Date : 20010703
Dossier : 01-T-22
Référence neutre : 2001 CFPI 737
Ottawa (Ontario), le 3 juillet 2001
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE PELLETIER
ENTRE :
Apv Canada Inc., Armour Valve Limited, Canadian Worcester Controls Ltd., Cooper Oil Tools Division of Cooper Industries (Canada) Inc., Dresser Canada, Inc., Flowserve Inc., GEC Divestment Corporation Limited, General Signal Limited, Keystone Valve Canada, division of Keystone Canada Co., Lunkenheimer Canada Ltd., Neles Controls Ltd., NEO Valve Division of E.M. Plastics, Newmans Valve Ltd. TYCO International of Canada Ltd. Valgro Limited, Weatherford BMW Ltd., et Xomox Canada Ltd.
demandeurs
- et -
MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE PELLETIER
[1] La Cour est saisie d'une requête visant à obtenir une ordonnance prorogeant le délai fixé pour introduire une demande de contrôle judiciaire visant environ 1 500 décisions et regroupant en une seule demande le contrôle judiciaire de ces décisions, si l'autorisation demandée est accordée. La Cour a appris qu'environ deux millions de dollars sont en jeu. Lors de l'audition de la présente affaire, l'examen de la demande de regroupement a été ajourné jusqu'à ce qu'une décision soit rendue au sujet de la demande en prorogation de délai.
[2] Le présent litige porte sur l'application de la liste de machines et d'appareils soustraits du tarif que le ministre du Revenu national (le ministre) a établie en vertu de l'article 75 de la Loi sur le Tarif des douanes, L.R.C. (1985), ch. 41 (3e suppl.), (la Loi), dans sa rédaction en vigueur en juillet 1990. Pour situer la liste de machines et d'appareils dans son contexte, il y a lieu de préciser que le Tarif des douanes (le Tarif) prévoit le taux de droit de douane exigible sur certaines marchandises importées. En plus de constituer une source de revenus pour l'État, le Tarif a pour effet de protéger l'industrie et les producteurs canadiens de la concurrence étrangère. La mesure dans laquelle cet objectif est atteint dépend de la signature de traités internationaux tels que l'accord sur le libre-échange et l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce. Compte tenu de ces contraintes, le Tarif s'applique à diverses marchandises selon divers montants à leur entrée au pays.
[3] Toutefois, dans les cas où les marchandises en question ne sont pas produites au Canada, les importateurs canadiens de ces marchandises bénéficient d'un certain allégement tarifaire. Les présentes demandes portent sur un dégrèvement tarifaire relativement à des machines et des appareils qui seraient autrement assujettis au Tarif en vertu de la catégorie 8481, qui porte sur les robinets. Voici les dispositions pertinentes de la Loi :
| 74. (1) Aucun droit de douane n'est exigible sur les machines et appareils qui, à la date de leur déclaration en détail en application de l'article 32 de la Loi sur les douanes, sont inscrits sur la liste de machines et appareils établie par le ministre en application du paragraphe 75(1).
(2) Le montant des taxes d'accise exigibles sur les machines et appareils visés au paragraphe (1) est déterminé comme si la valeur à l'acquitté des machines et appareils était leur valeur en douane.
(3) Le montant de la taxe sur les produits et services exigible sur les machines et appareils visés au paragraphe (1) est déterminé comme si la valeur des produits pour l'application de l'article 215 de la Loi sur la taxe d'accise était leur valeur en douane.
75.(1) Le ministre peut établir, compte tenu des critères visés au paragraphe (3), une liste de machines et appareils qui ne sont pas produits au Canada.
(2) Le ministre fait publier la liste établie en vertu du paragraphe (1), ainsi que toute inscription ou radiation, dans la Gazette du Canada dans les soixante jours suivant l'établissement de la liste, de l'inscription ou de la radiation; la liste, une inscription ou une radiation ainsi publiées sont admises d'office.
(3) Pour l'application du paragraphe (1), le ministre tient compte des critères suivants :
a) le fabricant dispose, dans le cadre habituel de son exploitation, des installations techniques et matérielles propres à la production au Canada de machines et appareils qui sont sensiblement comparables aux machines et appareils visés; b) le fabricant canadien a ainsi produit des machines et appareils de manière à établir une capacité de production sensiblement comparable à celle qui est nécessaire pour produire les machines et appareils visés. |
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74. (1) No customs duties are payable in respect of machinery and equipment that, at the time the machinery and equipment is accounted for under section 32 of the Customs Act, is included on the list of machinery and equipment established by the Minister pursuant to subsection 75(1).
(2) The amount of the excise taxes payable in respect of the machinery and equipment referred to in subsection (1) shall be determined as if the duty paid value of the machinery and equipment were the value for duty of the machinery and equipment.
