Date : 20051118
Dossier : T-2249-04
Référence : 2005 CF 1562
ENTRE :
CARL JAMES BURGESS
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE GIBSON
Introduction
I. Les présents motifs font suite à l'audition, le 8 novembre 2005, d'une demande de contrôle judiciaire de la décision d'un arbitre nommé en vertu de l'article 92 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique[1], qui rejetait le grief déposé par le demandeur contre le refus de sa demande de congé pour obligations personnelles. La décision contestée porte la date du 19 novembre 2004.
Le contexte
II. Pendant toute la période en cause, le demandeur était un employé de la Section des ressources forestières du ministère fédéral des Affaires indiennes et du Nord (l'employeur). Il a commencé à travailler dans le Territoire du Yukon comme écologiste forestier à l'automne de 1998. En septembre 2000, il a entrepris une affectation par roulement d'un an en tant que planificateur forestier. Il affirme que, à cette époque, le moral du personnel au Yukon était bas, en particulier parmi les employés de la Section des ressources forestières. Il y avait eu une réorganisation peu de temps auparavant. Quelques-uns des employés avaient récemment démissionné.
III. Le demandeur trouvait que ses nouvelles tâches étaient stressantes. Il affirme donc avoir ressenti, en l'espace de quelques mois, la nécessité d'un changement.
IV. Le demandeur a demandé à son employeur de le détacher vers un poste existant du gouvernement du Yukon comportant les mêmes responsabilités. Il était question à l'époque de transférer au gouvernement du Yukon la gestion des ressources forestières du Yukon.
V. En mars 2001, le demandeur apprit officieusement que sa demande de détachement allait être refusée.
VI. Le demandeur a rencontré le directeur des Ressources humaines compétent. Il lui a expliqué qu'il « avait besoin d'un répit parce qu'il se sentait très stressé » et lui a demandé un congé pour obligations personnelles, selon les termes de l'article 17.10 de la convention collective applicable. Cet article renferme notamment ce qui suit :
17.10 Un congé non payé est accordé pour les obligations personnelles selon les modalités suivantes :
...
b) sous réserve des nécessités du service, un congé non payé de plus de trois (3) mois, mais ne dépassant pas un (1) ans, est accordé à l'employé pour ses obligations personnelles. [Non souligné dans l'original]
Le point que devait décider l'arbitre concernait pour l'essentiel la notion de « nécessités du service » .
VII. Le directeur des Ressources humaines a refusé la requête du demandeur, en alléguant les « nécessités du service » , sans préciser quelles étaient lesdites nécessités.
VIII. Le demandeur a déposé un grief contre le refus de congé. En l'absence de toute indication de ce qu'étaient les « nécessités du service » , il présumait que ces nécessités se rapportaient à la « nécessité d'achever le travail demandé par les clients » , dans un contexte de moral bas, de réorganisation récente, de démissions récentes de certains employés, enfin d'incertitude sur l'éventuelle délégation de responsabilités au gouvernement du Yukon. Pour montrer qu'il comprenait les préoccupations de l'employeur concernant les mystérieuses « nécessités du service » , le demandeur a présenté à l'employeur un plan à court terme visant à régler le [traduction] « conflit perçu entre les besoins opérationnels et [son] avancement professionnel _, de telle sorte que sa demande de détachement ou sa demande de congé pour obligations personnelles soit accordée. Son « plan » fut rejeté sur-le-champ. L'employeur continua de rejeter sa demande de détachement ou sa demande de congé pour obligations personnelles. La persistance du rejet s'expliquait semble-t-il par le fait que l'employeur comptait sur la connaissance et l'expérience du demandeur pour assurer les « services à la clientèle » . Le grief du demandeur fut rejeté.
IX. Le 17 avril 2001, le demandeur démissionnait de ses fonctions au sein du gouvernement du Canada. Il avait trouvé semble-t-il que l'état de stress résultant de son affectation par roulement à la planification forestière était tout simplement devenu trop lourd à supporter. Il accepta un emploi auprès du gouvernement du Yukon.
