T-2622-96
HALIFAX (NOUVELLE-ÉCOSSE), LE JEUDI 21 AOÛT 1997
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE ROTHSTEIN
E n t r e :
THOMAS RICHARD JACKSON,
requérant,
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
intimé.
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
Marshall Rothstein
| Juge |
Traduction certifiée conforme
| François Blais, LL.L. |
T-2622-96
E n t r e :
THOMAS RICHARD JACKSON,
requérant,
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
intimé.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE ROTHSTEIN
Le requérant conteste le pouvoir de la Commission canadienne du blé de l'obliger à obtenir une licence pour pouvoir exporter du blé à semence contrôlée, lequel ne constitue pas selon lui du blé au sens que la Loi sur la Commission canadienne du blé, L.R.C. (1985), ch. C-24, donne à ce terme. En juillet 1996, le requérant a soumis à la Commission canadienne du blé une demande en vue d'obtenir une licence d'exportation pour exporter du blé à semence contrôlée. La Commission a jugé la demande du requérant incomplète et a refusé de lui délivrer une licence. C'est cette décision de refuser de délivrer une licence qui est à l'origine du présent contrôle judiciaire.
L'intimé soulève deux questions préliminaires. Il fait tout d'abord valoir que la demande a été présentée après l'expiration des délais prescrits. Il soutient en second lieu que la Commission canadienne du blé n'est pas un office au sens de l'article 2 de la Loi sur la Cour fédérale et que le contrôle judiciaire n'est pas le recours que le requérant aurait dû exercer en l'espèce. En ce qui concerne la question des délais, j'ai déclaré, à l'audience, que, dans la mesure où une prorogation de délai était nécessaire, elle était accordée et que l'affaire devait être entendue.
En ce qui concerne la question de savoir si la Commission canadienne du blé est un office fédéral, l'intimé invoque les décisions Wilcox c. S.R.C., [1981] C.F. 326 et Cairns c. Société du crédit agricole, [1992] 2 C.F. 115, à l'appui de la proposition que les pouvoirs qu'exerce la Commission canadienne du blé en l'espèce sont des pouvoirs privés qui sont accessoires à l'exercice de ses activités et que, saisie d'une demande de contrôle judiciaire fondée sur l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, la Cour n'a pas compétence pour condamner la Commission canadienne du blé à accorder une réparation au requérant.
Voici la définition que l'article 2 de la Loi sur la Cour fédérale donne d'un " office fédéral " :
| " office fédéral " Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale, à l'exclusion d'un organisme constitué sous le régime d'une loi provinciale ou d'une personne ou d'un groupe de personnes nommées aux termes d'une loi provinciale ou de l'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 . |
Il semble que, pour déterminer si une entité fédérale constitue un office fédéral au sens de l'article 2 de la Loi sur la Cour fédérale, les tribunaux fassent une distinction entre l'exercice de pouvoirs de caractère public et l'exercice de pouvoirs qui sont accessoires à l'exercice d'activités. Ainsi, dans le jugement Wilcox, précité, le juge Thurlow [qui était alors juge en chef adjoint] déclare, à la page 329 :
| [...] il me semble, d'autre part, que l'expression " une compétence ou des pouvoirs " [à l'article 2 de la Loi sur la Cour fédérale ] se réfère à une compétence ou à des pouvoirs de caractère public au sujet desquels les brefs de prérogative, l'injonction et le jugement déclaratoire auraient été autrefois des moyens appropriés d'invoquer le droit de regard des cours supérieures. Je ne pense pas que cela comprenne les pouvoirs qu'une corporation ordinaire constituée en vertu d'une loi fédérale peut exercer à titre privé, et qui ne sont que des accessoires de sa personnalité juridique ou de l'entreprise qu'elle est autorisée à exploiter. Des résultats absurdes et très embarrassants découleraient d'une telle interprétation, et il ne me semble pas que telle ait été l'intention du législateur ni qu'il soit nécessaire d'interpréter ainsi l'expression dans le contexte dans lequel elle est utilisée. |
Le juge en chef adjoint Thurlow a, dans le jugement Wilcox, poursuivi en examinant la question de savoir si la Société Radio-Canada avait un caractère public et il a conclu, à la page 329, que la SRC " n'est pas, au moins pour ses activités de radiodiffusion, un office [...] fédéral au sens de l'article 2 [...] "
Dans l'arrêt Aeric Inc. c. Société canadienne des postes, [1985] 1 C.F. 127, la Cour a établi une distinction entre les faits de l'affaire dont elle était saisie et ceux de l'affaire Wilcox. Aux pages 135 à 137, le juge Ryan s'est penché sur la question de savoir si Postes Canada avait un caractère public important. Il a toutefois poursuivi, à la page 137, en précisant que le facteur décisif était celui de savoir si les pouvoirs exercés par cette société avaient un caractère public ou s'il s'agissait de pouvoirs généraux de gestion qui étaient conférés à Postes Canada de façon accessoire à l'exercice de ses activités commerciales. Il a statué, à la page 138, que le président exerçait le pouvoir d'entendre un appel et que ce pouvoir lui était conféré par un règlement approuvé par le gouverneur en conseil, par opposition à un pouvoir général de gestion. Le président constituait donc un office fédéral au sens de l'article 2 de la Loi sur la Cour fédérale.