(3) The amount of the goods and services tax payable in respect of the machinery and equipment referred to in subsection (1) shall be determined as if the value of the goods, for the purposes of section 215 of the Excise Tax Act, were the value for duty of the machinery and equipment.
75. (1) The Minister may establish a list of machinery and equipment that, in the opinion of the Minister, having regard to the criteria mentioned in subsection (3), is not available from production in Canada.
(2) The Minister shall cause a list established under subsection (1) and every addition thereto and deletion therefrom to be published in the Canada Gazette within sixty days after the establishment, addition or deletion, and a list, addition or deletion so published be judicially noticed.
(3) For the purposes of subsection (1), the Minister shall have regard to the following criteria :
(a) whether a manufacturer has, within his normal operational framework, the full range of technical and physical capabilities necessary for production in Canada of machinery and equipment reasonably equivalent to the relevant machinery and equipment; and (b) whether a Canadian manufacturer has so produced machinery and equipment as to demonstrate a production competence reasonably equivalent to that required to produce the relevant machinery and equipment; and
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| 75.1 (1) Aucun droit de douane n'est exigible sur les machines et appareils qui, à la date de la déclaration en détail faite conformément à l'article 32 de la Loi sur les douanes, sont inscrits
a) sur la liste de machines et appareils établie par le ministre en application du paragraphe (3); et
b) bénéficient du Tarif des États-Unis.
(2) Le montant des taxes d'accise exigibles sur les machines et appareils visés au paragraphe (1) est déterminé comme si la valeur à l'acquitté des machines et appareils était leur valeur en douane.
(2.1) Le montant de la taxe sur les produits et services exigible sur les machines et appareils visés au paragraphe (1) est déterminé comme si la valeur des produits pour l'application de l'article 215 de la Loi sur la taxe d'accise était leur valeur en douane.
(3) Le ministre établit, pour l'application du paragraphe 6 de l'article 401 de l'Accord de libre-échange Canada États-Unis, une liste de machines et appareils conformément à l'annexe 401.6 de cet accord.
(4) Le ministre peut ajouter des machines et appareils à la liste établie en vertu du paragraphe (3).
76.(1) Sur demande présentée conformément au paragraphe (4), le ministre peut, s'il juge, compte tenu des critères prévus au paragraphe 75(3), que les machines et appareils qui font l'objet de la demande ne sont pas produits au Canada, remettre sur ces machines ou appareils :
a) la fraction des droits de douane qui, sans le présent paragraphe, serait payable sur les machines et appareils et constituée par l'excédent de sa valeur en douane sur cinq cents dollars; b) la fraction des taxes d'accise qui, sans le présent paragraphe, serait payable sur les machines et appareils d'un montant égal à la différence entre le montant des taxes d'accise payable sur les machines et appareils et le montant des taxes d'accise qui serait payable sur ceux-ci, si la valeur à l'acquitté utilisée pour le calcul des taxes d'accise ainsi payables était la valeur en douane utilisée pour le calcul des droits de douane payables.
Malgré la partie I de la Loi sur la taxe d'accise, les montants des droits de douane et des taxes d'accise payables sur les machines et appareils sont réduits conformément aux alinéas a) et b).
(2) Sous réserve du paragraphe (3), les remises prévues au paragraphe (1) peuvent être conditionnelles ou absolues et peuvent, sous réserve du paragraphe (3), être accordées indépendamment de l'obligation de payer les droits dans un cas particulier.
(3) Le ministre peut, s'il juge, compte tenu des critères prévus au paragraphe 75(3), que les machines et appareils qui font l'objet d'une remise accordée en vertu du paragraphe (1) sont produits au Canada, annuler celle-ci et , malgré ses modalités elle cesse de s'appliquer aux machines et appareils déclarés en détail, après la prise d'effet de l'annulation, en application de l'article 32 de la Loi sur les douanes.
(4) Les demandes sont assorties des justificatifs que le ministre juge suffisants pour établir, compte tenu des critères prévus au paragraphe 75(3), que les machines et appareils ne sont pas produits au Canada. |
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75.1 (1) No customs duties are payable in respect of machinery and equipment that, at the time the machinery and equipment is accounted for under section 32 of the Customs Act, is
(a) included on the list of machinery and equipment established by the Minister pursuant to subsection (3); and
(b) entitled to the benefit of the United States Tariff.
(2) The amount of the excise taxes payable in respect of the machinery and equipment referred to in subsection (1) shall be determined as if the duty paid value of the machinery and equipment were the value for duty of the machinery and equipment.
(2.1) The amount of the goods and services tax payable in respect of the machinery and equipment referred to in subsection (1) shall be determined as if the value of the goods, for the purposes of section 215 of the Excise Tax Act, were the value for duty of the machinery and equipment.
(3) The Minister shall, for the purpose of implementing paragraph 6 of Article 401 of the Canada-United States Free Trade Agreement, establish a list of machinery and equipment in accordance with Annex 401.6 thereof.
