d’information 07‑1 (Stemijon Investments Ltd. c. Procureur général du Canada, 2011 CAF 299, au paragraphe 27).

[59]  Lors du contrôle judiciaire d’une décision fondée sur le paragraphe 220(3.1), la Cour fédérale peut annuler tout exercice déraisonnable par le ministre de son pouvoir discrétionnaire, c.‑à‑d. un exercice n’appartenant pas aux issues acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit (Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190). En fonction des circonstances, l’éventail des issues s’offrant au ministre peut être fort restreint (Procureur général du Canada c. Abraham, 2012 CAF 266, aux paragraphes 37 à 50, et, dans un autre contexte, Procureur général du Canada c. Commission canadienne des droits de la personne, 2013 CAF 75, aux paragraphes 13 et 14).

[61]  Comme il est noté dans l’arrêt Guindon, l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’accorder un allègement pour les contribuables doit se fonder sur l’ensemble des circonstances pertinentes. En l’espèce, le rapport du vérificateur et la décision du délégué du ministre démontrent que toutes les observations formulées par Canpar et l’ensemble des circonstances pertinentes ont été examinées et comprises dans la décision d’accorder ou non l’allègement.

[62]  Le délégué du ministre s’est aussi servi de la circulaire IC07, laquelle « joue un rôle utile et important » pour guider l’exercice du pouvoir discrétionnaire aux termes du paragraphe 220(3.1), mais sur laquelle on ne peut s’appuyer exclusivement d’une manière qui entraverait le pouvoir discrétionnaire ou en limiterait les considérations (Stemijon Investments Ltd. c Canada (Procureur général), 2011 CAF 299, aux paragraphes 27 et 58 à 60, 341 DLR (4^th) 710). 

[63]  La circulaire IC07 expose que l’allègement pour contribuables peut être accordé « dans les situations suivantes si elles justifient l’incapacité du contribuable à respecter une obligation ou une exigence fiscale » : circonstances exceptionnelles, actions de l’ARC et incapacité de payer ou difficultés financières. La circulaire IC07 définit les « circonstances exceptionnelles » comme des « circonstances indépendantes de la volonté du contribuable », notamment les catastrophes naturelles, les troubles publics, les maladies graves ou les troubles émotifs sévères ou les souffrances morales graves (circulaire IC07, au paragraphe 25).

[64]  Le délégué du ministre s’est aussi fondé sur le paragraphe 87 de la circulaire IC07, lequel traite des demandes visant l’établissement d’une nouvelle cotisation à l’égard d’une déclaration frappée de prescription, et il est rédigé ainsi :

L’ARC n’établira généralement pas de nouvelle cotisation à l’égard d’une déclaration frappée de prescription si la demande est motivée par une décision judiciaire [...]. Les demandes qui visent l’établissement d’une nouvelle cotisation à l’égard d’une déclaration frappée de prescription fondées uniquement sur le fait qu’un autre contribuable ou le même contribuable a obtenu gain de cause dans le cadre d’un appel ne seront pas acceptées selon le paragraphe 152(4.2) lorsque le contribuable a choisi de ne pas profiter de ses droits d’opposition et d’appel pour l’année d’imposition visée.

[65]  De manière plus générale, le délégué du ministre a indiqué qu’un contribuable ne peut pas se prévaloir des dispositions relatives aux mesures d’allègement pour les contribuables pour demander le réexamen de nouvelles cotisations qui ont été confirmées par la Division des appels de l’ARC et que ces dispositions n’ont pas pour objet d’outrepasser ou de contourner le processus d’appel.

[66]  Canpar affirme qu’il existait des circonstances indépendantes de son contrôle puisqu’elle ignorait, jusqu’en mars 2015, l’existence des pénalités exigibles liées à l’impôt sur le revenu, et qu’il était alors trop tard pour interjeter appel devant la CCI; cette affirmation n’est toutefois pas étayée par les éléments de preuve au dossier. L’ARC a traité séparément les pénalités imposées en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu et de la Loi sur la taxe d’accise. Canpar a pleinement poursuivi le processus d’opposition devant l’ARC concernant les cotisations et les pénalités imposées en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu et de la Loi sur la taxe d’accise, mais elle n’a interjeté appel devant la CCI que de la cotisation et de la pénalité imposées en vertu de la Loi sur la taxe d’accise. Par conséquent, la décision rendue par la CCI ne traite que de la Loi sur la taxe d’accise. L’allégation actuelle de Canpar, qui affirme qu’elle ne connaissait pas la somme due aux termes de la Loi de l’impôt sur le revenu et qu’elle a considéré la lettre du 29 mai 2009 comme étant une cotisation [traduction] « néant » non susceptible d’appel, va à l’encontre de ses observations écrites, selon lesquelles Canpar avait demandé à son représentant d’interjeter appel des deux décisions, mais pour une raison inconnue, seule la décision relative à la Loi sur la taxe d’accise a été portée en appel.

