OTTAWA (Ontario), le 16 juin 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE SUPPLÉANT PAUL U.C. ROULEAU
ENTRE :
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Il s’agit d’une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire, présentée en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, d’une décision rendue le 28 septembre 2005 dans laquelle un arbitre de grief nommé par la Commission des relations de travail dans la fonction publique a rendu une décision défavorable au sujet d’un grief que le demandeur avait déposé parce qu’il avait été contraint d’utiliser ses congés annuels. L’arbitre a agi conformément à l’article 92 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-35.
[2] Le demandeur, Brian Rosekat, est un agent d’approvisionnement (PG-02) au sein de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC, l’employeur) à Mississauga (Ontario). Le demandeur travaille pour TPSGC depuis le 10 juin 1975.
[3] Avant l’exercice financier 2002-2003, le demandeur pouvait monnayer ses crédits de congés annuels non utilisés à la fin de l’exercice financier. Au début de 2002, il a reporté de l’exercice précédent le maximum permis de 35 jours de crédits de congés annuels; il avait aussi droit à 26 autres jours de vacances pour l’exercice financier de 2002-2003.
[4] En 2002-2003, on a demandé au demandeur, en vertu du paragraphe 15.05 de la convention collective (la convention) conclue entre le Conseil du Trésor et l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC), de prendre ses congés annuels avant la fin de l’exercice financier de 2002-2003, sans qu’il ait demandé à prendre des congés ou qu’il ait donné son consentement. L’employeur a fixé les vacances du demandeur du 24 février 2003 au 21 mars 2003, totalisant 146,5 heures de congé.
[5] L’arbitre de grief s’est fondé sur plusieurs paragraphes de la convention et il en a fait mention dans sa décision. Par souci de commodité, je les reproduis ici :
5.01 Droits de la direction
L'Institut reconnaît que l'Employeur retient toutes les fonctions, les droits, les pouvoirs et l'autorité que ce dernier n'a pas, d'une façon précise, diminués, délégués ou modifiés par la présente convention.
15.05 Attribution de congé annuel
a) Les employés doivent normalement prendre tous leurs congés annuels au cours de l'année de congé annuel pendant laquelle ils les acquièrent.
b) Afin de répondre aux nécessités de service, l'Employeur se réserve le droit de fixer le congé annuel de l'employé, mais doit faire tout effort raisonnable pour :
(i) lui accorder le congé annuel dont la durée et le moment sont conformes aux vœux de l'employé;
(ii) ne pas le rappeler au travail après son départ pour son congé annuel.
c) L'Employeur, aussitôt qu'il lui est possible et raisonnable de le faire, prévient l'employé de l'approbation, du refus ou de l'annulation d'une demande de congé annuel ou de congé d'ancienneté. En cas de refus, de modification ou d'annulation du congé, l'Employeur doit, sur demande écrite de l'employé, en donner la raison par écrit.
15.07 Report et liquidation des congés annuels
a) Lorsqu’au cours d'une année de congé annuel, tous les crédits de congé annuel auxquels a droit l'employé n'ont pas été épuisés, l'employé peut reporter ces crédits à l'année de congé annuel suivante jusqu'à concurrence de trente-cinq (35) jours de crédit. Tous les crédits de congé annuel en sus de trente-cinq (35) jours seront payés en argent au taux de rémunération journalier de l'employé calculé selon la classification indiquée dans le certificat de nomination à son poste d'attache le dernier jour de l'année de congé annuel.
b) Pendant une année de congé annuel, les crédits de congé annuel acquis mais non utilisés qui dépassent quinze (15) jours peuvent, sur demande de l'employé et à la discrétion de l'Employeur, être payés en argent au taux de rémunération journalier de l'employé calculé selon la classification indiquée dans le certificat de nomination à son poste d'attache le 31 mars de l'année de congé annuel précédente.
c) Nonobstant l'alinéa a), si, à la date de signature de la présente convention ou à la date où l'employé est assujetti à la présente convention, il a à son crédit plus de deux cent soixante-deux virgule cinq (262,5) heures de congé annuel non utilisés acquis au cours des années antérieures, un minimum de soixante-quinze (75) heures par année sont utilisées ou payées en argent au plus tard le 31 mars de chaque année jusqu'à ce que tous les crédits de congé annuel qui dépassent deux cent soixante-deux virgule cinq (262,5) heures aient été épuisés. Le paiement se fait en un versement par année et est calculé au taux de rémunération journalier de l'employé selon la classification établie dans le certificat de nomination à son poste d'attache le 31 mars de l'année de congé annuel précédente applicable.