(4) The Minister may add machinery and equipment to the list established under subsection (3).
76.(1) Where an application for remission is made in accordance with subsection (4) in respect of machinery and equipment not included on this list established pursuant to subsection 75(1) and the Minister is of the opinion, having regard to the criteria mentioned in subsection 75(3), that the machinery and equipment is not available from production in Canada, the Minister may remit in respect of the machinery and equipment
(a) that portion of the customs duties that, but for this subsection, would be payable in respect of the machinery and equipment that is attributable to the excess of its value for duty over five hundred dollars; and
(b) that portion of the excise taxes that, but for this subsection, would be payable in respect of the machinery and equipment in an amount equal to the difference between the amount of the excise taxes payable in respect of the machinery and equipment and the amount of excise taxes that would be payable in respect of the machinery and equipment if the duty paid value used to calculate the excise taxes so payable were the value for duty used to calculate the customs duties so payable,
and, notwithstanding Part I and the Excise Tax Act, the amounts of the customs duties and excise taxes payable in respect of the machinery and equipment shall be reduced in accordance with paragraphs (a) and (b).
(2) Subject to subsection (3), remissions under subsection (1) may be conditional or unconditional and may be granted regardless of whether in a particular case any liability to pay the duties has arisen.
(3) Where the Minister is of the opinion, having regard to the criteria mentioned in subsection 75(3), that machinery and equipment in respect of which remission has been granted under subsection (1) has become available from production in Canada, the Minister may revoke the remission and, notwithstanding the terms and conditions of the remission, it shall cease to apply to machinery and equipment accounted for under section 32 of the Customs Act after the effective date of the revocation.
(4) An application for remission must be accompanied by evidence satisfactory to the Minister that, having regard to the criteria mentioned in subsection 75(3), the machinery and equipment is not available from production in Canada. |
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[4] On constate à la lecture de ces dispositions que l'importateur dispose de deux moyens pour obtenir une exonération tarifaire. Si le ministre juge que les marchandises en question ne sont pas produites au Canada, il peut les inscrire sur la liste. La façon dont le ministre en vient à cette conclusion n'est pas en litige devant la Cour, mais on peut présumer qu'elle suppose que les importateurs de ces marchandises portent à son attention le fait que ces marchandises ne sont pas produites au Canada. Comme la loi oblige le ministre à tenir compte de certains facteurs avant de tirer sa conclusion, on peut en inférer qu'une sorte d'enquête est menée pour déterminer l'état de la capacité de production en ce qui concerne ces marchandises. S'il existe des fabricants canadiens qui produisent les marchandises en question, ils feront certainement valoir leur point de vue devant le ministre. À terme, s'il est convaincu que les marchandises en question ne sont pas produites au Canada, le ministre peut les inscrire sur la liste. Il y a lieu de souligner que le choix des mots pour désigner les marchandises revient exclusivement au ministre.
[5] En l'espèce, aux termes d'une publication datée du 21 juillet 1990, le ministre a ajouté les « robinets rotatifs » à la liste rétroactivement au 1er janvier 1988. Cet ajout rétroactif a déclenché une avalanche de demandes de remboursement, ce qui explique une partie des 1 500 demandes en litige en l'espèce. La Cour est informée que, dans un premier temps, des remboursements ont été accordés relativement à ces demandes mais que, par suite d'un revirement de position, les demandes subséquentes ont été refusées, de sorte qu'environ seulement 200 remboursements ont été accordés.
[6] Les motifs invoqués pour refuser ces demandes varient quelque peu, mais certains grands thèmes se dégagent. Un certain nombre de demandes ont été refusées au motif que les « robinets rotatifs » désignent exclusivement les « distributeurs rotatifs » . Un grand nombre ont été refusées pour la simple raison que les « robinets à tournant, à boisseau ou à papillon » ne sont pas des « robinets rotatifs » . Un autre motif qui est fréquemment invoqué est que la demande est refusée « par suite des renseignements complémentaires communiqués par le Conseil consultatif en machinerie et équipement » .
[7] La thèse des demandeurs est qu'indépendamment de la raison invoquée, ce refus est injustifié parce que les ouvrages spécialisés montrent sans la moindre équivoque que les robinets à tournant, les robinets à boisseau et les robinets à papillon sont tous des robinets rotatifs. S'ils constituent des robinets rotatifs, le ministre doit alors rembourser les droits acquittés. La nature de la liste fait en sorte que les marchandises qui y figurent doivent être interprétées selon le sens courant des mots employés.
[8] Dans la présente demande, le débat tourne autour de la prorogation du délai imparti pour présenter les demandes de contrôle judiciaire. Le paragraphe 18.1(2) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, prévoit que les demandes de contrôle judiciaire doivent être présentées dans les trente jours qui suivent la première communication de la décision à la partie concernée « [...] ou dans le délai supplémentaire qu'un juge de la Section de première instance peut, avant ou après l'expiration de ces trente jours, fixer ou accorder » [1].
