Date : 20060224
Dossier : T-2232-04
Référence : 2006 CF 255
Ottawa (Ontario), le 24 février 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BLANCHARD
ENTRE :
MARIE-CLAIRE COUPAL
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
1. Introduction
[1] La demanderesse, Marie-Claire Coupal, travaille comme agente des douanes depuis 1986. À la suite d'une modification législative visant les fonctions exercées par les agents des douanes, l'employeur de Mme Coupal, l'Agence des douanes et du Revenu du Canada (ADRC), a mis en oeuvre un programme de formation comportant un volet axé sur les aptitudes physiques. Pour des raisons médicales, Mme Coupal n'a pas été en mesure de satisfaire aux normes d'aptitudes physiques. Pour répondre aux besoins de Mme Coupal, l'ADRC l'a maintenue à son poste d'agente des douanes avec le même salaire et les mêmes avantages sociaux, en limitant toutefois ses fonctions.
[2] Mme Coupal a déposé auprès de la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) une plainte alléguant que l'exigence relative aux aptitudes physiques établissait une distinction fondée sur l'âge et la déficience à son endroit et à l'endroit d'autres personnes. Après avoir fait enquête, la Commission a rejeté la plainte. Dans la présente demande de contrôle judiciaire, Mme Coupal sollicite l'annulation de cette décision et un nouvel examen de sa plainte par la Commission.
2. Exposé des faits
[3] La demanderesse a commencé à travailler à l'ADRC en 1978 comme commis des douanes. En 1986, elle est devenue agente des douanes. Je note que les agents des douanes sont maintenant des employés de l'Agence des services frontaliers du Canada. Toutefois, pour les besoins de la présente demande de contrôle judiciaire, l'employeur de la demanderesse sera désigné comme étant l'ADRC.
[4] Le 12 mai 1998, le Parlement a adopté le projet de loi C-18 - Loi modifiant la Loi sur les douanes - qui a accru les pouvoirs des agents des douanes pour l'application du Code criminel. En conséquence, l'ADRC a mis à jour la description du poste d'agent des douanes pour y incorporer les nouveaux pouvoirs conférés aux agents. L'ADRC a également mis en oeuvre un programme de formation sur les pouvoirs conférés aux agents comportant un volet axé sur l'usage de la force et un volet théorique. La formation sur l'usage de la force exige que les agents des douanes satisfassent à des normes d'aptitudes physiques. L'ADRC a exigé que tous les agents des douanes suivent le programme dans un délai de deux ans et se qualifient comme « agents des douanes désignés » pour l'application du Code criminel, à moins qu'il n'en soit convenu autrement.
[5] Compte tenu de raisons médicales - mobilité réduite des poignets - la demanderesse ne pouvait pas suivre la formation sur l'usage de la force. L'ADRC a offert à la demanderesse un accommodement permanent au bureau où elle travaillait (Division Windsor-St. Clair) avec le même salaire et les mêmes avantages sociaux. La demanderesse conservait la plupart de ses fonctions, sauf qu'elle n'était plus autorisée à travailler dans la zone d'examen secondaire ou à conduire des entrevues d'examen secondaire.
[6] La demanderesse a déposé une plainte contre l'ADRC auprès de la Commission le 2 juillet 2003 (dossier no 20030553) dans laquelle elle alléguait de la discrimination dans l'emploi contrairement aux articles 7 et 10 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6 (la Loi). L'article 7 interdit de défavoriser un individu dans un emploi pour un motif de distinction illicite. L'article 10 considère comme discriminatoire une ligne de conduite « [qui] est fondé[e] sur un motif de distinction illicite et [qui] est susceptible d'annihiler les chances d'emploi ou d'avancement d'un individu ou d'une catégorie d'individus » .
[7] La demanderesse soutient que l'exigence contraignant les agents des douanes à suivre le volet axé sur l'usage de la force dans le programme de formation sur les pouvoirs conférés aux agents (la ligne de conduite) constitue un acte discriminatoire fondé sur l'âge et la déficience. Elle allègue que la ligne de conduite impose un traitement différent aux employés plus âgés et aux employés souffrant de déficiences et qu'elle limite et annihile également les possibilités d'emploi de la demanderesse et des autres personnes se trouvant dans une situation semblable. Dans sa plainte, la demanderesse affirme que la ligne de conduite restreint ses possibilités d'avancement puisqu'elle [traduction] « n'aura pas la formation ou l'expérience nécessaire pour avancer » .
[8] La Commission a fait enquête sur la plainte de la demanderesse, en vertu de l'article 43 de la Loi. Le 2 mai 2004, l'enquêteuse a déposé un rapport recommandant que la plainte de la demanderesse ne soit pas déférée au Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) parce qu'elle n'était pas étayée par la preuve. La demanderesse s'est vu accorder la possibilité de présenter des observations en réponse au rapport, tout comme l'ADRC, avant que la Commission ne rende sa décision concernant la plainte. La demanderesse et l'ADRC ont toutes les deux présenté des observations.
