Date : 20000112
Dossier : T-1925-98
ENTRE :
FRANCE BEAUDRY, YVONNE FRY,
BRENDA STEVENS ET ROSEMARIE PALMIERE
demanderesses
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, JAN DANE,
CORINA SMITH, CAROLINE HEALY et SUSAN GUDGEON
défendeurs
Motifs de l"ordonnance
Le juge Sharlow
[1] Les demanderesses et les défenderesses à titre personnel sont des employées de l"Office national de l"énergie (ci-après ONE) en poste à Calgary (Alberta). En 1998, un certain nombre de postes ont été créés au bureau du directeur exécutif et à la direction des services juridiques de l"ONE. Ces postes ont été considérés comme découlant d"une reclassification des postes existants, dont les défenderesses à titre personnel étaient alors les titulaires. Ces défenderesses ont été nommées aux postes susmentionnés sans qu"il n"y ait eu de concours au préalable, aux termes du paragraphe 10(2) de la Loi sur l"emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33, sous sa forme modifiée.
[2] Les demanderesses cherchent à contester la validité de ces nominations au motif que les postes en question ne relevaient pas d"un processus de reclassification, mais constituaient entièrement de nouveaux postes. Si les demanderesses ont raison, les nominations ne pouvaient donc pas se fonder sur le paragraphe 10(2) de la Loi et l"on aurait dû pourvoir les postes au moyen d"un concours aux termes du paragraphe 10(1).
[3] Les demanderesses ont introduit une procédure d"appel en vertu de l"article 21 de la Loi sur l"emploi dans la fonction publique pour attaquer la décision de l"ONE suivant laquelle il y avait eu reclassification des postes. Le président du comité d"appel a conclu qu"il n"était pas habilité à connaître du litige en appel. Dans la présente demande de contrôle judiciaire, les demanderesses soutiennent que la décision prise par le président du comité d"appel est erronée. Je note que, dans l"affaire Habiluk c. Canada (Travaux publics et Services gouvernementaux) (1999), 163 F.T.R. 313 (C.F. 1re inst.), le juge Denault avait conclu que le comité d"appel n"avait pas compétence pour entendre un appel similaire.
[4] Les parties s"entendent pour dire que c"est la norme de la décision correcte qui constitue la norme de contrôle applicable quant à la question de droit soulevée en l"espèce. Je conclus, à l"instar du juge Denault, que le président du comité d"appel n"avait pas compétence pour entendre les appels interjetés par les demanderesses.
[5] La Loi sur l"emploi dans la fonction publique prévoit deux méthodes différentes de nomination que l"on retrouve aux paragraphes 10(1) et 10(2) de la Loi, qui prévoient :
| 10(1) Les nominations internes ou externes à des postes de la fonction publique se font sur la base d'une sélection fondée sur le mérite, selon ce que détermine la Commission, et à la demande de l'administrateur général intéressé, soit par concours, soit par tout autre mode de sélection du personnel fondé sur le mérite des candidats que la Commission estime le mieux adapté aux intérêts de la fonction publique. |
| 10(2) Pour l'application du paragraphe (1), la sélection au mérite peut, dans les circonstances déterminées par règlement de la Commission, être fondée sur des normes de compétence fixées par celle-ci plutôt que sur un examen comparatif des candidats. |
[6] Les deux méthodes font ressortir une application particulière du principe général suivant lequel toute nomination doit se faire au mérite. Une nomination effectuée par suite d"un concours au sens du paragraphe 10(1) se fonde sur un examen comparatif des compétences des candidats (le " principe du mérite relatif "). Une nomination effectuée en l"absence de concours au sens du paragraphe 10(2) se fonde sur une évaluation des compétences de l"individu (le " principe du mérite individuel "). Voir Canada (Procureur général) c. Laidlaw (1998), 237 N.R. 1 (C.A.F.).