[9] Les principes suivant lesquels le tribunal saisi d'une demande de prorogation de délai doit exercer son pouvoir discrétionnaire ont été énoncés dans l'arrêt Canada (procureur général) c. Hennelly, [1999] F.C.J. No. 846 (C.A.F.), (1999), 244 N.R. 399, où l'on trouve le passage qui suit :
Le critère approprié est de savoir si le demandeur a démontré :
1. une intention constante de poursuivre sa demande;
2. que la demande est bien-fondée;
3. que le défendeur ne subit pas de préjudice en raison du délai; et
4. qu'il existe une explication raisonnable justifiant le délai.
[10] Cette analyse est tempérée par la mise en balance de ces facteurs à la lumière des circonstances de l'espèce :
Il me semble que, pour apprécier la situation comme il se doit et tirer une conclusion valide, il est essentiel de balancer les différents facteurs impliqués. Par exemple, une explication parfaitement convaincante justifiant le retard peut entraîner une réponse positive même si les arguments appuyant la contestation du jugement paraissent faibles et, de la même façon, une très bonne cause peut contrebalancer une justification du retard moins convaincante.
Grewal c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1985] 2 C.F. 263, (1985), 63 N.R. 106, le juge Marceau.
[11] La thèse des demandeurs est que la demande est bien fondée, que la preuve démontre qu'ils ont l'intention constante de poursuivre leur demande, qu'il existe une explication raisonnable justifiant le délai et que le défendeur ne subirait pas de préjudice si la prorogation était accordée. Le défendeur fait valoir deux moyens pour contester la requête : le fait qu'il n'existe pas de preuve quant à l'intention constante d'introduire une demande de contrôle judiciaire et le fait que les demandeurs n'ont pas démontré que le défendeur ne subirait pas de préjudice.
[12] En ce qui concerne ce dernier point, l'avocat invoque la décision du protonotaire adjoint Giles dans l'affaire Valyenegro c. Canada (Secrétaire d'État), [1994] A.C.F. No. 1917, (1994), 88 F.T.R. 196, dans laquelle le protonotaire adjoint a statué que « [l]orsqu'il y a retard, il faut présumer qu'il y a préjudice, à moins qu'on fasse la preuve du contraire » . La difficulté que soulève cette proposition est qu'elle exige que le demandeur présente des éléments de preuve sur un sujet que seul le défendeur connaît, en l'occurrence le préjudice qu'il pourrait subir si la prorogation est accordée. Qui plus est, en pareil cas, on demande vraisemblablement au demandeur de faire la preuve de quelque chose de négatif, c'est-à-dire de présenter des éléments de preuve tendant à démontrer qu'aucun préjudice ne sera causé. En pratique, tout ce que le demandeur peut faire, c'est d'affirmer que le défendeur ne subira aucun préjudice. Le défendeur est la personne qui sait si ses documents ou ses témoins ont disparu. La simple affirmation qu'aucun préjudice ne sera causé ne représente rien de plus qu'une invitation lancée au défendeur de présenter ses propres éléments de preuve pour démontrer qu'il subira un préjudice. Ce n'est qu'alors que le demandeur peut produire des preuves pour minimiser ou contredire l'affirmation du défendeur selon laquelle il subira un préjudice. En l'espèce, le demandeur a fait tout ce qu'il pouvait en ce qui concerne sa requête initiale.
[13] Pour ce qui est du premier point soulevé par le défendeur, son avocate a confirmé que la raison pour laquelle son client avait adopté ce point de vue était que le critère posé dans l'arrêt Hennelly exigeait la preuve d'une intention constante de présenter une demande de contrôle judiciaire, par opposition à une intention constante de faire valoir ses droits en justice, peu importe la forme que pourrait prendre le recours approprié. Les demandeurs invoquent le fait qu'ils ont intenté une action en enrichissement sans cause pour démontrer leur intention constante de faire valoir leurs droits en justice. Le défendeur dément ce fait en signalant que les demandeurs ont attendu jusqu'en 2001 pour entreprendre des démarches en vue d'introduire une demande de contrôle judiciaire et ce, malgré le fait que leur différend sur les remboursements en question remonte au début des années quatre-vingt-dix. Je crois que la conception que le défendeur se fait du critère est trop étroite. Lorsque le demandeur doit démontrer son intention constante de faire valoir ses droits en justice, il lui suffit de démontrer qu'il a pris des mesures pour protéger ses droits. Il n'a pas nécessairement à démontrer qu'il a exercé un type de recours déterminé. Il se peut que dans certains cas, la seule voie de droit ouverte soit une demande de contrôle judiciaire, mais il ne s'ensuit pas que, dans tous les cas, le critère applicable est l'intention d'introduire une instance en contrôle judiciaire.