[9] Dans sa décision du 18 novembre 2004, la Commission a accepté la recommandation de l'enquêteuse et rejeté la plainte de la demanderesse, en vertu de l'alinéa 44(3)b) de la Loi.
[10] La demanderesse a déposé un avis de demande de contrôle judiciaire le 17 décembre 2004.
3. La décision de la Commission
[11] La Commission disposait des documents suivants pour rendre sa décision :
1) le formulaire et les particularités de la plainte de la demanderesse;
2) le rapport d'enquête daté du 2 mai 2004;
3) les observations de la demanderesse présentées en réponse au rapport;
4) une lettre envoyée à Biba Milinkovich par Barbara Hébert qui lui communiquait la décision de l'ADRC de ne pas l'engager aux Opérations du courrier international parce qu'elle ne pouvait pas suivre la formation sur l'usage de la force en raison de son état de santé;
5) la réponse de l'ADRC aux observations présentées par la demanderesse en réponse au rapport d'enquête;
6) la chronologie des étapes suivies par la Commission durant l'enquête sur la plainte de la demanderesse.
[12] En concluant que [traduction] « la preuve ne soutient pas les allégations de la demanderesse » , la Commission a fait sien le raisonnement de l'enquêteuse qui est parvenue à la même conclusion. Même si la Commission a précisé dans la lettre indiquant sa décision qu'elle a examiné les observations présentées en réponse au rapport d'enquête, compte tenu de la brièveté de la décision, il faut considérer que ses motifs sont ceux contenus dans le rapport d'enquête. Dans Sketchley c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 404, au paragraphe 37, la Cour d'appel fédérale a jugé que, pour les besoins de la décision prise en conformité avec le paragraphe 44(3), le rapport d'enquête peut être considéré comme constituant les motifs de la Commission :
L'enquêteur établit son rapport à l'intention de la Commission et, par conséquent, il mène l'enquête en tant que prolongement de la Commission (SEPQA, [Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879], au paragraphe 25). Lorsque la Commission adopte les recommandations de l'enquêteur et qu'elle ne présente aucun motif ou qu'elle fournit des motifs très succincts, les cours ont, à juste titre, décidé que le rapport d'enquête constituait les motifs de la Commission aux fins de la prise de décision en vertu du paragraphe 44(3) de la Loi (SEPQA, précité, au paragraphe 35; Bell Canada c. Syndicat canadien des communications, de l'énergie et du papier (1999) 167 D.L.R. (4th) 432, [1999] 1 C.F. 113, au paragraphe 30 (C.A.) [Bell Canada]; Société Radio-Canada c. Paul (2001), 274 N.R. 47, 2001 CAF 93, au paragraphe 43 (C.A.)).
Il n'est contesté par ni l'une ni l'autre des parties que les motifs de la Commission pour rejeter la plainte de la demanderesse à l'étape de l'examen peuvent être considérés comme étant les mêmes que ceux exposés par l'enquêteuse. Je vais maintenant résumer le rapport d'enquête et les recommandations qu'il comporte.
[13] L'enquêteuse commence par résumer les positions de la demanderesse et de l'ADRC concernant la plainte et décrire la modification législative qui a amené l'ADRC à mettre en oeuvre la ligne de conduite. Elle souligne les préoccupations particulières de la demanderesse quant à la ligne de conduite et aux répercussions sur ses possibilités d'emploi. Elle examine ensuite la réponse de l'ADRC à la plainte en soulignant que la ligne de conduite est nécessaire pour faire en sorte que les employés puissent s'acquitter de leurs nouvelles fonctions [traduction] « d'une manière sécuritaire, responsable et efficace » . Le rapport d'enquête comprend une brève description des conclusions du Dre Janice Deakin, experte dans le domaine des normes relatives aux aptitudes physiques qui a été engagée par l'ADRC pour évaluer la nécessité du volet de formation sur l'usage de la force. À son avis, une évaluation était nécessaire pour vérifier si les agents des douanes possédaient les aptitudes physiques requises pour faire leur travail et la formation sur l'usage de la force correspondait aux normes physiques requises par l'emploi d'agent des douanes.
[14] L'enquêteuse explique ensuite comment l'ADRC répond aux besoins des employés qui ne sont pas en mesure de suivre le programme et les mesures d'adaptation prises à l'égard de la demanderesse. En établissant un parallèle entre la ligne de conduite et une « exigence professionnelle justifiée » (EPJ), l'enquêteuse a décrit les trois solutions avancées par la demanderesse pour remplacer la ligne de conduite, notamment la possibilité d'exempter les agents des douanes actuellement en poste de l'obligation de suivre la formation sur l'usage de la force. L'enquêteuse fait état de la position de l'ADRC voulant que les solutions proposées ne soient pas appropriées et que, en particulier, le fait d'avoir deux descriptions d'emploi - une pour les agents « désignés » qui satisfont aux exigences de la formation sur l'usage de la force et une pour les agents « non désignés » - soit [traduction] « opérationnellement infaisable » en raison de la nécessité de faire la rotation des agents à diverses fonctions.