[7] Les circonstances prévues au paragraphe 10(2) sont énoncées au paragraphe 4(2) du Règlement sur l"emploi dans la fonction publique (1993) (DORS/93-286). Aux fins de la présente affaire, il convient de n"examiner que le sous-alinéa 4(2)b )(iii), qui prévoit :
| 4(2). La sélection visée au paragraphe 10(2) de la Loi peut se faire dans l'une ou l'autre des circonstances suivantes : |
| [...] |
| (b) la nomination d'un fonctionnaire à son poste après reclassification lorsque, selon le cas : |
| [...] |
| (iii) il n'y a aucun autre poste occupé semblable, des mêmes groupe et niveau professionnels, au sein du même secteur de l'organisation. |
[8] Le sous-alinéa 4(2)b)(iii) vise à faciliter la reclassification des postes sans pour autant mettre en péril la sécurité d"emploi des titulaires compétents des postes.
[9] La nomination effectuée par suite d"un concours peut être portée en appel par tout " candidat non reçu " (paragraphe 21(1)). La nomination effectuée en vertu du paragraphe 10(2) peut être portée en appel aux termes du paragraphe 21(1.1), qui prévoit :
| 21(1.1) Dans le cas d'une nomination, effective ou imminente, consécutive à une sélection interne effectuée autrement que par concours, toute personne qui satisfait aux critères fixés en vertu du paragraphe 13(1) peut, dans le délai fixé par règlement de la Commission, en appeler de la nomination devant un comité chargé par elle de faire une enquête, au cours de laquelle l'appelant et l'administrateur général en cause, ou leurs représentants, ont l'occasion de se faire entendre. |
[10] Si on l"interprète de façon littérale, le paragraphe 21(1.1) paraît accorder un droit d"appel à l"égard de la nomination effectuée en vertu du paragraphe 10(2) uniquement aux personnes qui satisfont aux critères prévus au paragraphe 13(1) relativement au processus qui a donné lieu à une telle nomination. Le paragraphe 13(1) est ainsi rédigé :
| 13(1) En vue des concours ou autres modes de sélection du personnel, la Commission peut fixer les critères géographique, organisationnel et professionnel auxquels les candidats doivent satisfaire pour pouvoir être nommés. |
[11] En 1996, l"ONE a élaboré et adopté une politique relative à la [TRADUCTION] " zone de sélection " qui, par suite d"une entente avec la Commission de la fonction publique, est devenue le critère établi par le paragraphe 13(1) en fonction duquel les nominations faisant l"objet de la présente affaire ont été effectuées. En vertu de cette politique, la zone de sélection pour les fins de la reclassification a été définie comme visant [TRADUCTION] " les personnes employées par la direction de l"ONE dans laquelle la reclassification est mise en application ".
[12] Avant que soient effectuées les nominations qui sont contestées en l"espèce, les défenderesses à titre personnel occupaient des postes au sein de deux directions de l"ONE, soit le bureau du directeur exécutif et la direction des services juridiques. Les demanderesses n"étaient employées par aucune de ces directions. Par conséquent, celles-ci n"étaient pas admissibles à l"égard de la zone de sélection établie aux fins des postes assujettis à la reclassification.
[13] Si le paragraphe 21(1.1) faisait l"objet d"une interprétation littérale, les demanderesses ne seraient pas admissibles relativement à la catégorie de personnes autorisées à porter en appel les nominations effectuées en faveur des défenderesses à titre personnel. C"est sur ce fondement que les défenderesses plaident que la décision rendue par le président du comité d"appel est correcte. S"il n"est pas loisible aux demanderesses d"en appeler aux termes du paragraphe 21(1.1), il s"ensuit que le comité d"appel est incompétent pour connaître de l"appel.
[14] Les demanderesses font cependant valoir que le paragraphe 21(1.1) devrait bénéficier d"une interprétation plus large. Leur argument se fonde sur l"arrêt Procureur général du Canada c. Landriault, [1983] 1 C.F. 636 (C.A.F.), l"arrêt Laidlaw , précité, et un certain nombre d"autres causes.