[14] Une très grande partie des prétentions et moyens des demandeurs sont axés sur la question du bien-fondé de la demande. Dans le cas de la présente demande, la seule exigence à remplir consiste à se demander si les demandeurs ont une cause qui a certaines chances de réussite. Le point de départ est la norme de contrôle.
[15] La thèse des demandeurs est que la norme de contrôle applicable est celle du bien-fondé, surtout parce que le sens des mots « robinets rotatifs » constitue une question de droit. Cependant, dans l'arrêt Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, (1994), 168 N.R. 321 et de nouveau dans l'arrêt Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, (1997), 144 D.L.R. (4th) 1, (1996), 209 N.R. 20, la Cour suprême du Canada a conclu qu'il y a lieu de faire preuve de déférence envers les tribunaux spécialisés en ce qui concerne les questions de droit, pourvu qu'il n'était pas obligatoire que le tribunal en question tranche la question correctement. L'état de ces questions a été analysé dans l'arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, (1998), 226 N.R. 201, dans lequel le juge Bastarache expose la question dans les termes suivants :
[par. 28] [...] Voilà pourquoi il convient toujours, et il est utile, de parler des « questions de compétence » que le tribunal doit trancher correctement pour ne pas outrepasser sa compétence. Mais il faut bien comprendre qu'une question qui « touche la compétence » s'entend simplement d'une disposition à l'égard de laquelle la norme de contrôle appropriée est celle de la décision correcte, en fonction du résultat de l'analyse pragmatique et fonctionnelle. Autrement dit, une « erreur de compétence » est simplement une erreur portant sur une question à l'égard de laquelle, selon le résultat de l'analyse pragmatique et fonctionnelle, le tribunal doit arriver à une interprétation correcte et à l'égard de laquelle il n'y a pas lieu de faire preuve de retenue.
[16] Les facteurs dont il faut tenir compte pour procéder à une analyse pragmatique et fonctionnelle des décisions en cause en l'espèce implique que l'on examine les questions suivantes :
1- Existence d'une clause privative : La Loi sur le tarif des douanes ne renferme aucune clause privative qui mettrait les décisions du ministre à l'abri de tout contrôle judiciaire. Tous admettent que ces décisions ne peuvent pas faire l'objet d'un appel, mais qu'elles sont assujetties à un contrôle judiciaire. Bien que la présence d'une clause privative soit un indice permettant de conclure à une plus grande retenue, l'absence de clause privative n'implique pas nécessairement un degré de retenue moins élevé. L'absence de droit d'appel et la possibilité de demander un contrôle judiciaire permettent de conclure à une norme de contrôle moyenne.
2- Expertise relative et expertise absolue : L'expertise constitue le facteur le plus important dont il faut tenir compte pour arrêter la norme de contrôle applicable.
[par. 35] [...] Bref, une décision qui comporte jusqu'à un certain point l'exercice d'une expertise hautement spécialisée milite en faveur d'un degré élevé de retenue, et donc de la norme du caractère manifestement déraisonnable à l'une des extrémités de la gamme.
Arrêt Pushpanathan, précité.
En l'espèce, la question de savoir si les robinets à tournant, à boisseau ou à papillon sont des robinets rotatifs est une question de droit sur laquelle le tribunal administratif ne posséderait pas une expertise plus étendue que celle de la Cour. Mais la question n'est pas posée dans l'abstrait. Elle est posée dans le contexte de l'application du Tarif, dont la liste fait partie. Il y a lieu de considérer que l'expertise particulière du ministre porte sur l'application du Tarif. Les répercussions de ces décisions sur l'objectif général du Tarif est une question au sujet de laquelle le ministre posséderait une plus grande expertise relative que la Cour. Il y a donc lieu de faire preuve d'une certaine retenue à l'égard de l'expertise du ministre.
3- L'objet de la Loi :
[par. 36] [...] Lorsque les objectifs de la loi et du décideur sont définis non pas principalement comme consistant à établir les droits des parties, ou ce qui leur revient de droit, mais bien à réaliser un équilibre délicat entre divers intérêts, alors l'opportunité d'une supervision judiciaire diminue.
Arrêt Pushpanathan, précité.
La loi en question, en l'espèce la Loi sur le Tarif des douanes, est un mélange complexe de considérations de principe. Elle combine la protection des industries canadiennes à la volonté de garder les industries canadiennes concurrentielles lorsque des composantes ne sont pas produites au Canada et à la volonté de se conformer aux obligations contractées par le Canada aux termes des traités qu'il signe. Le ministre doit établir un équilibre entre les besoins des importateurs et ceux des fabricants. C'est au ministre qu'il sied le mieux de soupeser ces intérêts.
