Date : 20000518
Dossier : T-1907-90
Entre :
GROUPE BOCENOR INC.
Partie demanderesse
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE
aux droits du Canada,
représentant le ministre du Revenu national
Partie défenderesse
MOTIFS DE JUGEMENT
LE JUGE TREMBLAY-LAMER:
[1] La demanderesse demande, en application de l"article 68 de la Loi sur la taxe d"accise1 (la "Loi") le remboursement d"une somme de quatre cent vingt mille cent un dollars (420 101,00$) qu"elle soutient avoir payée par erreur de fait, de droit ou autrement, à titre de taxe, durant la période du 1er février 1984 au 31 décembre 1987.
LES FAITS
[2] Le 4 mars 1988, Fenebec Inc., une filiale à 100% de la demanderesse jusqu"à sa dissolution2, a fait parvenir à la défenderesse une demande de remboursement de taxe de vente fédérale au montant de six cent neuf mille cinq cent quatre-vingt-quinze dollars et quatre-vingt-quatorze (609 595,94$), pour la période du 1er février 1984 au 31 décembre 1987 (la "Période Pertinente")3.
[3] Fenebec Inc. était une entreprise de fabrication de cadres, portes et fenêtres qui vendait la totalité ou la presque totalité de sa production à des détaillants et/ou à des entreprises en construction.
[4] Pendant la Période Pertinente, Fenebec Inc. a fait remise de la taxe de vente fédérale sur le prix de vente de ses produits manufacturés et vendus au Canada.
[5] Le ou vers le 24 octobre 1979, la division d"accise du ministère du Revenu national ("Accise") a adopté une politique identifiée sous la fiche de décision No. 3700.259-14 afin de permettre aux fabricants de cadres, de portes et de fenêtres, de remettre la taxe de vente fédérale en utilisant une méthode dite de "valeur déterminée", à savoir de calculer la taxe sur le prix courant régulier établi, taxe comprise demandée aux usagers, moins un escompte global de 25%, la taxe devant être calculée comme incluse dans le reste.
[6] En juin 1981, Accise publia un communiqué intitulé Nouvelles de l"Accise No.345 lequel faisait référence à un prochain communiqué qui énumérerait "une liste complète des escomptes autorisés pour les ventes aux détaillants et aux utilisateurs de certaines marchandises".
[7] En juillet 1981, Accise publiait unCommuniqué de l"Accise 57/T16, dont le premier paragraphe se lit comme suit:
| Pour faire suite à un article publié dans les Nouvelles de l"Accise du mois de juin 1981, ce communiqué a été préparé dans le but de fournir une liste étendue des escomptes autorisés de marchandises spécifiques pour la vente aux détaillants et aux utilisateurs. Un renvoi à l"autorisation en vigueur est donné en rapport avec les valeurs déterminées autorisées pour la plupart des marchandises. |
[8] En page 11 de cette publication, on y indiquait ce qui suit:
| Industries/Marchandises Valeur imposable |
Industries du bois
| Cadres, portes, fenêtres (bois) 3700-259-1 |
[9] L"escompte indiqué à la fiche de décision No. 3700.259-1 était d"application générale dans l"industrie des cadres, portes et fenêtres en bois.
[10] Selon la défenderesse, c"est à la suite d"études sectorielles que le ministre du Revenu national a publié en juin 1981 leCommuniqué de l"Accise 57/T1 permettant ainsi aux fabricants titulaires de licence oeuvrant dans l"industrie des cadres, portes et fenêtres en bois, d"utiliser à certaines conditions des "valeurs déterminées", lorsqu"ils vendaient à des détaillants ou utilisateurs.
[11] Le 2 décembre 1982, l"Accise publia la fiche de décision No. 3700.259/8-17 "passive" en vertu de laquelle un fabricant de portes et châssis en CPV8 pouvait rendre compte de la taxe de vente, moins un escompte de 25% sur le prix courant ordinaire sans installation et de 35% avec installation.
[12] Le 23 septembre 1983, Accise publia la fiche de décision No. 3700.259/8-29 "active" en vertu de laquelle un fabricant de portes et châssis en bois, aluminium et CPV, y compris les bâtis, pouvait rendre compte de la taxe de vente, moins un escompte de 25% sur le prix courant ordinaire sans installation et de 35% avec installation.
