Date : 20060217
Ottawa (Ontario), le 17 février 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE HARRINGTON
ENTRE :
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
I. LE CONTEXTE
[1] L’affaire concerne la décision qu’a prise la Commission canadienne des droits de la personne de rejeter une plainte plutôt que de la renvoyer au Tribunal canadien des droits de la personne.
[2] Michel Tremblay est atteint de la sclérose en plaques, fait que connaissait Santé Canada au moment où ce ministère l’a embauché en décembre 2001 pour une durée d’un an à la Direction des produits thérapeutiques.
[3] Cette année‑là a été très dure. En mai 2002, il a déposé un grief de harcèlement contre son superviseur, le directeur de la Division de l’information sur le produit. Ce grief a été réglé à la suite d’une médiation. En juin 2002, il a déposé une plainte de harcèlement contre son directeur intérimaire, en alléguant que celui‑ci l’avait harcelé et avait critiqué son rendement au travail sans tenir compte de son invalidité. Santé Canada a retenu les services d’un enquêteur externe qui s’est prononcé en faveur de M. Tremblay. Une sous‑ministre adjointe l’a informé qu’elle acceptait les conclusions du rapport et que des mesures correctrices appropriées seraient mises en œuvre.
[4] En avril 2003, à la fin de la période pour laquelle Santé Canada l’avait embauché, il a déposé une plainte auprès de la Commission canadienne des droits de la personne. Il alléguait que Santé Canada avait omis d’adopter des mesures d’ajustement tenant compte de son invalidité, que ce ministère l’avait défavorisé, avait refusé de continuer à l’employer en raison de son invalidité, l’avait harcelé en raison de son invalidité et privé de possibilités d’emploi, tout cela en violation de la Loi canadienne sur les droits de la personne (la Loi). Il reprenait en partie le contenu de ses deux griefs de harcèlement déposés antérieurement.
[5] La Commission a nommé un enquêteur externe, Rod Grainger, à qui elle a confié cette plainte. M. Tremblay s’est plaint tant à M. Grainger qu’à son directeur de la façon dont il effectuait son enquête. Il a appris par la suite que Santé Canada avait déjà retenu les services de M. Grainger pour effectuer une enquête au sujet d’allégations de comportement discriminatoire de sa part. Il a demandé que M. Grainger soit révoqué en raison d’un conflit d’intérêts et d’une apparence de partialité. La Commission a refusé de le faire.
[6] M. Grainger a terminé son enquête et recommandé le rejet de la plainte, étant donné que toutes les mesures d’ajustement recommandées par les autorités médicales avaient été prises, que les cas où il y avait eu traitement défavorable et harcèlement avaient été réglés à la suite d’une médiation, que des mesures correctives avaient été prises à l’égard de l’incident qui avait débouché sur le grief de juin et parce que les preuves n’indiquaient pas que M. Tremblay avait le droit d’être maintenu dans son poste après l’expiration de ce contrat d’un an ou que Santé Canada avait pour politique ou pratique de priver les employés handicapés de possibilités d’emploi.
[7] La Commission a décidé de suivre les recommandations de M. Grainger et a rejeté la plainte, en invoquant l’alinéa 44(3)b) de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Dans le contexte en l’espèce, cela voulait dire que la Commission estimait que l’examen de la plainte (par le Tribunal canadien des droits de la personne) n’était pas justifié.
[8] Il s’agit du contrôle judiciaire de cette décision. Dans son avis de demande, M. Tremblay allègue ce qui suit : a) la Commission a commis une erreur lorsqu’elle a décidé que la nomination de M. Grainger en qualité d’enquêteur ne soulevait pas de crainte raisonnable de partialité et ne justifiait pas la nomination d’un autre enquêteur; b) la Commission a commis une erreur de droit, a exercé ses pouvoirs de façon inappropriée ou a fondé sa décision sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont elle disposait, qui démontraient de façon déterminante qu’il y avait eu harcèlement et traitement défavorable en milieu de travail; c) la Commission a fondé sa décision sur une conclusion de fait manifestement déraisonnable dans la mesure où M. Grainger a omis de faire enquête sur des preuves manifestement essentielles et a sans raison écarté des faits pertinents.
II. LES QUESTIONS PROCÉDURALES PRÉLIMINAIRES
[9] Comme cela se produit habituellement, la Commission a été invitée à produire les documents se rapportant à sa décision. Elle n’a toutefois produit aucun document concernant l’allégation de conflit d’intérêts et de partialité portée par M. Tremblay contre M. Grainger, parce que ces documents n’étaient pas en la possession des membres de la Commission qui ont pris la décision de rejeter sa plainte.
