Date : 20060214
Dossier : T‑1584‑04
Référence : 2006 CF 154
ENTRE :
JULIE DEBORAH SURTHERLAND
demanderesse
et
L’AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DE L’ORDONNANCE
LE JUGE PINARD
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire visant la décision en matière d’équité de deuxième palier, datée du 30 juillet 2004, par laquelle Roger A. Ouellette a rejeté, au nom du ministre du Revenu national, la demande de renonciation aux intérêts et aux pénalités pour les années d’imposition 1994 à 2001 présentée par la demanderesse.
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[2] L’Agence du revenu du Canada (l’Agence) avait établi une cotisation à l’égard de Julie Deborah Sutherland (la demanderesse) pour des intérêts et des pénalités relatifs à ses déclarations de revenus pour les années 1994 à 2001 et découlant de son paiement tardif d’impôts sur le revenu tiré d’une pension d’invalidité de 1994 à 2000, ainsi que de sa production tardive de déclarations en 1999 et 2000.
[3] En avril 2002, la demanderesse a remboursé à l’Agence sa dette impayée.
[4] En 2003, la demanderesse a présenté au ministre une demande, en application du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985 (5e supp.), ch. 1 (la Loi), pour qu’il renonce aux intérêts et pénalités (l’équité) pour les années d’imposition 1994 à 2001. La demanderesse fondait sa demande en matière d’équité sur le fait qu’elle était atteinte de trouble affectif bipolaire ainsi que d’autres problèmes de santé.
[5] Le 27 octobre 2003, le ministre a avisé la demanderesse de sa décision de renoncer uniquement aux pénalités liées à son dépôt tardif pour l’année d’imposition 2000, au motif dans ce cas que la demanderesse se trouvait à l’hôpital au moment où sa déclaration de revenus pour 2000 aurait dû être produite. Le ministre n’a conclu en l’existence d’aucune autre situation exceptionnelle ou difficulté financière suffisante pour que soit justifiée la renonciation aux intérêts et aux pénalités.
[6] Le 28 janvier 2004, le ministre a reçu de la demanderesse une lettre qu’il a considérée constituer une demande d’examen au deuxième palier en matière d’équité. Dans cette lettre, la demanderesse insistait sur les répercussions qu’avait son trouble affectif bipolaire sur sa capacité de s’occuper de sa situation fiscale.
[7] Le comité de l’équité a conclu que la demanderesse savait qu’aucun impôt n’avait été déduit de sa pension d’invalidité depuis au moins six ans avant qu’elle ne cherche à rectifier la situation en prenant les mesures requises en vue d’une retenue à la source en 2000. Le comité a également reconnu que la demanderesse souffrait de graves problèmes de santé, mais il était d’avis que celle‑ci aurait dû être en mesure d’agir avant que six années ne s’écoulent pour empêcher l’accumulation des intérêts.
[8] Le comité de l’équité a conclu qu’il fallait rejeter la demande par la demanderesse de renonciation aux intérêts et pénalités. Le comité a rédigé un mémoire faisant état de ses conclusions et de sa recommandation à l’intention de Roger Ouellette, directeur adjoint, Division du recouvrement des recettes. M. Ouellette a passé les documents en cause en revue et il a approuvé la recommandation du comité.
[9] Le 30 juillet 2004, on a communiqué à la demanderesse la décision défavorable en matière d’équité rendue par le ministre au deuxième palier. Dans sa lettre, M. Ouellette a fait remarquer qu’on avait rappelé à la demanderesse chaque année depuis 1994 de prendre les mesures requises afin que des retenues à la source soient faites sur sa pension d’invalidité et que, malgré cela, elle n’avait pas agi avant septembre 2000. Il a également repris l’argument du comité de l’équité selon lequel l’invalidité de la demanderesse n’aurait pas dû empêcher cette dernière de prendre de telles mesures.
[10] Tout comme l’avocate de la défenderesse, je crois comprendre que cette dernière décision ne porte pas atteinte à la réparation accordée précédemment dans la décision en matière d’équité de premier palier, soit la renonciation à la pénalité de 712 $ pour production tardive de la déclaration en 2000, la demanderesse se trouvant à l’hôpital au moment prescrit pour la production de cette déclaration.
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[11] Les dispositions pertinentes de la Loi s’énoncent comme suit :
220. [. . .]