[13] Le 23 juin 1988, Accise publia la fiche de décision No. 3700.259/8-3 "active" en vertu de laquelle un fabricant de portes et châssis pouvait rendre compte de la taxe de vente, moins un escompte variant de 25% à 35% en fonction du type de produits (bois, aluminium ou CPV), du type d"utilisateurs (individuels ou commerciaux) et de la nature du produit (avec installation ou sans installation).
[14] Au 31 décembre 1987, la demanderesse ne s"était pas encore prévalue de ces valeurs déterminées, telles que stipulées au fiche de décision No. 3700.259/8-1 "passive" et No. 3700.259/8-2 "active".
[15] Selon la défenderesse, la demanderesse, titulaire d"une licence depuis le 1er octobre 1972, a été avisée par le moyen duCommuniqué de l"Accise 57/T1 de l"existence de "valeurs déterminées" dans l"industrie des cadres, portes et fenêtres en bois et avait la liberté de s"en prévaloir au moment où elle effectuait des ventes à des détaillants ou utilisateurs.
[16] Le 2 août 1988, la défenderesse a fait parvenir à Fenebec Inc. un avis de détermination, portant le numéro QUE3377710, annulant la demande de remboursement et refusant ainsi à la demanderesse le montant réclamé.
[17] Par un avis en date du 8 août 1988 et portant le numéro d"enregistrement 80433RF, Fenebec Inc. s"opposa audit avis de détermination11.
[18] Le 1er septembre 1988, la défenderesse a fait parvenir à Fenebec Inc. un accusé de réception de l"avis d"opposition.
[19] Le 30 mars 1990, une décision a été rendue par la défenderesse, suite à l"opposition de Fenebec Inc., confirmant le refus de rembourser le montant de taxe fédérale au motif que l"application rétroactive d"une valeur déterminée n"est pas admise afin de recouvrer une taxe payée sur le prix de vente12.
[20] La demanderesse allègue que n"eut été le fait qu"elle ne s"était pas encore prévalue des valeurs déterminées stipulées aux fiches de décisions sus-mentionnées avant le 1er janvier 1988, elle rencontre toutes les autres conditions d"application des valeurs déterminées du moins jusqu"à concurrence d"un montant de quatre cent vingt mille cent un dollars (420 101,00$).
[21] La demanderesse réduit sa réclamation au montant de quatre cent vingt mille cent un dollars (420 101,00$) pour la Période Pertinente.
[22] Ce quantum de 420 101, 00$ tient compte de la limite de quatre (4) ans, stipulée par l"article 44 (devenu par la suite l"article 68 de L.R.C. (1985), ch. E-15) de laLoi sur la taxe d"accise, tel qu"il se lisait à l"époque pertinente et de la limite de deux ans de l"article 68 de la Loi, tel qu"applicable à la Période Pertinente.
QUESTIONS EN LITIGE
| 1. Est-ce que la défenderesse a le pouvoir discrétionnaire d"établir une politique administrative dite de "valeurs déterminées"? |
| 2. Si oui, doit-elle autoriser toute demande de remboursement de sommes payées par erreur de faits, de droit ou autrement, au sens de l"article 68 de la Loi (autrefois l"article 44) déposée dans le délai imparti par l"article 68 (deux ans) ou 44 (quatre ans), selon le cas? |
| POSITIONS DES PARTIES |
| Prétentions de la demanderesse quant au droit |
[23] La demanderesse prétend que le système de valeurs déterminées ne repose sur aucun fondement législatif et/ou réglementaire, mais représente exclusivement une pratique administrative de la défenderesse. Elle soumet que cette politique constitue un exercice valide du pouvoir discrétionnaire de l"Accise dans l"administration de la Loi, malgré le fait que le mémorandum ET-20213 s"écarte de la définition de prix de vente, prévu à l"article 42 de la Loi.
[24] La demanderesse prétend que le mémorandum ET-202 constitue un quasi-règlement qui a été adopté dans le but de rectifier les anomalies qui résultent du choix des méthodes de commercialisation parmi les contribuables. Ainsi, elle soumet que le mémorandum ET-202, visant un objectif valide, est conforme à la Loi.
[25] La demanderesse soutient donc qu"elle avait le droit de calculer la taxe fédérale en tenant compte des escomptes stipulés aux fiches de décision No. 3700-259/8.1 "passive" et 3700.259/8.2 "active", puisque les valeurs déterminées énoncées auxdites fiches de décision sont d"application générale dans l"industrie des portes et fenêtres.