[15] L'enquêteuse a ensuite examiné l'allégation de la demanderesse suivant laquelle la ligne de conduite constituait un acte discriminatoire fondé sur l'âge. Elle a conclu que la demanderesse n'avait fourni aucune preuve démontrant que les personnes âgées de 50 ans et plus - la demanderesse avait 51 ans quand elle a déposé la plainte - présentaient un taux d'échec plus élevé pour le volet de la formation sur l'usage de la force que les personnes âgées de moins de 50 ans. En l'absence de statistiques démontrant le contraire, l'enquêteuse n'a pas accepté que la ligne de conduite établissait une distinction fondée sur l'âge contre les employés.
[16] Finalement, dans son analyse, l'enquêteuse a mentionné que la demanderesse n'avait fourni aucune preuve d'annihilation des possibilités d'emploi en raison de sa déficience. En tout état de cause, l'enquêteuse a conclu que la ligne de conduite satisfaisait aux critères d'une EPJ.
4. Questions en litige
[17] Dans une enquête, deux étapes sont nécessaires pour déterminer si la ligne de conduite adoptée par un employeur constitue un acte discriminatoire : il faut se demander premièrement si le plaignant a prouvé que la ligne constitue une discrimination à première vue et deuxièmement si l'employeur a établi un moyen de défense à l'encontre de cette apparence de discrimination pour démontrer par exemple que la ligne de conduite est une EPJ. À l'audience, le défendeur a admis que la manière suivant laquelle l'enquêteuse a rédigé son rapport - c.-à-d. en tranchant la question de l'EPJ - constitue une admission qu'une preuve prima facie de discrimination a été établie. Compte tenu de cette concession faite à l'audience, les parties s'entendent pour dire que la question en litige à trancher par la Cour dans la présente demande de contrôle judiciaire est de savoir si la Commission a commis une erreur en concluant que la ligne de conduite est une EPJ. Les questions connexes sous-jacentes à cette question sont les suivantes :
1) La Commission a-t-elle manqué aux principes d'équité procédurale en ne menant pas une enquête rigoureuse sur l'existence d'une exigence professionnelle justifiée?
2) La Commission a-t-elle commis une erreur de droit en concluant que la ligne de conduite et les efforts d'accommodement de l'ADRC satisfont au critère d'une exigence professionnelle justifiée?
5. Dispositions législatives et jurisprudence
[19] La Loi comporte des dispositions pertinentes concernant la défense d'EPJ. L'alinéa 15(1)a) prévoit qu'un acte n'est pas discriminatoire s'il découle d'une exigence professionnelle justifiée.
| 15. (1) Ne constituent pas des actes discriminatoires : a) les refus, exclusions, expulsions, suspensions, restrictions, conditions ou préférences de l'employeur qui démontre qu'ils découlent d'exigences professionnelles justifiées;
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15. (1) It is not a discriminatory practice if (a) any refusal, exclusion, expulsion, suspension, limitation, specification or preference in relation to any employment is established by an employer to be based on a bona fide occupational requirement;
|
La Loi ne définit pas l'EPJ. Toutefois, le paragraphe 15(2) précise qu'une ligne de conduite est une exigence professionnelle justifiée si l'employeur démontre que les mesures destinées à répondre aux besoins d'une personne ou d'une catégorie de personnes visées constituent pour lui une contrainte excessive en matière de coûts, de santé et de sécurité.
| 15. (2) Les faits prévus à l'alinéa (1)a) sont des exigences professionnelles justifiées ou un motif justifiable, au sens de l'alinéa (1)g), s'il est démontré que les mesures destinées à répondre aux besoins d'une personne ou d'une catégorie de personnes visées constituent, pour la personne qui doit les prendre, une contrainte excessive en matière de coûts, de santé et de sécurité. |
15. (2) For any practice mentioned in paragraph (1)(a) to be considered to be based on a bona fide occupational requirement and for any practice mentioned in paragraph (1)(g) to be considered to have a bona fide justification, it must be established that accommodation of the needs of an individual or a class of individuals affected would impose undue hardship on the person who would have to accommodate those needs, considering health, safety and cost. |
[20] Dans Colombie-Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. British Columbia Government Services Employees Union, [1999] 3 R.C.S. 3 (Meiorin), la Cour suprême du Canada a établi un critère en trois volets pour décider si la ligne de conduite adoptée par un employeur constitue une EPJ. Au paragraphe 54, Madame la juge Beverly McLachlin (maintenant juge en chef) a défini le critère de la façon suivante :
[...] je propose d'adopter la méthode en trois étapes qui suit pour déterminer si une norme discriminatoire à première vue est une EPJ. L'employeur peut justifier la norme contestée en établissant selon la prépondérance des probabilités :
(1) qu'il a adopté la norme dans un but rationnellement lié à l'exécution du travail en cause;
(2) qu'il a adopté la norme particulière en croyant sincèrement qu'elle était nécessaire pour réaliser ce but légitime lié au travail;
(3) que la norme est raisonnablement nécessaire pour réaliser ce but légitime lié au travail. Pour prouver que la norme est raisonnablement nécessaire, il faut démontrer qu'il est impossible de composer avec les employés qui ont les mêmes caractéristiques que le demandeur sans que l'employeur subisse une contrainte excessive.