[6] En octobre 2002, l’employeur a avisé le demandeur qu’une entente de principe avait été signée entre son syndicat, l’IPFPC, et l’employeur, en vertu de laquelle tous les employés devaient, avant la fin de l’exercice financier, prendre les congés annuels qu’ils avaient acquis.
[7] Peu après que le demandeur eut été avisé du changement dans la politique, la direction lui a demandé de lui communiquer ses projets de congés annuels avant le 23 octobre 2002. Bien que le demandeur allègue qu’il avait préparé un projet avant le 23 octobre 2002, il ne l’a pas présenté comme on le lui avait demandé. La chef de service du demandeur a avisé le gestionnaire, M. Shaw, du fait que le demandeur n’avait pas présenté de projet; M. Shaw a ensuite tenté d’organiser un rencontre avec le demandeur pour officialiser son projet de congés.
[8] Le demandeur a demandé un congé du 27 décembre 2002 au 3 janvier 2003, qui a été accordé, mais il n’a présenté aucun projet au sujet de l’utilisation, avant la fin de l’exercice financier, de ses crédits de congés annuels restants. Il lui restait un crédit de 21 jours de congés annuels.
[9] Le 14 février 2003, M. Shaw a envoyé un courriel au demandeur, lui demandant de fixer un congé pour réduire son solde à 262,5 heures (35 jours). Le demandeur n’a pas répondu et M. Shaw lui a renvoyé un courriel le 18 février 2003. Le demandeur a été avisé que, parce qu’il n’avait fait aucun effort pour fixer un congé malgré les nombreuses demandes à ce sujet, un congé était fixé pour lui du 20 février 2003 au 20 mars 2003. Le demandeur et M. Shaw se sont par la suite entendus pour fixer le congé du 24 février 2003 au 21 mars 2003, mais uniquement après que le demandeur eut tenté de monnayer 75 heures plutôt que de prendre un congé.
[10] Le demandeur a déposé un grief contre le congé forcé et a tenté de faire rétablir ses heures pour pouvoir les monnayer au taux applicable.
[11] Après avoir analysé attentivement les observations des deux parties, l’arbitre a conclu que l’employeur avait raisonnablement fixé le congé et il a rejeté le grief du demandeur. Il a conclu au paragraphe 7 de sa décision :
[7] Malgré des demandes répétées et de nombreuses discussions, le fonctionnaire s’estimant lésé a refusé de se conformer aux demandes de la direction d’utiliser ses crédits de congés annuels avant la fin de l’exercice 2003. Par conséquent, l’employeur était en droit de fixer ses congés annuels. En aucun temps l’employeur a enfreint les dispositions de la convention collective, comme le fonctionnaire s’estimant lésé le prétendait.
[12] L’arbitre a conclu que la planification du congé du demandeur était conforme aux dispositions de la convention et, plus particulièrement, que le paragraphe 15.05 de la convention ne restreignait pas le pouvoir de l’employeur. Il a conclu que l’employeur avait le droit de fixer le congé « [a]fin de répondre aux nécessités du service ».
[13] La première question soumise par les parties est l’analyse de la norme de contrôle que la Cour doit appliquer lorsqu’elle examine une décision d’un arbitre de grief. De nombreux précédents ont été cités et il a été observé que la norme de contrôle devrait être déterminée en fonction de quatre facteurs contextuels : 1) la présence ou l'absence dans la loi d'une disposition privative ou d'un droit d'appel; 2) l'expertise du tribunal par rapport à celle du tribunal de révision relativement à la question en litige; 3) l'objet de la loi et en particulier de la disposition en cause; 4) la nature de la question, à savoir s’il s’agit d’une question de droit, de fait, ou d’une question mixte de fait et de droit.
[14] En se fondant sur l’arrêt de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Voice Construction Ltd. c. Construction & General Workers’ Union, Local 92, 2004 CSC 23, on a demandé à la Cour de conclure que les arbitres de grief ont une grande expertise de l’interprétation des dispositions des conventions collectives; l’interprétation d’une convention collective est une question de droit et elle est l’expertise fondamentale d’un arbitre, qui a donc droit à une certaine déférence. Comme la décision d’un arbitre de grief n’est pas protégée par une disposition privative absolue, l’arbitre a droit à une certaine déférence, d’après l’application de la décision raisonnable comme norme.