[26] De plus, la demanderesse soutient que le refus d"appliquer cette politique administrative de façon rétroactive est contraire à l"article 68 (autrefois l"article 44) de la Loi et qu"en conséquence, la demanderesse a excédé son pouvoir discrétionnaire de nature administrative.
[27] Enfin, la demanderesse soumet qu"indépendamment du traitement rétroactif qu"a pu consentir la défenderesse à d"autres contribuables pendant la Période Pertinente, la politique d"application des valeurs déterminées pour l"industrie des portes et fenêtres pendant la Période Pertinente permettait une application rétroactive jusqu"à concurrence du délai stipulé à l"article 68 de la Loi.
| Prétentions de la défenderesse quant au droit |
[28] La défenderesse soutient que le montant de 420 101,00$, réclamé par la demanderesse, constitue un montant de taxe de vente imposée en vertu de l"article 27 (maintenant l"article 50) de la Loi sur la taxe d"accise au taux prévu par la Loi "sur le prix de vente" de marchandises qu"elle a payé en tant que producteur ou fabricant durant la période s"étendant du 1er février 1984 au 31 décembre 198714.
[29] La demanderesse ne saurait avoir payé "par erreur" de fait, de droit ou autrement, la taxe sur le "prix de vente" des marchandises acquises par elle, à tout moment pertinent puisqu"elle a payé en conformité avec la Loi. Elle n"a en conséquence pas droit au remboursement de la taxe de vente en vertu de l"article 68 de la Loi.
[30] De plus, la défenderesse soutient que la "politique administrative" sur laquelle la demanderesse s"appuie pour justifier son droit au remboursement de la taxe payée était soumise à la règle énoncée au mémorandum ET-202 prévoyant que cette politique n"avait aucune portée rétroactive.
[31] Elle soumet de plus que cette Cour est sans compétence dans le cadre du présent litige pour contrôler judiciairement la décision du ministre du Revenu national de ne pas donner une portée rétroactive à sa politique administrative puisqu"il s"agit d"un exercice du pouvoir législatif du ministre d"ajuster la Loi.
[32] Finalement, la défenderesse soutient que la prétention de la demanderesse à l"effet que le traitement fiscal accordé à d"autres contribuables, puisse influer d"une quelconque manière sur sa propre responsabilité fiscale, aux termes de la Loi sur la taxe d"accise, est sans fondement juridique.
LÉGISLATION PERTINENTE
[33] La demanderesse a fait une demande de remboursement de taxe de vente pour la période du 1er février 1984 au 31 décembre 1987; l"ancien article 27 (maintenant l"article 50(1)) de la Loi sur la taxe d"accise15, était la disposition applicable à l"époque, relativement au paiement de la taxe de vente fédérale. Toutefois, puisque la demande de remboursement a été faite en 1988, l"article 68 (autrefois 44) de la Loi sur la taxe d"accise16 dans sa version actuelle constitue le fondement juridique quant à une demande de remboursement de taxes payées par erreur.
| 27.(1) Est imposée, prélevée et perçue une taxe de consommation ou de vente au taux spécifié au paragraphe (1.1) sur le prix de vente de toutes marchandises [...] |
27.(1) There shall be imposed, levied and collected a consumption or sales tax at the rate specified in subsection (1.1) on the sale price of all goods [...] |
| 68. Lorsqu'une personne, sauf à la suite d'une cotisation, a versé des sommes d'argent par erreur de fait ou de droit ou autrement, et qu'il a été tenu compte des sommes d'argent à titre de taxes, de pénalités, d'intérêts ou d'autres sommes en vertu de la présente loi, un montant égal à celui de ces sommes doit, sous réserve des autres dispositions de la présente partie, être payé à cette personne, si elle en fait la demande dans les deux ans suivant le paiement de ces sommes. |
| 68. Where a person, otherwise than pursuant to an assessment, has paid any moneys in error, whether by reason of mistake of fact or law or otherwise, and the moneys have been taken into account as taxes, penalties, interest or other sums under this Act, an amount equal to the amount of those moneys shall, subject to this Part, be paid to that person if he applies therefor within two years after the payment of the moneys. |
ANALYSE
[34] L"article 27 (maintenant l"article 50) de la Loi impose un montant de taxe de vente au taux prévu par la Loi sur le prix de vente des marchandises produites ou fabriquées au Canada. Comme elle ne fait pas de distinction entre les ventes faites à des catégories de clients, le montant de taxe varie selon la catégorie de clients à laquelle la vente est faite.