Le raisonnement qui a été suivi dans l'arrêt Aeric est donc que, bien que, dans le cadre de cette analyse, la nature de la société en cause soit importante, c'est la nature des pouvoirs qui sont exercés qui détermine si l'auteur de la décision est un office fédéral au sens de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale.
En ce qui concerne la nature de la Commission canadienne du blé, on trouve dans l'extrait bien connu suivant de l'arrêt Murphy v. C.P.R. and A.G. of Canada, [1958] R.C.S. 626, à la page 630, une description de l'objet visé par la Loi sur la Commission canadienne du blé :
| [TRADUCTION] |
| L'objet de la Loi sur la Commission canadienne du blé ressort à l'évidence de ses dispositions. La Commission, qui est constituée par la Loi, est chargée d'acheter l'ensemble du blé, de l'avoine et de l'orge qui est produit dans la région désignée, laquelle correspond en gros aux trois provinces des Prairies. Aux termes des règlements que la Commission est habilitée à prendre, la livraison de grain aux silos et aux wagons de chemins de fer peut être limitée et, sauf avec l'autorisation de la Commission, nul ne peut livrer de grain à un silo s'il ne l'a pas effectivement produit et s'il n'est pas muni d'un carnet de livraison délivré par la Commission, ni charger dans un wagon du grain qui n'a pas antérieurement été livré en vertu d'un carnet de livraison et avec l'autorisation de la Commission. La Commission doit également se charger de la commercialisation de tout le grain qui est livré à des silos ou à des wagons et les producteurs reçoivent leur quote-part des sommes d'argent provenant de la vente du grain du grade qu'ils ont livré diminuée des dépenses d'exploitation de la Commission. Il est de notoriété publique que la plus grande partie du grain livré aux silos et aux wagons est exportée de la province où elles sont cultivées à d'autres provinces du Canada ou à l'étranger. |
Certaines dispositions de la Loi sur la Commission canadienne du blé permettent de penser que la Commission a été constituée en tant qu'entité publique. Ainsi, le paragraphe 4(2) de la Loi prévoit que la Commission est, dans le cadre de ses attributions, mandataire de Sa Majesté du chef du Canada. L'article 5 précise que la Commission a pour mission d'organiser, dans le cadre du marché interprovincial et de l'exportation, la commercialisation du grain cultivé au Canada. En vertu de l'alinéa 6j), la Commission a le pouvoir d'agir en qualité de mandataire d'un ministre ou de Sa Majesté du chef du Canada pour les missions dont la charge le gouverneur en conseil. Les paragraphes 7(2) et 7(3) disposent que les bénéfices réalisés par la Commission doivent être remis au receveur général et que les pertes qu'elle subit sont imputées aux crédits affectés par le Parlement. Aux termes de l'article 18, le gouverneur en conseil peut, par décret, donner des instructions à la Commission sur la manière d'exercer ses activités et ses attributions.
