Date : 20010723
Dossier : T-597-99
OTTAWA (Ontario), le 23 juillet 2001
EN PRÉSENCE DE Monsieur le juge Rouleau
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
SIU LAI, LALIT LAKHANI, ANUP LILADHAR,
RAFIQ ROKERYA et KHALIL HASAN,
défendeurs
ORDONNANCE
[1] Cette demande de contrôle judiciaire est accueillie. La décision interlocutoire du président est annulée et la question de la divulgation des guides de notation et des feuilles de réponse des candidats reçus est renvoyée au comité d'appel pour que celui-ci rende une décision conformément aux motifs de l'ordonnance.
« P. ROULEAU »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., trad.a.
Date : 20010723
Dossier : T-597-99
Référence neutre : 2001 CFPI 816
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
SIU LAI, LALIT LAKHANI, ANUP LILADHAR,
RAFIQ ROKERYA et KHALIL HASAN,
défendeurs
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire visant la décision par laquelle Philippe Rabot, président du comité d'appel de la Commission de la fonction publique, a ordonné, le 1er mars 1999, la divulgation de certains documents et du matériel associés à l'exercice « in-basket » pour la gestion 810, un test standardisé que Revenu Canada utilise pour évaluer les candidats à un concours interne.
[2] Les faits qui ont mené à cette demande sont ci-après énoncés. Les défendeurs étaient candidats à cinq concours internes que Revenu Canada avait organisés afin de pourvoir aux postes de gestionnaire, Vérification, groupe et niveau AU-05. Revenu Canada utilisait l'exercice 810, un test standardisé élaboré par la Commission de la fonction publique et appartenant à cette dernière, en vue d'évaluer le mérite des candidats. Les défendeurs Hasan et Rokerya ont échoué et ont été éliminés. Les autres défendeurs ont réussi, mais ils n'ont pas été nommés.
[3] Les défendeurs en ont ensuite appelé des nominations conformément à l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. De plus, ils ont demandé l'accès au guide de notation associé à l'exercice 810, aux feuilles de réponse des candidats reçus et aux clés de notation préparées relativement à ces réponses.
[4] La Commission de la fonction publique a refusé de donner l'accès au matériel demandé; les défendeurs ont demandé au comité d'appel de rendre une décision interlocutoire. Une audience a eu lieu les 9 et 10 février 1999 et, par la décision en date du 1er mars 1999, le président a décidé que les défendeurs devaient à certaines conditions avoir accès au matériel demandé. Le 31 mars 1999, le procureur général a présenté la demande de contrôle judiciaire ici en cause.
[5] J'ai minutieusement examiné les prétentions écrites des parties et les arguments oraux qui ont été présentés à l'audience; je suis convaincu que la demande de contrôle judiciaire doit être accueillie et que la décision du président doit être annulée.
[6] L'objectif législatif de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique est d'assurer que les nominations qui sont effectuées au sein de la fonction publique soient fondées sur la sélection au mérite. À cette fin, la Cour a toujours reconnu qu'il est important de maintenir la confidentialité des tests standardisés pour le motif que la divulgation du matériel d'examen confidentiel à des fonctionnaires et à d'autres personnes qui pourraient se présenter à un test leur permettrait d'obtenir des renseignements au sujet des réponses attendues et d'utiliser ces renseignements dans des concours futurs ou de les transmettre, intentionnellement ou non, à d'autres personnes. La Commission ne peut pas utiliser un test comme outil d'évaluation et elle doit le remplacer à grands frais si elle ne peut pas assurer à un comité d'appel qu'elle conserve un contrôle sur ce test de façon qu'il ne soit pas compromis. La confidentialité du matériel d'examen constitue donc un aspect important du principe de la sélection au mérite. Monsieur le juge Rothstein a énoncé ces principes comme suit dans la décision Barton et Watkins c. Canada (Procureur général) (1993), 66 F.T.R. 54, à la page 56 :
Dans l'action intentée devant moi, il n'y a pas eu, entre les avocats, contestation de l'importance du maintien de la confidentialité des renseignements en question. Si les renseignements demandés étaient publiquement divulgués, un grave préjudice pourrait être causé à l'employeur à cause des frais nécessaires à la préparation et l'utilisation des tests normalisés. En fait, l'avocat des requérants a déclaré qu'il importait à ceux-ci et à l'Alliance de la fonction publique du Canada que la sélection des fonctionnaires se fasse sur la base du mérite, et que l'efficacité et, par conséquent, la confidentialité de ces tests constituent un aspect important de cet objectif.
