Date : 20010209
Dossier : T-276-00
Référence neutre : 2001 CFPI 41
Ottawa (Ontario), le vendredi 9 février 2001
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE GIBSON
ENTRE :
ROBIN EAST
demandeur
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
KIM MIZINSKI et STAN MORIN
défendeurs
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
La Cour ne prononce pas d'ordonnance d'adjudication des dépens.
« Frederick E. Gibson »
J.C.F.C.
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
Date : 20010209
Dossier : T-276-00
Référence neutre : 2001 CFPI 41
ENTRE :
ROBIN EAST
demandeur
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
KIM MIZINSKI et STAN MORIN
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE GIBSON
INTRODUCTION
[1] Les présents motifs font suite à une demande de contrôle judiciaire d'une décision par laquelle un comité d'appel (le comité) nommé en vertu de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique[1] (la Loi) a rejeté l'appel interjeté par le demandeur à l'encontre de nominations aux postes d'agents d'examen des fiducies / perception / RPC / couverture de l'assurance-emploi (PM-02) à Revenu Canada (le ministère) à Saskatoon (Saskatchewan) effectuées à la suite d'un concours interne dans le cadre duquel sa candidature a été rejetée. La décision visée a été rendue le 12 janvier 2000.
LE CONTEXTE
[2] Le demandeur, qui est atteint d'un trouble visuel, était à toutes les époques pertinentes un employé du ministère. Sa candidature n'avait pas été retenue dans le cadre d'un concours antérieur grâce auquel il espérait obtenir un poste plus élevé au sein du ministère. Au cours de sa préparation à ce concours antérieur, on lui avait fourni les services d'un « lecteur » pour l'aider. Cette façon de répondre à ses besoins particuliers s'était avérée loin d'être satisfaisante, selon lui. Par conséquent, environ un an avant l'ouverture du concours aujourd'hui en cause, il a demandé au ministère de nombreux documents convertis sur disquettes en format Word perfect 5.1, estimant que ce format l'aiderait à se préparer aux concours à venir, peu importe le moment où ils seraient ouverts. Les documents demandés, dans le format demandé, ne lui ont pas été fournis avant l'ouverture du concours en cause et le ministère n'a pas avisé le demandeur du caractère déraisonnable de sa demande ni de l'impossibilité de lui fournir les documents demandés dans le format demandé.
[3] Le concours en cause a été affiché en avril 1999. À ce moment, le demandeur a demandé à nouveau l'ensemble des documents dans un format qui lui serait utile. On lui a offert à nouveau des « services de lecteurs » . Il a refusé cette offre en expliquant que ce type de service [Traduction] « n'était pas efficace dans son cas » . Ce n'est qu'au cours de la dernière semaine d'octobre 1999, longtemps après la fin du concours, qu'il a reçu, comme documents de travail, certains des documents qu'il avait demandés à l'origine au printemps 1998. Il n'a apparemment pas été contesté devant le comité qu'il n'avait cessé d'insister pour qu'il soit donné suite à sa première demande.
[4] Par conséquent, en ce qui concerne le concours en cause, le demandeur n'a reçu, dans un format qui lui serait utile, que les documents à étudier qui ont été remis aux autres candidats ayant demandé des documents à étudier.
[5] Le demandeur a échoué le volet « connaissances » du concours. Les deux candidats retenus à l'issue du concours sont les personnes désignées comme défendeurs dans la demande de contrôle judiciaire. Aucun d'eux n'a déposé de documents ni n'a comparu à l'audition de la demande de contrôle judiciaire.
LE RÉGIME LÉGISLATIF
[6] L'article 8 de la Loi confère à la Commission de la fonction publique (la Commission) le droit et la compétence exclusive de nommer à des postes de la fonction publique des personnes, en faisant partie ou non, dont la nomination n'est régie par aucune autre loi fédérale. L'article 6 de la Loi permet à la Commission d'autoriser un administrateur général à exercer, parmi les pouvoirs de la Commission, celui de nommer une personne.