Il n'est pas nécessaire d'aller plus loin pour se convaincre que la Commission canadienne du blé peut être qualifiée de société comportant d'importants aspects publics qui supposent la mise en application de politiques gouvernementales. Évidemment, ce ne sont pas tous les pouvoirs qui sont conférés par la Loi sur la Commission canadienne du blé qui sont publics. Ainsi, aux termes de l'article 6, la Commission se voit conférer des pouvoirs généraux qui sont accessoires à l'exercice de ses activités, notamment le pouvoir de conclure des contrats, de faire auprès des banques les opérations commerciales usuelles, d'acquérir et de détenir des biens immeubles et, de façon générale, de prendre toutes les mesures utiles à l'exercice de ses activités. Toutefois, conformément à l'arrêt Aeric, la Cour doit examiner le pouvoir précis qui est exercé en l'espèce.
Le pouvoir de la Commission qui est en litige est le pouvoir d'octroyer des licences qui est énoncé à l'article 14 du Règlement sur la Commission canadienne du blé :
| 14. La Commission peut octroyer des licences pour l'exportation ou pour la vente ou l'achat en vue de la livraison à l'étranger de blé, de produits du blé, d'orge ou de produits de l'orge si les conditions suivantes sont réunies : |
| a) l'exportation, la vente ou l'achat des grains ou des produits pour lesquels une licence est demandée ne nuit pas, dans le cadre du commerce interprovincial ou de l'exportation, à la commercialisation par la Commission du grain cultivé au Canada; |
| b) le demandeur verse à la Commission une somme qui, de l'avis de celle-ci, correspond à l'avantage pécuniaire que représente la licence, lequel avantage découle uniquement, d'une part, du fait que sans cette licence l'exportation serait interdite et, d'autre part, des différences existant à ce moment entre les prix intérieurs et extérieurs des grains ou des produits en question. |
La Commission tire ce pouvoir d'octroyer des licences d'exportation des alinéas 45a) et 46c) de la Loi sur la Commission canadienne du blé :
| 45. Sauf autorisation contraire des règlements, seule la Commission peut : |
| a) exporter ou importer du blé ou des produits du blé appartenant à d'autres personnes; [...] |
| 46. Le gouverneur en conseil peut, par règlement : |
[...]
| c) prévoir l'octroi de licences pour les opérations " exportation, importation, vente ou achat pour livraison à l'étranger de blé ou de produits du blé " qui seraient par ailleurs interdites par la présente partie; [...] |
Aux termes de ces dispositions, la Commission canadienne du blé se voit conférer un important pouvoir de réglementation. La Commission a pour mission d'octroyer des licences d'exportation dans le but de mettre en application les politiques gouvernementales permettant l'exportation de blé du Canada par d'autres personnes que la Commission si les conditions précisées à l'article 14 du Règlement sont réunies.
Un pouvoir de réglementation comme l'octroi de licences est, par définition, public. Il est incontestable que, lorsque la Commission exerce son pouvoir d'octroyer des licences, elle n'exerce pas les pouvoirs généraux de gestion d'une société ordinaire. Aucune société ordinaire n'est dotée de pouvoirs de réglementation. Le pouvoir de réglementation est une des marques distinctives d'une activité publique, par opposition à une activité commerciale privée.
Lorsqu'elle octroie une licence en vertu de l'article 14 du Règlement sur la Commission canadienne du blé, la Commission canadienne du blé est donc un office fédéral au sens des articles 2 et 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale.
Dans un autre ordre d'idées, l'avocat de la Commission canadienne du blé invoque le paragraphe 4(3) de la Loi sur la Commission canadienne du blé, qui dispose :
| 4. (3) À l'égard des droits et obligations qu'elle assume pour le compte de Sa Majesté sous le nom de celle-ci ou le sien, la Commission peut ester en justice sous son propre nom devant les tribunaux qui seraient compétents si elle n'était pas mandataire de Sa Majesté. |
La thèse de l'avocat est que cette disposition empêche l'introduction d'instances en contrôle judiciaire sous forme d'actions intentées contre la Commission comme si celle-ci n'était pas mandataire de Sa Majesté et que, par conséquent, les pouvoirs en litige en l'espèce doivent être contestés par voie d'action et non par voie de contrôle judiciaire.