[15] L"arrêt Landriault concerne un appel interjeté à l"encontre d"une nomination effectuée par suite d"un concours aux termes du paragraphe 10(1). Mlle Landriault avait présenté une demande, mais n"avait pas été autorisée à participer au concours étant donné qu"elle ne faisait pas partie de la zone de sélection fixée en vertu du paragraphe 13(1). L"on a avancé qu"il ne lui était pas loisible de déposer un appel en vertu du paragraphe 21 car, comme elle était exclue de la zone de sélection, elle ne pouvait donc pas soumettre sa candidature et, par conséquent, ne pouvait prétendre être une " candidat[e] non reçu[e] " au sens du paragraphe 21(1). La Cour a rejeté cet argument, déclarant à la page 642 :
| [...] le fonctionnaire qui pose sa candidature dans un concours restreint et dont la candidature est sommairement rejetée parce qu"il ne fait pas partie de la zone du concours, selon la définition qu"en donne la Commission conformément à l"alinéa 13b ) de la Loi, peut en appeler sur le fondement de l"article 21, et contester la légalité de la décision de la Commission prise en vertu de cet alinéa 13b ). |
[16] La Cour a donc conclu que l"appel interjeté par Mlle Landriault s"inscrivait dans les limites prescrites par l"article 21 et que le comité d"appel avait compétence pour trancher la question de la validité de la détermination de la zone de sélection aux termes de l"alinéa 13b ).
[17] Dans l"arrêt Laidlaw , le demandeur a été contraint à participer à un concours pour pourvoir à un poste que la Commission avait caractérisé comme étant nouveau. Il n"a pas réussi le concours et a déposé un appel. Il a fait valoir que le poste en question n"était pas nouveau, mais constituait plutôt un poste reclassifié dont il était le titulaire. Le comité d"appel a conclu que le poste constituait effectivement une reclassification. La Cour a statué que le comité d"appel avait compétence pour tirer une telle conclusion et qu"il n"y avait aucun fondement justifiant une intervention à cet égard. La Cour a par la suite déclaré que la Commission avait auparavant décidé de recourir au paragraphe 10(2) pour pourvoir à tous les postes reclassifiés au sein de l"organisation de M. Laidlaw et que ce dernier ne pouvait être traité différemment des autres employés qui se trouvaient dans une situation similaire. Pour cette raison, le concours a été annulé et M. Laidlaw a été nommé à son poste reclassifié aux termes du paragraphe 10(2).
[18] Dans ces deux arrêts, l"on a conclu qu"une personne était habilitée à porter une nomination en appel aux termes de l"article 21 en vue de contester la méthode relative à la nomination, plutôt que la nomination elle-même. Dans l"arrêt Landriault , la demanderesse avait contesté la détermination de la zone de sélection. Dans l"arrêt Laidlaw , le demandeur avait contesté la détermination selon laquelle le poste en cause ne constituait pas une reclassification. Il ressort clairement que ces déterminations relevaient de la compétence du comité d"appel, du fait qu"elles soulevaient des questions de fait ou des questions mixtes de droit et de fait.
[19] Cependant, avant que le comité d"appel puisse exercer sa compétence, une procédure d"appel doit au préalable avoir été introduite en bonne et due forme, soit sous le paragraphe 21(1), soit sous le paragraphe 21(1.1). Les arrêts Landriault et Laidlaw concernaient tous deux des appels interjetés en vertu du paragraphe 21(1) par une personne qui avait posé sa candidature pour participer au concours donnant lieu à la contestation de la nomination et qui n"y avait pas réussi. Ces personnes étaient, à titre de " candidat[s] non reçu[s] ", admissibles relativement à la catégorie des personnes investies d"un droit d"appel. Dans l"arrêt Landriault , qui traitait expressément de la question du statut de la demanderesse quant au droit d"en appeler ainsi que de la compétence du comité d"appel pour connaître de l"appel, la Cour a tiré une conclusion en faveur de Mlle Landriault sans pour autant passer par un élargissement de l"interprétation du libellé du paragraphe 21(1).