(2.01) Le ministre peut autoriser un fonctionnaire ou une catégorie de fonctionnaires à exercer les pouvoirs et fonctions qui lui sont conférés en vertu de la présente loi.
[. . .]
(3.1) Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l’annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation.
220. [. . .]
(2.01) The Minister may authorize an officer or a class of officers to exercise powers or perform duties of the Minister under this Act.
[. . .]
(3.1) The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership and, notwithstanding subsections 152(4) to 152(5), such assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made as is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest.
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[12] La demanderesse soutient que le comité de l’équité a commis une erreur en concluant qu’elle n’était pas admissible à la renonciation aux intérêts et aux pénalités, puisque le comité disposait de renseignements suffisants pour la juger admissible à l’annulation des intérêts et pénalités et à la renonciation à ceux‑ci pour les années 1994 à 2001.
[13] La demanderesse affirme être atteinte d’une forme aiguë de trouble affectif bipolaire. Ses enfants souffrent également de troubles psychiques et son frère, aussi atteint de maladie mentale, s’est suicidé tout récemment, soit au moment de la demande au premier palier. Le comité de l’équité disposait de ces renseignements.
[14] La demanderesse prétend que le comité de l’équité a en outre commis les erreurs suivantes :
- il a fondé sa décision quant à la demande de premier palier sur des questions de difficultés financières plutôt que sur des motifs d’ordre médical;
- il s’est fondé sur une hypothèse erronée lorsqu’il a conclu qu’elle et son conjoint avaient acheté une maison avec l’argent épargné pendant leur cohabitation, alors qu’elle n’avait accumulé des REER qu’en l’an 2000 et s’en était rapidement départie en raison d’un manque de jugement attribuable à sa maladie mentale;
- il a fait abstraction de l’article 12 de la Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I‑21, lequel prévoit : « Tout texte est censé apporter une solution de droit et s’interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet. »
[15] Le paragraphe 220(3.1) de la Loi autorise le ministre à renoncer à des intérêts et des pénalités payables par ailleurs à l’égard de l’année d’imposition 1985 et les suivantes. Le paragraphe 220(2.01) de la Loi autorise pour sa part le ministre à déléguer l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré au paragraphe 220(3.1).
[16] Le ministre dispose d’un large pouvoir discrétionnaire quant aux décisions en matière d’équité. Rien n’est prévu dans la Loi et son règlement d’application quant aux critères devant circonscrire l’exercice par le ministre de son pouvoir discrétionnaire. Le ministre peut donc recourir à tout critère qu’il estime approprié, en autant qu’il se conforme à l’obligation générale d’agir équitablement en conformité avec les règles de l’équité procédurale élaborées en droit administratif (La succession de feu Henry H. Floyd c. Ministre du Revenu national (1993), 93 D.T.C. 5499, à la page 5501 (C.F. 1re inst.), et Kaiser c. Ministre du Revenu national (1995), 95 D.T.C. 5187, à la page 5188 (C.F. 1re inst.)).
[17] Le ministre a établi des lignes directrices pour faciliter l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, qui sont consignées dans la Circulaire d’information 92‑2. Toutefois, bien que le ministre puisse formuler de telles lignes directrices générales, il ne peut entraver l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en tenant celles‑ci pour obligatoires et en excluant tous les autres motifs pertinents pour l’exercice de ce pouvoir (Maple Lodge Farms Limited c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, aux pages 6 et 7).
[18] Dans Lanno c. Agence des douanes et du revenu du Canada, 2005 D.T.C. 5245, la Cour d’appel fédérale a établi que la norme de contrôle applicable aux décisions discrétionnaires en matière d’équité prises par le ministre est la décision raisonnable simpliciter.
[19] Les motifs de contrôle de la décision du ministre sont énoncés à l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7 :
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18.1 (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l’objet de la demande.
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18.1 (1) An application for judicial review may be made by the Attorney General of Canada or by anyone directly affected by the matter in respect of which relief is sought.
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(2) Les demandes de contrôle judiciaire sont à présenter dans les trente jours qui suivent la première communication, par l’office fédéral, de sa décision ou de son ordonnance au bureau du sous‑procureur général du Canada ou à la partie concernée, ou dans le délai supplémentaire qu’un juge de la Cour fédérale peut, avant ou après l’expiration de ces trente jours, fixer ou accorder.
