Date : 20001107
T-785-99
E n t r e :
FRANK PIRKER
demandeur
- et -
SA MAJESTÉLA REINE
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE SIMPSON
[1] La Cour est saisie d'une demande de contrôle judiciaire présentée par Frank Pirker (le demandeur) en vertu de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, à l'encontre d'une décision du ministère du Développement des ressources humaines (DRHC) contenue dans une lettre datée du 15 avril 1999 (la décision). Dans cette décision, DRHC informait le demandeur qu'il devait rembourser la somme de 21 549 $ à DRHC. Cette somme représentait des prestations d'assurance-emploi qui avaient été versées au demandeur mais qui avaient par la suite été jugées être des prestations payées en trop. DRHC était chargé de leur recouvrement.
Genèse de l'instance
[2] Le demandeur a déposé les quatre demandes de prestations suivantes sur le fondement de l'emploi assurable qu'il avait exercé au cours des périodes indiquées. Par souci de commodité, j'ai assigné un numéro à chaque période d'emploi :
DEMANDE _ 704 en date du 14 décembre 1990
Période (1) du 9 juillet au 30 septembre 1990
Période (2) du 1er octobre au 16 novembre 1990
Période (3) du 19 novembre au 14 décembre 1990
Le demandeur a reçu 8 160 $ en prestations pour cette demande.
DEMANDE _ 754 en date du 1er décembre 1991
Période (4) du 1er juillet au 30 novembre 1991
Le demandeur a reçu 6 675 $ en prestations pour cette demande.
DEMANDE _ 806 en date du 1er décembre 1992
Période (5) du 1er juillet au 30 novembre 1992
Le demandeur a reçu 8 114 $ en prestations pour cette demande.
DEMANDE _ 863 en date du 31 décembre 1992
Période (6) du 1er septembre au 31 décembre 1993
Le demandeur n'a pas reçu de prestations en réponse à cette demande.
[3] Le demandeur travaillait comme camionneur pour la Fransig Holdings Ltd. Il était propriétaire de dix pour cent des actions de cette compagnie et son père était propriétaire des 90 pour 100 restants. La Commission d'assurance-chômage (la Commission) a, notamment pour cette raison, demandé à Revenu Canada - Impôt (RCI) de lui donner son avis au sujet de la question de savoir si l'emploi exercé par le demandeur était assurable. En réponse, RCI a rendu deux décisions. Dans la première, elle a conclu que la période no 6 ne constituait pas un emploi assurable et, dans la seconde, elle a déclaré que la plus grande partie de l'emploi qui avait été exercé au cours des périodes 1 à 5 n'était pas assurable non plus.
[4] Le demandeur a interjeté appel de la seconde décision et la question de l'assurabilité a finalement été tranchée lors de l'appel interjeté devant la Cour canadienne de l'impôt. Le juge de la Cour de l'impôt a conclu que les périodes 3, 4 et 5 n'étaient pas assurables.
Questions en litige
[5] La présente affaire soulève les questions suivantes :
1. La décision (la lettre du 15 avril 1999 de DRHC) constitue-t-elle effectivement une décision ou ne s'agit-il que d'une reformulation d'une décision qui, selon la défenderesse, aurait été rendue par la Commission en décembre 1994 et dont l'exécution a été suspendue pendant que le demandeur interjetait appel devant la Cour de l'impôt au sujet de l'assurabilité de ses gains ?
2. Si une décision a été rendue par la Commission en décembre 1994, a-t-elle été communiquée au demandeur dans l'avis de versement excédentaire qu'il a reçu en janvier 1995 ?
Les réponses à ces questions permettront de décider si les délais de prescription prévus aux paragraphes 43(1) et 43(6) de la Loi sur l'assurance-chômage, L.R.C. (1985), ch. U-1 (la Loi), s'appliquent aux faits de la présente espèce.