[67]  En outre, si Canpar avait eu l’intention d’interjeter appel des deux décisions, elle se serait aperçue, dès la réception de la décision de la CCI, que celle-ci ne portait que sur la Loi sur la taxe d’accise et que les pénalités imposées en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu n’avaient pas encore fait l’objet d’un appel ou n’avaient pas encore été traitées. À ce moment, Canpar aurait pu être encore dans les délais pour interjeter appel devant la CCI de la pénalité pour faute lourde imposée en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, en application des articles 167 et 169 de la ladite loi, ou pour demander une prorogation afin de pouvoir interjeter appel.

[68]  Il était raisonnable pour le délégué du ministre de conclure qu’il n’existait pas de circonstances indépendantes de la volonté de Canpar et que les circonstances de l’affaire ne justifiaient pas l’exercice du pouvoir discrétionnaire permettant de renoncer à la pénalité. Au cours de la période pertinente, Canpar aurait pu interjeter appel aux termes de la Loi de l’impôt sur le revenu, comme elle a porté en appel la décision relative à la Loi sur la taxe d’accise. L’ARC n’est pas tenue d’informer un contribuable de son droit d’appel, mais selon le rapport du vérificateur, elle l’a fait dans la lettre de confirmation du 25 août 2009.

[69]  Concernant le recours de Canpar à la circulaire IC07 pour faire valoir que l’allègement pour les contribuables devrait être accordé compte tenu du retard de l’ARC à entamer des mesures de recouvrement, il semble que Canpar ait mal interprété la disposition en cause, laquelle énonce ce qui suit : « [l]es pénalités et les intérêts peuvent également faire l’objet d’une renonciation ou d’une annulation s’ils découlent principalement d’actions de l’ARC, telles que des [...] retards de traitement, qui ont fait en sorte que le contribuable n’a pas été informé d’une somme due dans un délai raisonnable ». En l’espèce, la pénalité ne découle pas des actions de l’ARC, mais plutôt de celles de Canpar. L’ARC a renoncé à l’intérêt accumulé, lequel découle de son retard à demander le paiement.

[70]  Le délégué du ministre a examiné l’ensemble des circonstances et n’a pas limité l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en examinant seulement la circulaire IC07. Le délégué du ministre a plutôt examiné tout l’historique du processus de vérification de Canpar découlant du transfert, en 2005, du bien en cause, transfert qui est mentionné dans le rapport du vérificateur.

[71]  En conclusion, le délégué du ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire de manière raisonnable au nom du ministre, en tenant compte de toutes les circonstances ainsi que des facteurs directeurs énoncés dans la circulaire IC07, pour conclure notamment qu’il n’existait pas de circonstances indépendantes de la volonté de Canpar, puisqu’elle aurait pu interjeter appel, mais ne l’a pas fait, et que l’allègement pour les contribuables n’était globalement pas justifié. La décision présente les caractéristiques d’une décision raisonnable; le délégué du ministre a justifié son refus d’exercer son pouvoir discrétionnaire pour accorder un allègement à l’égard de la pénalité pour faute lourde, et cette décision s’appuie sur les faits et le droit.

JUGEMENT dans le dossier T-1831-17

LA COUR REND LE JUGEMENT SUIVANT :

1. La demande de contrôle judiciaire est rejetée.

2. Aucuns dépens ne sont adjugés.

« Catherine M. Kane »

Annexe A

Loi sur la taxe d’accise, LRC (1985) c E-15

[…]

Loi de l’impôt sur le revenu, LRC (1985) c 1 (5^e suppl.)

[…]

[…]

[…]

[…]

 

COUR FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :	T-1831-17
INTITULÉ :	SUBHASH PARMAR ET CANPAR DEVELOPMENTS INC. c LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE :	Toronto (Ontario)
DATE DE L’AUDIENCE :	Le 28 août 2018
JUGEMENT ET MOTIFS :	LA JUGE KANE
DATE DES MOTIFS :	Le 13 septembre 2018

COMPARUTIONS :

Subhash Parmar	Pour la société et pour son propre compte
Hasan Junaid	Pour le défendeur

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

[VIDE]	Pour les demandeurs
Nathalie G. Drouin Sous-procureure générale du Canada Toronto (Ontario)	Pour le défendeur