[10] M. Tremblay a demandé à la Cour d’ordonner la production de ces documents et une ordonnance a été rendue (2005 CF 339, [2005] A.C.F. no 339 (QL)). La question en litige n’était pas de savoir quels étaient les documents dont disposaient les décideurs, mais plutôt de savoir de quels documents ils auraient dû disposer. Comme le juge Létourneau l’a déclaré dans Arthur c. Canada (Procureur général), 2001 CAF 223, [2001] A.C.F. no 1091 (QL), au paragraphe 8 :
[...] Une allégation de partialité, surtout la partialité actuelle et non simplement appréhendée, portée à l’encontre d’un tribunal, est une allégation sérieuse. Elle met en doute l’intégrité du tribunal et des membres qui ont participé à la décision attaquée. Elle ne peut être faite à la légère. Elle ne peut reposer sur de simples soupçons, de pures conjectures, des insinuations ou encore de simples impressions d’un demandeur ou de son procureur. Elle doit être étayée par des preuves concrètes qui font ressortir un comportement dérogatoire à la norme. Pour ce faire, il est souvent utile et même nécessaire de recourir à des preuves extrinsèques au dossier. C’est pourquoi ces preuves sont admissibles en dérogation au principe qu’une demande de contrôle judiciaire doit porter sur le dossier tel que constitué devant le tribunal. [Non souligné dans l’original.]
[11] C’est ce qui a amené la Commission à demander le statut d’intervenant dans la présente demande de contrôle judiciaire, statut qui lui a été accordé.
III. L’APPROCHE ANALYTIQUE
[12] Étant donné que la présente affaire soulève des questions touchant la justice naturelle et la norme de contrôle judiciaire applicable à une décision discrétionnaire, je considère que la Cour suprême a clairement montré la voie à suivre dans l’arrêt qu’elle a prononcé dans l’affaire Syndicat canadien de la fonction publique (S.C.F.P.) c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, qui portait sur ces deux questions, bien que le contexte ait été différent.
[13] Les étapes de l’analyse qu’a établies le juge Binnie et qui ont été adaptées à la présente affaire sont les suivantes :
a) examiner l’économie générale de la Loi canadienne sur les droits de la personne et l’article 44 en particulier;
b) isoler les questions concernant la justice naturelle et l’équité procédurale;
c) préciser le degré de retenue dont les tribunaux judiciaires doivent faire preuve à l’égard de l’exercice par la Commission de son pouvoir discrétionnaire.
[14] Il a déclaré au paragraphe 102 : « L’équité procédurale concerne la manière dont le ministère est parvenu à sa décision, tandis que la norme de contrôle s’applique aux résultats de ses délibérations. » Il signale ensuite qu’il y a souvent des chevauchements entre les exigences de l’équité procédurale et la norme de contrôle.
IV. L’OBJET DE LA LOI CANADIENNE SUR LES DROITS DE LA PERSONNE
[15] La Loi canadienne sur les droits de la personne vise à donner effet, pour ce qui est des domaines relevant du Parlement, au principe suivant lequel tous les individus doivent pouvoir s’épanouir indépendamment des considérations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’état matrimonial, la situation de famille, l’état de personne graciée ou la déficience. La Loi précise ensuite ce qui constitue des actes discriminatoires, notamment le fait de refuser d’employer ou de continuer d’employer, ou de défavoriser un individu pour un motif de distinction illicite (article 7) ou d’appliquer des lignes de conduite susceptibles d’annihiler les chances d’emploi d’un individu (article 10).
[16] La Commission possède des compétences variées. C’est un organe d’élaboration de politiques, de formation et de liaison. Cela indique qu’elle doit faire l’objet de déférence de la part des tribunaux. Lorsqu’il s’agit d’actes discriminatoires, elle peut même faire enquête de sa propre initiative. Ce n’est pas ce qu’elle a fait ici.
[17] Tout individu, comme M. Tremblay, peut déposer une plainte dans laquelle il allègue qu’une personne ou un organisme a commis un acte discriminatoire. Conformément à la partie III de la Loi, à l’heure actuelle les articles 39 et suivants, la Commission doit d’abord décider s’il y a lieu de faire enquête. Elle peut décider de ne pas faire enquête si elle estime que le plaignant doit épuiser les recours internes ou les procédures d’appel ou de règlement des griefs qui lui sont normalement ouverts, si la plainte peut être avantageusement instruite selon des procédures prévues par une autre loi fédérale, si la plainte n’est pas de sa compétence, si elle est frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi ou n’a pas été présentée en temps utile. La Commission a décidé de faire enquête. Elle a nommé un enquêteur et ensuite, pour des raisons de commodité administrative, semble‑t‑il, elle a nommé M. Grainger.
