Date: 20000609
Dossier: IMM-3086-99
Ottawa (Ontario), le vendredi 9 juin 2000
En présence de Madame le juge Dawson
ENTRE:
REXHEP SANXHAKU ET OLI KUNDRAXHI,
requérants,
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION,
intimé.
JUGEMENT
La Cour statue comme suit:
La demande de contrôle judiciaire est accueillie et la décision en date du 1er juin 1999 qu'a rendue la Section du statut de réfugié de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié est annulée.
L'affaire est renvoyée à une formation différente pour nouvelle décision.
« Eleanor R. Dawson »
Juge
Traduction certifiée conforme
_________________________
Martine Brunet, LL.B
Date: 20000609
Dossier: IMM-3086-99
ENTRE:
REXHEP SANXHAKU ET OLI KUNDRAXHI,
requérants,
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION,
intimé.
MOTIFS DU JUGEMENT
MADAME LE JUGE DAWSON
Rexhep Sanxhaku et son épouse Oli Kundraxhi sont des citoyens de l'Albanie qui revendiquent le statut de réfugié au sens de la Convention.
M. Sanxhaku, le demandeur principal, fonde sa revendication sur ses opinions politiques. Pour sa part, Mme Kundraxhi invoque son appartenance à un groupe social, en l'occurrence, la famille. Sa demande découle de celle de son époux; par conséquent, s'il est jugé que Rexhep Sanxhaku n'est pas visé par la définition du réfugié au sens de la Convention, la demande de Mme Kundraxhi ne pourra être accueillie.
La Section du statut de réfugié (SSR) de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a jugé que les requérants n'étaient pas des réfugiés au sens de la Convention. Les requérants demandent une ordonnance annulant cette décision.
LES FAITS À L'ORIGINE DU LITIGE
M. Sanxhaku a soutenu qu'il était membre actif du parti démocratique en Albanie. Il a été élu président d'une commune locale et a agi à ce titre de 1992 à 1998, année au cours de laquelle il a quitté l'Albanie en compagnie de son épouse.
M. Sanxhaku a allégué qu'il avait été attaqué à différentes reprises et que ces attaques étaient fondées sur des raisons d'ordre politique. Selon lui, le parti socialiste avait ciblé le poste qu'il occupait comme président de la commune afin de s'emparer du contrôle de celle-ci.
Voici un résumé des incidents que M. Sanxhaku a décrits:
(i) le 16 octobre 1997, il a été attaqué, battu et assommé par trois hommes;
(ii) le 17 décembre 1997, il a à nouveau été battu et s'est fait dire que sa vie serait en jeu s'il ne démissionnait pas de son poste de président de la commune. Par suite de cette attaque, il a été hospitalisé pendant cinq jours.
(iii) le 11 janvier 1998, sa maison a explosé. Son père, qui était resté à la maison pour faire le guet pendant que le requérant et son épouse étaient sortis, a été blessé et est mort trois jours plus tard.
LA DÉCISION
La SSR a jugé que M. Sanxhaku n'était pas un réfugié au sens de la Convention pour deux raisons.
D'abord, elle a conclu que M. Sanxhaku ne craignait pas avec raison d'être persécuté. Elle n'était pas convaincue que les attaques dont il a été victime étaient motivées par des raisons d'ordre politique. Se fondant sur la preuve documentaire, la SSR a conclu qu'il y avait diminution des abus de pouvoir motivés par des raisons politiques en Albanie et qu'il était souvent difficile de faire la distinction entre un crime politique et un crime « normal » . Voici comment la SSR s'est exprimée à ce sujet:
[TRADUCTION] Le demandeur principal n'a pu expliquer pourquoi il a été la cible particulière d'attaques alors que les présidents des autres communes n'ont pas été attaqués. Même si nous admettons qu'il a été attaqué, aucun élément de preuve n'indique qu'il l'a été en raison de ses opinions politiques.
En deuxième lieu, la SSR a souligné que la preuve n'indiquait pas de façon suffisamment claire et convaincante que M. Sanxhaku ne pouvait obtenir la protection de l'État. En se fondant sur des lettres que des agents de police ont fait parvenir à M. Sanxhaku et que celui-ci a produites en preuve, la SSR a conclu que la police était disposée à mener une enquête sur les plaintes, mais qu'elle était gênée par le fait que, dans tous les cas, Rexhep Sanxhaku n'avait pu identifier les assaillants.