[7] L'expression « test standardisé » est définie dans les Normes de sélection et d'évaluation de la Commission comme étant une procédure systématique permettant de mettre à l'épreuve le comportement d'une personne afin d'évaluer ses compétences professionnelles. Une procédure normalisée s'applique à l'élaboration, au contenu, à l'application, à la notation et à la communication des résultats du test afin d'assurer l'uniformité. Les ministères gouvernementaux et la Commission peuvent refuser de donner accès à des documents lorsqu'un appel est en instance si la divulgation risque de nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé ou de fausser les résultats d'un tel test en conférant un avantage indu à une personne.
[8] La disposition législative pertinente figure à l'article 24 du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique, qui est ainsi libellé :
| 24.(1) L'appelant a accès, sur demande, à toute l'information ou tout document qui contient des renseignements concernant lui-même ou le candidat reçu et qui est susceptible d'être communiqué au comité d'appel. (2) L'administrateur général en cause fournit, sur demande, à l'appelant une copie de tout document visé au paragraphe (1). (3) Malgré les paragraphes (1) et (2), l'administrateur général en cause peut refuser de donner accès à de l'information ou à des documents ou de fournir copie de documents si leur divulgation risquerait: a) soit de menacer la sécurité nationale ou la sécurité d'une personne; b) soit de nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé qui appartient au ministère ou qui est offert sur le marché; c) soit de fausser les résultats d'un tel test standardisé en conférant un avantage indu à une personne. (4) Malgré les paragraphes (1) et (2), la Commission ou son représentant peut refuser de donner accès à de l'information ou à des documents ou de fournir copie de documents si leur divulgation risquerait: a) soit de nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé qui appartient à la Commission ou qui est offert sur le marché; b)soit de fausser les résultats d'un tel test standardisé en conférant un avantage indu à une personne. (5) Lorsque l'administrateur général en cause ou la Commission ou son représentant refuse de donner accès à de l'information ou à des documents en vertu des paragraphes (3) ou (4), l'appelant peut demander que le comité d'appel ordonne d'accorder cet accès. (6) Lorsque le comité d'appel ordonne d'accorder l'accès à de l'information ou à des documents en vertu du paragraphe (5), cet accès est assujetti, avant et pendant l'audition, aux conditions que le comité d'appel estime nécessaires pour empêcher que: a) la sécurité nationale ou la sécurité d'une personne ne soit menacée; b) l'utilisation continue d'un test standardisé visé aux paragraphes (3) et (4) ne soit compromise; c) les résultats d'un tel test standardisé ne soient faussés en conférant un avantage indu à une personne. (7) Toute information ou document obtenu en vertu du présent article ne peut être utilisé qu'aux fins de l'appel. |
24. (1) An appellant shall be provided access, on request, to any information, or document that contains information, that pertains to the appellant or to the successful candidate and that is liable to be disclosed before the appeal board. (2) The deputy head concerned shall provide, on request, to the appellant a copy of any document referred to in subsection (1). (3) Despite subsections (1) and (2), the deputy head concerned may refuse to allow access to information or a document, or to provide a copy of any document, if the disclosure might (a) threaten national security or any person's safety; (b) prejudice the continued use of standardized test owned by the department or commercially available; or (c) affect the results of such standardized test by giving an unfair advantage to any individual. (4) Despite subsections (1) and (2), the Commission or the Commission's representative may refuse to allow access to any information or document, or to provide a copy of any document, if its disclosure might (a) prejudice the continued use of a standardized test owned by the Commission or commercially available; (b) affect the results of such a standardized test