[18] « [C]ompte tenu des circonstances relatives à la plainte », la Commission la rejette si elle est convaincue qu’une instruction n’est pas justifiée ou la renvoie au Tribunal si elle est convaincue qu’il y a lieu de l’instruire.
[19] La façon dont la Commission doit examiner les plaintes relatives à des actes discriminatoires est bien connue. Le point de départ est l’arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879 (S.E.P.Q.A.). Le juge Sopinka a examiné de façon assez détaillée l’économie de la Loi. Dans cette affaire, comme dans celle‑ci, la Commission a fait enquête sur une plainte et a ensuite décidé de ne pas la renvoyer au Tribunal. La Cour suprême a jugé que, dans les circonstances de l’affaire, la Commission était tenue de décider si les preuves fournissaient une base raisonnable justifiant le passage à l’étape suivante. La Commission n’était pas tenue de respecter les règles formelles de la justice naturelle mais devait agir selon l’équité procédurale. Dans cette affaire, l’omission par la Commission de motiver sa décision n’a pas constitué un motif d’annulation, étant donné que sa conclusion était fondée sur le rapport des enquêteurs qui avait été communiqué aux parties, qui connaissaient donc parfaitement les motifs sur lesquels reposait la décision de la Commission.
V. L’ÉQUITÉ PROCÉDURALE ET LA JUSTICE NATURELLE
[20] Conformément à l’arrêt S.C.F.P., précité, l’étape suivante consiste à isoler les actes ou les omissions qui concernent l’équité procédurale, le refus par la Commission de remplacer M. Grainger. Son enquête portait sur un grand nombre de sujets. Au cours de l’audience relative au contrôle judiciaire, l’accent a été mis sur les sujets suivants :
a) l’opportunité de réviser le règlement obtenu à la suite de la médiation parce que celui‑ci n’avait jamais été mis en œuvre;
b) la mauvaise qualité de l’enquête qu’a effectuée M. Grainger au sujet de la plainte qu’avait déposée M. Tremblay contre son superviseur intérimaire en juin 2002, comparée à l’enquête interne à laquelle avait procédé Santé Canada;
c) le stationnement automobile pour les handicapés;
d) la pose de dispositifs de protection sur les meubles et les autres appareils se trouvant dans le bureau de M. Tremblay pour le cas où il souffrirait d’une attaque d’épilepsie au travail;
e) ses besoins en matière d’équipement informatique.
[21] Les affirmations relatives à la partialité appréhendée de M. Grainger sont reliées aux éléments précédents et comportent trois aspects :
a) la méthode d’enquête utilisée était inappropriée et ne tenait pas compte des besoins de M. Tremblay;
b) il avait déjà travaillé pour Santé Canada;
c) le résultat de son enquête, c’est‑à‑dire son rapport, montre qu’il n’a pas exercé ses fonctions de façon neutre et compétente.
[22] Comme cela a été noté dans S.C.F.P., l’équité procédurale échappe à l’approche fonctionnelle et pragmatique normale du contrôle judiciaire résumée dans des arrêts comme Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, et Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247. Cette distinction a été expressément appliquée aux décisions de la Commission canadienne des droits de la personne par la Cour d’appel fédérale dans Sketchley c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 404, [2005] A.C.F. no 2056 (QL). Le juge Linden a déclaré au paragraphe 53 :
¶ 53 Selon l’arrêt S.C.F.P., la cour de révision doit, lorsqu’elle examine une décision contestée pour des motifs d’équité procédurale, isoler les actes ou omissions qui touchent à l’équité procédurale (paragraphe 100). La question de l’équité procédurale est une question de droit. Aucune déférence n’est nécessaire. Soit le décideur a respecté l’obligation d’équité dans les circonstances propres à l’affaire, soit il a manqué à cette obligation.
[23] Quant à la norme permettant de décider si, dans le cas d’un enquêteur, il y a conflit d’intérêts ou partialité, la Commission fait remarquer que la méthode appropriée consiste à décider si l’enquêteur avait un « esprit fermé ». Dans Newfoundland Telephone Co. c. Newfoundland (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623, la Cour suprême a décrit de la façon suivante ce qu’est un esprit fermé : « [...] un esprit à ce point fermé qu’il serait inutile de présenter des arguments contraires » (paragraphe 34).
[24] La norme est moins stricte que celle de la « crainte raisonnable de partialité » qui s’applique aux personnes qui exercent des fonctions exclusivement juridictionnelles.