La SSR a conclu que la situation de Rexhep Sanxhaku était très semblable à celle que la Cour d'appel fédérale a décrite dans l'arrêt Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. Villafranca, [1992] A.C.F. no 1189 (C.A.F.). La SSR a cité l'extrait suivant de l'arrêt Villafranca:
...il ne suffit pas que le demandeur démontre que son gouvernement n'a pas toujours réussi à protéger des personnes dans sa situation. Le terrorisme au service d'une quelconque idéologie perverse est un fléau qui afflige aujourd'hui de nombreuses sociétés; ses victimes, bien qu'elles puissent grandement mériter notre sympathie, ne deviennent pas des réfugiés au sens de la Convention simplement parce que leurs gouvernements ont été incapables de supprimer ce mal.
La SSR a ensuite conclu à l'absence d'élément de preuve démontrant de façon claire et convaincante que M. Sanxhaku ne pouvait obtenir la protection de l'État.
LES QUESTIONS EN LITIGE
Les questions soulevées dans la présente demande de contrôle judiciaire sont les suivantes:
1. La SSR a-t-elle commis une erreur lorsqu'elle a conclu que M. Sanxhaku n'avait pas de motif valable de craindre d'être persécuté en raison de ses opinions politiques?
2. La SSR a-t-elle formulé une conclusion erronée au sujet de la disponibilité de la protection de l'État?
ANALYSE
(i) Crainte de persécution fondée sur des opinions politiques
L'analyse qui a incité la SSR à conclure que M. Sanxhaku n'avait pas de motif valable de craindre d'être persécuté en raison de ses opinions politiques est exposée dans l'extrait suivant des motifs de sa décision:
[TRADUCTION] Il appert du témoignage du demandeur principal que les attaques dont il a été la cible étaient fondées sur le poste qu'il occupait comme président de la commune. Selon lui, le parti socialiste voulait s'emparer du contrôle de la commune en le déposant. Toutefois, d'après le document de fond concernant l'Albanie qui a été déposé comme pièce R-2, [TRADUCTION] « le PD [parti démocratique] et ses alliés contrôlent la plupart des 49 villes et des 212 communes du pays » . C'est là une indication claire de l'appui très ferme dont bénéficie le parti démocratique à l'échelle locale. Toujours selon le document de fond, [TRADUCTION] « ...en raison de la violence sociale générale, il peut être difficile de faire la distinction entre le crime politique et le crime normal » . Le demandeur principal n'a pu expliquer pourquoi il a été la cible particulière d'attaques alors que les présidents des autres communes n'ont pas été attaqués. Même si nous admettons qu'il a été attaqué, aucun élément de preuve n'indique qu'il l'a été en raison de ses opinions politiques.
Les déclarations de la SSR selon lesquelles:
a) le demandeur principal n'a pu expliquer pourquoi il a été la cible d'attaques alors que les autres présidents ne l'ont pas été;
b) aucun élément de preuve n'indique qu'il a été attaqué en raison de ses opinions politiques;
sont erronées et ont été formulées sans égard à la preuve dont elle était saisie.
En ce qui a trait à la première déclaration, il appert de la preuve que M. Sanxhaku a dit à deux occasions devant la SSR, en réponse aux questions que lui a posées le membre président, que les groupes qui travaillaient pour les socialistes ciblaient d'autres présidents de communes de la région. À une autre occasion, il a fait allusion au meurtre du président de la commune de Polena, survenu le 25 mars 1999.
La déclaration quant à l'absence de preuve indiquant que les attaques étaient fondées sur des opinions politiques ne tenait pas compte d'une lettre en date du 4 janvier 1998 que le chef du commissariat de police a adressée à M. Sanxhaku. La SSR a jugé que cette lettre était fiable et crédible, puisqu'elle l'a citée pour conclure que M. Sanxhaku pouvait obtenir la protection de l'État. Voici l'extrait de la lettre que la SSR a cité dans ses motifs:
[TRADUCTION] ... en ce qui a trait aux renseignements concernant l'incident survenu le 17 décembre 1997 ... Nos représentants ont vérifié les renseignements contenus dans ce rapport et nous en sommes arrivés à la conclusion que l'attaque dont vous avez été victime était motivée par des raisons d'ordre politique.
De plus, M. Sanxhaku a mentionné au cours de son témoignage et précisé sur son formulaire de renseignements personnels (FRP) que ses assaillants lui ont vivement conseillé d'abandonner son poste de président de la commune.
Compte tenu de ces éléments, la conclusion de la SSR quant à l'absence de données indiquant que M. Sanxhaku a été attaqué en raison de ses opinions politiques a été formulée sans égard à la preuve présentée.
(ii) La possibilité d'obtenir la protection de l'État
Le ministre a soutenu que la question devant sceller l'issue du litige porte sur la conclusion de la SSR concernant la protection de l'État.
Dans ses motifs, la SSR a énoncé correctement la question à trancher, soit celle de savoir si le demandeur pouvait se réclamer de la protection de l'État et si cette protection était suffisante.