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(2) An application for judicial review in respect of a decision or an order of a federal board, commission or other tribunal shall be made within 30 days after the time the decision or order was first communicated by the federal board, commission or other tribunal to the office of the Deputy Attorney General of Canada or to the party directly affected by it, or within any further time that a judge of the Federal Court may fix or allow before or after the end of those 30 days.
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(3) Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut : |
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(3) On an application for judicial review, the Federal Court may |
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a) ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte qu’il a illégalement omis ou refusé d’accomplir ou dont il a retardé l’exécution de manière déraisonnable; |
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(a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or |
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b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l’office fédéral.
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(b) declare invalid or unlawful, or quash, set aside or set aside and refer back for determination in accordance with such directions as it considers to be appropriate, prohibit or restrain, a decision, order, act or proceeding of a federal board, commission or other tribunal.
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(4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises si la Cour fédérale est convaincue que l’office fédéral, selon le cas : |
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(4) The Federal Court may grant relief under subsection (3) if it is satisfied that the federal board, commission or other tribunal |
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a) a agi sans compétence, outrepassé celle‑ci ou refusé de l’exercer; |
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(a) acted without jurisdiction, acted beyond its jurisdiction or refused to exercise its jurisdiction; |
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b) n’a pas observé un principe de justice naturelle ou d’équité procédurale ou toute autre procédure qu’il était légalement tenu de respecter; |
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(b) failed to observe a principle of natural justice, procedural fairness or other procedure that it was required by law to observe; |
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c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que celle‑ci soit manifeste ou non au vu du dossier; |
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(c) erred in law in making a decision or an order, whether or not the error appears on the face of the record; |
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d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose; |
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(d) based its decision or order on an erroneous finding of fact that it made in a perverse or capricious manner or without regard for the material before it; |
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e) a agi ou omis d’agir en raison d’une fraude ou de faux témoignages; |
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(e) acted, or failed to act, by reason of fraud or perjured evidence; or |
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f) a agi de toute autre façon contraire à la loi.
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(f) acted in any other way that was contrary to law.
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(5) La Cour fédérale peut rejeter toute demande de contrôle judiciaire fondée uniquement sur un vice de forme si elle estime qu’en l’occurrence le vice n’entraîne aucun dommage important ni déni de justice et, le cas échéant, valider la décision ou l’ordonnance entachée du vice et donner effet à celle‑ci selon les modalités de temps et autres qu’elle estime indiquées. |
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(5) If the sole ground for relief established on an application for judicial review is a defect in form or a technical irregularity, the Federal Court may (a) refuse the relief if it finds that no substantial wrong or miscarriage of justice has occurred; and (b) in the case of a defect in form or a technical irregularity in a decision or an order, make an order validating the decision or order, to have effect from any time and on any terms that it considers appropriate.
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[20] La Cour n’a pas à exercer le pouvoir discrétionnaire conféré au ministre ni à substituer sa propre décision à celle du ministre. La Cour ne doit pas conclure que le ministre a commis une erreur du simple fait qu’elle aurait elle‑même exercé différemment le pouvoir discrétionnaire. Le contrôle ne vise plutôt que la manière dont le ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire (Maple Lodge Farms Limited, précité).
[21] Je suis d’avis qu’en l’espèce, il était raisonnable pour le ministre de conclure que, malgré les problèmes de santé prouvés de la demanderesse, cette dernière avait laissé s’écouler une période de temps exceptionnellement longue avant d’agir pour corriger sa situation fiscale et, par conséquent, n’était pas admissible à une renonciation pour motif d’équité.
[22] La demanderesse a été en mesure de produire ses déclarations à temps toutes les années de la période à l’examen, sauf en 1999 et 2000, années où son retard de production a à chaque fois été d’environ six mois. Ce ne sont que les impôts liés à ces déclarations que la demanderesse n’a payés qu’en 2002.
[23] En outre, on a rappelé à la demanderesse à chaque année depuis 1994 qu’elle devrait prendre les mesures requises pour que des retenues à la source soient faites sur sa pension d’invalidité. Il n’était pas déraisonnable pour le ministre de conclure que la situation de la demanderesse ne pouvait raisonnablement expliquer son inaction jusqu’en septembre 2000.