[15] Après de longues discussions avec les deux parties, il est ressorti que la Cour devait examiner la décision en appliquant la décision raisonnable comme norme.
[16] L’argument que le demandeur a présenté à l’arbitre avec le plus d’insistance était que la décision de l’employeur de fixer un congé forcé ne pouvait pas, en droit, être fondée sur le libellé de l’alinéa 15.05b) « [a]fin de répondre aux nécessités de service » (paragraphe 5.01), qui ne s’applique pas en l’espèce. Cependant, l’arbitre a examiné cet argument, qu’il a rejeté, concluant aux paragraphes 55 à 59 :
[55] Je ne suis pas d’accord avec l’argument de Mme Balfe selon lequel l’employeur est seulement autorisé à fixer les congés annuels d’un employé pour répondre aux nécessités de service. Les affaires invoquées par la représentante du fonctionnaire s’estimant lésé, tout particulièrement l’affaire Graham (supra) [c. Conseil du Trésor (ministère du Revenu national – Douanes et Accise), dossier de la CRTFP 166-2-1678 (1975)], concernaient des situations où l’employeur avait prévu à l’horaire le nombre suffisant d’employés pour répondre aux nécessités de service et avait donc refusé leurs congés annuels.
[56] Le libellé du paragraphe 5.01 prévoit qu’un employeur conserve l’ensemble de ses fonctions, droits, pouvoirs et autorisations à moins qu’ils soient restreints expressément par la présente convention. L’alinéa 15.05b) reconnaît que, pour répondre aux nécessités de service, l’employeur se réserve le droit de fixer le congé annuel de l’employé, mais la convention collective restreint ce droit. L’employeur doit faire un effort raisonnable pour accorder le congé annuel dont la durée et le moment sont conformes aux vœux de l’employé. L’employeur doit également faire un effort raisonnable dans l’application du sous-alinéa 15.05b)(ii) et de l’alinéa 15.05c). Je conclus que la convention collective n’impose aucune limite au droit de l’employeur de fixer les congés annuels d’un employé lorsque celui-ci refuse de prendre des congés annuels au cours de l’exercice.
[57] On n’a jamais refusé de congés annuels au fonctionnaire s’estimant lésé. On lui a plutôt demandé à plusieurs occasions de soumettre un plan d’utilisation des crédits de congés annuels, mais il a refusé malgré le fait qu’il avait atteint le maximum de 35 jours prévu à l’alinéa 15.07a). Si l’employeur avait refusé de lui accorder des congés annuels après qu’il eut atteint ce maximum de 35 jours en raison des nécessités de service, alors l’employeur aurait automatiquement été obligé de lui rembourser les crédits de congés annuels non utilisés au dernier jour de l’exercice.
[58] En l’espèce, on n’a pas refusé d’accorder au fonctionnaire s’estimant lésé un congé annuel d’une durée et à un moment conformes à ses vœux. L’employeur lui a accordé amplement d’occasions de fixer ses congés annuels, mais il a refusé de le faire. Par conséquent, je ne peux pas conclure qu’il a été traité de manière injuste et déraisonnable par l’employeur.
[59] Face au refus du fonctionnaire s’estimant lésé de fixer ses congés annuels, j’estime qu’il était justifié de la part de l’employeur d’appliquer les dispositions du paragraphe 5.01.
[17] L’arbitre a conclu que l’employeur avait le droit de fixer le congé du demandeur, en vertu des paragraphes 5.01, 15.05, et 15.07 de la convention, et a rejeté le grief du demandeur. Le demandeur demande maintenant le contrôle judiciaire de la décision de l’arbitre devant la Cour.
[18] Le demandeur soulève un argument majeur : la conclusion de l’arbitre est déraisonnable parce que le paragraphe 15.05 de la convention limite la capacité de l’employeur de fixer des congés forcés à des situations qui nécessitent de « répondre aux nécessités de service »; l’employeur ne pouvait pas fixer le congé du demandeur pour des raisons budgétaires parce que ces raisons ne pouvaient pas être incluses dans la définition de « nécessités du service ».