[21] Madame la juge McLachlin a poursuivi en déclarant au paragraphe 55 de ses motifs que, s'il est possible de trouver une solution raisonnable qui léserait moins les membres d'un groupe particulier, cette règle ou norme n'est pas un EPJ. Elle s'est exprimée dans les termes suivants :
[...] Il s'ensuit que la règle ou la norme jugée raisonnablement nécessaire doit composer avec les différences individuelles dans la mesure où cela ne cause aucune contrainte excessive. À moins qu'aucun accommodement ne soit possible sans imposer une contrainte excessive, la norme telle qu'elle existe n'est pas une EPJ, et la preuve prima facie de l'existence de discrimination n'est pas réfutée.
[22] La Cour suprême du Canada a confirmé les conditions strictes de l'établissement d'une EPJ dans Colombie-Britannique (Superintendent of Motor Vehicles) c. Colombie-Britannique (Council of Human Rights), [1999] 3 R.C.S. 868 (Grismer). Dans cet arrêt, au paragraphe 32, la Cour a jugé que la question en litige consistait en fin de compte à se demander si l'employeur ou le fournisseur de services a démontré qu'il a fait des accommodements sans qu'il en résulte pour lui une contrainte excessive.
Afin de prouver que sa norme est « raisonnablement nécessaire » , le défendeur doit toujours démontrer qu'elle inclut toute possibilité d'accommoder sans qu'il en résulte une contrainte excessive, que cette contrainte revête la forme d'une impossibilité, d'un risque grave ou d'un coût exorbitant. (Non souligné dans l'original.)
[23] Il incombe à l'employeur d'établir suivant la prépondérance des probabilités qu'il a été satisfait à chacun des éléments requis du critère Meiorin. Comme la Cour d'appel fédérale l'a réitéré dans Sketchley, précité, au paragraphe 87, une EPJ n'a pas pour effet « d'éliminer » la discrimination; elle constitue plutôt un moyen de défense que peut invoquer l'employeur, lorsqu'il existe une preuve prima facie de discrimination, pour être relevé de sa responsabilité.
6. La ligne de conduite
[24] Tel qu'il a été mentionné précédemment, l'ADRC a mis en oeuvre la ligne de conduite à la suite de la modification apportée en 1998 à la Loi sur les douanes qui a accru les responsabilités et les pouvoirs des agents des douanes pour l'application du Code criminel aux points d'entrée. La ligne de conduite a pour but de faciliter l'exécution sécuritaire et efficace des nouvelles fonctions exercées par les agents des douanes. Dans sa politique de transition relative aux pouvoirs conférés aux agents des douanes, datée du 1er juillet 2001, l'ADRC énonce que cette politique vise à faire en sorte que, au fil du temps et par le biais du recrutement, la totalité des inspecteurs et surintendants des douanes soient qualifiés pour exercer les pouvoirs d'agents désignés. Le programme de formation sur les pouvoirs des agents des douanes est maintenant obligatoire pour tous les agents des douanes qui ne sont pas autrement visés par une mesure d'accommodement. En outre, il existe une seule description d'emploi à l'échelle nationale pour tous les agents des douanes, peu importe le lieu de travail ou la désignation des pouvoirs - autrement dit, aucun changement n'a été apporté aux niveaux de classification des emplois d'agent des douanes.
[25] Les agents des douanes qui ne sont pas en mesure de suivre ou de réussir la formation sur l'usage de la force peuvent demander un accommodement. Si leur demande est acceptée, il sera satisfait à leurs besoins de la façon suivante :
a) ils seront affectés au même bureau à un poste vacant d'agent des douanes pour lequel la désignation des pouvoirs d'agent et la formation sur l'usage de la force ne sont pas requises;
b) ils se verront offrir un poste dans un autre bureau, sans qu'ils aient à déménager;
c) ils seront mutés à un autre emploi dans un autre endroit dans le même groupe et le même niveau qui n'exige pas la désignation de pouvoirs (ni la formation sur l'usage de la force).
Les demandes d'accommodement seront tranchées au cas par cas.
7. Analyse
A. La Commission a-t-elle manqué aux principes d'équité procédurale en ne menant pas une enquête rigoureuse sur l'existence d'une exigence professionnelle justifiée?