La SSR a examiné mais jugé peu plausible le témoignage de M. Sanxhaku selon lequel la police était contre tous les membres du parti démocratique. La SSR a cité des extraits de deux lettres provenant du commissariat de police et conclu, à la lumière de la preuve documentaire déposée par le demandeur, que la police était disposée à mener une enquête au sujet des plaintes de celui-ci.
La SSR a ensuite examiné la possibilité pour M. Sanxhaku et son épouse d'obtenir la protection de l'État et s'est exprimée comme suit:
[TRADUCTION] Toutefois, l'enquête a été bloquée par le fait que, dans tous les cas, le demandeur principal n'avait pu identifier les assaillants. Dans l'arrêt Villafranca3, la Cour fédérale a statué comme suit:
...il ne suffit pas que le demandeur démontre que son gouvernement n'a pas toujours réussi à protéger des personnes dans sa situation. Le terrorisme au service d'une quelconque idéologie perverse est un fléau qui afflige aujourd'hui de nombreuses sociétés; ses victimes, bien qu'elles puissent grandement mériter notre sympathie, ne deviennent pas des réfugiés au sens de la Convention simplement parce que leurs gouvernements ont été incapables de supprimer ce mal.
Cette citation explique clairement la situation du demandeur principal, qui est très similaire [note en bas de page omise].
Cependant, dans l'affaire Villafranca, précitée, la Cour était saisie d'une affaire concernant un citoyen des Philippines qui avait travaillé là-bas comme policier. Il s'était enfui de son pays parce qu'une guérilla terroriste avait proféré des menaces de mort à son endroit.
À mon avis, cette situation n'est pas analogue à celle dont la Cour est saisie en l'espèce. C'est pourquoi il est important d'examiner le reste de ce paragraphe de l'arrêt Villafranca que la SSR a cité et invoqué.
Voici le texte entier de ce paragraphe:
Aucun gouvernement qui professe des valeurs démocratiques ou affirme son respect des droits de la personne ne peut garantir la protection de chacun de ses citoyens en tout temps. Ainsi donc, il ne suffit pas que le demandeur démontre que son gouvernement n'a pas toujours réussi à protéger des personnes dans sa situation. Le terrorisme au service d'une quelconque idéologie perverse est un fléau qui afflige aujourd'hui de nombreuses sociétés; ses victimes, bien qu'elles puissent grandement mériter notre sympathie, ne deviennent pas des réfugiés au sens de la Convention simplement parce que leurs gouvernements ont été incapables de supprimer ce mal. Toutefois, lorsque l'État se révèle si faible, et sa maîtrise sur une partie ou sur l'ensemble de son territoire est si ténue qu'il n'est qu'un gouvernement nominal, comme cette Cour a trouvé que c'était le cas dans l'arrêt Zalzali c. Canada (Ministre de l'emploi et de l'immigration) [voir la note 2 plus bas], un réfugié peut à bon droit affirmer être incapable de se réclamer de sa protection. Le demandeur qui fait valoir cette incapacité doit normalement invoquer la guerre civile, une invasion ou l'effondrement total de l'ordre au pays. Par contre, lorsqu'un État a le contrôle efficient de son territoire, qu'il possède des autorités militaires et civiles et une force policière établies, et qu'il fait de sérieux efforts pour protéger ses citoyens contre les activités terroristes, le seul fait qu'il n'y réussit pas toujours ne suffit pas à justifier la prétention que les victimes du terrorisme ne peuvent pas se réclamer de sa protection.
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Note 2: [1991] 3 C.F. 605
Par conséquent, à mon avis, pour qu'il soit possible d'appliquer l'arrêt Villafranca comme la SSR l'a fait en l'espèce, il est nécessaire de conclure que l'État a le contrôle efficient de son territoire.
La décision que la Cour d'appel fédérale a rendue après l'arrêt Villafranca, précité, dans l'affaire Mendivil c. Canada (secrétaire d'État), [1994] 23 Imm. L.R. (2d) 225 (C.A.F.), est également éclairante.
Dans cette affaire, la Cour a examiné la demande d'un maire péruvien qui a été la cible du Sendero Luminoso (le Sentier lumineux). À la page 232 du recueil, la majorité de la Cour s'est exprimée comme suit:
[14] En l'espèce, il n'y a pas eu « effondrement complet de l'appareil étatique » . La question que les membres de la Commission auraient dû se poser en appréciant l'ensemble des éléments de preuve est de savoir si, à la lumière des faits rapportés, on peut toujours présumer que l'État péruvien est en mesure de protéger le demandeur ou si la présomption a été réfutée par celui-ci. Des cas isolés d'attentat terroriste ne suffisent pas pour réfuter cette présomption. Cependant, la preuve d'une situation de troubles graves et d'un manque de protection effective pour le demandeur pourrait servir à la réfuter. Dans pareil cas, pour reprendre la conclusion du juge La Forest, « une crainte subjective de persécution conjuguée à l'incapacité de l'État de protéger le demandeur engendre la présomption que la crainte est justifiée » 19 [note de bas de page omise].