[25] Néanmoins, il me paraît plus approprié en l’espèce d’appliquer le critère de la crainte raisonnable de partialité. Je fais cette affirmation parce que, lorsqu’elle a refusé de révoquer la nomination de M. Grainger, Sherri Helgason, directrice de la Division des enquêtes de la Commission, a expressément utilisé cette expression dans la lettre qu’elle a envoyée à l’avocat de M. Tremblay et qu’elle a peut‑être ainsi créé chez celui‑ci une impression légitime selon laquelle cette norme plutôt qu’une norme moins rigoureuse avait été utilisée pour apprécier le comportement de M. Grainger. Les preuves indiquent que la Commission a recours, pour effectuer ses enquêtes, à des employés ainsi qu’à des personnes de l’extérieur embauchées « à contrat ». Les cadres de la Commission confient certains dossiers à des enquêteurs à contrat dans le but d’accélérer le déroulement des enquêtes. C’est ainsi que M. Grainger a été choisi. À l’époque où il a été chargé de faire enquête sur la plainte de M. Tremblay, cela faisait près de 10 ans qu’il travaillait comme enquêteur à contrat pour la Commission et il avait effectué plus de 100 enquêtes.
[26] Selon la preuve, M. Grainger a appelé M. Tremblay en vue d’examiner quelle serait la meilleure méthode à utiliser pour qu’il réponde à ses questions relatives à sa plainte. Au départ, M. Tremblay a déclaré que le plus pratique serait d’utiliser le courrier électronique. M. Grainger lui a envoyé un certain nombre de questions.
[27] M. Tremblay s’est alors plaint du fait que les questions étaient trop nombreuses et qu’un bon nombre d’entre elles étaient [traduction] « erronées ». D’après la note versée au dossier par M. Grainger, M. Tremblay a déclaré que les questions reposaient sur de nombreuses hypothèses et qu’elles ne tenaient pas compte de son invalidité. Les questions n’étaient pas logiques, elles étaient biaisées en faveur de Santé Canada et n’avaient aucun sens.
[28] Je reproduis ci‑dessous une partie de la note versée au dossier par M. Grainger :
[traduction] Il a déclaré qu’il voulait participer à la formulation des questions. Je lui ai dit que je n’étais pas disposé à le lui permettre. Je lui ai dit qu’en qualité d’enquêteur, c’était moi qui posait les questions et que c’était à lui d’y répondre. Je lui ai mentionné qu’il avait le droit de refuser de répondre à mes questions, de dire que la question est mauvaise ou non pertinente ou ce qu’il en pense. Il a alors déclaré que ce genre de réaction risquerait de faire croire qu’il refusait de collaborer à l’enquête.
[...]
Nous avons mis fin à la conversation lorsque j’ai dit que je me réservais le droit de poser les questions (même des questions qui lui paraissaient non pertinentes, comme il l’a mentionné à ce moment) et que s’il n’était pas satisfait de cette façon de procéder, il devait appeler M. Kolk. Je lui ai demandé de faire de son mieux pour répondre à ces questions, et de me signaler quelles étaient celles auxquelles il ne souhaitait pas répondre, quelle que soit la raison de ce refus, et que je le rencontrerais pour lui poser les questions restantes.
[29] M. Tremblay a alors téléphoné à M. Kolk, le gestionnaire du dossier, pour se plaindre de M. Grainger. On peut lire dans la note versée au dossier par M. Kolk concernant la [traduction] « conversation téléphonique avec le plaignant » :
[traduction] Le plaignant s’est plaint à moi du fait que l’enquêteur était impoli. Je lui ai demandé de fournir des précisions. Le plaignant a déclaré que l’enquêteur lui avait posé 49 questions et que les questions de l’enquêteur étaient erronées.
Le plaignant a déclaré qu’il ne voulait pas répondre à la plupart des questions parce qu’elles étaient erronées. Je lui ai demandé comment une question pouvait être erronée. Je lui ai demandé s’il voulait dire qu’elle n’était pas pertinente ou appropriée. Le plaignant a parlé de questions erronées.
Le plaignant a déclaré que l’enquêteur refusait de tenir compte de son invalidité. Je lui ai demandé de fournir des explications. Le plaignant a été incapable d’expliquer comment l’enquêteur ne tenait pas compte de son invalidité.
[...]
Je lui ai expliqué que les plaignants ne pouvaient pas choisir leurs enquêteurs. J’ai demandé au plaignant de m’envoyer une lettre dans laquelle il expliquerait pourquoi il souhaitait que sa plainte soit confiée à un autre enquêteur. Il a mis en doute le fait que j’examine sa demande de façon équitable. J’ai invité le plaignant à consigner cela par écrit et à expliquer par écrit les réponses aux questions auxquelles il souhaitait répondre.
Le plaignant a répondu qu’il comprenait maintenant tout cela. Tout cela était désormais clair pour lui. Il a raccroché le téléphone.