Ce n'est pas ainsi que j'interprète le paragraphe 4(3). Cette disposition porte sur les actions intentées contre la Commission à l'égard des obligations que celle-ci assume pour le compte de Sa Majesté et elle permet à quiconque de poursuivre la Commission devant les tribunaux qui seraient compétents si la Commission n'était pas mandataire de Sa Majesté. En d'autres termes, un particulier peut, en vertu du paragraphe 4(3), poursuivre la Commission devant un tribunal supérieur provincial. Si le paragraphe 4(3) n'existait pas, un particulier serait peut-être forcé de s'adresser à la Cour fédérale. Mais cette disposition présuppose que la Commission a assumé une obligation. Par exemple, la Commission a pu s'engager par contrat à livrer du blé et un acheteur peut croire que la Commission n'a pas respecté son contrat en raison d'une non-livraison ou de la livraison d'un blé différent de celui qui était visé par le contrat. C'est ce genre d'action que le paragraphe 4(3) permet à un particulier d'intenter devant un tribunal supérieur provincial. Une telle instance constitue essentiellement un différend contractuel privé et elle devrait être introduite par voie d'action devant la Cour fédérale ou devant un tribunal supérieur provincial. Le contrôle judiciaire n'est pas le recours approprié en pareil cas. Par contraste, le pouvoir d'octroyer des licences que possède la Commission ne peut être interprété comme une obligation assumée par la Commission, et le paragraphe 4(3) ne s'appliquerait pas à une instance introduite contre la Commission relativement à l'exercice de ce genre de pouvoir public qui, ainsi que je l'ai déjà dit, peut régulièrement faire l'objet d'un contrôle judiciaire.
Le moyen préliminaire qui a été invoqué pour décliner la compétence de la Commission est par conséquent rejeté.
Je passe maintenant au fond de l'affaire. Le requérant concède que la Commission canadienne du blé a compétence pour contrôler la commercialisation du blé destiné à l'exportation. Il affirme toutefois que son blé n'est pas visé par la Loi sur la Commission canadienne du blé. Il invoque à cet égard le paragraphe 2(2) de la Loi sur la Commission canadienne du blé, qui dispose :
| (2) Sauf disposition contraire, les termes de la présente loi s'entendent au sens de la Loi sur les grains du Canada, sauf que, pour les définitions de ces termes où figure le mot " silo ", celui-ci a le sens que lui donne le paragraphe (1). |
Le requérant fait valoir que la Loi sur les grains du Canada, S.C. 1970-71-72, ch. 7, définit comme suit le mot " grains " :
| " grains " Constituent des grains ou leur sont assimilées les céréales ou graines désignées comme tels par règlement pour l'application de la présente loi. |
Le règlement pris en application de la Loi sur les grains du Canada renferme une annexe, l'annexe III, qui comprend elle-même un tableau, le tableau III, intitulé " Grades de blé extra fort roux de printemps (Ouest canadien) ". Ce tableau classe ensuite les blés en blé extra fort roux de printemps (Ouest canadien) de grade no 1 ou de grade no 2. Le tableau vise également " toute variété de blé extra fort roux du printemps égal ou supérieur à Glenlea ".
Le requérant concède que son blé est du blé extra fort roux du printemps et que sa variété " Wildcat " est égale ou supérieure à Glenlea. Il maintient toutefois que son blé est classé comme semence contrôlée et que ce grade n'est pas mentionné au tableau III. En conséquence, il affirme que son blé n'est pas désigné comme une céréale ou une graine pour l'application de la Loi sur les grains du Canada et que, en raison du paragraphe 2(2) de la Loi sur la Commission canadienne du blé, il n'est pas compris parmi les diverses variétés de blé visées par cette dernière loi. Il en conclut que son blé ne relève pas de la compétence de la Commission canadienne du blé et qu'il est libre de l'exporter à sa guise et qu'il n'est pas tenu d'obtenir une licence de la Commission canadienne du blé pour le faire. Un second argument connexe qu'il invoque est que son blé est du blé à semence au sens de la Loi sur les semences, L.R.C. (1985), ch. S-7 et qu'il échappe de ce fait au contrôle de la Commission canadienne du blé. Il soutient essentiellement que le blé qui tombe sous le coup de la Loi sur les semences ne peut en même temps être visé par la Loi sur la Commission canadienne du blé.
La thèse du requérant repose sur des assises extrêmement précaires qui supposent l'existence de liens ténus entre différents termes et différentes lois.