[35] Pour palier à cette iniquité, le ministre a donc établi par le biais du mémorandum ET-202, une méthode qui permet à un manufacturier d"utiliser des valeurs déterminées à l"égard de marchandises particulières. Cette pratique est facultative et le contribuable a l"option ou non de s"en prévaloir, s"il rencontre les conditions qui y sont stipulées.
[36] Le litige repose sur la caractérisation de ce mémorandum et sur la détermination de sa conformité à la Loi. Bien que la demanderesse argumente qu"il ne s"agisse pas d"un cas où cette Cour doit déterminer si la politique administrative est conforme à la Loi, mais plutôt si le système de valeurs déterminées est un exercice valide du pouvoir discrétionnaire du ministre, je suis d"avis que sa validité demeure tributaire de sa conformité à la Loi.
[37] En l"espèce, la demanderesse a soulevé la conformité du mémorandum ET-202 à la Loi, en prétendant avoir droit au remboursement prévu à l"article 68 (autrefois l"article 44) de la Loi. Cette démarche n"est pas possible sans d"abord regarder si la politique administrative de la méthode de valeurs déterminées est conforme à l"article 27 (maintenant l"article 50) de la Loi, la base juridique de la remise de taxe de vente fédérale. Je note que dans l"affaire Sunbeam Corp. (Canada) Ltd. c. Canada17, où les faits étaient similaires, la question de la légalité de la politique de valeurs déterminées n"était pas en litige, puisque la demanderesse Sunbeam, avait admis qu"il s"agissait d"un exercice valide du pouvoir discrétionnaire du ministre dans l"administration de la loi.
[38] Dans le présent dossier, les parties reconnaissent que la politique administrative du mémorandum ET-202 n"est pas fondée sur une disposition législative ou réglementaire mais que son fondement repose essentiellement sur le vaste pouvoir discrétionnaire dont jouit le ministre, d"établir des directives pour la meilleure administration de la Loi.
[39] Je suis d"accord avec la défenderesse que la discrétion du ministre à cet égard est étendue. Les tribunaux ont reconnu à maintes reprises que le pouvoir d"adopter des énoncés de politiques, en dépit de l"absence d"un pouvoir législatif pour le faire, est une pratique administrative valable et souhaitable, puisqu"il permet à une autorité administrative d"établir certaines normes favorisant une administration plus équitable de la loi18.
[40] M. G. Tremblay, conseiller technique en vérification en matière de douanes, a témoigné à l"effet que le système de valeurs déterminées avait été mis en place pour rectifier les problèmes soulevés par les différents degrés de distribution, afin d"éviter que l"application de la Loi n"ait un effet négatif sur la concurrence dans un secteur donné. Plus particulièrement, il a expliqué qu"un fabricant qui décidait d"ouvrir un magasin de détail lui-même et concurrencer avec un détaillant auquel il vendait les mêmes marchandises, devait payer deux fois plus de taxes lorsqu"il vendait à l"utilisateur plutôt qu"au détaillant. Suite à cette situation, il était difficile pour les fabricants de concurrencer avec les détaillants. En conséquence, le système de valeurs déterminées a été adopté pour assurer un traitement plus équitable.
[41] M. Tremblay admet que la Loi ne prévoit qu"une seule façon de remettre la taxe, soit sur la base du prix de vente et qu"il n"y en a pas d"autre19.
[42] Bien que je reconnaisse que l"objectif poursuivi par le ministre soit fort louable, pour les motifs que je vais exposer, je suis d"avis que la politique administrative, à savoir le mémorandum ET-202, constitue un exercice illégal de son pouvoir discrétionnaire.
[43] En ce qui concerne la caractérisation du mémorandum ET-202, la demanderesse prétend qu"il s"agit d"un code établissant des normes d"application générale qui se situe à la frontière du règlement. Puisqu"il est subordonné à la Loi, il doit donc respecter l"article 68 (autrefois l"article 44) de la Loi, de sorte qu"il ne pourrait empêcher un remboursement rétroactif.