by giving an unfair advantage to any individual. (5) Where the deputy head concerned or the Commission or its representative refuses to allow access to any information or document under subsection (3) or (4), the appellant may request that the appeal board order that access. (6) Where the appeal board orders access to any information or document under subsection (5), that access is subject, before and during the hearing, to any conditions that the appeal board deems necessary in order to make certain that: (a) national security or any person‘s safety will not be threatened; (b) the continued use of a standardized test referred to in subsection (3) or (4) will not be compromised; or (c) the results of such a standardized test will not be prejudiced by giving an unfair advantage to any individual. (7) Any information or document obtained under this section shall be used only for purposes of the appeal. |
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[9] Dans les décisions Kaczmar c. Canada (Procureur général) (1999), 172 F.T.R. 197 et Jain et autres c. Canada (Procureur général) (1999), 179 F.T.R. 92, la Cour a eu l'occasion d'interpréter l'article 24 du Règlement; elle a conclu que le président du comité d'appel devait trancher trois questions avant d'ordonner d'accorder l'accès à du matériel confidentiel associé à un test standardisé.
[10] La première question se rapporte à la pertinence du matériel confidentiel auquel l'accès est demandé. Le président doit être convaincu que le matériel concerne l'appelant ou le candidat reçu et qu'il est susceptible, en raison de sa pertinence, d'être communiqué au comité d'appel. Deuxièmement, le président doit déterminer si le fait de donner accès au matériel confidentiel risque de nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé ou de fausser les résultats d'un tel test standardisé en conférant un avantage indu à une personne. S'il est répondu par l'affirmative à cette dernière question, la troisième question est de savoir s'il est possible d'éviter, au moyen de conditions, que la divulgation nuise à l'utilisation future du test. Le président ne doit pas ordonner d'accorder l'accès au matériel en question s'il n'est pas convaincu que l'imposition de conditions permettra d'éviter de causer un préjudice.
[11] En l'espèce, il est clair que le matériel confidentiel relatif au test en cause concerne les défendeurs et les candidats reçus et qu'il est pertinent aux fins de l'appel interjeté par les défendeurs. De fait, le procureur général a concédé la chose. Cela étant, ce matériel est susceptible d'être communiqué conformément au paragraphe 24(1) du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique.
[12] Toutefois, il est également clair à mon avis qu'après avoir tiré cette conclusion, le président a omis de déterminer si la divulgation aux défendeurs des guides de notation et des feuilles de réponse des candidats reçus risquait de nuire à l'utilisation continue de l'exercice « in-basket » pour la gestion 810 ou de fausser les résultats futurs du test en conférant un avantage indu aux défendeurs ou à d'autres personnes. En fait, il n'a pas tiré de conclusion au sujet de la possibilité de préjudice parce qu'il n'a pas examiné les questions soulevées par l'article 24 du Règlement. Il s'est plutôt posé la mauvaise question en tentant d'établir l'équilibre entre les questions de coût et de confidentialité et le droit des appelants d'être convaincus de l'équité et de l'impartialité du processus. Il a décidé que ce facteur militait en faveur des défendeurs en ce qui concerne les motifs d'appel sans tirer les conclusions de fait exigées par le Règlement.
[13] Il est passablement certain que, si les défendeurs se voient accorder l'accès aux guides de notation associés à l'exercice « in-basket » pour la gestion 810, ils pourront découvrir les réponses correctes et améliorer ainsi leur rendement s'ils se présentent de nouveau au test. Cela étant, ils bénéficieront d'un avantage indu par rapport aux autres candidats qui n'auront pas vu les guides. Par conséquent, la divulgation nuira à l'utilisation continue du test et, lorsque l'exercice sera administré dans l'avenir, la possibilité d'un avantage indu influera sur les résultats.