[26] La Cour suprême du Canada dans Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854, à la page 891, a expliqué la nature de la fonction conférée par la loi à la Commission pour examiner les plaintes et décider si une plainte doit être déférée au Tribunal ou rejetée.
Il ne lui appartient pas de juger si la plainte est fondée. Son rôle consiste plutôt à déterminer si, aux termes des dispositions de la Loi et eu égard à l'ensemble des faits, il est justifié de tenir une enquête. L'aspect principal de ce rôle est alors de vérifier s'il existe une preuve suffisante.
[27] Dans la présente demande de contrôle judiciaire, la demanderesse met en doute le caractère équitable de l'enquête menée par la Commission. La jurisprudence établit, comme règle générale, que les organismes administratifs sont maîtres de leur propre procédure pourvu qu'elle soit conforme aux principes d'équité procédurale. Comme les questions d'équité procédurale sont considérées comme des questions de droit, aucune retenue judiciaire n'est requise. Il s'ensuit que, si la Commission viole les principes d'équité procédurale en enquêtant sur une plainte, sa décision est alors invalide. À ce propos, la Cour d'appel fédérale a mentionné ce qui suit dans Sketchley, précité, au paragraphe 53 :
Selon l'arrêt SCFP [Syndicat canadien de la fonction publique c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539], la cour de révision doit, lorsqu'elle examine une décision contestée pour des motifs d'équité procédurale, isoler les actes ou omissions qui touchent à l'équité procédurale (paragraphe 100). La question de l'équité procédurale est une question de droit. Aucune déférence n'est nécessaire. Soit le décideur a respecté l'obligation d'équité dans les circonstances propres à l'affaire, soit il a manqué à cette obligation.
[28] Dans Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, la Cour suprême du Canada a établi une liste non exhaustive de facteurs pertinents pour déterminer la teneur de l'équité procédurale eu égard aux circonstances d'un cas particulier. Ces facteurs sont les suivants :
(1) la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir, autrement dit, « la mesure dans laquelle le processus administratif se rapproche du processus judiciaire » ;
(2) le rôle que joue la décision particulière au sein du régime législatif;
(3) l'importance de la décision pour les personnes visées;
(4) les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision;
(5) les choix de procédure que l'organisme fait lui-même.
La Cour d'appel fédérale, dans Sketchley, aux paragraphes 115 à 119, a tenu compte des facteurs énoncés dans l'arrêt Baker pour déterminer la teneur de l'obligation d'équité procédurale dans le contexte d'une enquête menée par la Commission. En soupesant les facteurs de l'arrêt Baker, la Cour d'appel a estimé que la teneur de l'obligation d'équité procédurale avait été décrite judicieusement par le juge Marc Nadon de la Cour fédérale du Canada, Section de première instance, dans Slattery c. Canada (Commission des droits de la personne), [1994] 2 C.F. 574; décision confirmée à (1996), 205 N.R. 383 (C.A.F.). Pour les besoins de la présente affaire, je fais mienne l'analyse des facteurs de l'arrêt Baker qu'a faite la Cour d'appel dans Sketchley et j'accepte l'applicabilité des règles d'équité procédurale énoncées dans Slattery.
[29] Dans Slattery, le juge Nadon a déclaré que l'équité procédurale exige que l'enquête de la Commission sur une plainte de discrimination soit neutre et rigoureuse. La rigueur exige que la Commission informe les parties de la substance de la preuve et leur accorde la possibilité de présenter des observations et qu'elle fonde sa décision de déférer ou non la plainte au Tribunal sur des motifs suffisants et solides. Aux pages 600 et 601, le juge Nadon a approfondi l'exigence de rigueur de l'enquête qui fait en sorte que la Commission s'acquitte de ses obligations d'équité procédurale. Il s'est exprimé en ces termes :
Il faut faire montre de retenue judiciaire à l'égard des organismes décisionnels administratifs qui doivent évaluer la valeur probante de la preuve et décider de poursuivre ou non les enquêtes. Ce n'est que lorsque des omissions déraisonnables se sont produites, par exemple lorsqu'un enquêteur n'a pas examiné une preuve manifestement importante, qu'un contrôle judiciaire s'impose. Un tel point de vue correspond à la retenue judiciaire dont la Cour suprême a fait preuve à l'égard des activités d'appréciation des faits du Tribunal des droits de la personne dans l'affaire Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554.