[24] Avant que ne commencent les rappels annuels par le ministre pour qu’elle prenne les mesures requises en vue d’une retenue à la source, le protonotaire en chambre avait déjà sermonné la demanderesse au sujet de ses responsabilités fiscales lors de l’audience de réhabilitation dans le cadre de sa deuxième faillite en 1993. J’estime qu’il était raisonnable pour le ministre de conclure que, dans ce contexte, la renonciation pour motif d’équité ne constituait pas une réparation appropriée.
[25] Je ne partage pas l’avis de la demanderesse, par ailleurs, lorsque celle‑ci prétend que le ministre a commis une erreur en faisant mention de son revenu, de ses REER et de sa capacité d’acheter une maison. Selon moi, il n’est pas présumé dans le paragraphe en cause, contrairement à ce que soutient la demanderesse, que celle‑ci avait utilisé ses REER pour acheter sa maison. On a plutôt mentionné ces faits, qu’ils soient ou non exacts, à titre de preuve de la situation financière de la demanderesse. Quoi qu’il en soit, il ressort clairement de la lettre de décision du 30 juillet 2004 du ministre que le retard excessif de la demanderesse constituait le motif du refus par le ministre de consentir au second palier à une renonciation pour motif d’équité.
[26] Pour ce qui est maintenant de la prétention de la demanderesse selon laquelle la décision au premier palier était fondée sur des questions de difficultés financières, plutôt que sur des motifs d’ordre médical, je ne crois pas que cette question soit déterminante, puisque l’information examinée au second palier (la même information que celle soumise au premier palier) faisait clairement état des problèmes de santé de la demanderesse, de sorte que toute lacune (s’il en était) à cet égard s’est trouvée ainsi corrigée à cette étape de la procédure.
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[27] Je ne puis conclure, en fonction des faits qui m’ont été soumis, que le ministre a exercé de façon irrégulière son pouvoir discrétionnaire en l’espèce. On a donné à la demanderesse la possibilité de faire valoir pour quel motif la renonciation aux intérêts était justifiée et le ministre disposait de tous les faits pertinents lui permettant de prendre une décision objective et éclairée. En l’absence de mauvaise foi de la part du ministre, d’une violation des principes de justice naturelle ou de la prise en compte de facteurs extrinsèques ou non pertinents, rien ne justifie que la Cour intervienne relativement à l’exercice que le ministre a fait de son pouvoir discrétionnaire. Or, on ne m’a pas convaincu de l’existence de l’un ou l’autre de ces éléments en l’espèce.
[28] Comme je suis d’avis que le ministre s’est acquitté de son obligation d’agir équitablement lorsqu’il a exercé le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 220(3.1) de la Loi et a rejeté la demande de renonciation pour motif d’équité de la demanderesse, et comme je conclus que la décision du ministre est raisonnable, je rejette la présente demande de contrôle judiciaire, sans frais.
_ Yvon Pinard _
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 14 février 2006
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T‑1584‑04
INTITULÉ : JULIE DEBORAH SURTHERLAND
c.
L’AGENCE DES DOUANES ET
DU REVENU DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE : VANCOUVER (COLOMBIE‑BRITANNIQUE)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 19 JANVIER 2006
MOTIFS DE L’ORDONNANCE : LE JUGE PINARD
DATE DES MOTIFS : LE 14 FÉVRIER 2006
COMPARUTIONS :
Julie Deborah Sutherland LA DEMANDERESSE
POUR SON PROPRE COMPTE
Susan Wong POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Julie Deborah Sutherland LA DEMANDERESSE
White Rock (Colombie‑Britannique) POUR SON PROPRE COMPTE
John H. Sims, c.r. POUR LA DÉFENDERESSE
Sous‑procureur général du Canada
Date : 20060214
Dossier : T‑1584‑04
Ottawa (Ontario), le 14 février 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE PINARD
ENTRE :
JULIE DEBORAH SURTHERLAND
demanderesse
et
L’AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire visant la décision en matière d’équité de deuxième palier, datée du 30 juillet 2004, par laquelle Roger A. Ouellette a rejeté, au nom du ministre du Revenu national, la demande présentée par la demanderesse de renonciation aux intérêts et aux pénalités pour les années d’imposition 1994 à 2001 est rejetée, sans frais.
_ Yvon Pinard _
Juge
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.