[7] L'article 10 de la Loi constitue une pierre angulaire du régime d'emploi dans la fonction publique. Il instaure la sélection fondée sur le mérite. Voici cet article :
10. (1) Appointments to or from within the Public Service shall be based on selection according to merit, as determined by the Commission, and shall be made by the Commission, at the request of the deputy head concerned, by competition or by such other process of personnel selection designed to establish the merit of candidates as the Commission considers is in the best interests of the Public Service.
(2) For the purposes of subsection (1), selection according to merit may, in the circumstances prescribed by the regulations of the Commission, be based on the competence of a person being considered for appointment as measured by such standard of competence as the Commission may establish, rather than as measured against the competence of other persons.
10. (1) Les nominations internes ou externes à des postes de la fonction publique se font sur la base d'une sélection fondée sur le mérite, selon ce que détermine la Commission, et à la demande de l'administrateur général intéressé, soit par concours, soit par tout autre mode de sélection du personnel fondé sur le mérite des candidats que la Commission estime le mieux adapté aux intérêts de la fonction publique.
(2) Pour l'application du paragraphe (1), la sélection au mérite peut, dans les circonstances déterminées par règlement de la Commission, être fondée sur des normes de compétence fixées par celle-ci plutôt que sur un examen comparatif des candidats.
[8] L'article 12 autorise la Commission à établir des normes de sélection et d'évaluation touchant à l'instruction, aux connaissances, à l'expérience, à la langue, au lieu de résidence ou à tout autre titre ou qualité nécessaire ou souhaitable à son avis du fait de la nature des fonctions à exécuter et des besoins, actuels et futurs, de la fonction publique. Par application du paragraphe 12(3), la Commission ne peut, dans la formulation ou l'application de telles normes, faire intervenir aucune distinction fondée notamment sur la déficience. Ce paragraphe est assujetti à une réserve touchant les normes dont les exigences sont justifiées par la nature des fonctions d'un poste.
[9] Les articles 15 à 20 décrivent le processus de nomination.
[10] L'article 21 traite des appels des nominations consécutives à un concours interne, comme en l'espèce, ou à une sélection. La décision contestée par la présente demande a été rendue à l'issue d'un de ces appels. La question en litige soumise au comité consistait à déterminer s'il avait été porté atteinte au principe du mérite, dans le cas du demandeur, du fait qu'on ne lui avait pas fourni, en temps opportun et dans un format qui lui serait utile vu son handicap visuel, tous les documents qu'il avait demandés afin de se préparer, non seulement au concours en cause, mais à d'autres concours.
[11] Dans l'arrêt Monique Charest c. Procureur général du Canada et al[2], la Cour d'appel fédérale a établi clairement que le droit d'appel conféré par l'article 21 de la Loi existe pour empêcher qu'une nomination soit effectuée au mépris du principe du mérite. À la page 1221 de ses motifs, le juge Pratte a dit ce qui suit, au nom de la Cour :
[...] Or, il est important de voir que c'est également dans le but d'assurer le respect du principe de la sélection au mérite que l'article 21 accorde un droit d'appel aux candidats qui n'ont pas été reçus à un concours. Lorsqu'un candidat malheureux exerce ce droit, il n'attaque pas la décision qui l'a déclaré non qualifié, il appelle, comme le dit l'article 21, de la nomination qui a été faite ou qui est sur le point d'être faite en conséquence du concours Si l'article 21 prévoit un droit d'appel, ce n'est donc pas pour protéger les droits de l'appelant, c'est pour empêcher qu'une nomination soit faite au mépris du principe de la sélection au mérite. [non souligné dans l'original]
[12] Ainsi, le comité avait l'obligation d'enquêter pour déterminer si la sélection des candidats retenus contrevenait au principe du mérite, et non si les droits du demandeur avaient été bafoués.
