ENTRE :
et
SA MAJESTÉ LA REINE, représentée par le MINISTRE DES AFFAIRES
ÉTRANGÈRES ET DU COMMERCE INTERNATIONAL
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
[1] La Cour statue sur une action intentée par le demandeur Jon A. Livingston contre la défenderesse Sa Majesté la Reine, représentée par le ministre des Affaires étrangères et du Commerce international. Le demandeur réclame notamment l'indemnité de réaménagement des effectifs qui lui serait due depuis que son emploi au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a pris fin.
[2] Au cours des trente-deux années et demi précédant le mois d'août 1995, le demandeur a été un employé du gouvernement fédéral engagé au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international comme communicateur (CM). En cette qualité, il a accepté plusieurs affectations à l'étranger dont certaines étaient considérées comme assez dangereuses. Il est marié et a une fille. Comme il devait se déplacer considérablement au cours de ses diverses missions, le demandeur a inscrit sa fille dans une école privée, en Angleterre, où elle était censée recevoir une formation scolaire d'un niveau au moins équivalent à celui qu'elle aurait obtenu au Canada. Ces études se sont avérées dispendieuses, mais pendant les affectations du demandeur à l'étranger, le gouvernement payait la plus grande partie de ces frais dans le cadre des avantages accordés au demandeur du fait de son affectation à l'étranger.
[3] Vers 1993, le gouvernement fédéral a mis sur pied un programme de réduction des effectifs, par suite duquel les communicateurs comme le demandeur devaient être recyclés, par exemple en gestionnaires des systèmes. En août 1994, le demandeur a été rappelé au Canada pour être recyclé. Par suite de ce rappel, le gouvernement n'accordait plus certains avantages aux personnes faisant l'objet d'affectations à l'étranger. Ainsi, il ne payait plus les études de la fille du demandeur en Angleterre. Le demandeur a néanmoins choisi de garder sa fille aux études en Angleterre. Il a emprunté de l'argent à des membres de sa famille et à d'autres personnes à cette fin, croyant que son séjour au Canada serait de courte durée et qu'il obtiendrait une nouvelle affectation à l'étranger ou, à tout le moins, un poste temporaire au sein de l'administration, dans le cadre duquel lui seraient versées certaines autres prestations lui permettant d'acquérir les fonds nécessaires pour payer les études de sa fille en Angleterre.
[4] À la fin de 1994, le demandeur a appris que deux affectations qui l'intéressaient allaient prochainement se libérer, une en Haïti, à laquelle il n'était pas admissible étant donné qu'il ne parlait pas couramment le français, et l'autre à Téhéran, pour laquelle il était admissible. Il a été reçu en entrevue pour cette dernière affectation. Cette affectation aurait eu pour effet de rétablir les prestations auxquelles le demandeur avait droit lors de ses affectations à l'étranger, le soulageant ainsi du fardeau financier qu'il devait supporter pour payer les études de sa fille. Le demandeur n'a pas obtenu l'affectation à Téhéran, mais on lui a dit que d'autres affectations à l'étranger qui étaient susceptibles de l'intéresser seraient offertes en 1996. Dans l'intervalle, le demandeur est demeuré au Canada sans toucher les prestations versées à ceux qui faisaient l'objet d'une affectation à l'étranger, et la question du coût des études de sa fille à l'étranger a de toute évidence continué à le troubler.
[5] Alors que ces questions préoccupaient le demandeur, le gouvernement cherchait à réduire la taille de la fonction publique en déclarant certains employés excédentaires, en offrant à d'autres des mesures pour les inciter à prendre une retraite anticipée et en recyclant certains autres employés comme le demandeur. Les employés déclarés excédentaires par écrit par le fonctionnaire compétent étaient admissibles à une indemnité comportant les modalités suivantes : (1) rémunération tenant lieu de période non expirée de travail, jusqu'à concurrence de six mois; (2) indemnité de cessation d'emploi correspondant à un maximum de 15 semaines de salaire; (3) indemnité de départ correspondant à deux semaines de salaire pour la première année et, par la suite, à une semaine pour chaque année travaillée. La direction pouvait, à sa discrétion, approuver la rémunération tenant lieu de période non expirée de travail, mais elle ne pouvait refuser de façon déraisonnable d'accorder cette prestation. Les mesures visant à inciter les fonctionnaires à prendre une retraite anticipée offraient la suppression de la réduction des prestations de pension touchant les personnes prenant leur retraite avant l'âge de 55 ans. À compter du 15 juillet 1995, les employés qui seraient par la suite déclarés excédentaires n'avaient plus droit à l'indemnité de cessation d'emploi susmentionnée (l'indemnité (2)).