4- La nature de la question : La question en litige est une question mixte de droit et de fait. La question de savoir ce que l'industrie entend par « robinet rotatif » est une question de fait. La question du sens de cette même expression dans le contexte de la liste est une question de droit. Une question mixte de fait et de droit qui entre parfaitement dans le cadre du champ de compétence d'un tribunal administratif a droit à une plus grande retenue qu'une pure question de droit.
[17] Compte tenu de tous ces facteurs, je suis d'avis que la décision du ministre au sujet des demandes de remboursement mérite une certaine retenue de la part de la Cour. Il n'est pas nécessaire que je me prononce sur le degré de retenue requis parce que, tant que le critère n'est pas celui du bien-fondé, la solidité de la cause des demandeurs est considérablement ébranlée en ce sens que les demandeurs doivent démontrer non seulement que le ministre a tort, mais qu'il a suffisamment tort pour justifier l'intervention de la Cour.
[18] Sur le fond lui-même, je suis convaincu que l'expression « robinets rotatifs » telle qu'elle est employée dans l'industrie serait de façon générale interprétée comme désignant des « robinets à tournant, à boisseau ou à papillon » qui, semble-t-il sont le type de robinets pour lesquels les demandeurs ont présenté leurs demandes. Toutefois, compte tenu du fait que le ministre doit se convaincre qu'on ne peut se procurer les articles en question au Canada avant de pouvoir les inscrire sur la liste, la question qui se pose est celle de savoir s'il est essentiel que les marchandises qui figurent sur la liste ne soient pas produites au Canada. Me Barr a soutenu de façon éloquente que cette hypothèse est contraire à l'usage qui est suivi dans le domaine et qui vise à accélérer le traitement de ces demandes de remboursement en assurant une certaine constance et une certaine uniformité en ce qui concerne l'identification des marchandises exemptes de droits de douane. L'obligation de vérifier si chaque robinet rotatif importé au Canada est par ailleurs produit au Canada n'est pas une façon de procéder qui favorise l'efficacité. Qui plus est, un examen de la liste montre que le ministre y emploie des termes génériques côte à côte avec des désignations très précises de machines et appareils déterminés, ce qui donne à penser que le ministre est capable d'être précis lorsque cela lui convient. Considérant le tout, je crois qu'un juge qui instruirait les demandes de contrôle judiciaire serait en mesure de conclure que, bien qu'erronée, la position du ministre ne justifie pas l'intervention du tribunal. Dans la mesure où une décision portant sur l'autorisation d'interjeter appel requiert un examen du fond, je conclus que, bien que la cause des demandeurs ne soit pas vouée à l'échec, son succès n'est pas non plus assuré.
[19] La question suivante est celle de savoir si les faits révèlent une intention constante de la part des demandeurs de faire valoir leurs droits en justice. Les demandeurs signalent leur participation à une instance déjà introduite devant notre Cour, l'affaire Cameron Iron Works Ltd c. Canada, (dossier T-2240-93), comme preuve de leur volonté d'exercer leurs droits en justice. Les éléments de preuve relatifs à cette question sont contenus dans les paragraphes suivants de l'affidavit souscrit par M. Douglas Bowering :
[TRADUCTION]
32. En septembre 1993, j'en étais arrivé à la conclusion qu'une forme quelconque d'action en justice pouvait s'avérer nécessaire pour résoudre ces questions, mais il restait environ 400 demandes qui n'avaient pas encore fait l'objet d'une décision.
33. Comme les points litigieux et le type de marchandises étaient les mêmes pour tous les demandeurs, nous avons décidé que nous pouvions introduire un seul recours au nom de tous les demandeurs. Nous avons choisi Cameron Iron Works Ltd. (Ci-après nommé "Cameron" comme importateur chargé d'introduire l'action. Cameron faisait partie du groupe initial de demandeurs contactés par CAS à la suite des modifications adoptées en 1990 au sujet des robinets rotatifs. Cameron avait importé des marchandises de même type que celles des demandeurs et avait également tenté sans succès d'obtenir des remboursements en invoquant les codes d'admissibilité 8053 et 8099 sur le même fondement que les demandeurs.
34. L'affaire Cameron a été introduite devant la Cour fédérale sous le numéro du greffe T-2340-93 [sic] le 15 septembre 1993. Elle était qualifiée d'action en enrichissement sans cause visant toutes les demandes de remboursement de Cameron qui avaient été refusées jusqu'à ce moment-là. D'autres demandes ont été ajoutées plus tard lors de l'instruction de l'affaire Cameron.
...