LA DÉCISION VISÉE PAR LA DEMANDE DE CONTRÔLE
[13] Comme je l'ai déjà mentionné, la comité a rejeté l'appel du demandeur. Il a conclu que le ministère n'avait aucune obligation, du moins en ce qui concerne la Loi et la sélection au mérite, de convertir les documents en média substitut de façon que le demandeur puisse les utiliser pour se préparer au concours. Je ne puis que tenir pour acquis que le comité, en tirant cette conclusion, visait uniquement les documents qui n'ont pas été remis à tous les autres candidats au concours pertinent qui ont demandé des documents à étudier. Le comité a écrit :
[Traduction] Ma conclusion concernant la conversion des documents s'appuie sur le fait qu'il est bien établi que les candidats à un concours tenu sous le régime de la LEFP [la Loi] n'ont pas le droit légal au temps et à l'occasion de se préparer avant l'évaluation de leurs qualités. Je ne connais rien qui accorde à un candidat le droit au temps et à l'occasion d'essayer d'acquérir les qualités qu'il n'a pas déjà. Je ne connais rien qui suggère qu'un candidat handicapé aurait un droit légal que les autres candidats n'auraient pas , ni que le temps et l'occasion de se préparer à un concours est un élément essentiel des efforts visant à répondre aux besoins d'un candidat handicapé. Il est évidemment vrai qu'on peut s'attendre à ce que les candidats se préparent à un concours et qu'ils ont habituellement un certain temps après la fermeture du concours, avant la date d'un examen ou d'une entrevue. Toutefois, comme je l'ai dit, ils ne possèdent pas de droit à ce temps. Par conséquent, si M. East [le demandeur] a un droit à la conversion des documents demandés, ce droit ne découle pas de la LEFP ni de la sélection au mérite.
D'autres dispositions législatives peuvent conférer à M. East ou à un candidat quelconque un droit absolu aux documents proprement dits et, le cas échéant, le droit absolu à leur conversion en un média substitut. Néanmoins, cette question ne relève pas de la compétence du comité d'appel. Je m'attendrais que sa « voie de recours parallèle » , quelle qu'elle soit, ait probablement compétence pour rendre une décision à cet égard. À ce que je comprends, la Commission canadienne des droits de la personne a compétence relativement à la Loi sur les droits de la personne et à la Loi sur l'équité en matière d'emploi, et le commissaire à l'information a compétence relativement à la Loi sur l'accès à l'information.
Je n'ai trouvé ni l'arrêt Schut de la Cour fédérale ni la décision subséquente du comité d'appel utiles pour trancher l'affaire qui m'était soumise. C'est qu'il existe une différence déterminante dans les faits de ces deux affaires : Dans l'affaire Schut, c'est le ministère qui a remis à tous les candidats les 9 documents à étudier, comportant 240 pages, qui représentaient toute la question en litige. Il ne les a apparemment pas remis à M. Schut dans un média substitut convenable au même moment ni à un moment ultérieur raisonnable avant l'examen. Au moment de l'examen, le ministère lui avait apparemment fourni moins de la moitié des documents dans un média substitut. (Je dis « apparemment » parce qu'il existait d'autres questions en litige dont je ne suis pas tenu de parler ici.)
Contrairement à ce qui s'est passé dans l'affaire Schut, M. East n'a pas contesté que le ministère lui a fourni dans un média substitut convenable les documents fournis aux autres candidats qui ont demandé des documents à étudier. Au-delà de ceux-ci, les candidats devaient se débrouiller seuls. Les documents en cause en l'espèce sont ceux dont M. East a demandé la conversion afin de les étudier et non les documents que le ministère a fournis aux candidats pour qu'ils les étudient.
Malgré ce qui précède, je suis aussi d'accord avec le ministère pour dire qu'il aurait été déraisonnable de retarder le concours, pendant de nombreux mois en l'espèce, uniquement parce que M. East y participait et parce que les documents qu'il avait demandés n'avaient pas été convertis. J'estime que cela aurait été contraire à l'intérêt public général, par opposition aux intérêts et aspirations d'un seul candidat.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[14] L'avocat du demandeur a énoncé les questions en litige suivantes :
(1) Quelle est la norme de contrôle applicable?
(2) Le comité a-t-il commis une erreur en concluant que le demandeur n'avait pas le droit de recevoir les documents demandés en média substitut?
(3) Le comité a-t-il commis une erreur en concluant que le ministère avait pris des mesures raisonnables pour répondre aux besoins particuliers du demandeur?