[30] Toute personne raisonnable qui lirait les questions que M. Grainger posait à M. Tremblay, ainsi que les questions de suivi, estimerait qu’elles étaient tout à fait appropriées. Par exemple, sept questions portaient sur le fait que M. Tremblay s’était plaint de ne pas s’être vu attribuer une place de stationnement pour personne handicapée. Il lui demandait à quelle distance de l’immeuble se trouvait la place de stationnement à ciel ouvert qu’il utilisait, et à quelle distance de l’immeuble se trouvait la place de stationnement réservée aux personnes handicapées qui lui a été attribuée par la suite.
[31] La réponse qu’a fournie M. Tremblay à ces questions est la suivante : [traduction] « J’ai besoin d’avoir accès aux lieux en question et de consulter les données que possède l’autorité responsable du stationnement ». M. Grainger ne demandait pas un rapport d’arpentage.
[32] Il s’est également plaint du fait qu’une secrétaire lui avait dit qu’il utilisait trop de papier. Santé Canada a adopté une politique raisonnable qui consiste à utiliser les deux côtés des feuilles de papier. Il semble qu’étant donné que Santé Canada savait qu’il fallait prendre des mesures d’ajustement pour tenir compte de la vue de M. Tremblay, ce ministère aurait dû savoir que l’utilisation des deux côtés des feuilles de papier ne répondait pas à ses besoins, compte tenu de son invalidité. La secrétaire aurait donc dû savoir qu’il fallait en tenir compte. D’après M. Tremblay, [traduction] « la secrétaire savait que j’avais des besoins spéciaux. Ses actions font ressortir l’incapacité de la Division de l’information sur le produit d’accepter la présence d’un employé ayant des besoins spéciaux. »
[33] Les questions posées étaient tout à fait équitables et raisonnables. Les réponses ne l’étaient pas. Dans ses réponses aux 49 premières questions, M. Tremblay mentionne à six reprises l’arrêt Central Okanagan School District No. 23 c. Renaud, [1992] 2 R.C.S. 970. Par exemple, dans sa réponse à la question [traduction] « Avez‑vous fourni à l’intimé des preuves médicales que vous faisiez des crises d’épilepsie? », il a déclaré :
[traduction] [...] L’efficacité de la recherche de mesures d’ajustement exige une collaboration entre les intéressés. Santé Canada n’a pas respecté son obligation légale de faciliter la recherche de mesures d’ajustement acceptables, comme l’exige l’arrêt Central Okanagan School District c. Renaud, [1992] 2 R.C.S. 970. La Cour suprême du Canada a imposé à l’employeur le fardeau principal en matière de conception et de mise en œuvre de mesures d’ajustement. La recherche de mesures d’ajustement en l’espèce a échoué principalement parce que Santé Canada n’a pas pris les moyens nécessaires pour prendre connaissance des caractéristiques particulières de ma situation. Comme Line 1000 m’a montré qu’il ne fallait pas insister sur mon invalidité au cours des entrevues liées à un emploi, je n’ai pas offert de fournir des renseignements qui ne m’avaient pas été demandés. [Non souligné dans l’original.]
[34] M. Tremblay a violé un des principes fondamentaux de la justice naturelle « NEMO JUDEX IN PARTE SUA » (personne ne peut être juge dans sa propre cause). Il voulait répondre à ses propres questions.
[35] Les faits de l’affaire Renaud étaient très différents de ceux de la présente espèce. M. Renaud refusait de travailler les vendredis soirs, en raison de ses croyances religieuses. Son besoin particulier était manifeste. Il appartenait principalement à son employeur d’adopter à son égard des mesures d’ajustement. En l’espèce, cependant, les besoins de M. Tremblay n’étaient pas manifestes, au moins pour Santé Canada. Des mesures d’adaptation ont été prises à son endroit à mesure qu’il a fait connaître ses besoins ou du moins ses exigences. C’est peut‑être à cause des conseils que lui avait fournis Line 1000, son agence, que M. Tremblay n’a pas pris l’initiative de décrire comment son invalidité pouvait se manifester sur son lieu de travail.
[36] Pour ce qui est des liens antérieurs entre M. Grainger et Santé Canada, le juge de Grandpré a présenté la formulation moderne du critère de la crainte raisonnable de partialité dans Committee for Justice and Liberty c. Canada (Office national de l’énergie), [1978] 1 R.C.S. 369. Il a déclaré :
[...] la crainte de partialité doit être raisonnable et le fait d’une personne sensée et raisonnable qui se poserait elle‑même la question et prendrait les renseignements nécessaires à ce sujet. Selon les termes de la Cour d’appel, ce critère consiste à se demander « à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique.
[...]