[14] Les conséquences seront les mêmes si on laisse les défendeurs examiner les feuilles de réponse des candidats reçus. Aux termes de l'ordonnance rendue par le président, les défendeurs pourraient examiner les réponses de chaque candidat pendant trente minutes. Cela les aiderait sans doute s'ils se présentaient encore une fois au test et cela influerait sur les résultats. Je suis d'accord avec le demandeur lorsqu'il dit qu'eu égard aux circonstances, le test ne permettra pas d'apprécier exactement la capacité des défendeurs de prendre les mesures appropriées en réponse à de nouveaux renseignements.
[15] En outre, si les défendeurs obtiennent l'accès au guide de notation et aux feuilles de réponse des candidats reçus, les renseignements qui s'y trouvent risquent beaucoup plus d'être divulgués à d'autres personnes, y compris des personnes qui pourraient de nouveau se présenter au test. Revenu Canada et la Commission n'exerceront plus aucun contrôle sur le matériel d'examen et ne seront pas en mesure d'assurer aux comités d'appel futurs que ce matériel n'a pas été divulgué à d'autres personnes. Par conséquent, il est tout à fait possible que les tests doivent être mis de côté et remplacés, et ce, à grands frais.
[16] Par conséquent, même si le paragraphe 24(1) du Règlement prévoit clairement le droit à la divulgation intégrale, les dispositions relatives à la confidentialité énoncées dans les autres paragraphes limitent ce droit. Pour établir l'équilibre, le comité d'appel doit examiner les questions de la façon même dont elles ont été énoncées dans la décision Jain.
[17] Enfin, je suis d'accord avec le demandeur lorsqu'il dit que le président du comité d'appel a en outre commis une erreur en concluant que le Règlement modifié ne pourrait pas justifier l'imposition de degrés différents de divulgation aux appelants et à leurs représentants. Il faut se demander s'il est nécessaire que l'appelant voie réellement les réponses ou le guide de l'examinateur, de sorte qu'il bénéficie d'un avantage, ou s'il suffit qu'un représentant fasse ce travail, compare les réponses données par le candidat non reçu, examine toutes les réponses données par le candidat reçu, consulte le guide de l'examinateur et fasse ce travail pour le compte de la personne en cause.
[18] Pour protéger l'intégrité des tests standardisés et assurer le respect du principe de la sélection au mérite, le président du comité d'appel peut, le cas échéant, ordonner qu'un appelant ait accès à une partie seulement du matériel associé à un tel test. Afin de donner aux appelants une possibilité complète et équitable de présenter leur preuve et de faire des observations au sujet de l'appel, le président peut en même temps ordonner la divulgation intégrale du matériel d'examen à un représentant qui ne tirera pas parti de pareil accès. À mon avis, cette divulgation sélective est justifiée par les dispositions de l'article 24 du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique et ne viole pas les principes d'équité. Comme il a été dit dans la décision Jain, précitée, aux pages 97 et 98 :
Le paragraphe 24(6) prévoit, à mon avis, la possibilité d'une « divulgation sélective » , une expression que l'avocat du défendeur a employée à bon escient.
Les arrêts que la Cour d'appel a rendus dans les affaires Hasan et Kam, précitées au paragraphe 5, faisaient suite à l'interprétation du Règlement, dans sa rédaction en vigueur avant les modifications de 1996. Dans le texte modifié du Règlement, le représentant de l'appelant est assimilé à l'appelant. Cette définition s'accorde avec les principes dégagés dans les arrêts Hasan et Kam. J'estime toutefois qu'il faut interpréter cette définition d'une manière qui soit compatible avec : a) l'obligation de divulguer tout renseignement qui tombe sous le coup du paragraphe 24(1); b) l'objet visé par le paragraphe 24(6), en l'occurrence accorder l'accès à de l'information ou à des documents aux conditions « nécessaires » pour empêcher que l'utilisation des tests standardisés ne soit compromise. Le fait que la présidente du comité d'appel a vraisemblablement omis d'examiner la possibilité d'accorder une divulgation conditionnelle avant de conclure que l'accès ne pouvait être accordé constitue une erreur qui donne ouverture à un contrôle judiciaire et qui justifie l'intervention de la Cour.