[6] Voici le libellé de ces dispositions :
43.(1) Nonobstant l'article 86 mais sous réserve du paragraphe (6), la Commission peut, dans les trente-six mois qui suivent le moment oùdes prestations ont étépayé es ou sont devenues payables, examiner de nouveau toute demande au sujet de ces prestations et, si elle décide qu'une personne a reçu une somme au titre de prestations pour lesquelles elle ne remplissait pas les conditions requises au bénéfice desquelles elle n'était pas admissible ou n'a pas reçu la somme d'argent pour laquelle elle remplissait les conditions requises et au bénéfice desquelles elle était admissible, la Commission calcule la somme payée ou payable, selon le cas, et notifie sa décision au prestataire.
[...]
(6) Lorsque la Commission estime qu'une déclaration ou représentation fausse ou trompeuse a étéfaite relativement à une demande de prestations, elle dispose d'un délai de soixante-douze mois pour réexaminer la demande en vertu du paragraphe (1).
[7] Si, comme il l'affirme, le demandeur n'a reçu un avis de versement excédentaire qu'au moment où il a reçu la décision d'avril 1999, DRHC ne peut donc plus exiger de lui qu'il rembourse tout versement excédentaire et ce, indépendamment de la question de savoir si les paragraphes 43(1) ou 43(6) s'appliquent ou non, et DRHC n'était pas compétente pour rendre la décision parce que le délai de prescription était expiré.
[8] En revanche, si le demandeur a, comme la défenderesse l'affirme, reçu en janvier 1995 un avis de versement excédentaire, la lettre que l'on qualifie pour le moment de décision ne saurait légitimement être qualifiée de « décision » , mais plutôt de lettre mettant en application la décision qui a été rendue en 1994 et qui a été envoyée au demandeur dans un avis de versement excédentaire en janvier 1995. Si l'avis de versement excédentaire a été reçu en janvier 1995, les délais de trois ans et de six ans qui sont respectivement prévus aux paragraphes 43(1) et 43(6) ont été respectés, et le demandeur est tenu de rembourser tout excédent jugé exigible.
[9] Le montant du versement excédentaire n'est pas en litige dans le présent contrôle judiciaire. C'est au moyen d'un appel d'un avis de versement excédentaire interjeté devant le conseil arbitral qu'on peut faire trancher cette question. L'avocate de la défenderesse m'a fait savoir que, compte tenu des circonstances de l'espèce et notamment du fait que le demandeur a toujours eu l'intention de faire appel du montant et qu'il serait illogique de le faire tant que la Cour de l'impôt n'aura pas statué sur son appel sur la question de l'assurabilité, elle ne s'opposerait pas à ce que le demandeur présente une requête en vue de présenter un appel tardif devant le conseil arbitral sur la question du montant du versement excédentaire.
[10] En gros, la preuve de la défenderesse est qu'après que RCI eut statué que la plus grande partie de l'emploi exercé par le demandeur n'était pas assurable, la Commission a décidé de recouvrer les prestations payées en trop et un agent de l'Assurance a transmis des renseignements concernant les demandes de prestations du demandeur au Centre automatisé de paiement de la défenderesse à Winnipeg de manière à ce que des avis automatisés de versement excédentaire (les avis) puissent être envoyés au demandeur. Malheureusement, la défenderesse n'a pas été en mesure de produire des copies de ces avis étant donné qu'en 1995, les copies des avis à verser au dossier qui étaient générées par ordinateur à Winnipeg n'étaient pas conservées au bureau local de la défenderesse à Edmonton. La défenderesse a toutefois produit une lettre du demandeur et une note concernant une conversation téléphonique échangée avec le demandeur qui, selon la défenderesse, démontre que le demandeur a effectivement reçu les avis en question.