ANALYSE
[15] En ce qui concerne la question de la norme de contrôle, l'avocat du demandeur a porté à mon attention l'arrêt Boucher et al c. Canada (Procureur général)[3], dans lequel le juge Strayer a écrit ce qui suit, au paragraphe 7 :
Quant à la première question en litige, celle du traitement du facteur des connaissances par le comité de sélection, nous sommes d'avis qu'elle constitue une question de droit en ce qui a trait aux exigences du principe du mérite et nous considérons par conséquent que la décision du CACFP de confirmer ce procédé constituait également une question de droit. Nous ne sommes pas convaincus que nous devrions considérer que le CACFP est un tribunal qui possède une telle expertise en matière d'interprétation de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique que nous devrions faire preuve d'un haut degré de retenue à son égard quant à cette question. Le comité de sélection est un comité ad hoc. Nous concluons à cet égard que la norme de révision que la Section de première instance aurait dû appliquer est celle de la décision correcte.
[16] L'avocat du défendeur a plaidé que la décision visée par la présente demande de contrôle judiciaire, portant que les faits soumis au comité respectaient le principe de la sélection au mérite, équivalait à une conclusion de fait à l'égard de laquelle la Cour doit faire preuve d'une très grande retenue. L'avocat a invoqué l'arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[4] à l'appui de cette prétention. Subsidiairement, l'avocat a fait valoir que le comité, en appliquant le droit à la preuve qui lui avait été présentée, a tranché une question mixte de fait et de droit particulière qui devrait bénéficier d'une aussi grande retenue[5].
[17] Cela dit, devant moi, l'avocat du défendeur a conclu son argumentation en soutenant que la décision du comité visée par la demande de contrôle judiciaire était « correcte » . Comme nous le verrons plus tard dans les présents motifs, je partage son opinion sur ce dernier point. En conséquence, je ne suis pas tenu de me prononcer sur les prétentions des avocats concernant l'épineuse question de savoir ce qui constitue une pure question de droit et ce qui constitue une question mixte de fait et de droit.
[18] La décision Schut c. Canada (Procureur général)[6] a été citée devant le comité, comme en témoigne l'extrait précité des motifs du comité. Cette décision a aussi été citée devant moi. Monsieur le juge Cullen a dit ce qui suit, au paragraphe 2 de cette décision :
... Le demandeur voudrait que la Cour ordonne au comité d'appel de conclure que son employeur n'avait pas pris les mesures d'accommodement nécessaires concernant son invalidité. Par ailleurs, l'intimé demande à la Cour d'ordonner au comité d'appel d'examiner la question de savoir si le demandeur, en qualité de candidat invalide, avait l'obligation positive de jouer un rôle proactif dans les adaptations demandées en raison de son invalidité afin de démontrer ses compétences dans le cadre de sa participation à des concours. Pour les motifs qui suivent, aucune de ces demandes ne sera accordée.
[19] Aux paragraphes 13 et 14, M. le juge Cullen a tenu les propos suivants :
Bien qu'il ne soit pas contesté que le demandeur n'a pas reçu tout le matériel informatisé avant l'examen, la question que devait trancher le comité d'appel était de savoir si le défendeur s'était acquitté de son obligation à l'égard du demandeur, puisqu'une certaine partie des documents qui n'avait pas été convertie sur disquette était en possession du demandeur avant la distribution du matériel à étudier. On ne peut répondre à cette question sans disposer d'une preuve pertinente, et si cette preuve est contradictoire, le comité d'appel doit évaluer la crédibilité des témoins. La Cour qui siège en révision dans ce genre d'affaires ne peut prendre cette décision. Par conséquent, la demande du demandeur est refusée.
Quant à la demande du défendeur, elle doit également être refusée. Dans un certain nombre de jugements [...] la Cour suprême du Canada a conclu que c'est l'employeur, et non l'employé, qui a la responsabilité de fournir des mesures d'accommodement à un employé souffrant d'invalidité. Les mesures d'accommodement exigent que l'employeur prenne des mesures raisonnables, à moins que cela ne cause une contrainte excessive. Pour déterminer le caractère raisonnable des mesures d'accommodement, on mettra l'accent sur la conduite de l'employeur dans les circonstances. Déposer une preuve visant à démontrer que d'autres méthodes d'accommodement étaient disponibles permet à l'employeur d'établir le caractère raisonnable de ces mesures. Donc, la Cour n'ordonnera pas au comité d'appel de se prononcer sur cette question, étant donné que ce n'est pas la conduite de l'employé qui doit être examinée, mais bien le caractère raisonnable des mesures qui ont été prises par l'employeur. [citations omises]
[20] Bien que je souscrive à la conclusion tirée par le comité dans les paragraphes précités de sa décision, selon laquelle il faut faire une distinction avec les faits de l'affaire Schut, je suis convaincu que cette décision demeure riche d'enseignements.