Dans des situations où les parties ont le droit de présenter des observations en réponse au rapport de l'enquêteur, comme c'est le cas en l'espèce, les parties peuvent compenser les omissions moins graves en les portant à l'attention du décideur. Par conséquent, ce ne serait que lorsque les plaignants ne sont pas en mesure de corriger de telles omissions que le contrôle judiciaire devrait se justifier. Même s'il ne s'agit pas d'une liste exhaustive, il me semble que les circonstances où des observations supplémentaires ne sauraient compenser les omissions de l'enquêteur devraient comprendre : (1) les cas où l'omission est de nature si fondamentale que le seul fait d'attirer l'attention du décideur sur l'omission ne suffit pas à y remédier; ou (2) le cas où le décideur n'a pas accès à la preuve de fond en raison de la nature protégée de l'information ou encore du rejet explicite qu'il en a fait.
[30] La question de l'équité procédurale dans la présente demande de contrôle judiciaire s'articule autour du comportement de l'enquêteuse lorsqu'elle a déterminé si l'ADRC s'était acquittée du fardeau de prouver que la ligne de conduite satisfaisait au troisième volet du critère de l'arrêt Meiorin. Par souci de commodité, je souligne de nouveau la règle articulée par Madame la juge McLachlin. L'employeur doit prouver selon la prépondérance des probabilités « que la norme est raisonnablement nécessaire pour réaliser ce but légitime lié au travail. Pour prouver que la norme est raisonnablement nécessaire, il faut démontrer qu'il est impossible de composer avec les employés qui ont les mêmes caractéristiques que le demandeur sans que l'employeur subisse une contrainte excessive » .
[31] La demanderesse allègue que démontrer l'existence d'un accommodement n'est pas suffisant pour établir que la ligne de conduite est une EPJ; l'ADRC a également l'obligation de choisir l'option d'accommodement qui minimise le plus possible les répercussions de la ligne de conduite qui est à première vue discriminatoire. La demanderesse affirme que l'enquêteuse n'a pas mené une enquête rigoureuse sur l'obligation d'accommodement de l'ADRC. En particulier, la demanderesse fait remarquer que l'enquêteuse n'a pas exigé que l'ADRC produise un rapport ou une étude à l'appui de sa conclusion suivant laquelle le fait d'avoir deux descriptions d'emploi était [traduction] « opérationnellement infaisable » . La demanderesse allègue qu'il est contraire aux principes d'équité procédurale que l'enquêteuse ait simplement accepté les vagues assertions de l'ADRC : voir Chopra c. Canada (Procureur général), [2002] A.C.F. no 1082 (C.F. 1re inst.) (QL), aux paragraphes 59 et 60.
[32] Le défendeur soutient que l'enquêteuse a respecté les principes de l'équité procédurale en traitant les aspects fondamentaux de la plainte de la demanderesse et en tenant compte des diverses observations présentées par la demanderesse et l'ADRC. Il allègue que la détermination du degré d'équité procédurale requis dans un cadre administratif suppose la mise en balance des intérêts de la demanderesses et de ceux de l'organisme administratif : voir Slattery, précité, à la page 600. De plus, le défendeur avance que le fait que le rapport d'enquête ne contient aucune analyse des autres options possibles ne signifie pas que l'enquêteuse n'a pas pris en compte les allégations formulées par la demanderesse.
[33] La question en l'espèce n'est pas de savoir si l'ADRC a fait des efforts pour répondre aux besoins de la demanderesse et des autres employés après l'instauration de la ligne de conduite. En fait, il n'est pas contesté que l'ADRC a appliqué des mesures d'accommodement à l'endroit de la demanderesse et des autres employés incapables de suivre la formation sur l'usage de la force. Tel qu'il a été mentionné précédemment, l'accommodement en l'espèce consiste à offrir à ces employés des fonctions restreintes au sein de l'ADRC, c.-à-d. qu'ils ne sont plus autorisés à procéder à des examens secondaires. La question est plutôt de savoir si cet accommodement est suffisant pour satisfaire au troisième volet du critère de l'arrêt Meiorin. La nouvelle ligne de conduite crée des exigences additionnelles en matière d'aptitudes physiques à l'égard des agents des douanes, ce qui a pour effet de limiter la demanderesse à des fonctions restreintes. Elle prétend que l'ADRC n'a pas établi que la ligne de conduite est raisonnablement nécessaire pour réaliser ce but lié au travail. Elle allègue qu'il existe d'autres solutions qui auraient un effet moins restrictif sur ses responsabilités et ne causeraient pas une contrainte excessive à l'ADRC. À mon avis, la ligne de conduite a une incidence importante sur la description du travail de la demanderesse. En pareil cas, d'autres solutions moins restrictives qui peuvent être avancées doivent être prises en considération pour déterminer si la ligne de conduite est raisonnablement nécessaire pour réaliser le but précisé concernant le travail.
[34] En réponse à la Commission, l'avocat de l'Alliance de la fonction publique du Canada représentant la demanderesse a clairement laissé entendre que la décision Meiorin avait modifié l'obligation d'accommodement. Cette décision a été rendue après la modification apportée à la Loi sur les douanes qui a mené à la mise en oeuvre de la ligne de conduite. Compte tenu de cela, l'avocat de la demanderesse a soulevé plusieurs questions et observations dans le but d'attirer l'attention de l'enquêteuse sur la nécessité de pousser l'enquête pour déterminer si l'ADRC s'acquittait de son obligation d'accommodement et, plus particulièrement, si la ligne de conduite était « raisonnablement nécessaire » . Ainsi, dans les lettres qu'elle a fait parvenir à la Commission, la demanderesse a demandé ou affirmé ce qui suit :
[traduction]
Les exigences du projet de loi C-18 auraient-elles pu être satisfaites par le recours à deux « agents itinérants » par quart - c.-à-d., est-il nécessaire que tous les agents se voient désigner les nouveaux pouvoirs?
Le projet de loi C-18 n'est pas apparu soudainement. Il doit y avoir eu des consultations entre les paliers gouvernementaux et une prise en considération de la structure existante et de sa capacité à assumer les nouvelles fonctions. En conséquence, il devrait exister une étude interne sur les divers points d'entrée, la conception du flux et du contrôle du trafic à ces endroits et la question de savoir comment la sécurité du personnel et du grand public pourrait être améliorée compte tenu de la possibilité que des incidents plus violents se produisent.
Apparemment, au lieu de créer une zone de détention pour les individus susceptibles d'avoir un comportement violent au sens du projet de loi C-18, il a été décidé que les employés, comme Mme Coupal, ne pourraient plus accomplir leurs tâches habituelles pour accommoder cette fonction exercée par d'autres agents en de rares occasions. Il peut s'agir d'une solution efficace et économique du point de vue administratif, mais elle n'est pas pertinente dans l'analyse initiale des droits de la personne quant à savoir si c'est la seule façon d'accomplir cette tâche.
L'enquête devrait répondre à la question de savoir pourquoi le choix préféré était de retirer un nombre important de fonctions à des travailleurs comme Mme Coupal afin de satisfaire à une petite partie des responsabilités de l'ADRC.
Compte tenu de l'arrêt Meiorin, [Mme Coupal] demande à la Commission de faire enquête sur la décision d'exclure du milieu de travail des personnes comme elle et de déterminer si ce changement radical est le seul moyen d'assumer les nouvelles fonctions assignées à l'ADRC.
En l'espèce, une analyse du milieu de travail qui aurait expliqué pourquoi la seule option offerte était la ligne de conduite en cause dans la présente plainte aurait dû être faite avant la mise en oeuvre de la ligne de conduite. Si cette analyse n'existe pas déjà, cela devrait renseigner l'enquêteuse sur la profondeur de l'analyse des droits de la personne sous-jacente à la création de la ligne de conduite actuelle.
Il faut se rappeler que, même si la recherche d'une solution d'accommodement peut se faire « dans les deux sens » (Emrick Plastics c. Ontario (Commission des droits de la personne), (1992), 16 C.H.R.R. D/330, au paragraphe 21), c'est l'employeur qui est en charge du milieu de travail et qui est habituellement le mieux placé pour déterminer quelles modifications peuvent y être apportées : Central Okanagan School District No. 23 c. Renaud [1992] 2 R.C.S. 970, au paragraphe 39. C'est également à l'employeur qu'incombe le fardeau de démontrer qu'un autre accommodement à l'égard du plaignant est impossible sans subir une contrainte excessive : Meiorin, au paragraphe 54.
[35] À mon avis, les observations précédentes de l'avocat de la demanderesse auraient dû inciter l'enquêteuse à demander à l'ADRC des renseignements additionnels sur la ligne de conduite. Rien n'indique que l'enquêteuse a fait part à l'ADRC de ces questions ou observations soulevées par la demanderesse. Il semble évident que l'enquêteuse n'a pas demandé de précisions sur les autres options d'accommodement que l'ADRC a considérées ou rejetées avant de choisir la ligne de conduite. Cela est troublant compte tenu du fait qu'il incombe à l'ADRC d'établir qu'il est impossible de composer avec les employés qui ont les mêmes caractéristiques que la demanderesse sans subir une contrainte excessive. Étant donné le manque de rigueur de l'enquête, l'enquêteuse ne pouvait pas savoir si l'ADRC avait satisfait à ce critère.