[6] Le demandeur cherchait une façon de garder sa fille à l'école à l'étranger et il a eu, semble-t-il, plusieurs communications et rencontres avec ses supérieurs et le personnel des ressources humaines à ce sujet. Seuls quelques documents ont pu être retracés à cet égard, dont le télex ou le télégramme de Claudette Riel, pièce D-5, daté du 1er février 1994, qui précise les trois types de prestations offertes aux [traduction] « employés déclarés excédentaires » . L'autre est une note de service non datée, la pièce D-4, énumérant les prestations offertes aux [traduction] « employés excédentaires dont l'emploi a pris fin » . La pièce D-7 est une note de service adressée au demandeur par son directeur du personnel le 8 mai 1995. En voici le texte :
[TRADUCTION]
1. J'ai lu attentivement le contenu de votre note de service et j'ai examiné votre demande avec votre agent des affectations, David Smith. Bien que je sois sensible aux problèmes que vous soulevez dans votre note de service, il nous faut aussi tenir compte de l'évolution de notre environnement. Au cours de votre carrière de communicateur, les possibilités d'affectation outre-mer étaient beaucoup plus nombreuses. La réalité est différente aujourd'hui et les possibilités d'affectation se font plus rares. Il n'existe en effet que 34 missions au sein desquelles travaillent des gestionnaires de systèmes canadiens. Comme vous avez été choisi pour recevoir une formation, votre succès dans votre nouvelle carrière comme gestionnaire de systèmes SIGNET continuera à vous ouvrir les portes en vue d'autres affectations outre-mer à l'avenir.
2. Ainsi que vous le savez, la mise en place et la dotation en personnel de SIGNET sont maintenant terminées. Au cours de l'exercice en cours, les deux dernières missions, celles de Port-au-Prince et de Téhéran, seront sous peu dotées par des candidats triés sur le volet. À défaut d'autres ouvertures pour l'année en cours, nous ne pouvons donner suite à votre demande d'affectation cette année. Toutefois, cet automne, notre agent du personnel entamera le processus de recrutement visant à remplacer les gestionnaires de systèmes qui se trouvent actuellement dans sept missions et qui doivent quitter leur poste en 1996. Je crois que vous avez cette liste en main. Nous vous encourageons à garder le contact avec votre agent des affectations pendant que vous vous tenez au courant de ce processus
[7] Une note au dossier manuscrite, non datée, rédigée par la superviseure du demandeur, Mme Barsalore, fait état d'une rencontre ayant eu lieu le 28 juillet au cours de laquelle on a suggéré au demandeur [traduction] « d'explorer les possibilités d'emploi ailleurs » .
[8] Le demandeur aurait vraisemblablement remis sa lettre de démission à la fin de juillet 1995, mais Mme Barsalore lui aurait téléphoné pour le dissuader de se chercher un emploi ailleurs ou pour l'inciter à demander une indemnité de réaménagement des effectifs même s'il n'y avait plus droit, dans l'espoir qu'on se montre bien disposé à son égard et qu'on lui accorde de toute façon l'indemnité souhaitée.
[9] Le 2 août 1995, le demandeur a envoyé une lettre annonçant son intention de prendre sa retraite. Voici le passage qui nous intéresse :
[TRADUCTION] Je vous informe par la présente de mon intention, à mon grand regret, de prendre ma retraite du ministère des Affaires étrangères à compter du 15 août 1995. Je vous saurais donc gré d'envisager la possibilité de m'offrir les prestations prévues par le programme d'encouragement à la retraite anticipée.
Comme vous le savez, ma décision de quitter mon emploi s'explique par ma situation personnelle et plus particulièrement par le fait qu'il nous est financièrement impossible de continuer à payer les études de notre fille en Angleterre pour une autre année. Nous espérons que mon indemnité de cessation d'emploi nous permettra de payer ces dépenses une année de plus.