X. Le grief du demandeur fut renvoyé à l'arbitrage, d'où est issue la décision contestée.
La preuve soumise à l'arbitre
XI. Devant l'arbitre, le demandeur fut le seul témoin à déposer. Toute la preuve, tant orale que documentaire, fut présentée à l'arbitre par le demandeur, à la faveur de son témoignage durant l'interrogatoire principal et le contre-interrogatoire, et au moyen de divers documents qui furent admis devant l'arbitre par consentement des parties. Parmi les preuves documentaires présentées à l'arbitre, il y avait le plan de travail que le demandeur avait proposé. Le demandeur s'est exprimé sur la réorganisation et les démissions récentes évoquées plus haut. Il a dit qu'il présumait, sans plus, qu'il s'agissait là des « nécessités du service » invoquées par l'employeur pour rejeter sa demande de congé pour obligations personnelles. Il a affirmé que, alors même que selon l'employeur les « nécessités du service » dictaient le rejet de sa demande de congé pour obligations personnelles, le poste qu'il avait quitté était demeuré vacant durant environ deux (2) ans après sa démission, jusqu'à la date du transfert des responsabilités pertinentes au gouvernement du Yukon.
La décision contestée
XII. L'arbitre s'est exprimé ainsi, au paragraphe [25] de ses motifs :
La question de savoir si la situation [dans le milieu de travail] est véritablement critique repose sur les faits, qui doivent être examinés en profondeur. [Non souligné dans l'original]
Ces propos ont été soulignés au nom du demandeur et n'ont pas été contestés au nom du défendeur.
XIII. L'arbitre concluait ses motifs de la manière suivante :
Bref, d'après la preuve dont je dispose, je suis incapable de conclure que les nécessités du service invoquées pour refuser la demande de congé du fonctionnaire [le demandeur] n'existaient pas ou étaient déraisonnables. L'employeur avait le droit de prendre une décision en s'appuyant sur les priorités et la quantité de travail nécessaires au bon fonctionnement de la Division pour la durée de l'absence proposée. Il y avait des nécessités du service immédiates, à savoir la restructuration et les démissions récentes, qui requéraient la présence du fonctionnaire s'estimant lésé et dont il était au courant à toutes les périodes pertinentes. Il y avait certes des problèmes de gestion, mais les nécessités du service qui revêtent de l'importance en l'espèce peuvent être prises en considération séparément.
Le grief a donc été rejeté par l'arbitre.
Le point litigieux
XIV. L'avocat du demandeur a formulé dans les termes suivants l'unique point litigieux soumis à la Cour :
[TRADUCTION]
L'arbitre a-t-il tiré des conclusions de fait manifestement déraisonnables, sans égard à la preuve qu'il avait devant lui, justifiant ainsi l'intervention de la Cour?
Cet énoncé du point litigieux, par lequel le demandeur a également reconnu que la norme de contrôle qui s'appliquait aux conclusions de fait de l'arbitre est la décision manifestement déraisonnable, n'a pas été contesté par le défendeur.
Analyse
XV. L'avocat du demandeur a fait valoir que, si l'on s'en tient à l'énoncé susmentionné du point litigieux, l'arbitre a commis une erreur en se fondant uniquement sur la preuve qui lui avait été présentée par le demandeur ou au nom du demandeur, alors que le défendeur n'avait présenté absolument aucune preuve à propos des « nécessités du service » sur lesquelles il s'était fondé. Le demandeur a dit aussi que l'arbitre avait commis une erreur sujette à révision parce qu'il n'avait pas tenu compte de la preuve que lui avait soumise le demandeur et selon laquelle, après sa démission, le poste qu'il avait occupé était demeuré vacant durant une période d'environ deux (2) ans, ce qui montrait qu'il n'existait pas d'urgentes « nécessités du service » auxquelles l'employeur n'aurait pu faire face s'il avait accordé au demandeur le congé pour obligations personnelles qu'il avait demandé, ou le détachement qu'il avait demandé.
XVI. L'avocat du défendeur, quant à lui, a fait valoir que, devant l'arbitre, c'est le demandeur qui avait la charge de la preuve, que l'arbitre avait le loisir d'accepter ou de rejeter les hypothèses du demandeur à propos de ce qu'étaient les « nécessités du service » invoquées par l'employeur et que, eu égard aux circonstances, l'employeur n'était nullement tenu de produire une quelconque preuve. Pour l'avocat du défendeur donc, l'arbitre pouvait parfaitement décider comme il l'avait fait, d'après la décision manifestement déraisonnable prise comme norme, et d'après l'ensemble des preuves qu'il avait devant lui. Selon l'avocat du défendeur, les « nécessités du service » devraient être celles déterminées au moment où l'employeur avait rejeté la demande de congé pour obligations personnelles ou la demande de détachement, et le fait que le poste du demandeur était resté vacant durant une période assez longue après sa démission était sans rapport avec ces « nécessités du service » à l'époque où l'employeur avait rejeté les requêtes du demandeur. Ainsi, de dire l'avocat du défendeur, l'arbitre n'avait commis aucune erreur sujette à révision en ne s'exprimant pas sur cette preuve.
XVII. Selon l'avocat du demandeur, l'arbitre n'avait devant lui aucun fait l'autorisant à tirer une conclusion sur les « nécessités du service » invoquées par l'employeur. Il n'avait que les propres hypothèses du demandeur sur ce qu'étaient ces nécessités du service. L'avocat du demandeur a renvoyé la Cour à l'arrêt Ministre de l'Emploi et de l'Immigration c. Satiacum[2], où le juge MacGuigan, s'exprimant pour la Cour d'appel, écrivait, au paragraphe 36 :
Aucun des faits que j'ai relevés dans le dossier, et certainement aucun de ceux cités par la Commission, ne peut servir de fondement à leur déduction. A cet égard, il s'agit de simples hypothèses.
XVIII. L'avocat du demandeur a affirmé que les propos qui précèdent ont été confirmés par mon collègue le juge Harrington dans la décision Muliri c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[3], où il écrivait, au paragraphe 22 :
Ceci étant dit, il n'y a pas de doute que cette déférence judiciaire n'équivaut pas à une acceptation aveugle des conclusions de fait tirées par le Tribunal, sans la moindre analyse critique par la Cour. En effet, le processus de contrôle judiciaire existe pour s'assurer que le tribunal administratif ne sombre pas dans l'absurde en se croyant permis de tirer des conclusions de fait qui ne tiennent tout simplement pas la route et qui sont, pour utiliser le terme juridique, manifestement déraisonnables.
XIX. Selon l'avocat du défendeur, ces deux précédents ne sont tout simplement pas applicables ici, puisque le demandeur a fait état de ses « hypothèses » sur les « nécessités du service » invoquées par l'employeur, et l'arbitre était fondé à tenir ces « hypothèses » pour telles au nom du défendeur, puisque les « hypothèses » n'avaient pas été contestées au nom du défendeur quand le demandeur avait été contre-interrogé.
XX. Encore une fois, dans l'arrêt Satiacum, précité, le juge MacGuigan écrivait, aux paragraphes [34] et [35] :
La différence entre une déduction justifiée et une simple hypothèse est reconnue depuis longtemps en common law. Lord Macmillan fait la distinction suivante dans l'arrêt Jones v. Great Western Railway Co. [...] :
[TRADUCTION] Il est souvent très difficile de faire la distinction entre une hypothèse et une déduction. Une hypothèse peut être plausible mais elle n'a aucune valeur en droit puisqu'il s'agit d'une simple supposition. Par contre, une déduction au sens juridique est une déduction tirée de la preuve et si elle est justifiée, elle pourra avoir une valeur probante. J'estime que le lien établi entre un fait et une cause relève toujours de la déduction.
Dans R. v. Fuller, le juge Hall a conclu, au nom de la Cour d'appel du Manitoba, que [TRADUCTION] « [l]e tribunal des faits ne peut faire appel à des conclusions toutes théoriques et conjecturales » . La Cour suprême a ensuite confirmé ces motifs à l'unanimité : [...] [renvois omis]
Au vu des circonstances de la présente affaire, et me fondant sur les arguments de l'avocat du défendeur, je suis d'avis que les conclusions de l'arbitre sur la nature des « nécessités du service » ici en cause avaient valeur de déductions raisonnables et non d'hypothèses.
XXI. Pour ce qui concerne le fait que l'arbitre n'a pas mentionné, ni expressément analysé, l'effet de la preuve qu'il avait devant lui et qui concernait l'omission de l'employeur, durant une période considérable, de combler le poste vacant laissé par la démission du demandeur, l'avocat du demandeur a renvoyé la Cour au passage souvent cité de la décision Cepeda-Gutierrez et autres c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[4], où le juge Evans, juge de la Cour à l'époque, écrivait, aux paragraphes [15] à [17] :
La Cour peut inférer que l'organisme administratif en cause a tiré la conclusion de fait erronée « sans tenir compte des éléments dont il [disposait] » du fait qu'il n'a pas mentionné dans ses motifs certains éléments de preuve dont il était saisi et qui étaient pertinents à la conclusion, et en arriver à une conclusion différente de celle de l'organisme. Tout comme un tribunal doit faire preuve de retenue à l'égard de l'interprétation qu'un organisme donne de sa loi constitutive, s'il donne des motifs justifiant les conclusions auxquelles il arrive, de même un tribunal hésitera à confirmer les conclusions de fait d'un organisme en l'absence de conclusions expresses et d'une analyse de la preuve qui indique comment l'organisme est parvenu à ce résultat.
Par ailleurs, les motifs donnés par les organismes administratifs ne doivent pas être examinés à la loupe par le tribunal [...], et il ne faut pas non plus les obliger à faire référence à chaque élément de preuve dont ils sont saisis et qui sont contraires à leurs conclusions de fait, et à expliquer comment ils ont traité ces éléments de preuve [...] Imposer une telle obligation aux décideurs administratifs, qui sont peut-être déjà aux prises avec une charge de travail imposante et des ressources inadéquates, constituerait un fardeau beaucoup trop lourd. Une simple déclaration par l'organisme dans ses motifs que, pour en venir à ses conclusions, il a examiné l'ensemble de la preuve dont il était saisi suffit souvent pour assurer aux parties, et au tribunal chargé du contrôle, que l'organisme a analysé l'ensemble de la preuve avant de tirer ses conclusions de fait.
Toutefois, plus la preuve qui n'a pas été mentionnée expressément ni analysée dans les motifs de l'organisme est importante, et plus une cour de justice sera disposée à inférer de ce silence que l'organisme a tiré une conclusion de fait erronée « sans tenir compte des éléments dont il [disposait] » : [...] Autrement dit, l'obligation de fournir une explication augmente en fonction de la pertinence de la preuve en question au regard des faits contestés. Ainsi, une déclaration générale affirmant que l'organisme a examiné l'ensemble de la preuve ne suffit pas lorsque les éléments de preuve dont elle n'a pas discuté dans ses motifs semblent carrément contredire sa conclusion. Qui plus est, quand l'organisme fait référence de façon assez détaillée à des éléments de preuve appuyant sa conclusion, mais qu'elle passe sous silence des éléments de preuve qui tendent à prouver le contraire, il peut être plus facile d'inférer que l'organisme n'a pas examiné la preuve contradictoire pour en arriver à sa conclusion de fait. [renvois omis]
XXII. Dans ses motifs, l'arbitre a manifestement passé sous silence la preuve qu'il avait devant lui selon laquelle le poste du demandeur laissé vacant par sa démission était demeuré tel durant une longue période, ce qui, d'après le demandeur, donnait à entendre qu'il n'existait pas d'urgentes nécessités du service ayant pu empêcher l'employeur d'accéder aux requêtes du demandeur, qu'il s'agisse du détachement ou du congé pour obligations personnelles.
XXIII. Comme je l'ai mentionné plus haut dans les présents motifs, l'avocat du défendeur a fait valoir qu'une telle preuve était hors de propos ou bien d'une importance secondaire étant donné qu'il fallait trancher la question des nécessités du service justifiant la décision de l'employeur en prenant pour référence le moment où fut prise la décision, et non la période qui l'avait suivi. J'adopte la position avancée par l'avocat du défendeur sur ce point et j'arrive donc à la conclusion que la preuve attestant que le poste du demandeur était demeuré vacant pendant une période considérable après sa démission présentait une importance relativement faible. D'ailleurs, à l'avant-dernier paragraphe de ses motifs, l'arbitre écrit :
Bref, d'après la preuve dont je dispose, je suis incapable de conclure que les nécessités du service invoquées pour refuser la demande de congé du fonctionnaire n'existaient pas ou étaient déraisonnables. [...]
Je suis d'avis que l'emploi, par l'arbitre, des mots « d'après la preuve » s'entendait de l'ensemble de la preuve qu'il avait devant lui, et donc que le raisonnement exposé dans le deuxième paragraphe des motifs susmentionnés du juge Evans dans la décision Cepeda-Gutierrez, précitée, est directement applicable. Je rejette par conséquent la position du demandeur selon laquelle l'arbitre a commis une erreur sujette à révision parce qu'il n'a pas expressément fait état du poste laissé vacant durant une période considérable après la démission du demandeur.
Dispositif
XXIV. Les motifs de l'arbitre sont, d'après moi, approfondis et conformes à la raison, et, au vu de la preuve qu'il avait devant lui, il pouvait parfaitement arriver à la conclusion qu'il a tirée. J'accepte sans réserve la position adoptée au nom du demandeur selon laquelle l'employeur ne fut guère empressé, avec le demandeur, ni avec l'arbitre, d'expliquer pourquoi il avait refusé d'accorder au demandeur un congé pour obligations personnelles. Cela dit, je suis d'avis que l'arbitre avait devant lui une preuve qui l'autorisait à rendre la décision contestée et que, au vu de l'ensemble de la preuve, et selon la décision manifestement déraisonnable prise comme norme, il pouvait parfaitement décider comme il l'a fait. Autrement dit, l'arbitre n'a pas, selon moi, fondé sa décision sur une conclusion de fait erronée qu'il aurait tirée d'une manière abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments qu'il avait devant lui.
XXV. Finalement, je suis également d'avis que l'arbitre n'a commis aucune erreur sujette à révision lorsqu'il a décidé de ne pas examiner la question de la réparation qui aurait été justifiée si le demandeur avait eu gain de cause devant lui. La demande de contrôle judiciaire sera donc rejetée, avec dépens, selon le barème ordinaire, payables par le demandeur au défendeur.
« Frederick E. Gibson »
Juge
Ottawa (Ontario)
le 18 novembre 2005
Traduction certifiée conforme
Jacques Deschênes, LL.B.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2249-04
INTITULÉ : CARL JAMES BURGESS
c.
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 8 NOVEMBRE 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE GIBSON
DATE DES MOTIFS : LE 28 NOVEMBRE 2005
COMPARUTIONS :
Steven Welchner POUR LE DEMANDEUR
Neil McGraw POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Steven Welchner, POUR LE DEMANDEUR
Welchner Law Office
Avocats
Ottawa (Ontario)
John H. Sims, c.r., POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)