[20] De manière analogue, les demandeurs dans les arrêts Procureur général du Canada c. Greaves, [1982] 1 C.F. 806 (C.A.F.), et Charest c. Canada (Procureur général), [1973] C.F. 1217 (C.A.F.), n"avaient pas argumenté en faveur d"un élargissement de l"interprétation du libellé de la loi pour être admissibles relativement à la catégorie des appelants autorisés aux termes du paragraphe 21(1).
[21] En l"espèce, les demanderesses demandent essentiellement à la Cour d"interpréter de façon plus libérale le paragraphe 21(1.1), comme si les termes " toute personne qui satisfait aux critères fixés en vertu du paragraphe 13(1) " équivalaient aux termes " toute personne qui satisfait aux critères fixés, ou qui auraient dû être fixés , en vertu du paragraphe 13(1) ". Il s"agit là d"une interprétation législative libérale que je ne suis pas prête à accepter.
[22] Je suis d"avis que le paragraphe 21(1.1) ne confère pas aux demanderesses le droit d"interjeter appel des nominations effectuées en faveur des défenderesses à titre personnel. Il s"ensuit que le président du comité d"appel avait raison de conclure qu"il n"avait pas compétence pour entendre leurs appels.
[23] Cela ne signifie pas pour autant que les demanderesses soient dépourvues de moyens pour contester la politique relative à la zone de sélection ou la détermination quant à savoir s"il y avait ou non eu reclassification dans les faits. Il m"apparaît que ces deux questions peuvent à juste titre faire l"objet d"un contrôle judiciaire. Lors des plaidoiries, bien que le délai imparti pour entreprendre une telle démarche soit à présent expiré, aucun des avocats n"a soutenu, sous réserve d"une prorogation de délai que la Cour pourrait accorder, que les demanderesses en l"espèce étaient dans l"impossibilité d"introduire une demande de contrôle judiciaire relativement à l"une ou à l"autre des questions.
[24] Je reconnais qu"une procédure de contrôle judiciaire puisse ne pas constituer la meilleure stratégie possible pour attaquer la validité du processus de nomination adopté en l"espèce. Le comité d"appel aurait fort bien pu être l"instance privilégiée pour chercher à déterminer si le poste était en fait un nouveau poste ou s"il constituait une reclassification, ou si la zone de sélection prévue aux fins de la nomination faite en vertu du paragraphe 10(2) avait validement été établie. Cependant, il ressort, à la lecture du paragraphe 21(1.1), que le législateur a choisi de ne pas permettre que ces questions soient soumises au comité d"appel sous le régime des nominations effectuées aux termes du paragraphe 10(2).
[25] Je n"ai pas écarté les observations présentées par l"avocat des demanderesses selon lesquelles le président du comité d"appel aurait mal saisi la nature de la contestation entreprise par les demanderesses et qu"il aurait commis d"autres erreurs. Je me propose de commenter ces observations car elles m"ont été présentées en argument, même si je suis d"avis qu"elles ne touchent pas au caractère raisonnable de la conclusion tirée par le président du comité d"appel suivant laquelle il n"avait pas compétence pour trancher les questions en appel.
[26] Je partage le point de vue de l"avocat des demanderesses selon lequel le président du comité d"appel a commis une erreur en affirmant (1) que les demanderesses ne contestaient pas la nomination des candidates choisies, (2) que, pour avoir gain de cause, les demanderesses devaient présenter des éléments de preuve portant que des postes similaires avaient été comblés au sein du même groupe professionnel et (3) qu"aucun autre employé de l"ONE aurait pu avoir les compétences nécessaires pour combler ces postes. Comme il n"y avait aucun élément de preuve relativement à la deuxième et à la troisième affirmation, le président du comité d"appel a qualifié les appels de frivoles.