[10] En conséquence, le demandeur s'est vu remettre une indemnité de départ, une pension, ainsi que des lettres de recommandation. Il n'a pas reçu d'indemnité de réaménagement des effectifs. À l'époque, le demandeur n'avait pas été déclaré excédentaire, on l'avait gardé dans son poste, il était considéré comme un employé précieux et l'on envisageait la possibilité de lui accorder une affectation à l'étranger au cours de l'année suivante.
[11] Après avoir annoncé son intention de prendre sa retraite, le demandeur s'est d'abord rendu à Vienne où il a tenté, sans succès, d'obtenir un emploi auprès d'un organisme comme les Nations Unies. Au bout de quelques mois, le demandeur est revenu au Canada où il a obtenu un emploi qu'il occupe toujours dans une chaîne de quincaillerie au détail.
[12] Vers 1996, le demandeur a entendu des rumeurs voulant que des personnes se trouvant dans une situation semblable à la sienne avaient reçu une indemnité de réaménagement des effectifs. Bien qu'à la barre, le demandeur ait expliqué très honnêtement au tribunal qu'il s'était rendu compte qu'il ne pouvait s'attendre à toucher une telle indemnité, il voulait savoir pourquoi d'autres personnes l'avaient vraisemblablement reçue et pas lui.
[13] Le demandeur a alors entrepris une série de démarches qui l'ont poussé à chercher à obtenir des documents en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Il a par la suite comparu devant notre Cour dans le cadre d'une instance introduite en 1997 qui a été ajournée sine die aux termes d'une ordonnance prononcée le 10 mars 1998. Dans le cadre du règlement de ce litige, le demandeur a reçu une lettre datée du 19 septembre 1997 de M. Simon Fothergill, du Bureau régional de Vancouver du ministère de la Justice, dont voici un extrait :
[TRADUCTION]De manière plus générale, il semble que vos préoccupations ne portent pas tant sur l'accès à l'information que sur le défaut du ministère des Affaires étrangères de vous offrir une prime de départ volontaire. La Cour n'est pas saisie de cette dernière question. On m'informe toutefois que le ministère des Affaires étrangères est disposé à recevoir d'autres observations de votre part à ce sujet.
Compte tenu de ce qui précède, je confirme que vous avez accepté soit de vous désister de votre demande de contrôle judiciaire, soit de demander à la Cour de suspendre votre demande de contrôle judiciaire en attendant l'issue de vos pourparlers ultérieurs avec le ministère des Affaires étrangères.
[14] À la suite de ces autres pourparlers, le demandeur a reçu la lettre suivante, datée du 15 juin 1999, de la Commission de la fonction publique du Canada :
[TRADUCTION]J'accuse réception de votre demande d'enquête dans laquelle vous vous plaignez de ne pas avoir reçu, lorsque vous avez décidé de prendre votre retraite en 1995, la prime de départ volontaire qui aurait été versée à d'autres personnes.
Le mandat de la Direction générale des recours en ce qui concerne la dotation en personnel est de faire enquête sur les questions qui relèvent de la compétence de la Commission de la fonction publique et qui ont trait à l'application de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et ses règlements d'application.
Les questions relatives aux primes de départ volontaire n'entrent manifestement pas dans le cadre du mandat de la Commission de la fonction publique. En conséquence, la Direction générale des recours ne peut donner suite à votre demande, et j'ai donc décidé de classer ce dossier.
[15] Le demandeur a répondu ce qui suit dans une lettre datée du 24 juin 1999 :
[TRADUCTION] Objet : Votre lettre du 15 juin 1999
Je vous remercie d'avoir répondu aussi promptement à ma demande d'enquête. Je comprends et j'accepte les raisons que vous invoquez pour expliquer votre décision de ne pas donner suite à ma demande.
L'objet de la présente lettre est de savoir si la Commission de la fonction publique est en mesure de me suggérer le nom d'un organisme impartial qui pourrait être disposé à examiner objectivement toute cette affaire. Je vous remercie à l'avance de votre aide.
[16] Voici la réponse que le demandeur a reçue dans une lettre datée du 8 juillet 1999 :
[TRADUCTION]J'accuse réception de votre lettre, que vous avons reçue le 28 juin 1999 et dans laquelle vous nous demandez de vous suggérer le nom d'un organisme impartial qui pourrait être disposé à examiner objectivement votre dossier.
Malheureusement, il semble qu'il n'y ait pas d'organisme indépendant dont le mandat lui permettrait de se prononcer sur une telle question. Je crois que votre seul recours est de vous adresser aux tribunaux.
[17] Le demandeur a par conséquent introduit la présente instance. Il a choisi de se représenter lui-même et de ne pas retenir les services d'un avocat. Cette décision explique en grande partie les délais et les difficultés qui ont surgi au cours du procès. Les actes de procédure étaient entachés d'irrégularités que la Cour a corrigées aux termes de l'ordonnance qu'elle a prononcée le 19 avril 2005 dans laquelle elle a énoncé comme suit les questions de fait et de droit à trancher au procès :
a) La Cour fédérale est-elle compétente pour juger l'action du demandeur, compte tenu des recours qui lui sont ouverts en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-35, de sa convention collective et de la Directive sur le réaménagement des effectifs?
b) Le demandeur avait-il droit à une indemnité en vertu de la Directive sur le réaménagement des effectifs ainsi qu'à des prestations de pension majorées en vertu des mesures d'encouragement à la retraite anticipée applicables en 1995?
c) Jusqu'à quel point le demandeur est-il responsable des conséquences de sa décision de prendre sa retraite?
d) Quel est le montant de dommages-intérêts approprié?
[18] Au procès, le demandeur a lui-même témoigné. Il m'est apparu comme un témoin franc, honnête et crédible. MM. David Smith et Pat Jezewski, des employés à la retraite de la Direction générale du service extérieur du gouvernement qui s'occupaient du personnel ont également été assignés à comparaître comme témoins par le demandeur. J'estime qu'ils sont eux aussi crédibles bien que, comme on peut le comprendre, on ne pouvait s'attendre à ce que leurs souvenirs d'événements remontant à une dizaine d'années et concernant la situation particulière du demandeur soient complets.
[19] La défenderesse a fait témoigner Mme Centofanti, qui est présentement agente du personnel à la Direction générale du service extérieur du gouvernement. Elle a expliqué certaines des subtilités des dispositions du régime de retraite du gouvernement. Elle m'est apparue comme un témoin crédible.
[20] Les témoins ne se sont contredits sur aucun point. Le demandeur savait qu'il avait droit à certaines prestations et il ne s'attendait pas à obtenir en plus une indemnité de réaménagement des effectifs, si l'on fait abstraction du sentiment pénible, inspiré par la rumeur, que d'autres personnes se trouvant dans une situation semblable à la sienne avaient touché ce type de prestations. Aucun élément de preuve n'a été présenté pour démontrer que d'autres personnes se trouvant dans une situation semblable avaient effectivement reçu de telles prestations. Il se peut que d'autres personnes aient reçu des prestations, mais il n'a pas été démontré que leur situation était identique à celle du demandeur.
[21] J'estime cependant que le gouvernement a été loin d'être franc et ouvert avec le demandeur. On lui a dit : [traduction] « votre seul recours est de vous adresser aux tribunaux » . Pourtant, le gouvernement affirme maintenant que le demandeur aurait dû formuler un grief en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C.1985, ch. P-35. Le demandeur a réclamé des documents qui semblent avoir disparu ou avoir été détruits. Au lieu de la compassion qu'il réclamait, le demandeur n'a eu droit qu'à de la froideur.
[22] Parce qu'il était en mission outre-mer pour le Service étranger, le demandeur avait droit à des prestations de luxe telles que la gratuité des frais de scolarité élevés exigés par l'école privée que fréquentait sa fille. Il semble que le raisonnement que l'on se faisait était que l'enfant canadien d'une personne en poste à l'étranger a droit à une formation scolaire d'un niveau équivalent à celle que cet enfant recevrait au Canada. Le droit du demandeur à ce luxe a pris fin lorsqu'il est rentré au Canada. Il aurait dû ramener sa fille au Canada. Au lieu de cela, il l'a gardée dans une école dispendieuse à l'étranger, ce qui l'a plongé dans une situation financière catastrophique et l'a amené à donner sa démission sur un coup de tête pour obtenir de l'argent pour pouvoir continuer à payer les études de sa fille.
[23] En revanche, bien qu'il se soit à l'occasion montré jusqu'à un certain point bien disposé envers le demandeur, le gouvernement a agi de façon léthargique, si tant est qu'il ait même agi. Le demandeur s'est buté à l'indifférence générale. On lui a finalement dit de s'adresser aux tribunaux. C'est ce qu'il a fait. On a peut-être fait preuve de compassion envers d'autres employés. La Cour l'ignore.
[24] Ainsi, pour ce qui est des questions énoncées dans l'ordonnance du 19 avril 2005 de notre Cour :
Question a) :
La Cour fédérale est-elle compétente pour juger l'action du demandeur, compte tenu des recours qui lui sont ouverts en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-35, de sa convention collective et de la Directive sur le réaménagement des effectifs?
Je réponds par l'affirmative à cette question. Notre Cour n'est pas privée de sa compétence, compte tenu des agissements de Sa Majesté, tels qu'ils ressortent de la lettre adressée le 19 septembre 1997 à M. Livingston dans laquelle M. Fothergill déclare que le ministère des Affaires étrangères est disposé à recevoir d'autres observations de sa part à ce sujet, de même que de la lettre du 8 juillet 1999 dans laquelle M. Seems explique à M. Livingston que son seul recours consiste à s'adresser aux tribunaux. Dans l'arrêt Vaughan c. Canada, [2005]1.R.C.S. 146, en particulier aux paragraphes 29 et 33, la Cour suprême du Canada explique que la LRTFP n'écarte pas la compétence de la Cour et que, eu égard aux faits exposés dans cette affaire et peut-être même de façon générale, les tribunaux devraient s'en remettre à la procédure de règlement des griefs.
Dans le cas qui nous occupe, j'estime que Sa Majesté n'était pas de bonne foi. Elle a explicitement dit au demandeur de s'adresser aux tribunaux. M. Livingston a un droit de recours et la Cour n'est pas privée de sa compétence.
Question b) :
Le demandeur avait-il droit à une indemnité en vertu de la Directive sur le réaménagement des effectifs ainsi qu'à des prestations de pension majorées en vertu des mesures d'encouragement à la retraite anticipée applicables en 1995?
Je réponds par la négative à cette question. Le demandeur n'avait pas droit à cette indemnité, compte tenu des dispositions nébuleuses en vigueur à l'époque et de la façon dont il a choisi de prendre sa retraite de la fonction publique.
Question c) :
Jusqu'à quel point le demandeur est-il responsable des conséquences de sa décision de prendre sa retraite?
Ma réponse à cette question est qu'en droit, le demandeur est responsable, et ce, malgré le fait qu'il s'attendait jusqu'à un certain point qu'on s'occupe de lui. Mais cette attente ne fait pas partie de celles qu'on peut faire reconnaître par les tribunaux.
Question d) :
Quel est le montant de dommages-intérêts approprié?
Dans le cas qui nous occupe, aucun. Si j'avais décidé différemment, je lui aurais accordé une indemnité en vertu de la Directive sur le réaménagement des effectifs ainsi que les intérêts applicables.
Pour ce qui est des dépens, l'alinéa 400(6)d) des Règles permet à la Cour de condamner aux dépens le plaideur qui obtient gain de cause. En l'espèce, Sa Majesté a expressément dit à M. Livingston de s'adresser aux tribunaux. J'adjuge les dépens au demandeur, M. Livingston, afin qu'il puisse être remboursé de ses débours, qui s'élèvent à 2 500 $.
[25] L'action est rejetée. En vertu de l'alinéa 400(6)d) des Règles de la Cour fédérale, DORS/98-106, les dépens sont adjugés au demandeur, M. Livingston, afin qu'il puisse être remboursé de ses débours, qui s'élèvent à 2 500 $.
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 3 novembre 2005
Traduction certifiée conforme
Michèle Ali
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-570-03
INTITULÉ : JON A. LINVINGSTON
c.
SA MAJESTÉ LA REINE et al.
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 31 OCTOBRE 2005 ET LE 1ER NOVEMBRE 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE HUGHES
DATE DES MOTIFS : LE 3 NOVEMBRE 2005
COMPARUTIONS:
| Jon A. Livingston
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POUR SON PROPRE COMPTE |
| John G. Jaworski
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
| Jon A. Livingston Kingston (Ontario) |
POUR SON PROPRE COMPTE |
| Sous-procureur général du Canada
|