[Non souligné dans l'original.]
[19] Par conséquent, les décisions Hasan et Kam, qui étayent la thèse selon laquelle les appelants, qu'ils soient représentés ou non, ont le droit d'avoir accès au même matériel que les représentants, doivent être réexaminées à la lumière des modifications apportées au Règlement en 1996. En particulier, ces décisions doivent être interprétées d'une façon conforme à l'objet visé au paragraphe 24(6), à savoir permettre l'accès à de l'information et à des documents confidentiels à des conditions qui empêcheraient que l'utilisation des tests standardisés ne soit compromise.
[20] Je suis convaincu que les intérêts des défendeurs peuvent être pleinement protégés par la divulgation de tout le matériel confidentiel pertinent à un représentant qui n'est pas employé dans la fonction publique. Si un appelant n'est pas représenté, ou s'il est représenté par un fonctionnaire qui peut tirer parti de l'accès au matériel, l'appelant doit désigner un représentant approprié pour qu'il examine le matériel, qu'il formule des allégations et qu'il présente les arguments nécessaires pour son compte. Cette divulgation sélective empêchera que l'utilisation future des tests standardisés, ainsi que le principe de la sélection au mérite lui-même, ne soient compromis. En même temps, cette divulgation permettra de répondre d'une façon pleine et équitable aux intérêts des appelants.
[21] Comme il en a été fait mention au début, l'objectif législatif de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique est d'assurer que les nominations qui sont effectuées au sein de la fonction publique soient fondées sur la sélection au mérite. Il est impérieux que le Règlement soit interprété et appliqué conformément à cet objectif. Comme il a été dit dans Driedger on the Construction of Statutes (R. Sullivan, 3e éd., Toronto: Butterworths, 1994), à la page 131 :
[TRADUCTION] Il n'existe qu'une seule règle d'interprétation moderne: les tribunaux sont tenus d'interpréter un texte législatif dans son contexte global, en tenant compte de l'objet du texte en question, des conséquences des interprétations proposées, des présomptions et des règles spéciales d'interprétation, ainsi que des sources acceptables d'aide extérieure. Autrement dit, les tribunaux doivent tenir compte de tous les indices pertinents et acceptables du sens d'un texte législatif. Cela fait, ils doivent ensuite adopter l'interprétation qui est appropriée. L'interprétation appropriée est celle qui peut être justifiée en raison a) de sa plausibilité, c'est-à-dire sa conformité avec le texte législatif, b) de son efficacité, dans le sens où elle favorise la réalisation de l'objet du texte législatif, et c) de son acceptabilité, dans le sens où le résultat est raisonnable et juste.
[22] Pour ces motifs, la demande est accueillie. La décision interlocutoire du président est annulée et la question de la divulgation des guides de notation et des feuilles de réponse des candidats reçus est renvoyée au comité d'appel pour qu'il rende une décision conformément à ces motifs.
« P. ROULEAU »
Juge
OTTAWA (Ontario),
le 23 juillet 2001.
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., trad.a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-597-99
INTITULÉ : Le procureur général du Canada
c.
Siu Lai, Lalit Lakhani, Anup Liladhar, Rafiq Rokerya et Khalil Hasan
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa
DATE DE L'AUDIENCE : le 12 juin 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE PAR : Monsieur le juge Rouleau
DATE DES MOTIFS : le 23 juillet 2001
COMPARUTIONS :
J.S. Graham POUR LE DEMANDEUR
D. Brown POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) POUR LE DEMANDEUR
Nelligan Power
Ottawa (Ontario) POUR LE DÉFENDEUR