Le blé, au sens où ce mot est employé à l'alinéa 45a) de la Loi sur la Commission canadienne du blé, s'entend de toutes les sortes de blé. La portée de ce mot n'est aucunement atténuée, sauf dans la mesure permise par règlement. Cette disposition vise à accorder à la Commission canadienne du blé un monopole sur l'exportation du Canada de tout type de blé et de tous les produits du blé. Cette conclusion découle de l'alinéa 46b) de la Loi, qui dispose :
| 46. Le gouverneur en conseil peut, par règlement : |
[...]
| b) soustraire tout type ou grade de blé, ou le blé produit dans une région donnée du Canada, à l'application de la présente partie, totalement ou partiellement, de façon générale, ou pour une période déterminée; [...] |
Il découle nécessairement du fait que le législateur fédéral accorde au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements pour soustraire tout type ou grade de blé au monopole conféré à la Commission par l'alinéa 45a) que tous les types de blé sont initialement visés par l'alinéa 45a).
Même si l'on devait retenir les moyens que le requérant tire du paragraphe 2(2) de la Loi sur la Commission canadienne du blé et juger bien fondés les liens qu'il établit avec la désignation du grain que l'on trouve dans la Loi sur les grains du Canada, cela n'aiderait pas la cause du requérant, étant donné que c'est la Loi sur les grains du Canada qui définit le blé du requérant. Les paragraphes 6(1) et 6(2) du Règlement sur les grains du Canada disposent :
| 6. (1) Les graines suivantes sont désignées comme grain pour l'application de la Loi. |
| (2) Les appellations de grade de grain et les caractéristiques y afférentes sont celles indiquées à l'annexe III. |
Le blé du requérant est une variété de blé extra fort roux du printemps égal ou supérieur à Glenlea. En tant que tel, il constitue une graine qui est désignée comme grain aux termes du Règlement sur les grains du Canada pour l'application de la Loi sur les grains du Canada et, selon la théorie des liens du requérant, il constituerait du blé au sens de la Loi sur la Commission canadienne du blé. Le fait qu'il s'agisse de blé contrôlé qui n'est vraisemblablement pas classé sous le régime de la Loi sur les grains du Canada en tant que blé no 1 ou que blé no 2 n'y change rien. Il s'agit là d'une question de classement. La semence qui est désignée comme grain est du blé extra fort roux du printemps et le blé du requérant entre dans cette catégorie.
Quant au second moyen invoqué par le requérant, le fait que son blé peut être du blé auquel la Loi sur les semences s'applique ne soustrait pas ce blé à l'application de la Loi sur la Commission canadienne du blé. Il n'existe pas entre la Loi sur les semences et la Loi sur la Commission canadienne du blé de contradiction qui permettrait de penser que le blé visé par une loi échappe à l'application de l'autre.
Le requérant dénonce le monopole qu'exerce la Commission canadienne du blé sur l'exportation du blé. Il s'agit toutefois d'une question de principe et toute modification ne peut être apportée que par le législateur. Le rôle du tribunal consiste à interpréter et à exprimer le droit existant. Or, suivant le droit existant, le blé du requérant est celui qui est visé par la Loi sur la Commission canadienne du blé, et à moins d'obtenir une licence de la Commission après avoir rempli les conditions que celle-ci prescrit, il ne peut exporter le blé en question.
La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
Marshall Rothstein
| Juge |
HALIFAX (NOUVELLE-ÉCOSSE)
LE 21 AOÛT 1997
Traduction certifiée conforme
| François Blais, LL.L. |
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
| No DU GREFFE : T-2622-96 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : Thomas Richard Jackson c. Procureur général du Canada |
| LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique) |
| DATE DE L'AUDIENCE : 13 août 1997 |
MOTIFS DE L'ORDONNANCE prononcés par le juge Rothstein le 21 août 1997
ONT COMPARU :
| Me Douglas Christie pour le requérant |
| Me Brian H. Hay pour l'intimé |
| Me Sharlene Telles-Langdon |
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
| Me Douglas Christie pour le requérant |
| avocat et procureur |
| Victoria (Colombie-Britannique) |
| Me George Thomson pour l'intimé |
| Sous-procureur général du Canada |
| Ottawa (Ontario) |