[21] En l'espèce, le ministère a fourni au demandeur dans le format demandé tous les documents à étudier et les autres documents préparatoires fournis à chacun des candidats au concours qui en avait fait la demande. Je suis convaincu qu'en agissant ainsi, le ministère s'est acquitté des principales obligations que lui imposait le principe du mérite relativement au concours en cause et, plus particulièrement, à sa composante touchant les « connaissances » . Les documents demandés plus tôt par le demandeur et qui n'ont pas été fournis pour l'essentiel avant la clôture du concours en cause n'étaient pas des documents à étudier ni d'autres documents de préparation directement reliés au concours en cause. Il s'agissait plutôt de documents à étudier que le demandeur avait demandés pour mieux se préparer à on ne sait combien de concours à venir auxquels il pourrait désirer participer. Pour cette raison, il était tout simplement irrégulier de saisir le comité du défaut de fournir ces documents avant la clôture du concours en cause. Son mandat concernait le respect du principe du mérite dans le cadre du concours en cause, et non le défaut du ministère de répondre en temps opportun relativement à ce concours et, vraisemblablement, à d'autres concours, à une demande de portée générale que lui avait adressée le demandeur. Le demandeur peut peut-être obtenir réparation relativement au présumé défaut de répondre à sa demande en temps opportun, mais cette réparation ne pouvait tout simplement pas lui être accordée par le comité et ne peut donc lui être accordée, selon moi, dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire.
[22] L'avocat m'a pressé de trancher la question de savoir si le comité avait le pouvoir et, en fait, l'obligation d'appliquer les dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne[7]. Compte tenu des faits de l'affaire et de la compétence limitée dont est investi le comité, selon mes conclusions, je ne trancherai pas cette question. Son règlement devra attendre qu'un juge soit saisi de faits différents pouvant l'appeler à se prononcer sur les trois positions apparemment contraires adoptées par les juges de la Cour d'appel dans l'affaire MacNeill c. Canada (Procureur général)[8].
CONCLUSION
[23] Bien que j'éprouve certains doutes quant aux termes et à l'analyse figurant dans les motifs du comité, je suis convaincu que la conclusion qu'il a tirée et énoncée dans ses motifs était non seulement raisonnable, mais correcte.
[24] Je conclus, à partir de la brève analyse qui précède, que la demande de contrôle judiciaire doit être rejetée.
LES DÉPENS
[25] Tant le demandeur que le défendeur ont demandé les dépens relatifs à la demande. Compte tenu de l'issue de la demande, les dépens devraient normalement être adjugés en faveur du défendeur. Toutefois, je ne puis conclure que le défendeur est, par l'entremise de Revenu Canada, à l'abri de tout reproche en l'espèce. Je suis très sensible à la situation du défendeur qui a décidé de poursuivre la présente demande de contrôle judiciaire en raison de ce qu'il considérait apparemment, pour des motifs peut-être valables dans une certaine mesure en ce qui concerne la demande générale de documents dans un format qui lui serait utile, comme le défaut de répondre en temps opportun à ses besoins particuliers découlant de son handicap. Il n'y aura donc pas d'adjudication des dépens.
« Frederick E. Gibson »
J.C.F.C.
Ottawa (Ontario)
9 février 2001
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
NUMÉRO DU GREFFE : T-276-00
INTITULÉ DE LA CAUSE : ROBIN EAST c. PGC ET AUTRES
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : 6 février 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE PRONONCÉS PAR LE JUGE GIBSON
EN DATE DU : 9 février 2001
ONT COMPARU :
Me David Yazbeck POUR LE DEMANDEUR
Me J. Sanderson Graham POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Raven, Allem, Cameron & Ballantyne POUR LE DEMANDEUR
Ottawa (Ontario)
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)