[19] En résumé, le demandeur allègue que l’arbitre a commis une erreur en concluant que l’employeur pouvait unilatéralement fixer un congé, en vertu du paragraphe 5.01 de la convention, compte tenu des limites imposées par le paragraphe 15.05. Il soutient de plus que les droits résiduels de l’employeur, qui existent en vertu du paragraphe 5.01, ne peuvent pas être utilisés lorsqu’il existe une exigence explicite, comme celle prévue à l’alinéa 15.05b). Le demandeur se fonde sur les arrêts de la Cour suprême du Canada dans les affaires Parry Sound (district), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, 2003 CSC 42, aux paragraphes 26 et 31, et Heustis c. Nouveau-Brunswick (Commission d’énergie électrique), [1979] 2 R.C.S. 768, au paragraphe 7, dans lesquels la Cour suprême du Canada a conclu que les droits de la direction doivent être exercés conformément aux dispositions expresses de la convention collective et que ces dispositions prévalent sur un article général portant sur les droits de la direction.
[20] L’argument du demandeur s’appuie sur l’allégation que l’arbitre s’est fondé sur le pouvoir discrétionnaire résiduel de l’employeur pour justifier sa conclusion selon laquelle l’employeur pouvait fixer le congé du demandeur. Il soutient qu’il existait cependant une disposition explicite, l’alinéa 15.05b), qui traitait à dessein de la capacité de l’employeur de fixer les congés des employés. L’alinéa 15.05b) se lit comme suit :
b. Afin de répondre aux nécessités de service, l’Employeur se réserve le droit de fixer le congé annuel de l’employé, mais doit faire tout effort raisonnable pour :
(i)
lui accorder le congé annuel dont la durée et le moment sont conformes aux vœux
de l’employé;
(ii) ne pas le rappeler au travail après son départ pour son congé annuel.
[21] Il me semble tout à fait clair que l’arbitre a totalement rejeté cette allégation lorsqu’il a écrit :
L’alinéa 15.05b) reconnaît que, pour répondre aux nécessités de service, l’employeur se réserve le droit de fixer le congé annuel de l’employé, mais la convention collective restreint ce droit. L’employeur doit faire un effort raisonnable pour accorder le congé annuel dont la durée et le moment sont conformes aux vœux de l’employé. L’employeur doit également faire un effort raisonnable dans l’application du sous-alinéa 15.05b)(ii) et de l’alinéa 15.05c). Je conclus que la convention collective n’impose aucune limite au droit de l’employeur de fixer les congés annuels d’un employé lorsque celui-ci refuse de prendre des congés annuels au cours de l’exercice.
[22] Le demandeur s’appuie sur des affaires dans lesquelles, selon lui, le droit d’un employeur de se fonder sur le principe de « répondre aux nécessités de service » pour fixer des congés lui avait été nié.
[23] Le demandeur s’appuie d’abord sur l’arrêt In re une décision de Kenneth E. Norman, membre de la Commission des relations de travail dans la Fonction publique et arbitre et in re Melvin Grant et Gerald Stoykewich, [1979] 2 C.F. 258, dans lequel la Cour d’appel, qui traitait d’une décision arbitrale contestée, a conclu que l’arbitre n’avait pas examiné si l’employeur avait fait un effort raisonnable pour accorder la demande des employés en vertu de l’alinéa 15.05b) et a renvoyé l’affaire pour nouvel examen. L’allégation de l’avocat du demandeur est incompatible avec mon examen de cet arrêt. La Cour d’appel n’a pas décidé si le congé annuel, le rétablissement d’un tel congé ou le report des congés annuels pouvaient ou non être justifiés « [a]fin de répondre aux nécessités de service ».
[24] L’avocat du demandeur m’a ensuite référé à la décision de la Commission des relations de travail dans la fonction publique dans l’affaire Bozek c. Agence des douanes et du revenu du Canada, [2002] C.R.T.F.P.C. no 48. Cette décision portait sur la question à savoir si un plaignant pouvait reporter plus de 35 jours de crédits de congés lorsque son employeur lui demande de prendre ses congés pour l’année en cours. L’affaire reposait sur la question à savoir si l’employeur pouvait forcer ses employés à prendre les congés qu’ils avaient accumulés s’ils dépassaient un total de 35 jours, étant donné que la convention collective ne faisait pas mention d’un plafond de 35 jours.