39. L'enquête préalable s'est poursuivie jusqu'en juillet 1998 dans l'affaire Cameron et une conférence préalable au procès était prévue pour le mois de novembre 1998. Compte tenu des éléments de preuve versés au dossier à ce moment-là, il semblait probable que l'affaire Cameron ferait l'objet d'une transaction avant le procès, ce qui en limiterait l'utilité en tant que précédent pour les demandeurs. En conséquence, en août 1998, avant la tenue de la conférence préalable au procès, Cameron a soumis une offre de transaction écrite dans laquelle elle mettait la Couronne en demeure d'admettre que l'expression « robinets rotatifs » qui figurait sur la liste du ministre visait en outre les « robinets à tournant » . L'annexe 10 est une copie de l'offre de transaction qui a été soumise, à cette exception près qu'on a retranché le montant du paiement comptant au motif qu'il n'était pas pertinent. Cette demande d'admission a été insérée conformément à mes instructions dans le but exprès d'obtenir un précédent qui pourrait être utilisé dans le cas des demandeurs.
40. La conférence préalable au procès a eu lieu comme prévu en novembre dans l'affaire Cameron. Elle a été ajournée en décembre 1998 pour permettre aux parties d'examiner d'autres documents. Un règlement amiable est intervenu dans l'affaire Cameron en janvier 1999 sans aucune admission de la part de la Couronne.
41. Au cours de ces conférences, j'ai demandé si des fonctionnaires de la défenderesse envisageraient la possibilité d'élargir le cadre du débat de manière à inclure les réclamations des demandeurs. Cette demande a été refusée.
[20] Le second affidavit supplémentaire que Douglas Bowering a souscrit le 25 avril 2001 comprend un certain nombre de lettres écrites par des représentants des divers demandeurs pour confirmer leur volonté de faciliter l'instruction de l'affaire Cameron en produisant des témoins et des experts.
[21] Ce n'est qu'en février et en mars 1999, à la suite du règlement à l'amiable de l'affaire Cameron, que les demandeurs ont chacun intenté une action en enrichissement sans cause. Ils ont ensuite présenté une requête conjointe pour faire trancher certains points de droit. Une décision a été rendue le 8 février 2001 au sujet de cette requête. Par suite de cette décision, qui était défavorable aux demandeurs, la présente requête a été introduite le 1er mars 2001.
[22] Il est acquis qu'après que l'affaire Cameron eût été tranchée, les demandeurs ont agi promptement en introduisant sans délai leur propre action individuelle en enrichissement sans cause. Après avoir été déboutés de leur action, les demandeurs ont une fois de plus agi avec célérité en introduisant la présente requête en prorogation de délai. La question qu'il reste à résoudre est celle de savoir comment qualifier la position des demandeurs face à l'affaire Cameron. Si l'on doit considérer l'affaire Cameron comme une cause-type, il serait raisonnable que les demandeurs en attendent l'issue. Mais, pour que l'affaire Cameron puisse être considérée comme une cause-type, il faudrait qu'elle soit structurée de manière à permettre le règlement d'une partie ou de la totalité des questions qui demeurent en litige. Je crois comprendre, à la lecture du paragraphe 41 de l'affidavit de Douglas Bowering, que le défendeur n'a jamais convenu que la décision qui serait rendue dans l'affaire Cameron déterminerait celle qui serait rendue dans les autres causes. Qui plus est, il semble curieux qu'une cause-type fasse l'objet d'une transaction sans que les questions litigieuses visées par la cause-type ne soient tranchées. En réponse aux questions que le tribunal lui a posées à ce sujet, l'avocat a répondu que Cameron avait réglé l'affaire à l'amiable parce qu'elle avait reçu une offre raisonnable qu'elle avait acceptée, comme il lui était loisible de faire, parce que les demandeurs ne s'entendaient pas sur la conduite de l'affaire Cameron. En d'autres termes, le procès Cameron a été intenté par Cameron au profit de Cameron, mais dans l'espoir qu'une décision favorable pourrait servir de précédent pour les autres demandeurs.
[23] La question qui se pose est celle de savoir si, dans l'intervalle entre le rejet de leurs demandes de remboursement et le règlement à l'amiable de l'affaire Cameron, les demandeurs avaient l'intention constante de faire valoir leurs droits en justice ou s'ils se sont cantonnés dans un rôle d'observateurs et ont attendu que l'issue de la cause soit connue pour se demander s'il valait la peine d'intenter un recours quelconque contre le ministre.
[24] À mon sens, la chaîne des événements s'accorde davantage avec une décision d'observer et d'attendre qu'avec une intention de la part des demandeurs de faire valoir leurs droits en justice. J'en arrive à cette conclusion pour les motifs suivants. Faute d'entente sur l'effet de l'affaire Cameron sur les autres réclamations, les demandeurs ne pouvaient savoir si Cameron défendrait leur cause ou protégerait leurs intérêts. Cet état de fait a été confirmé lorsque Cameron a réglé l'affaire à l'amiable sans avoir obtenu de la part du défendeur l'aveu que sa position dans l'affaire Cameron s'appliquait à toute autre affaire. L'incapacité des autres demandeurs de forcer Cameron à obtenir une décision du tribunal fait en sorte que Cameron seule assumait la poursuite de l'action, qui a été intentée pour son compte et, compte tenu du résultat, vraisemblablement à ses frais.