Je ne vois pas de différence véritable entre les expressions que l’on retrouve dans la jurisprudence, qu’il s’agisse de « crainte raisonnable de partialité », « de soupçon raisonnable de partialité », ou « de réelle probabilité de partialité ». Toutefois, les motifs de crainte doivent être sérieux et je suis complètement d’accord avec la Cour d’appel fédérale qui refuse d’admettre que le critère doit être celui d’« une personne de nature scrupuleuse ou tatillonne ».
Telle est la façon juste d’aborder la question mais il faut évidemment l’adapter aux faits de l’espèce. La question de la partialité ne peut être examinée de la même façon dans le cas d’un membre d’un tribunal judiciaire que dans le cas d’un membre d’un tribunal administratif que la loi autorise à exercer ses fonctions de façon discrétionnaire, à la lumière de son expérience ainsi que de celle de ses conseillers techniques.
Le juge de Grandpré était dissident pour ce qui est du fond de l’affaire mais ses observations ont été fréquemment reprises depuis par les tribunaux.
[37] Il ressort de la preuve que M. Grainger avait obtenu cinq ans auparavant un contrat de Santé Canada. Un certain M. Cris Basudde, un savant, membre d’une minorité visible travaillant au Bureau des médicaments vétérinaires, avait déposé une plainte concernant des cas qu’il estimait constituer des violations de l’obligation de Santé Canada de lui fournir un lieu de travail sans harcèlement. La Commission avait fait enquête. À la même époque, Santé Canada avait effectué sa propre enquête parallèle en ayant recours aux services d’un enquêteur indépendant avec lequel elle n’avait pas d’autre lien. Cet enquêteur était M. Grainger. L’affaire a finalement été soumise à la Cour par la voie d’une demande de contrôle judiciaire (Basudde c. Canada (Procureur général), 2002 CFPI 782, (2002) 222 F.T.R. 155, [2002] A.C.F. no 1047 (QL)). Le juge Beaudry parle de M. Grainger et c’est cette affaire, avec d’autres, qui a été citée par l’avocat de M. Tremblay lorsqu’il a demandé que M. Grainger se voit retirer l’enquête. L’enquêteur de la Commission avait recommandé que la plainte soit rejetée, ce qui fut fait. Dans le rapport présenté à Santé Canada, M. Grainger affirmait que les preuves ne justifiaient pas la plainte. Le juge Beaudry a déclaré qu’il était possible de soutenir dans cette affaire que l’enquête de la Commission n’avait pas suffisamment tenu compte des déclarations de M. Bassude. La demande de contrôle judiciaire a été accueillie et l’affaire renvoyée à la Commission pour nouvelle enquête par un autre enquêteur. Il convient de souligner que ce n’était pas le rapport de M. Grainger qui faisait l’objet du contrôle judiciaire et que l’enquête concernait d’autres personnes travaillant dans d’autres secteurs de Santé Canada.
[38] Je souscris à l’opinion qu’a exprimée Mme Helgason, directrice de la Direction des enquêtes de la Commission, lorsqu’elle a informé l’avocat de M. Tremblay que la Commission était convaincue qu’il n’y avait pas de conflit d’intérêts. Elle a déclaré : [traduction] « Je ne vois pas comment le fait de mener une enquête interne indépendante peut donner naissance à une crainte raisonnable de partialité à l’endroit de M. Grainger. »
[39] Il arrive que les circonstances exigent qu’un juge attende un certain temps, certains parlent de trois ans, d’autres de cinq ans, avant d’entendre une affaire qui concerne son ancien cabinet d’avocats ou d’anciens clients, mais M. Grainger n’a jamais été à l’emploi de Santé Canada. Il a été embauché sur une base ponctuelle, une fois, et chargé d’effectuer une enquête indépendante. Son travail, comme celui de tous les enquêteurs, qu’ils soient des employés ou des personnes embauchées de façon ponctuelle, faisait l’objet d’une supervision. Il n’existe aucune preuve permettant d’affirmer qu’il cherchait à obtenir un traitement de faveur de la part de Santé Canada. En fait, l’enquête de la Commission au sujet de la plainte de M. Tremblay a révélé qu’il n’avait aucune intention de travailler pour Santé Canada dans l’avenir, puisqu’il avait déjà suffisamment de travail comme cela. Une personne juste qui examinerait de façon objective cette affaire n’aurait aucune crainte au sujet de l’impartialité de M. Grainger. Les preuves montrent qu’il a exercé ses fonctions et préparé son rapport et ses recommandations avec un esprit ouvert.