[27] Les demanderesses contestaient effectivement les nominations qui avaient été effectuées. Bien qu"elles n"aient pas mis en doute les compétences que possédaient les titulaires des postes, elles affirmaient néanmoins que le choix du processus de nomination était erroné puisque, dans les faits, les postes n"avaient pas été reclassifiés. Autrement dit, les demanderesses contestaient l"applicabilité du sous-alinéa 4(2)b )(ii) du Règlement et, partant, du paragraphe 10(2) de la Loi, en se fondant sur le passage introductif de l"alinéa 4(2)b ) du Règlement (" la nomination d'un fonctionnaire à son poste après reclassification ") et non pas, comme semble l"avoir cru le président du comité d"appel, en s"appuyant sur les modalités prescrites au sous-alinéa 4(2)b )(iii) de ce Règlement (" il n'y a aucun autre poste occupé semblable, des mêmes groupe et niveau professionnels, au sein du même secteur de l'organisation ").
[28] En outre, comme l"audience se limitait à la question de la compétence, l"on ne peut reprocher aux demanderesses de ne pas avoir présenté d"éléments de preuve relativement au bien-fondé de leur observation, ni relativement à la question de savoir si d"autres personnes auraient pu être qualifiées pour combler les postes. Le président du comité d"appel n"aurait pas dû caractériser les appels comme étant frivoles.
[29] L"avocat des demanderesses plaide que le président du comité d"appel a commis une erreur en concluant que les agents négociateurs agissant au nom des demanderesses avaient acquiescé à la politique de l"ONE relativement à la zone de sélection. Cette observation avait été présentée par l"avocat de l"employeur lors de l"audience devant le président du comité d"appel, mais je ne vois aucune indication tendant à montrer que le président du comité avait lui-même accepté cette observation. Ce dernier a simplement déclaré que les agents négociateurs avaient été consultés et qu"ils n"avaient pas exprimé de désaccord à l"égard de la politique. Je m"explique mal cependant comment cet élément de preuve peut être pertinent quant aux questions soulevées devant le président du comité d"appel. Je ne dispose d"aucune jurisprudence quant à la proposition selon laquelle la conduite d"un agent négociateur lors d"une réunion du comité de consultation patronale-syndicale peut avoir pour effet de limiter le droit d"une personne de contester la politique relative à la zone de sélection dans le cadre d"un appel interjeté aux termes de l"article 21.
[30] Comme je l"ai indiqué précédemment, aucune de ces erreurs commises par le président du comité d"appel n"a pour effet de modifier le bien-fondé de sa conclusion selon laquelle il n"avait pas compétence pour entendre les appels interjetés par les demanderesses. La présente demande de contrôle judiciaire est rejetée avec dépens.
Karen R. Sharlow
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 12 janvier 2000
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.B.
Date : 20000112
Dossier : T-1925-98
Ottawa (Ontario), le 12 janvier 2000
EN PRÉSENCE DE : Madame le juge Sharlow
ENTRE :
FRANCE BEAUDRY, YVONNE FRY,
BRENDA STEVENS ET ROSEMARIE PALMIERE
demanderesses
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, JAN DANE,
CORINA SMITH, CAROLINE HEALY et SUSAN GUDGEON
défendeurs
ORDONNANCE
| La présente demande de contrôle judiciaire est rejetée avec dépens. |
Karen R. Sharlow
Juge
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.B.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
NO DU GREFFE : T-1925-98
INTITULÉ DE LA CAUSE : France Beaudry et autres c. Procureur général du Canada et autres
LIEU DE L"AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L"AUDIENCE : Le 10 novembre 1999
MOTIFS DE L"ORDONNANCE EXPOSÉS PAR LE JUGE SHARLOW
EN DATE DU : 12 janvier 2000
ONT COMPARU :
David Yazbeck POUR LES DEMANDERESSES
J. Sanderson Graham POUR LE DÉFENDEUR
Renée Roy (PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA)
Peter Noonan POUR LES DÉFENDERESSES
(JAN DANE ET AUTRES)
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Raven, Allen, Cameron and Ballantyne POUR LES DEMANDERESSES
Ottawa
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada (PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA)
Office national de l"énergie, direction des services juridiques
Calgary (Alberta) POUR LES DÉFENDERESSES
(JAN DANE ET AUTRES)