[25] Vu l'absence d'engagement suivant lequel le résultat de l'affaire Cameron régirait leur cause, on aurait cru que la prudence aurait commandé qu'une instance quelconque soit introduite pour protéger la position de chacun des demandeurs. L'omission de le faire permet de conclure à une absence de volonté des demandeurs de poursuivre leurs réclamations. Le fait que des demandes individuelles aient été déposées à la suite du règlement à l'amiable de l'affaire Cameron perrmet de penser que l'intérêt des demandeurs a été ravivé en raison du paiement effectué par le défendeur pour régler la réclamation de Cameron. L'impression générale est que les demandeurs se sont contentés d'adopter une attitude attentiste en vue d'évaluer leurs chances d'obtenir gain de cause à la lumière de l'affaire Cameron, avant de poursuivre leurs démarches. À cet égard, je trouve significatif le fait qu'aucun des demandeurs n'a souscrit d'affidavit pour confirmer son intention constante de faire valoir ses droits en justice. J'en conclus donc que, bien qu'ils aient manifesté un intérêt constant en ce qui concerne leurs chances d'obtenir réparation, les demandeurs n'ont pas fait preuve en l'espèce d'une intention constante de faire valoir en tout état de cause leurs droits en justice.
[26] Il nous reste à examiner la question du préjudice que subirait le défendeur. Le défendeur affirme qu'il subirait un préjudice au motif que certains des documents pertinents ont peut-être été détruits en raison de la politique de confiscation et de destruction des documents du ministère. En conséquence, le ministre ne serait peut-être pas en mesure de produire les pièces dont disposaient les personnes qui ont décidé de refuser les demandes de remboursement. Les demandeurs exhortent la Cour à ne pas récompenser le préjudice que le défendeur subit de son propre fait, en ce sens qu'il était bien connu que ces réclamations étaient litigieuses, de sorte qu'il incombait au défendeur de veiller à la protection de ces documents. Je ne suis pas favorable à l'argument du défendeur en ce qui concerne la destruction des documents. Il s'agit là d'une question qui relève entièrement du contrôle du défendeur, qui aurait dû exercer une certaine surveillance à ce sujet. En revanche, huit longues années se sont écoulées. Plus le délai est long, plus il est facile de faire la preuve d'un préjudice. Mais le préjudice subi de son propre fait ne satisfait pas à ce critère.
[27] En fin de compte, je conclus que, faute d'éléments de preuve tendant à démontrer leur intention constante de faire valoir leurs droits, les demandeurs ne m'ont pas convaincu qu'il y a lieu de les autoriser à déposer leur demande de contrôle judiciaire. Le bien-fondé de la cause ne suffit pas à combler les lacunes de la preuve sur l'intention constante. Un des principes fondamentaux de l'administration de la justice est que les litiges doivent un moment donné avoir une fin. Ce principe est habituellement appliqué dans le contexte des appels, mais il vaut aussi pour l'introduction des actions. C'est la raison d'être des délais de prescription comme le délai de trente jours que l'on trouve à l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7. Bien qu'il ne soit pas impossible de concevoir une situation dans laquelle une telle autorisation pourrait être accordée, il faudrait une preuve solide d'injustice pour justifier la prorogation d'un délai de trente jours en ce qui concerne une décision remontant à huit ans. Or, la preuve administrée en l'espèce ne satisfait pas à cette norme. La Cour rendra une ordonnance rejetant la requête et adjugeant les dépens au défendeur.
ORDONNANCE
LA COUR, par ces motifs :
1- REJETTE la requête en prorogation du délai fixé pour introduire une demande de contrôle judiciaire à l'égard de chacune des décisions énumérées à l'annexe 3 de l'affidavit de M. Douglas Bowering;
2- AJOURNE sine die la requête en ordonnance regroupant les demandes;
3- ADJUGE au défendeur les dépens, qui devront être taxés.
« J.D. Denis Pelletier »
Juge
Traduction certifiée conforme
Richard Jacques, LL. L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : 01-T-22
INTITULÉ DE LA CAUSE : APV CANADA INC. et autres c. MINISTRE DU REVENU NATIONAL
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA
DATE DE L'AUDIENCE : Le 18 juin 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE prononcés par le juge Pelletier
EN DATE DU : 3 juillet 2001
ONT COMPARU :
Brian J. Barr pour le demandeur
Ritu Banerjee pour le défendeur
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
MacLaren Corlett pour le demandeur
Ottawa (Ontario)
Morris Rosenberg pour le défendeur
Procureur général du Canada
[1] ... or within such further time as a judge of the Trial Division may, either before or after the expiration of those thirty days, fix or allow.