[44] Je suis d"accord avec la demanderesse que le mémorandum ET-202 est d"application générale et qu"il est normatif. Cependant, je constate, à la lecture du préambule, qu"il s"agit d"une méthode de calcul facultative dont peut se prévaloir le contribuable. L"essence même d"un règlement est d"établir une norme impérative; puisque ET-202 ne comporte aucune disposition imposant à un fabricant de s"y conformer, je ne peux conclure qu"il a franchi la ligne qui démarque la directive du règlement.
[45] De toute façon, qu"il s"agisse d"un règlement ou d"une directive ne change rien au principe qu"il doit, vu son caractère subordonné, se conformer à la Loi20.
[46] L"article 27 (maintenant l"article 50) de la Loi est clair et précis. Il impose une taxe de vente basée sur le prix de vente. Le mémorandum ET-202 offre des méthodes alternatives qui ne sont pas calculées sur le prix de vente et donc non conforme à laLoi. D"ailleurs, dans son préambule, ceci est admis par le ministre:
| Afin de réduire ces différences, deux méthodes de calcul de la taxe ont été autorisées pour l"utilisation des fabricants et constituent les deux seules autres façons dont ils peuvent procéders"ils ne calculent pas la taxe sur le prix de vente. [nos italiques]. |
[47] Lorsqu" un texte est clair, il faut donner plein effet à la disposition législative, comme le rappelle la Cour suprême du Canada dans l"affaire R. c. McIntosh21:
| [...] lorsqu"une législature adopte un texte législatif qui emploi des termes clairs, non équivoques [...], ce texte doit être appliqué même s"il donne lieu à des résultats rigides ou absurdes ou même contraires à la logique [...]. Le fait qu"une disposition aboutit à des résultats absurdes n"est pas, à mon avis, suffisant pour affirmer qu"elle est ambiguë et procéder ensuite à une analyse d"interprétation globale22. |
[48] Dans plusieurs décisions, telles que Brigham Pipes Ltd c. Le ministre du Revenu national23 et Esselte Pendaflex Canada Inc. c. Le ministre du Revenu national24, le Tribunal canadien du commerce extérieur, d"ailleurs, a reconnu que le mémorandum ET-202, une politique administrative de Revenu Canada, était incompatible avec la Loi, mais il déclinait juridiction au motif qu"il n"avait pas le pouvoir d"accorder le remède voulu, puisque le mémorandum ET-202 est une concession administrative.
[49] Ma juridiction me permet d"invalider une directive non conforme à la Loi, ce qui est bien le cas en l"espèce.
[50] Quant au demandeur, il a payé la taxe conformément à la Loi. Étant donné l"invalidité du mémorandum ET-202, il n"est plus possible pour celui-ci d"invoquer un droit à un remboursement, conformément à l"article 68 (autrefois l"article 44), puisqu"il n"a pas payé par erreur de fait, de droit ou autrement. Le traitement fiscal accordé à d"autres contribuables ne peut influer sur sa propre responsabilité fiscale.
[51] Pour ces motifs, l"action est rejetée avec dépens.
"Danièle Tremblay-Lamer"
JUGE
OTTAWA (ONTARIO)
Le 18 mai 2000
__________________2 À la suite d"une requête présentée sur consentement, une ordonnance de la juge McGillis, en date du 7 octobre 1997, a été émise permettant le changement d"identité de la demanderesse au Groupe Bocenor Inc.
3 Affidavits de documents de la demanderesse, onglet 1.
5 Ibid. onglet 13 à la page 3.
9 Affidavits de documents de la demanderesse, onglet 10.
13 Affidavits de documents de la demanderesse, onglet 5. Ce texte prévoit les conditions d"application de la méthode de valeurs déterminées, inter alia, l"interdiction d"une application rétroactive.
18 Maple Lodge Farms Ltd. c.Canada, [1982] 2 S.C.R. 2 aux pages 6 et 7, Capital Cities Communication Inc. c. CRTC, [1978] 2 S.C.R. 141 à la page 170 [ci-après Capital Cities], Ainsley Financial Corp. c. Ontario Securities Commission (1994), 21 O.R. (3d) 104 à la page 108 [ci-après Ainsley].
19 Transcription de l"audition du 25 avril 2000 p. 12.
20 Capital Cities, supra note 19, Ainsley, supra note 19, Harel c. Sous-ministre du Revenu de la Province de Québec, [1978] 1 R.C.S. 851.