[25] Finalement, on m’a référé à la décision dans l’affaire Power et le Conseil du Trésor (Transports Canada), [1988] C.R.T.F.P.C. no 56. Cette décision portait sur les besoins opérationnels d’un employeur qui avait refusé de reporter des jours de congé et avait unilatéralement fixé un congé, au motif qu’il n’avait pas assez de ressources pour compenser les augmentations du nombre de jours de congés auxquels ses employés avaient droit. À la page 23 de la décision, l’arbitre a noté :
Quoi qu’il en soit, le libellé de l’article 16.04 de la convention collective pertinente me mène à conclure que l’employeur ne pourrait à bon droit refuser de reporter un congé en invoquant les nécessités du service que dans des circonstances exceptionnelles.
Le manque de ressources dans cette affaire ne justifiait pas qu’on invoque les nécessités du service, et ce principalement en raison des actions de l’employeur, qui avaient un double aspect. Un certain nombre d’employés qui travaillaient dans cette section de Transports Canada avaient acquis une ancienneté qui leur donnait dorénavant droit à un plus grand nombre de congés que les autres employés; de plus, les responsabilités de l’employeur dans la région avaient augmenté, ce qui avait engendré un manque de personnel.
[26] Cependant, je souhaite souligner le paragraphe suivant de la décision, qui se lit comme suit :
Habituellement, l’employeur peut invoquer les nécessités du service uniquement lorsqu’un employé demande de prendre un congé à un moment précis. L’employeur a alors la faculté de déterminer si les nécessités du service lui permettront d’accorder le congé ce jour-là.
[27] Dans l’affaire en l’espèce, l’employé n’a pas demandé de congé à un moment précis. En fait, il n’a présenté aucune demande de congé. Les dispositions expresses de l’alinéa 15.05b) contiennent l’énoncé général « [a]fin de répondre aux nécessités de service ». Selon mon interprétation de l’alinéa, l’employeur se verrait imposer une contrainte uniquement dans le cas où une demande de congé a été présentée par l’employé s’il décidait de ne pas en tenir compte ou s’il ne faisait pas d’efforts raisonnables pour accorder le congé demandé.
[28] Des preuves avaient été présentées à l’arbitre attestant que le congé du demandeur avait été fixé en raison de contraintes financières. L’arbitre était convaincu que la région devait réduire son budget de 300 000 $ et que le sous-ministre adjoint avait donné cette directive en guise d’initiative de contrôle de la gestion des coûts. M. Shaw a témoigné qu’il s’attendait à un déficit de 300 000 $ dans son budget. Si l’alinéa 15.05b) était interprété de façon aussi restrictive, son application en serait indûment limitée. Je suis convaincu que l’expression « répondre aux nécessités de service » est suffisamment générale et qu’elle comprend les contraintes financières. Je ne vois donc aucune raison de modifier la décision de l’arbitre. Si le demandeur avait demandé un congé, il aurait été nécessaire d’effectuer une autre analyse. À mon avis, la décision de l’arbitre est raisonnable au vu des faits et correcte au vu de son interprétation des paragraphes pertinents de la convention.
[29] Personne ne semble mentionner le fait que c’est le syndicat du demandeur, l’IPFPC, qui s’est entendu avec la direction pour que les employés aient à utiliser, avant la fin de l’exercice financier, leurs congés acquis. Le demandeur mettait en doute l’existence de l’entente entre le syndicat et la direction.
[30] Aucune observation ne me permet de conclure que la décision de l’arbitre ne résisterait pas à un « examen assez poussé ».
JUGEMENT
La demande de contrôle judiciaire est rejetée. Comme le défendeur demande les dépens, je connaîtrai des observations écrites du défendeur à cet égard, qui doivent être signifiées et déposées au plus tard le 30 juin 2006. Le demandeur doit y répondre au plus tard le 15 juillet 2006.
Juge suppléant
Traduction certifiée conforme
Evelyne Swenne, traductrice
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1887-05
INTITULÉ : Brian Rosekat c. Le procureur général du Canada
LIEU DE L’AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L’AUDIENCE : Le 12 juin 2006
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE SUPPLÉANT ROULEAU
DATE DES MOTIFS : Le 16 juin 2006
COMPARUTIONS :
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Stephen Welchner Welchner Law office
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Stéphane Hould Services juridiques, Conseil du Trésor
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Welchner Law Office Ottawa (Ontario)
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John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada
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