La SSR a reconnu dans ses motifs que la situation politique en Albanie était [TRADUCTION] « empreinte de difficultés » . Elle a été saisie d'un document de fond dans lequel la Division de la recherche de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a souligné qu'en juin 1997, une anarchie quasi totale régnait en Albanie. Toujours selon ce document, le gouvernement a allégué qu'il avait repris en mains le contrôle de la majeure partie du pays à l'automne de 1997, mais que près d'un million d'armes demeuraient en circulation et que la police et les tribunaux n'étaient apparemment pas tout à fait efficaces à la fin de 1997.
Il est difficile pour moi de savoir si, avant d'appliquer l'arrêt Villafranca comme elle l'a fait, la SSR s'est demandé si la situation qui régnait en Albanie permettait d'invoquer cet arrêt afin de dire qu'il ne suffit pas pour le demandeur de prouver l'incapacité du gouvernement « de supprimer ce mal » .
Dans l'arrêt Canada (procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689, la décision à laquelle la Cour d'appel fédérale a fait allusion dans les dernières lignes de l'extrait reproduit plus haut au paragraphe 28, la Cour suprême du Canada s'est demandé comment l'incapacité d'un État de protéger ses ressortissants pourrait être établie. À titre d'exemple, elle a souligné la possibilité qu'un demandeur témoigne au sujet d'individus qui se trouvaient dans une situation similaire et que l'État a laissés tomber.
Dans le cas qui nous occupe, c'est ce que M. Sanxhaku a fait, lorsqu'il s'est exprimé comme suit au cours de son témoignage:
[TRADUCTION] DEMANDEUR No 1: ... D'après ce qui m'est arrivé avant et d'après ce que les socialistes font actuellement en attaquant et en éliminant physiquement les démocrates, ce qui s'est produit même au cours des derniers jours... de plus, lors d'un autre incident survenu le 25 mars 1999, le président de la commune de Polena, nommé Genci Agolli, a été tué.
INTERPRÈTE: Genci est G E N C I, A G O L L I.
DEMANDEUR No 1: Et il était l'un de mes meilleurs amis. Nous étions très près l'un de l'autre et ces faits indiquent qu'ils continueront, au même rythme qu'avant, comme c'est le cas de mon ami que je n'ai pas vu depuis 1997, Edi Malli.
Compte tenu de l'erreur déjà mentionnée que la SSR a commise en concluant à l'absence de preuve indiquant que les présidents d'autres communes ont été la cible d'attaques, je dois en arriver à la conclusion que la SSR n'a pas tenu dûment compte de la preuve pertinente, soit la preuve relative à d'autres personnes se trouvant dans une situation similaire, lorsqu'elle a examiné l'efficacité de la protection de l'État.
Compte tenu de cette erreur et de l'omission apparente de la SSR de tenir compte de l'état d'agitation profonde qui régnait en Albanie en ce qui concerne la capacité de l'État de protéger ses ressortissants, je dois en arriver à la conclusion que la SSR a commis une erreur susceptible de révision.
Pour les motifs exposés ci-dessus, j'accueillerais la demande de contrôle judiciaire et je renverrais les revendications des demandeurs pour nouvelle décision par une formation différente.
Le ministre a fait valoir que la présente affaire ne soulève aucune question à certifier conformément au paragraphe 83(1) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, et ses modifications. Les requérants ont proposé la question suivante, si elle est déterminante:
[TRADUCTION] Une fois que la Section du statut de réfugié a jugé que la protection de l'État n'est pas raisonnablement prévisible ou qu'elle n'est pas réelle, peut-elle néanmoins en arriver à la conclusion qu'un demandeur n'est pas un réfugié au sens de la Convention parce que l'État fait des efforts?
À mon avis, la question n'est pas déterminante; par conséquent, aucune question de portée générale n'est certifiée.
« Eleanor R. Dawson »
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 9 juin 2000
Traduction certifiée conforme
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Martine Brunet, LL.B
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE: IMM-3086-99
INTITULÉ DE LA CAUSE: Rexhep Sanxhaku et al. c. M.C.I.
LIEU DE L'AUDIENCE: Toronto
DATE DE L'AUDIENCE: 16 mai 2000
JUGEMENT ET MOTIFS DE MADAME LE JUGE DAWSON
EN DATE DU: 6 juin 2000
ONT COMPARU:
Me Micheal Crane POUR LES REQUÉRANTS
Me Greg George POUR L'INTIMÉ
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER:
Me Michael Crane POUR LES REQUÉRANTS
Toronto
Me Morris Rosenberg POUR L'INTIMÉ
Sous-procureur général du Canada