[40] Enfin, en examinant le produit de son travail, son rapport final, peut‑on déduire que M. Grainger était partial? Une enquête doit être neutre et complète. Le juge Nadon, dans Slattery c. Canada (Commission des droits de la personne), [1994] 2 C.F. 574, aux paragraphes 55 et 56, a déclaré ceci :
¶ 55 Pour déterminer le degré de rigueur de l’enquête qui doit correspondre aux règles d’équité procédurale, il faut tenir compte des intérêts en jeu : les intérêts respectifs du plaignant et de l’intimé à l’égard de l’équité procédurale et l’intérêt de la CCDP à préserver un système qui fonctionne et qui soit efficace sur le plan administratif. En réalité, l’extrait suivant de l’ouvrage Discrimination and the Law du juge Tarnopolsky (Don Mills : De Boo, 1985), à la page 131, semble aussi s’appliquer à la détermination du degré de rigueur nécessaire pour l’enquête :
[traduction]
Avec la lourde charge de travail qui est imposée aux Commissions et la complexité croissante des questions de droit et de fait en cause dans bon nombre des plaintes, ce serait se condamner à un cauchemar administratif que de tenir une pleine audience orale avant de rejeter une plainte que l’enquête a estimé ne pas être fondée. D’autre part, la Commission ne devrait pas évaluer la crédibilité lorsqu’elle prend sa décision, et elle devrait être consciente du simple fait que le rejet de la plupart des plaintes entraîne la perte de tous les autres moyens de réparation légale pour le préjudice que la personne invoque.
¶ 56 Il faut faire montre de retenue judiciaire à l’égard des organismes décisionnels administratifs qui doivent évaluer la valeur probante de la preuve et décider de poursuivre ou non les enquêtes. Ce n’est que lorsque des omissions déraisonnables sont produites, par exemple, lorsqu’un enquêteur n’a pas examiné une preuve manifestement importante, qu’un contrôle judiciaire s’impose. Un tel point de vue correspond à la retenue judiciaire dont la Cour suprême a fait preuve à l’égard des activités d’appréciation des faits du Tribunal des droits de la personne dans l’affaire Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554.
L’appel de cette décision a été rejeté, voir [1996] A.C.F. no 385 (QL).
[41] Un travail bâclé ou l’omission d’interroger des témoins clés peut indiquer qu’il y a eu violation de l’équité procédurale (Grover c. Canada (Conseil national de recherches) 2001 CFPI 687, (2001) 206 F.T.R. 207).
[42] Étant donné que l’équité procédurale est très souvent étroitement liée à la norme de contrôle, il me paraît plus commode d’examiner cette question dans ce contexte.
VI. LA NORME DE CONTRÔLE
[43] La norme de contrôle applicable à la décision de la Commission qui a pour effet de rejeter une plainte peut être la décision raisonnable simpliciter ou la décision manifestement déraisonnable, selon les questions de fait et de droit soulevées. La Cour d’appel a fait état de cette possibilité dans Sketchley, précité, aux paragraphes 38 à 47. Dans la plupart des affaires dans lesquelles aucune question d’équité procédurale n’est soulevée, le résultat est identique, que la norme de contrôle retenue soit la décision manifestement déraisonnable ou de la décision raisonnable simpliciter. Je vais commencer avec la décision raisonnable simpliciter, la norme qui est la plus favorable à M. Tremblay.
[44] À la différence des affaires Slattery et Grover, précitées, M. Grainger n’a pas omis d’examiner des points évidents ou d’interroger des témoins manifestement utiles. Il a fait un rapport au sujet de 16 allégations, les a analysées et a ensuite recommandé que la Commission rejette la plainte. Étant donné que la Commission n’a pas fourni de motifs distincts, le rapport de M. Grainger en prend la place (S.E.P.Q.A et Sketchley, précités).
[45] Les preuves, qui ne sont peut‑être pas tout à fait complètes parce que bien souvent M. Tremblay a refusé de fournir des noms ou des renseignements, montrent que, si Santé Canada ne possède pas une sagesse surnaturelle et n’a pas immédiatement devancé toutes ses exigences, il faut constater que toutes ses exigences sans exception ont finalement été prises en compte. Le demandeur estimait que l’entente conclue à la suite de la médiation devait être révisée parce que Santé Canada n’en avait pas respecté la teneur, mais il n’a fourni aucun détail à ce sujet. Il a toujours eu accès à une place de stationnement pour personnes handicapées. Le litige portait davantage sur le fait que les places de stationnement, qu’elles soient attribuées aux personnes handicapées ou non handicapées, étaient payantes. Cette politique a été modifiée. Son bureau a été muni de dispositifs de protection, même s’il a refusé de dire à son employeur où l’on pouvait se procurer ce genre de dispositifs de protection. Il n’était pas déraisonnable que Santé Canada tienne pour acquis qu’il pouvait avoir une certaine connaissance de ces choses. Il a obtenu un ordinateur spécial comme il l’exigeait, même s’il n’existait pas de preuve démontrant clairement quelle était la nature de ses besoins.