[11] La défenderesse invoque les éléments de preuve suivants pour affirmer que trois avis ont été envoyés au demandeur et que ce dernier les a reçus. Les éléments de preuve avaient été portés à la connaissance de la Cour dans un affidavit souscrit par Mme Marilyn Johnston le 11 juin 1999 (l'affidavit). À l'époque, elle était conseillère en exploitation de prestation de services pour DRHC. Son affidavit révèle les faits suivants :
• Le 15 septembre 1994, la Commission a reçu la décision de RCI suivant laquelle les périodes d'emploi de la demanderesse que j'ai numérotées 3, 4 et 5 n'étaient pas assurables (annexe N de l'affidavit).
• Après avoir pris connaissance de cette décision, la Commission a décidé d'annuler les demandes de prestations et de recouvrer les prestations payées en trop. La décision d'annuler les demandes 704, 754 et 806 a été prise le 16 décembre 1994 et est consignée par écrit dans le dossier de la défenderesse (annexe O de l'affidavit). Cette décision contient les codes qui ont été utilisés pour donner des instructions au Centre régional d'informatique de la défenderesse (CRI) à Winnipeg pour qu'il envoie des avis de versement excédentaire de prestations pour chaque demande.
• Les instructions données au CRI au sujet de l'envoi de trois avis pour les demandes 704, 764 et 806 ont été données dans une note de service datée du 16 décembre 1994 (annexe P de l'affidavit).
• Dans une note de service en date du 21 décembre 1994 (affidavit, à la page 16 de l'annexe B, à la page 24 de l'annexe E et à la page 33 de l'annexe H), le CRI a précisé qu'il avait établi le montant des prestations payées en trop respectivement à 8 160 $, 6 675 $ et 8 114 $ dans le cas des demandes 704, 754 et 806.
[12] On ne m'a soumis aucun élément de preuve pour préciser ce qu'il faut entendre par « établir » le montant exact des prestations payées en trop. On ne sait pas avec certitude si cela veut dire que les renseignements avaient été enregistrés dans l'ordinateur ou si les avis se rapportant aux demandes annulées et aux versements excédentaires s'y rapportant avaient été envoyés au demandeur. Finalement, bien qu'il soit acquis aux débats que le CRI a reçu pour instructions d'envoyer les avis en question et qu'il a donné suite à ces directives, la correspondance interne de la défenderesse ne permet pas de savoir avec certitude si les avis ont effectivement été envoyés au demandeur ou si ce dernier les a bel et bien reçus.
[13] Il y a toutefois des éléments de preuve au sujet du contenu présumé de ces avis. Dans le contre-interrogatoire qu'elle a subi au sujet de son affidavit, Mme Johnston déclare, à la page 35 de la transcription, que les avis [TRADUCTION] « [...] diraient quelque chose comme : à la suite d'une enquête, cette demande de prestations a été annulée et, par conséquent, un montant X est dû à titre de trop-payé » .
[14] Bien que la correspondance interne de la défenderesse ne permette pas de savoir avec certitude si les avis ont effectivement été envoyés au demandeur ou si ce dernier les a bel et bien reçus, la défenderesse a présenté d'autres éléments de preuve sur cette question. En particulier, la demanderesse invoque une lettre manuscrite que le demandeur lui a adressée le 13 janvier 1995 (la lettre). Cette lettre porte :
[TRADUCTION]
À QUI DE DROIT : _ 482307
Je, Frank Pirker, NAS 624-216-818, souhaite interjeter appel de la décision prise par le ministre du Revenu national - Impôt au sujet de mon assurabilité et des prestations qui m'auraient étépayées en trop sur le fondement de cette décision datée du 4 janvier 1995.
(Signature) « F.F. Pirker »
NAS 624-216-818
Date : 13 janvier 1995
[15] La défenderesse affirme que la lettre précisait dans les termes les plus nets que le demandeur avait reçu les avis l'informant du montant du trop-payé et lui précisant que ce montant était calculé sur le fondement de la décision du CRI. Le demandeur, en revanche, affirme que la lettre n'est pas claire et qu'elle pouvait se rapporter à la décision de RCI plutôt qu'aux avis. Cet argument n'est cependant pas convaincant, à cause des autres éléments de preuve qui démontrent que ce n'est que le 3 février 1995 que le demandeur a reçu la décision de RCI (annexe S de l'affidavit). La lettre a donc dû être écrite après réception des avis.
[16] L'avocat du demandeur affirme aussi que la lettre ne constitue pas une preuve concluante que le demandeur a reçu les avis, parce que le demandeur précise dans sa lettre que les pièces jointes portaient la date du 4 janvier 1995. Le demandeur affirme également que, bien qu'il ressorte du dossier de la défenderesse que des décisions ont été rendues par la Commission le 16 décembre 1994 (annexe O de l'affidavit) ou le 20 décembre 1994 (annexe H de l'Affidavit), rien ne permet de conclure qu'une décision a été rendue le 4 janvier 1995. Le demandeur soutient que, vu l'état de confusion dans lequel se trouve le dossier de la défenderesse, il serait imprudent de conclure que les avis portaient la date du 4 janvier 1995.
[17] Je rejette cet argument parce que le demandeur ne fait aucune distinction entre les décisions de la Commission et les avis. Il ressort à l'évidence du dossier de la défenderesse que la décision de la Commission a été rendue le 16 décembre 1994. À mon avis, c'est par erreur que l'annexe H de l'affidavit parle du 20 décembre, qui correspond à la date à laquelle le CRI a reçu la décision du 16 décembre. Le CRI a ensuite envoyé les avis, qui sont datés du 4 janvier 1995 et que le demandeur a reçus le 13 janvier 1995, comme le demandeur le précise dans sa lettre.
[18] Les dossiers de la défenderesse renferment également une note au dossier datée du 16 janvier 1995 (la note). En voici le texte :
[TRADUCTION]
Appel du prestataire, qui affirme avoir reçu son premier avis de trop-payéle 13 janvier 95. Il n'a pas reçu nos lettres du 20 avril 94[1].
Avons informé le prestataire qu'il devrait interjeter appel devant Revenu Canada de la décision le déclarant non assurable. Il devrait se procurer le formulaire CPT101 à cette fin.
Le prestataire se désistera de l'appel qu'il a interjeté devant notre Ministère et en appellera devant RCI. Il nous enverra une lettre.
[19] À mon avis, cette note confirme que, le 13 janvier 1995, le demandeur a reçu les avis, était au courant du montant des prestations versées en trop dont on lui réclamait le remboursement et a fait connaître son intention d'interjeter appel de ce montant devant le Conseil arbitral. On lui a toutefois suggéré de faire d'abord appel au sujet de son assurabilité et d'attendre avant d'interjeter appel au sujet du montant. Le demandeur a suivi ce conseil.
[20] À l'audience, l'avocat du demandeur a toutefois déclaré ce qui suit : [TRADUCTION] « Madame la Juge, nous estimons que le demandeur n'a jamais été avisé qu'il devait de l'argent. Il l'a d'ailleurs précisé dans son affidavit » (transcription des débats du 17 octobre 2000, à la page 10). L'avocat faisait allusion à l'affidavit que le demandeur avait souscrit le 26 avril 1999 (l'affidavit du demandeur). Compte tenu de cette prétention, j'ai demandé à l'avocat du demandeur de préciser à quel endroit dans son affidavit le demandeur niait avoir reçu les avis. En réponse, l'avocat du demandeur m'a cité les paragraphes 5 et 16 de l'affidavit du demandeur.
[21] Voici le paragraphe 5 de l'affidavit du demandeur :
[TRADUCTION]
En 1995, Emploi et Immigration Canada m'a informé que l'emploi que j'exerçais chez Fransig Holdings Ltd. n'était pas assurable en ce qui concernait certaines périodes déterminées et que, si je souhaitais interjeter appel de cette décision, je pouvais le faire en remplissant un formulaire CPT 101 ou en adressant une lettre au chef des appels du Bureau fiscal régional de Revenu Canada de ma région. La pièce A jointe à mon affidavit est la lettre par laquelle Emploi et Immigration Canada m'a informé de cette décision.
Voici le texte du paragraphe 16 :
[TRADUCTION]
J'ignore totalement comment Développement des ressources humaines Canada a conclu que je devais de l'argent au titre d'un versement excédentaire de prestations d'assurance-chômage et je déplore que Développement des ressources humaines Canada ne m'ait fourni aucune explication pour justifier sa décision.
[22] À mon avis, ni l'un ni l'autre de ces paragraphes ne constitue une déclaration explicite que le demandeur n'a jamais reçu les avis. Or, le défaut du demandeur de recevoir les avis est au coeur de la présente demande de contrôle judiciaire. Il demande à la Cour de lui accorder une réparation discrétionnaire au motif qu'il n'a pas reçu les avis. Pourtant, dans son affidavit, il n'aborde pas expressément la question. Qui plus est, le demandeur n'a pas produit de second affidavit en réponse à l'affidavit de la défenderesse. À mon avis, son omission de le faire entraîne nécessairement le rejet de sa demande. Une fois que la défenderesse a démontré, selon la prépondérance des probabilités, que les avis ont été envoyés et reçus, il incombe au demandeur d'expliquer sa lettre du 13 janvier 1995, d'expliquer les propos qu'il a tenus au téléphone le 16 janvier 1995 et de déclarer dans les termes les plus nets qu'il n'a pas reçu les avis.
[23] Le demandeur a plutôt choisi de faire reposer sa thèse sur le fait que la défenderesse ne pouvait pas produire les avis. L'avocat du demandeur a notamment cité les arrêts Laforest c. Canada (Procureur général), (1998), 97 N.R. 95 et Brière c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration), (1988), 57 D.L.R. (4th) 402 de la Cour d'appel fédérale. Il affirme -- et j'abonde dans son sens -- que, dans ces arrêts, la Cour d'appel a statué que les dispositions de la Loi concernant le recouvrement des prestations payées en trop doivent être interprétées strictement et qu'avant de pouvoir recouvrer les prestations payées en trop, la défenderesse doit prendre toutes les mesures suivantes dans les trois ans ou les six ans du versement des prestations demandées. Elle doit :
• réexaminer la demande de prestations ;
• décider d'annuler la demande ;
• calculer le montant de trop-payé dû ;
• envoyer au prestataire un avis lui communiquant cette décision et précisant la somme due.
[24] Je suis toutefois convaincue, vu l'ensemble de la preuve, que toutes les mesures prescrites ont été prises dans les délais impartis. En admettant que les avis ont été reçus le 13 janvier 1995, la question de savoir s'ils respectent les délais de prescription de trois ans et de six ans prescrits par la Loi ne s'est jamais posée.
Dispositif
[25] Par ces motifs, la Cour rendra une ordonnance rejetant la demande de contrôle judiciaire.
(signature) « Sandra J. Simpson »
Juge
Vancouver (C.-B.)
Le 7 novembre 2000
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL.L.
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
INTITULÉDE LA CAUSE : FRANK PIRKER
c.
SA MAJESTÉLA REINE
No DU GREFFE : T-785-99
LIEU DE L'AUDIENCE : Edmonton (Alberta)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 17 octobre 2000
MOTIFS DE L'ORDONNANCE DU JUGE SIMPSON EN DATE DU 7 NOVEMBRE 2000
ONT COMPARU:
Me Roger Stephens pour le demandeur
Me Rondha Nahorniak pour la défenderesse
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER:
Simons & Stephens pour le demandeur
Edmonton (Alberta)
Me Morris Rosenberg pour la défenderesse
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)
[1] Ces lettres concernaient la décision de Revenu Canada - Impôt au sujet de l'assurabilité du demandeur au cours de la période 6.