[36] Dans son rapport, l'enquêteuse a essentiellement énoncé les positions des parties. À l'égard de la norme « raisonnablement nécessaire » du critère Meiorin, elle a considéré comme suffisante l'assertion de l'ADRC suivant laquelle la possibilité d'avoir deux descriptions d'emploi est « opérationnellement infaisable » . Je suis d'accord avec la demanderesse pour dire que l'enquêteuse ne peut simplement accepter les « vagues assertions » de l'ADRC voulant que les autres options soient irréalisables ou « opérationnellement infaisables » , sans approfondir son enquête. En outre, à l'audience, le défendeur a reconnu que le rapport du Dre Deakin avait une portée limitée. Il a été révélé qu'on avait seulement demandé au Dre Deakin de livrer une opinion sur la question de savoir si une personne capable de réussir la formation sur l'usage de la force satisfera aux normes d'aptitudes physiques requises pour les emplois d'inspecteur et de surintendant des douanes. On n'a jamais demandé au Dre Deakin d'examiner s'il existait d'autres moyens d'atteindre l'objectif visé tout en réduisant au minimum les effets défavorables sur les employés comme la demanderesse. L'ADRC s'est essentiellement appuyée sur la preuve du Dre Deakin pour établir que la ligne de conduite constitue une EPJ. À mon avis, le rapport du Dre Deakin ne permet à l'ADRC de s'acquitter du fardeau de présentation pour prouver qu'elle ne dispose d'aucune autre option pour répondre aux besoins de la demanderesse et des autres employés sans subir une contrainte excessive.
[37] Le seul accommodement offert aux agents des douanes incapables de réussir la « formation sur l'usage de la force » consiste essentiellement à les affecter à des postes pour lesquels la désignation des pouvoirs d'agent n'est pas requise. À mon avis, cela modifie de façon importante la description de l'emploi d'agent des douanes. L'enquêteuse ne s'est pas penchée sur la question de savoir si cette « nouvelle norme » est raisonnablement nécessaire et s'il existait d'autres options qui auraient pu permettre aux agents des douanes comme la demanderesse de conserver leur emploi avec les mêmes responsabilités sans que l'ADRC subisse une contrainte excessive.
[38] L'enquêteuse a accepté la position de l'ADRC, d'après laquelle les autres options étaient « opérationnellement infaisables » , sans vérifier si la preuve corroborait cette conclusion. Si cette preuve était inexistante, il s'ensuit que l'ADRC ne s'est pas acquittée du fardeau relatif au troisième volet du critère Meiorin et que la plainte n'aurait pas dû être rejetée. Si cette preuve existait, l'enquêteuse ne l'a pas analysée ou considérée. Ce faisant, elle a omis de considérer une preuve fondamentale, ce qui indique qu'elle n'a pas enquêté de façon rigoureuse sur l'existence d'une EPJ. En conséquence, la Commission a violé les règles de l'équité procédurale. La décision sera donc annulée et l'affaire sera renvoyée à la Commission pour qu'elle procède à un nouvel examen conformément aux présents motifs.
B. La Commission a-t-elle commis une erreur de droit en concluant que la ligne de conduite et les efforts d'accommodement de l'ADRC satisfont au critère d'une exigence professionnelle justifiée?
[39] La Cour suprême du Canada a jugé que, lorsqu'un manquement aux principes de justice naturelle ou d'équité procédurale est établi, la décision de l'organisme administratif devient invalide. Dans Cardinal c. Directeur de l'Établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643, au paragraphe 23, le juge Gérald Le Dain a déclaré ce qui suit :
[...] la négation du droit à une audition équitable doit toujours rendre une décision invalide, que la cour qui exerce le contrôle considère ou non que l'audition aurait vraisemblablement amené une décision différente. Il faut considérer le droit à une audition équitable comme un droit distinct et absolu qui trouve sa justification essentielle dans le sens de la justice en matière de procédure à laquelle toute personne touchée par une décision administrative a droit. Il n'appartient pas aux tribunaux de refuser ce droit et ce sens de la justice en fonction d'hypothèses sur ce qu'aurait pu être le résultat de l'audition.
[40] Compte tenu que j'ai conclu précédemment que l'enquête menée par la Commission violait les règles de l'équité procédurale, il n'est pas nécessaire de trancher la question de fond soulevée dans la présente demande de contrôle judiciaire.
8. Conclusion
[41] Je suis d'avis que l'enquête de la Commission sur la plainte de discrimination de la demanderesse ne respectait pas les règles de l'équité procédurale, à savoir la règle de la rigueur énoncée dans Slattery, précité. Par conséquent, je suis d'avis d'annuler la décision et de renvoyer l'affaire à la Commission pour qu'elle procède à un nouvel examen conformément aux présents motifs.
[42] La demanderesse a droit aux dépens.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La demande de contrôle judiciaire est accueillie.
2. L'affaire est renvoyée à la Commission pour qu'elle procède à un nouvel examen conformément aux présents motifs.
3. Les dépens sont adjugés à la demanderesse.
« Edmond P. Blanchard »
Juge
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2232-04
INTITULÉ : MARIE-CLAIRE COUPAL
c.
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 17 JANVIER 2006
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE BLANCHARD
DATE DES MOTIFS : LE 24 FÉVIER 2006
COMPARUTIONS :
Andrew Raven POUR LA DEMANDERESSE
Patrick Bendin POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Raven, Allen, Cameron POUR LA DEMANDERESSE
Ballentyne & Yazbeck LLP/s.r.l.
Ottawa (Ontario)
John H. Sims, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)