[46] Il a déposé un grief au sujet du fait que son surveillant intérimaire l’avait vertement critiqué. L’enquêteur externe de Santé Canada a estimé que cette allégation était fondée. Le superviseur en question a été réprimandé. Tous ces aspects ont été abordés par M. Grainger qui a eu la possibilité de lire le rapport et il n’était pas nécessaire qu’il en reprenne la teneur. Le superviseur en question a peut‑être manqué de délicatesse, et il faut mentionner qu’en fait, ni lui ni les autres fonctionnaires de Santé Canada n’avaient reçu une formation spéciale sur la façon de traiter M. Tremblay, mais il n’était pas le diable en personne. M. Grainger est critiqué parce qu’il a mentionné que le superviseur en question avait appuyé les demandes présentées par M. Tremblay pour obtenir une place de stationnement pour personnes handicapées. Cela constituait un fait et non pas une déformation des preuves.
[47] Dans l’affidavit à l’appui de sa demande, M. Tremblay affirme :
[traduction] Je pense que dans son rapport, l’enquêteur montre qu’il a mal compris les faits essentiels de ma plainte et qu’il a tiré également des conclusions inappropriées en se fondant sur ces conclusions de fait. En particulier, je pense que l’enquêteur n’aurait pas dû reconnaître que mon superviseur [...] m’avait harcelé et qu’il a omis d’examiner si cet harcèlement constituait de la discrimination. Cette allégation est au cœur de la plainte que j’ai déposée au sujet des droits de la personne.
[48] M. Tremblay avait été embauché pour une période d’un an, et son affirmation selon laquelle il n’a pas été reconduit dans ses fonctions en raison de son invalidité est une pure hypothèse.
[49] La Commission avait le pouvoir discrétionnaire de rejeter la plainte ou de la renvoyer au Tribunal canadien des droits de la personne. Elle a rejeté la plainte parce qu’il aurait été inutile d’en demander l’instruction. Même s’il y a peut‑être eu, avec le recul, certaines difficultés de communication, difficultés dont M. Tremblay est en partie responsable, il a été tenu compte de ses besoins. Une des fonctions de la Commission consiste à tenter d’empêcher la perpétration d’actes discriminatoires (alinéa 27(1)h)). Elle a également le pouvoir de nommer un conciliateur (article 47). À quoi aurait servi de renvoyer le dossier au Tribunal canadien des droits de la personne? Il aurait peut‑être déclaré que le harcèlement dont l’existence avait été reconnue par Santé Canada découlait de l’invalidité de M. Tremblay, mais peut‑être qu’il ne l’aurait pas fait. Le Tribunal possède un pouvoir discrétionnaire limité qui lui permet notamment d’attribuer des dommages-intérêts pour la douleur et la souffrance, dont le montant maximum est fixé à 20 000 $, pouvoir discrétionnaire qu’il aurait pu exercer ou non.
[50] Les problèmes avaient été réglés et il était donc tout à fait raisonnable que la Commission rejette la plainte. Il n’était pas justifié d’entreprendre une instruction de la plainte et c’est la raison pour laquelle la demande de contrôle judiciaire sera rejetée.
[51] Le défendeur aura droit aux dépens. La Commission, agissant en qualité d’intervenante, n’a pas pris position au sujet de l’ordonnance sollicitée. Son intervention a été fort utile, mais elle ne fera l’objet d’aucune ordonnance concernant les dépens.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE QUE la demande de contrôle judiciaire de la décision datée du 6 octobre 2004 par laquelle la Commission canadienne des droits de la personne a rejeté la plainte soit rejetée avec dépens.
« Sean Harrington »
Traduction certifiée conforme
Jacques Deschênes, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T‑1958‑04
INTITULÉ : MICHEL TREMBLAY
c.
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 31 JANVIER 2006
MOTIFS DE L’ORDONNANCE : LE JUGE HARRINGTON
DATE DES MOTIFS : LE 17 FÉVRIER 2006
COMPARUTIONS :
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Yavar Hameed
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Richard Casanova
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POUR LE DÉFENDEUR |
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Philippe Dufresne |
POUR L’INTERVENANTE, LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Yavar Hameed Avocats Ottawa (Ontario)
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POUR LE DEMANDEUR |
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John H. Sims, c.r. Sous‑procureur général du Canada
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POUR LE DÉFENDEUR |
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Philippe Dufresne Ottawa (Ontario) |
POUR L’INTERVENANTE, LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE |