Ottawa (Ontario), le 11 avril 2006
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGEDAWSON
ENTRE :
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE
ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Le 11 octobre 2005, un directeur régional (agent) de l'Agence des services frontaliers du Canada a décidé qu'un cautionnement de 80 000 $ fourni par Mme Tsang était [traduction] « confisqué » . Mme Tsang demande une ordonnance annulant cette décision. Pour les motifs qui suivent, j'ai décidé que la décision devait être annulée et que l'affaire devait être renvoyée à un autre agent pour un nouvel examen.
LES FAITS
[2] Les faits suivants ne sont pas contestés.
[3] Le 6 septembre 2001, Mme Tsang a signé un cautionnement par lequel elle s'obligeait pour une somme de 80 000 $ [traduction] « à titre pénal » envers Sa Majesté la Reine du chef du Canada. Le cautionnement prévoyait que l'obligation de Mme Tsang serait nulle si l'époux de Mme Tsang, Lai Cheong Sing, se conformait aux conditions de sa mise en liberté. Le cautionnement stipulait qu'en cas d'inobservation des conditions de mise en liberté, [traduction] « des procédures judiciaires peuvent être engagées pour donner effet au cautionnement » .
[4] Le 21 juin 2002, après la mise en liberté de M. Lai, la Section du statut de réfugié de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a décidé que M. Lai n'était pas un réfugié au sens de la Convention, et il a de nouveau été arrêté. Le 28 juin 2002 (le jour même où entrait en vigueur la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi)), M. Lai a été mis en liberté sous conditions, dont une consistait en un versement par lui-même ou son épouse d'un cautionnement de 80 000 $. Le cautionnement de 80 000 $ versé sous le régime de l'ancienne loi a été maintenu comme cautionnement versé en vertu de la Loi, comme l'exigeait l'ordonnance du 28 juin 2002, et M. Lai a de nouveau été mis en liberté.
[5] Le 13 août 2005, M. Lai a violé une condition de l'ordonnance de mise en liberté en ne rentrant pas chez lui avant son couvre-feu de 18 h 30. Pour cette raison, il a été arrêté alors qu'il se trouvait dans un restaurant vers 21 h 15.
[6] En conséquence de cette contravention, un gestionnaire a recommandé à l'agent de confisquer le cautionnement. Mme Tsang a été avisée de la contravention et invitée à présenter des observations écrites expliquant les raisons pour lesquelles le cautionnement ne devrait pas être confisqué. Elle a présenté ces observations par l'intermédiaire de son avocat.
[7] Après examen des observations, l'agent a décidé :
[traduction]
J'ai conclu que LAI CHEONG SING a contrevenu à une des conditions qui lui ont été imposées et auxquelles il devait se conformer. Le paragraphe 49(4) du Règlement s'applique. Le cautionnement de 80 000 $, garanti par l'hypothèque de 80 000 $, est confisqué.
[8] Le paragraphe 49(4) du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 (le Règlement), auquel l'agent se réfère, est formulé comme suit :
| 49(4) En cas de non-respect, par la personne ou tout membre du groupe de personnes visé par la garantie, d'une condition imposée à son égard, la somme d'argent donnée en garantie est confisquée ou la garantie d'exécution devient exécutoire. |
49(4) A sum of money deposited is forfeited, or a guarantee posted becomes enforceable, on the failure of the person or any member of the group of persons in respect of whom the deposit or guarantee was required to comply with a condition imposed. |
LES ERREURS ALLÉGUÉES
[9] Mme Tsang soutient que l'agent a commis une erreur de droit sur les deux points suivants. Premièrement, il aurait omis de considérer qu'il avait le pouvoir discrétionnaire de confisquer ou de ne pas confisquer le cautionnement. Deuxièmement, il aurait omis de considérer qu'il avait le pouvoir discrétionnaire de confisquer un montant moindre que la totalité des 80 000 $.
LA NORME DE CONTRÔLE
[10] Je suis convaincue que la question des paramètres appropriés du pouvoir discrétionnaire d'un agent conféré par le paragraphe 49(4) du Règlement est une question de droit. Le fait qu'un agent omette d'examiner l'opportunité d'exercer tout pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré constitue une erreur de droit qui peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire. La norme applicable est la décision correcte.
L'EXAMEN DE LA DÉCISION DE L'AGENT
[11] L'examen des motifs de l'agent, exposés dans la lettre qui a notifié sa décision à Mme Tsang, me convainc que celui-ci était bien conscient de son pouvoir discrétionnaire de confisquer ou non le cautionnement, mais qu'en se fondant sur les faits qui lui avaient été présentés, il n'était pas persuadé qu'il y avait lieu en l'espèce de ne pas le confisquer. J'en arrive à cette conclusion parce que de façon générale, les motifs de l'agent répondent aux observations avancées pour le compte de Mme Tsang, et que s'il n'avait pas été conscient de son pouvoir discrétionnaire, l'agent n'aurait eu aucune raison de tenir compte, comme il l'a fait, des difficultés que Mme Tsang pourrait devoir affronter en raison de la confiscation des 80 000 $. Je conclus que l'usage quelque peu inélégant que l'agent fait de l'expression [traduction] « application du Règlement » ne signifie pas, comme il a été allégué, qu'il a considéré avoir le choix d'appliquer ou de ne pas appliquer le Règlement.
[12] De la même façon, l'examen de ses motifs ne me convainc cependant pas que l'agent a discerné la possibilité de confisquer le cautionnement pour un montant moindre que 80 000 $.
[13] Dans sa plaidoirie, l'avocate du ministre a confirmé la position du ministre selon laquelle en droit, l'agent aurait pu prendre une décision confisquant seulement une partie des 80 000 $. Ce pouvoir discrétionnaire résiderait dans l'application des articles 24.1, 24.2 et 25 de la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C.1985, ch. f-11, et du Règlement sur la radiation des créances (1994), DORS/94-602. Comme le ministre a concédé que l'agent avait le pouvoir discrétionnaire de prendre une décision confisquant une somme moindre que 80 000 $, il n'est pas nécessaire que j'examine la source de ce pouvoir. Je remarque que ce pouvoir discrétionnaire est reconnu au chapitre 8 du Guide d'exécution de la loi de Citoyenneté et Immigration Canada, lequel prévoit que dans les cas où une garantie est donnée par un tiers, « le [décideur] déterminera au cas par cas s'il convient de fixer un montant plus faible que celui stipulé à l'origine dans la garantie d'exécution, en accord avec les lignes directrices de l'administration centrale [sic] » .
Le pouvoir discrétionnaire de confisquer seulement la moitié du dépôt en espèces a été exercé dans Khalife c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2006 CF 221, apparemment sans objection de la part du ministre.
[14] L'existence de ce pouvoir discrétionnaire ayant été reconnue lors de la plaidoirie, le ministre a fait valoir que l'agent n'avait pas commis d'erreur parce que l'avocat de Mme Tsang n'avait pas allégué qu'un montant moindre devait être confisqué, et parce que l'agent avait considéré que la violation était assez grave et devait être sanctionnée par rien de moins que la confiscation du montant au complet. Le ministre n'a pas admis, comme l'a allégué Mme Tsang, que l'agent avait agi en se fondant sur l'idée qu'il n'avait pas le pouvoir d'exécuter le cautionnement en partie.
[15] Les motifs de l'agent n'abordent pas ce point, et ce pouvoir discrétionnaire n'est pas mentionné dans l'affidavit que l'agent a déposé dans la présente instance. Les extraits suivants du contre-interrogatoire de l'agent sur son affidavit sont révélateurs :
[traduction]
8. Q. Maintenant, à la lecture des documents, je comprends que selon vous, la confiscation est de l'ordre du tout ou rien, soit que tout le montant est confisqué, soit que rien n'est confisqué, c'est bien cela?
R. Bien, une fois que j'ai décrit, vous savez, exercé la discrétion appropriée, je dois prendre une décision, oui. Si je décide qu'il sera confisqué, il le sera en entier.
9. Q. D'après vous, vous n'avez pas le pouvoir d'en confisquer une partie, mais pas la totalité, c'est bien cela?
R. Ma décision est de confisquer le cautionnement si j'ai conclu, dans l'exercice de mon pouvoir discrétionnaire, qu'il y a eu une violation des conditions du cautionnement.
10. Q. Maintenant, je voudrais attirer votre attention sur quelque chose qui est tiré du Guide de l'immigration, qui se trouve au dossier du demandeur à la page 41.
[...]
Me MATAS : Très bien. C'est le paragraphe, il dit, « Le gestionnaire déterminera au cas par cas s'il convient de fixer un montant plus faible que celui stipulé à l'origine dans la garantie d'exécution, en accord avec les lignes directrices de l'administration centrale [sic] » .
Me RESNICK : Oui, nous avons cela.
Me MATAS : Oui, d'accord.
PAR Me MATAS :
11. Q. Y a-t-il des directives régionales dans votre région?
R. Pas que je sache, Me Matas.
12. Q. Maintenant, cela me semble contradictoire avec ce que vous venez de me dire, soit « [...] déterminera au cas par cas s'il convient de fixer un montant plus faible que celui stipulé [...] » , quand vous me dites que c'est tout ou rien. Alors pouvez-vous m'expliquer cela?
R. Lorsqu'on applique le - - lorsqu'on traite une question, tout d'abord je dois examiner chaque cas individuellement pour décider s'il y a eu ou non une violation des conditions du cautionnement. Et dans ce cas précis, après l'avoir examiné, j'ai décidé que oui, c'était le cas. Et une fois que c'est fait, lorsque le cautionnement est pris, la personne qui le donne fait l'objet d'une vérification pour voir si elle a, vous savez, d'autres revenus et ce genre de situation pour décider si elle peut ou non assumer le cautionnement s'il est confisqué. C'est en partie ce que nous faisons. Et une fois qu'il a été décidé qu'un manquement a eu lieu, alors tout le cautionnement est confisqué. Ce n'est pas comme si ce n'est qu'une partie, ou quoi que ce soit.
13. Q. Alors en fait, vous n'avez jamais réglé pour un montant plus faible que celui initialement stipulé?
R. À ma connaissance, jamais.
14. Q. Et vous n'avez jamais considéré la possibilité de régler pour un montant plus faible que celui initialement stipulé?
R. Si je sais que si un cautionnement est engagé dans un processus de recouvrement en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, j'ai su que des changements étaient survenus lorsque nous nous adressons au ministère de la Justice pour recouvrement. Mais je ne fais pas partie de ce processus. Une fois que j'ai décidé la confiscation du cautionnement, il faut le confisquer et s'il est visé par une mesure de recouvrement en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques dans les cas où les gens n'obtempèrent pas, je sais qu'il y a eu des changements à ce moment.
15. Q. Mais en ce qui vous concerne, dans le présent cas, avant de décider la confiscation, vous n'avez pas considéré s'il était approprié de régler pour un montant plus faible que celui initialement stipulé, c'est bien cela?
R. Le pouvoir discrétionnaire que j'ai exercé, c'est de décider s'il y avait un manquement ou non. Dès qu'il y a eu un manquement, j'ai alors décidé de confisquer le cautionnement comme il était, les quatre-vingt mille.
16. Q. Très bien, merci.
[Non souligné dans l'original.]
[16] À mon avis, ce témoignage établit que l'agent ne s'est pas rendu compte qu'il avait un pouvoir discrétionnaire plus étendu que celui de simplement décider si la totalité du cautionnement devait être exécutée. Il a omis de tenir compte de la possibilité qu'un montant moindre que 80 000 $ devait être perçu. C'est une erreur de droit qui vicie la décision de l'agent.
[17] Par conséquent, la demande de contrôle judiciaire sera accueillie.
LA CERTIFICATION ET LES DÉPENS
[18] Les deux parties proposent des questions pour la certification. Mme Tsang propose les cinq questions suivantes :
[traduction]
1. Un agent qui confisque un cautionnement ou exécute une garantie en réponse à un manquement à des conditions de mise en liberté doit-il considérer
a) s'il faut limiter le montant confisqué à un montant proportionné à la nature et à la portée du manquement,
b) s'il y a eu contravention aux conditions du cautionnement ou de la garantie sans faute de la part de la personne?
2. Un agent qui confisque un cautionnement ou exécute une garantie en réponse à une contravention à des conditions de mise en liberté est-il légalement habilité à décider de confisquer seulement une partie de l'argent déposé ou de la garantie versée?
3. Sous le régime des dispositions transitoires de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés et du Règlement, sont-ce les dispositions relatives à la confiscation de l'actuelle [...] Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés ou celles de l'ancienne Loi sur l'immigration qui s'appliquent à un cautionnement signé sous le régime l'ancienne Loi pour garantir le respect de conditions qui ont été violées depuis que la Loi actuelle est entrée en vigueur?
4. Si la réponse à la troisième question est affirmative, les réponses aux deux premières questions sont-elles différentes à l'égard de l'ancienne Loi sur l'immigration?
5. Quelle est la norme de contrôle applicable à l'exercice du pouvoir discrétionnaire d'un agent de l'Agence des services frontaliers du Canada lors de la confiscation d'un dépôt ou de l'exécution d'une garantie sous le régime du paragraphe 49(4) du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés?
[19] Le ministre demande la certification de la question suivante :
Quelle est, s'il y en a une, la portée du pouvoir discrétionnaire conféré au gestionnaire de l'ASFC en vertu du paragraphe 49(4) du Règlement en ce qui concerne l'exécution d'une garantie (en l'occurrence, un cautionnement)?
[20] Par cette question, l'argument du ministre s'appuie sur l'arrêt récent de la Cour d'appel dans Cha c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2006 CAF 126, rendu après que la présente affaire eut été débattue.
[21] Ce qui me pose problème dans l'argument du ministre sur la certification, c'est qu'au cours de la plaidoirie, en réponse à une question que j'ai posée à l'avocate du ministre, à savoir si l'agent était habilité à confisquer moins que les 80 000 $, elle a répondu que selon le point de vue du ministre, l'agent aurait pu prendre une décision qui aurait rendu exigible une partie seulement des 80 000 $. Le ministre n'a avancé aucun argument, comme il l'a fait dans ses observations à l'égard de la certification, portant que la décision prise dans Khalife avait été prise par inadvertance1. De même, il n'a pas été allégué que l'agent n'avait pas le pouvoir de faire grâce d'une dette. Alors que les observations sur la certification font valoir qu'aucune preuve n'établit que l'agent a le pouvoir de renoncer à une dette, l'avocate, en réponse à une question que j'ai posée sur ce point, a dit qu'elle attendait des instructions sur la source ou l'existence de ce pouvoir.
[22] Bref, le ministre me demande de certifier une question sur un point qui n'a pas été débattu devant moi et qui ne s'accorde pas avec sa position au cours de l'audience, savoir que l'agent aurait pu prendre une décision qui aurait rendu exigible un montant moindre que celui du cautionnement en entier. Je ne suis pas disposée à certifier une question sur un point qui n'a pas été pleinement débattu devant moi et que je n'étais pas tenue de décider dans le cadre de l'affaire dont j'étais saisie. Compte tenu de la position du ministre dans son argumentation orale et écrite, je conviens, avec l'avocat de Mme Tsang, que la décision prise dans la présente affaire ne soulève aucune question grave de portée générale. Aucune question ne sera certifiée.
[23] Je reconnais que ma décision pourra susciter quelques incertitudes lorsque ce point sera examiné de nouveau. Cependant, lors de ce réexamen et de tout contrôle judiciaire de la décision qui en découlera, une argumentation complète pourra être présentée de sorte que la question pourra être tranchée adéquatement à la lumière de cette argumentation. On pourra aussi tirer des leçons de l'appel en instance dans l'affaire Khalife, précitée.
[24] Quant aux dépens, Mme Tsang allègue l'existence de raisons spéciales qui justifient de les accorder. Ces raisons spéciales seraient les suivantes. Premièrement, il s'agit d'une affaire portant sur des sommes d'argent, et il est logique que des dépens soient accordés en pareil cas. Deuxièmement, il est allégué que l'erreur de droit de l'agent justifie l'adjudication des dépens.
[25] En droit, on peut conclure à des raisons spéciales si une partie a inutilement ou de façon déraisonnable prolongé l'instance, ou lorsqu'une partie a agi d'une manière qui peut être qualifiée d'inéquitable, d'oppressive, d'inappropriée ou de mauvaise foi. Le fait qu'un tribunal ait commis une erreur ne constitue pas, en soi, une raison spéciale pour adjuger des dépens. De façon similaire, même si le présent litige porte sur la question de savoir si une somme a été confisquée à bon escient, le fait qu'une somme d'argent soit en jeu ne constitue pas en soi une raison spéciale pour adjuger des dépens.
[26] Rien dans la conduite de la présente procédure par le ministre ne me convainc qu'il existe des raisons spéciales justifiant l'attribution des dépens. Il ne sera pas adjugé de dépens.
1. L'avocate a bel et bien affirmé que Khalife avait été décidé par inadvertance en ce qui concerne la norme de contrôle, mais elle n'a contesté cette décision que sur ce point.
JUGEMENT
[27] LA COUR STATUE QUE :
1. La demande de contrôle judiciaire est accueillie et la décision de l'agent est annulée.
2. L'affaire est renvoyée à un autre agent pour un nouvel examen.
Juge
Traduction certifiée conforme
Jacques Deschênes, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER DE LA COUR
DOSSIER : IMM-6458-05
INTITULÉ : TSANG MING NA
c.
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
LIEU DE L'AUDIENCE : WINNIPEG (MANITOBA)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 29 MARS 2006
MOTIFS DU JUGEMENT
DATE DES MOTIFS : LE 11 AVRIL 2006
COMPARUTIONS :
DAVID MATAS POUR LA DEMANDERESSE
ESTA RESNICK POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
DAVID MATAS
AVOCAT POUR LA DEMANDERESSE
WINNIPEG (MANITOBA)
JOHN H. SIMS, C.R. POUR LE DÉFENDEUR
SOUS-PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA