Calgary (Alberta), le 9 mars 2006
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE HENEGHAN
ENTRE :
et
LE WIKWEMIKONG TRIBAL POLICE SERVICES BOARD
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
I. Introduction
[1] M. James Darin Corbiere (le demandeur) sollicite le contrôle judiciaire d'une décision rendue par la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6 (la Loi), par laquelle elle a rejeté la plainte du demandeur visant le Wikwemikong Tribal Police Services Board.
II. Contexte
[2] En février 1992, le demandeur a commencé à travailler en qualité d'agent de police dans la réserve indienne non cédée de Wikwemikong sur l'Île Manitoulin; il était employé par le défendeur. En octobre 1997, il a subi un accident du travail; il a été blessé au bas du dos et il a pris un congé d'invalidité.
[3] Le demandeur est rentré au travail en janvier 1998; ses tâches avaient été modifiées. En juillet 1998, son mal de dos s'est ravivé et, là encore, il a pris un congé d'invalidité. En novembre 1998, les autorités médicales ont autorisé le demandeur à regagner son poste dont la description avait été modifiée.
[4] Après être rentré au travail en novembre 1998, le demandeur a proposé à son employeur de travailler à titre d' « agent-détective » , c'est-à-dire de faire le suivi des missions de routine mais sans avoir à faire de gros efforts physiques. Selon son exposé des faits à l'appui de sa plainte portée devant la Commission, le demandeur a rencontré le défendeur le 12 novembre 1998 et on l'a informé que, suite à sa proposition, une décision serait prise dans les deux semaines.
[5] Le demandeur a travaillé en qualité d'agent-détective pendant trois semaines. Le 27 mars 1999, lors d'une réunion avec le défendeur, on l'a informé que cet arrangement ne pouvait plus être maintenu. On l'a aussi informé que le défendeur lui remettrait un relevé d'emploi dans les trente (30) jours; en d'autres termes on mettait fin à son emploi. On a informé le demandeur qu'il pouvait faire valoir ses observations au sujet de cette décision lors de la réunion qui devait avoir lieu le 10 février 1999.
[6] Le demandeur a assisté à cette réunion le 10 février 1999 avec le président et d'autres membres du défendeur. La décision de mettre fin à son emploi a été maintenue. Le 27 février 1999, le demandeur a reçu un avis écrit l'informant que son emploi était terminé.
[7] Le 28 mars 2000, le demandeur a déposé plainte, conformément à la Loi, alléguant que le défendeur avait agi de manière discriminatoire à son égard en mettant à fin son emploi en raison de son invalidité et en ne prenant pas de mesures d'adaptation répondant à ses besoins.
[8] Une enquêteuse a été saisie de la plainte vers le 11 août 2000, selon la chronologie qui figure dans le dossier certifié du tribunal. Le défendeur a invoqué le caractère tardif du dépôt de la plainte, qui a été fait peu après le délai de douze mois prévu par l'alinéa 41(1)e). La Commission a décidé d'instruire l'affaire le 12 janvier 2001 et la cause a été renvoyée au 14 février 2001.
[9] L'enquêteuse a remis son rapport au demandeur et il a formulé son opinion et ses observations le 3 octobre 2003. Le défendeur a eu aussi la possibilité de répondre au rapport, ce qu'il a fait par la lettre du 2 octobre 2003. Dans une lettre non datée, le demandeur a répondu aux observations que le défendeur avaient formulée dans le courrier émanant de ses avocats. Enfin, par la lettre du 16 octobre 2003, l'avocat du défendeur a produit un résumé émanant de M. Hendry Shawande, un ancien chef de police du service de police de Wikwemikong.
[10] M. Shawande a exposé les efforts qui avaient été faits pour prendre des mesures d'adaptation répondant aux besoins du demandeur après qu'il eut subi sa blessure. Il a aussi déclaré que le défendeur n'a pas pu justifier ni financer la création d'un poste d'agent-détective.
[11] Dans la partie analyse de son rapport, l'enquêteuse a exposé l'opinion suivante au sujet de la question de mesures d'adaptation :
[TRADUCTION]
35. Selon le paragraphe 15(2) de la LCDP et l'arrêt de la Cour suprême dans l'affaire British Columbia (Public Service Employee Relations Commission) c. Le gouvernement de la province de la Colombie-Britannique, représenté par la Public Service Employee Relations Commission (connu sous le nom d' « arrêt Meiorin » ) l'employeur est tenu de prendre les mesures destinées à répondre aux besoins d'une personne atteinte d'invalidité qui lui permettent d'exécuter les éléments essentiels de sa tâche, sauf si elles constituent une contrainte excessive. À cet égard, les facteurs à prendre en compte sont la santé, la sécurité et les coûts. Ni la Loi, ni la jurisprudence n'obligent l'employeur à créer un nouveau poste.
[...]
38. L'enquête a permis d'établir que, suite aux blessures subies par la plaignant au travail, il n'a pas pu remplir toutes les fonctions d'un agent de police et il a demandé au défendeur de l'affecter à un nouveau poste permanent aux attributions modifiées en fonction de son état médical. Le plaignant soutient que la proposition qu'il a faite au défendeur concernant ses attributions ne constituait pas une demande de création d'un nouveau poste; cependant, ce n'est pas ce qu'a révélé l'enquête. En ce qui concerne le poste proposé par le plaignant, les témoins ont déclaré que tous les agents de police effectuent leurs propres inspections et leur propre suivi, avec l'aide de la PPO si nécessaire. Il n'était pas certain qu'il y aurait suffisamment de travail pour justifier la création d'un poste d'enquêteur à temps complet. En outre, le plaignant reconnaît que le poste qu'il proposait n'existait pas et n'avait jamais existé chez le défendeur.
39. L'enquête n'indique pas que, après avoir subi ses deux blessures, le défendeur n'a pas pris les mesures d'adaptation exigées par l'invalidité du plaignant.
40. L'enquête n'indique pas que, lorsque le défendeur n'a pas créé un nouveau poste pour le plaignant, il n'a pas pris les mesures d'adaptation pour lui ne constituant pas des contraintes excessives.
[12] Le rapport de l'enquêteuse porte la date du 12 septembre 2003. En conclusion il était recommandé que la Commission rejette la plainte, selon les modalités suivantes :
[TRADUCTION]
41. Il est recommandé, conformément à l'alinéa 44(3)b) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, que la Commission rejette la plainte parce que :
- L'enquête indique que le défendeur a pris les mesures d'adaptation répondant aux besoins causés par l'invalidité du plaignant en lui donnant un poste modifié et en participant au plan de réadaptation de la CSPAAT.
- La décision de mettre fin à l'emploi du plaignant était fondée sur les preuves médicales qui indiquaient que le plaignant ne serait pas en mesure de remplir toutes les fonctions d'un agent de police
- L'emploi que, selon le plaignant, le défendeur aurait dû lui donner, n'existait pas.
- Le défendeur a bel et bien discuté avec le plaignant de la possibilité de l'affecter à un autre poste au sein du service de police, mais celui-ci n'était pas intéressé parce que cela aurait causé la mise à pied d'une autre personne.
[13] Par la lettre du 15 décembre 2003, la Commission a informé le demandeur que sa plainte avait été rejetée. En voici un extrait :
[TRADUCTION] Avant de rendre leur décision, les membres de la Commission ont examiné le rapport qui vous a été communiqué antérieurement et les observations présentées en réponse. Après avoir examiné ces informations, la Commission a décidé, en vertu de l'alinéa 44(3)b) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, de rejeter la plainte pour les motifs suivants :
• l'enquête indique que le défendeur a pris les mesures d'adaptation exigées par l'invalidité du plaignant en modifiant ses fonctions et en participant au plan de réadaptation du CSPAAT;
• la décision de mettre fin à l'emploi du plaignant a été prise en fonction du dossier médical, qui indiquait qu'il ne serait pas en mesure de remplir toutes les fonctions d'un agent de police;
• la preuve donne à penser qu'il n'était pas possible de prendre des mesures d'adaptation ne constituant pas une contrainte excessive.
[14] Le 17 juin 2004, avec l'autorisation de la Cour, M. Corbiere a déposé la présente demande de contrôle judiciaire.
III. Observations
[15] L'argument principal qu'avance M. Corbiere à l'appui de la présente demande est que la Commission a commis une erreur susceptible de contrôle dans son interprétation et dans son application du critère relatif aux mesures d'adaptation énoncé par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Colombie-Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU, [1999] 3 R.C.S. 3. Le demandeur soutient que la Commission a fait erreur lorsqu'elle a conclu que le défendeur subirait des contraintes excessives s'il devait adopter comme mesure d'adaptation le maintien de son poste d' « agent-détective » .
[16] Pour sa part, le défendeur soutient que la norme de contrôle applicable à la décision de la Commission est la décision raisonnable simpliciter et que la décision de rejet de la plainte du demandeur est raisonnable.
IV. Analyse et décision
[17] Le demandeur a déposé plainte en vertu de l'article 7 de la Loi, qui se lit comme suit :
| 7. Constitue un acte discriminatoire, s'il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait, par des moyens directs ou indirects : |
7. It is a discriminatory practice, directly or indirectly, |
| a) de refuser d'employer ou de continuer d'employer un individu; |
(a) to refuse to employ or continue to employ any individual, or |
| b) de le défavoriser en cours d'emploi.
|
(b) in the course of employment, to differentiate adversely in relation to an employee, on a prohibited ground of discrimination. |
[18] Les motifs de distinction illicite sont énoncés au paragraphe 3(1) de la Loi :
| 3. (1) Pour l'application de la présente loi, les motifs de distinction illicite sont ceux qui sont fondés sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l'âge, le sexe, l'orientation sexuelle, l'état matrimonial, la situation de famille, l'état de personne graciée ou la déficience. |
3. (1) For all purposes of this Act, the prohibited grounds of discrimination are race, national or ethnic origin, colour, religion, age, sex, sexual orientation, marital status, family status, disability and conviction for which a pardon has been granted. |
[19] La Commission a rejeté la plainte en vertu de l'alinéa 44(3)b) de la Loi, qui se lit comme suit :
| 44.(3) Sur réception du rapport d'enquête prévu au paragraphe (1), la Commission : |
44. (3) On receipt of a report referred to in subsection (1), la Commission |
| ... |
... |
| b) rejette la plainte, si elle est convaincue : |
(b) shall dismiss the complaint to which the report relates if it is satisfied |
| (i) soit que, compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l'examen de celle-ci n'est pas justifié, |
(i) that, having regard to all the circumstances of the complaint, an inquiry into the complaint is not warranted, or |
| (ii) soit que la plainte doit être rejetée pour l'un des motifs énoncés aux alinéas 41c) à e). |
(ii) that the complaint should be dismissed on any ground mentioned in paragraphs 41(c) to (e). |
[20] La Commission est un tribunal à la compétence d'attribution, auquel la Loi a conféré un pouvoir juridictionnel. Selon le récent arrêt Sketchley c. Canada, 2005 C.A.F. 404, la première chose que doit faire la Cour appelée à contrôler la décision d'un décideur administratif est d'effectuer une analyse pragmatique et fonctionnelle afin de cerner la norme de contrôle correcte. Dans l'arrêt Sketchley, la Cour d'appel fédérale examinait deux décisions rendues en vertu de l'alinéa 44(3)b) de la Loi et elle a dit sans ambiguïté que, dans ce genre de décisions, il est toujours nécessaire d'effectuer une analyse pragmatique et fonctionnelle afin de déterminer la norme de contrôle correcte, quoique puisse enseigner la jurisprudence antérieure; elle s'est exprimée en ces termes au paragraphe 45 :
D'ailleurs, quelle que soit la norme adoptée en l'espèce, les cours de révision qui auront dans l'avenir à examiner des décisions prises en vertu du paragraphe 44(3) devront, à chaque fois, reprendre l'analyse pragmatique et fonctionnelle.
[21] L'analyse pragmatique et fonctionnelle comporte quatre éléments : l'existence d'une clause privative, l'expertise du tribunal, l'objet de la loi et des textes légaux en cause et la nature de la question en cause.
[22] La Loi ne contient pas de clause privative. Ce facteur milite en faveur d'une plus grande retenue de la part de la Cour.
[23] Deuxièmement, la Commission est reconnue comme tribunal spécialisé aux fins de l'application de la Loi. La retenue judiciaire s'impose en ce qui a trait aux conclusions de fait qu'elle tire; voir Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554. Cependant, en ce qui concerne les questions de droit ou l'application de principes juridiques, la retenue est moindre.
[24] Troisièmement, la Loi vise à prévenir la discrimination et à donner des recours aux victimes. Cela dit, elle contient des dispositions qui autorisent la Commission à filtrer les plaintes. L'alinéa 44(3)b) permet à la Commission d'exercer un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne la suite à donner aux plaintes à la suite d'une enquête. Cette disposition va dans le sens d'une plus grande retenue.
[25] Enfin, il faut prendre en compte la nature de la question en jeu. S'agit-il d'une question de fait ou de droit? En l'espèce, à l'appui de sa plainte, le demandeur a allégué que le défendeur n'a pas pris les mesures d'adaptation exigées par son invalidité. Cela soulève des questions de fait et de droit : il faut appliquer des normes juridiques à un ensemble de fait. De manière générale, la question des mesures d'adaptation est une question mixte de droit et de fait, et elle appelle une retenue plus grande si la question est principalement factuelle, et moins grande si elle est principalement de droit.
[26] En l'espèce, la question est principalement de droit et la retenue s'impose moins.
[27] Après avoir pesé les quatre facteurs et l'obligation de retenue dont l'intensité peut varier, je conclus que, en l'occurrence, la norme de contrôle correcte est la décision correcte puisque la question en cause est principalement de droit : de prime abord, y a-t-il eu discrimination et fallait-il donc examiner la question des mesures d'adaptation?
[28] Je suis d'avis que la Commission a commis deux erreurs lorsqu'elle a décidé de rejeter la plainte du demandeur. Premièrement, elle n'a pas conclu qu'il était invalide. Il s'agit là d'une question préalable. Rien dans le rapport d'enquête a directement trait sur cette question, même si l'enquêteuse a précisé que le motif de la plainte était l' « invalidité » . Dans l'arrêt Sketchley, la Cour d'appel fédérale a conclu que la Commission avait commis une erreur parce qu'elle n'avait pas tiré de conclusion au sujet de l'existence de l'invalidité.
[29] Deuxièmement, la Commission n'a pas correctement appliqué le critère de l'arrêt Meiorin, précité, dans lequel la Cour suprême du Canada a défini les éléments de la notion d'exigence professionnelle justifiée, ou EPJ; elle s'est exprimée en ces termes au paragraphe 54 :
54. Après avoir examiné les diverses possibilités qui s'offrent, je propose d'adopter la méthode en trois étapes qui suit pour déterminer si une norme discriminatoire à première vue est une EPJ. L'employeur peut justifier la norme contestée en établissant selon la prépondérance des probabilités:
(1) qu'il a adopté la norme dans un but rationnellement lié à l'exécution du travail en cause;
(2) qu'il a adopté la norme particulière en croyant sincèrement qu'elle était nécessaire pour réaliser ce but légitime lié au travail;
(3) que la norme est raisonnablement nécessaire pour réaliser ce but légitime lié au travail. Pour prouver que la norme est raisonnablement nécessaire, il faut démontrer qu'il est impossible de composer avec les employés qui ont les mêmes caractéristiques que le demandeur sans que l'employeur subisse une contrainte excessive.
[30] L'enquêteuse ne s'est pas penchée sur les deux premiers volets du critère. Elle n'a pas cerné les éléments essentiels de l'emploi du demandeur. Elle n'a pas examiné la question de savoir si ces exigences avaient un objectif rationnel ou si l'employeur avait adopté la norme particulière en croyant sincèrement qu'elle était nécessaire pour réaliser ce but légitime lié au travail.
[31] Le dossier est muet quant aux exigences du poste du demandeur. Le défendeur a soutenu que la Cour peut déduire les exigences professionnelles des observations de l'enquêteuse concernant ce que le demandeur était incapable de faire.
[32] Un argument semblable avait été soutenu dans l'affaire Sketchley. Il a été rejeté. Je fais de même en l'occurrence. Je suis d'avis que l'enquêteuse, qui était censée appliquer le critère de l'arrêt Meiorin, aurait dû porter son attention sur la preuve relative aux trois volets de ce critère. À supposer qu'elle l'ait fait, elle aurait dû l'exposer dans son rapport et l'analyser. Son rapport ne montre pas qu'elle a fait cette démarche. Le rapport n'étaye pas les conclusions tirées ni la décision de rejet de la plainte rendue par la Commission.
[33] La demande de contrôle judiciaire sera accueillie et l'affaire renvoyée à un autre enquêteur qui reprendra l'enquête relative à la plainte.
[34] Le demandeur s'est représenté lui-même. Il a eu gain de cause. En vertu de mon pouvoir discrétionnaire, je lui accorde les débours afférents à la présente demande de contrôle judiciaire.
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire est accueillie et l'affaire est renvoyée à un autre enquêteur qui reprendra l'enquête relative à la plainte.
En vertu de mon pouvoir discrétionnaire, j'accorde au demandeur ses débours.
Traduction certifiée conforme
François Brunet, LL.B., B.C.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1167-04
INTITULÉ : JAMES DARIN CORBIERE
c.
LE WIKWEMIKONG TRIBAL POLICE SERVICES BOARD
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 6 FÉVRIER 2006
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE: LE JUGE HENEGHAN
DATE DES MOTIFS : LE 9 MARS 2006
COMPARUTIONS:
James Darin Corbiere LE DEMANDEUR - POUR SON PROPRE
COMPTE
Hugh N. MacDonald POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
James Darin Corbiere LE DEMANDEUR - POUR SON PROPRE
Sudbury (Ontario) COMPTE
Hugh N. MacDonald POUR LE DÉFENDEUR
Sault Ste. Marie (Ontario)