ENTRE :
BAZ SINGH MOMI; DR PARVEZ ALI KHAN;
DR ARCHANA PARIKH; PAIMAN HAIBODI;
N. MAGPOC RAMOS; PANKAJ SHARMA;
JIGNESH T. SHAH; VA VING TENG;
CHENCG HUA CHU; HSUEH WEI PAN
HUNG CHIH CHEN
et
SA MAJESTÉ LA REINE REPRÉSENTÉE PAR
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
[1] Baz Singh Momi et les 10 autres demandeurs nommément désignés ont chacun présenté, après le 31 mars 1994, une demande de résidence permanente au Canada et ont payé les droits applicables. Ils pensent que les droits étaient excessifs et proposent que soit déposé un recours collectif au nom de tous ceux qui durant la même période ont demandé des visas de résident permanent, des permis de travail, des permis d'étudiant, des visas de résident temporaire ou des renouvellements de statut temporaire. Chacun des membres du groupe projeté a payé un droit.
[2] Les demandeurs disent que, d'après les rapports annuels présentés au Parlement par le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration, les droits perçus ont dépassé les coûts d'une somme non inférieure à 711,3 millions de dollars.
[3] Ils disent non seulement que les droits étaient excessifs, mais également que Sa Majesté n'avait pas le pouvoir légal de les taxer comme elle l'a fait, et cela parce que le paragraphe 19(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques prévoit que le prix à payer pour un service ne peut pas dépasser son coût.
[4] Ils demandent restitution en alléguant un enrichissement sans cause ou, subsidiairement, en alléguant erreur mutuelle, argent indu reçu ou négligence.
[5] Le défendeur, que j'appellerai « le ministre » , a déposé une requête en radiation de l'intégralité de la déclaration, ainsi qu'en rejet de l'action, au motif que la réclamation est dépourvue de fondement juridique parce que les droits ont été validement imposés et perçus en application du Règlement pris en vertu de la Loi sur l'immigration et, depuis l'abrogation de cette Loi en 2002, pris en vertu de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (la LIPR). Même si ce règlement était invalide, le droit fédéral fait que les demandeurs ne peuvent prétendre à un remboursement. Le ministre voudrait aussi que la déclaration des demandeurs soit radiée pour cause de prescription et parce qu'elle constitue un abus de procédure car elle vise à faire rejuger une question sur laquelle la Cour fédérale s'est déjà prononcée.
POINTS LITIGIEUX
[6] Les points litigieux sont les suivants :
a. Le Règlement en vertu duquel les droits ont été fixés et perçus était-il valide? Dans l'affirmative, il est évident et manifeste qu'aucun des demandeurs ne peut obtenir gain de cause et que l'intégralité de la déclaration doit être radiée, puis l'action rejetée.
b. Si le Règlement était invalide, le droit fédéral fait-il néanmoins obstacle à un remboursement?
c. S'il n'est pas évident et manifeste que le Règlement était valide ou que les demandeurs ne peuvent prétendre à un remboursement, alors il convient d'analyser les quatre prétendues causes d'action pour savoir s'il est évident et manifeste que les demandeurs ne peuvent avoir gain de cause.
d. Dans la mesure où une ou plusieurs causes d'action subsistent, la déclaration des demandeurs est-elle un abus de la procédure parce qu'elle vise à faire rejuger une question sur laquelle la Cour s'est déjà prononcée?
e. Subsidiairement, ou en tout état de cause, certaines des réclamations devraient-elles être radiées au motif que la prescription applicable est de six ans, selon ce que prévoit l'article 39 de la Loi sur les Cours fédérales?
REQUÊTE EN RADIATION D'UN ACTE DE PROCÉDURE
[7] L'article 221 des Règles des Cours fédérales prévoit ce qui suit :
| 221. (1) À tout moment, la Cour peut, sur requête, ordonner la radiation de tout ou partie d'un acte de procédure, avec ou sans autorisation de le modifier, au motif, selon le cas :
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221. (1) On motion, the Court may, at any time, order that a pleading, or anything contained therein, be struck out, with or without leave to amend, on the ground that it
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| a) qu'il ne révèle aucune cause d'action ou de défense valable;
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(a) discloses no reasonable cause of action or defence, as the case may be,
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| b) qu'il n'est pas pertinent ou qu'il est redondant;
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(b) is immaterial or redundant,
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| c) qu'il est scandaleux, frivole ou vexatoire;
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(c) is scandalous, frivolous or vexatious,
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| d) qu'il risque de nuire à l'instruction équitable de l'action ou de la retarder;
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(d) may prejudice or delay the fair trial of the action,
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| e) qu'il diverge d'un acte de procédure antérieur;
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(e) constitutes a departure from a previous pleading, or
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| f) qu'il constitue autrement un abus de procédure.
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(f) is otherwise an abuse of the process of the Court,
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| Elle peut aussi ordonner que l'action soit rejetée ou qu'un jugement soit enregistré en conséquence.
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and may order the action be dismissed or judgment entered accordingly.
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| Preuve
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Evidence
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| (2) Aucune preuve n'est admissible dans le cadre d'une requête invoquant le motif visé à l'alinéa (1)a). |
(2) No evidence shall be heard on a motion for an order under paragraph (1)(a). |
[8] L'arrêt de principe concernant le point de savoir si une déclaration révèle ou non une cause d'action valable est l'arrêt Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959, où la Cour suprême siégeait en appel d'un arrêt de la Cour d'appel de Colombie-Britannique. Les règles de la cour dans cette affaire, comme l'article 221 des Règles des Cours fédérales, permettait à la cour de radier un acte de procédure [traduction] « au motif qu'il ne révèle aucune demande ou défense raisonnable, selon le cas [...] » Il n'importe pas que les Règles des Cours fédérales parlent d'une cause d'action valable alors que les règles de la Colombie-Britannique dans l'affaire Hunt parlait d'une « demande raisonnable » . La Cour suprême a jugé que le critère à appliquer était de savoir s'il est « évident et manifeste » que la déclaration ne révèle aucune demande raisonnable. « [...] S'il y a une chance que le demandeur ait gain de cause, alors il ne devrait pas être "privé d'un jugement" » . Il n'appartient certainement pas à la Cour à ce stade de mesurer les chances de succès des demandeurs.
[9] Les allégations figurant dans la déclaration des demandeurs sont d'une simplicité désarmante. Se fondant sur les rapports annuels déposés au Parlement par le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration durant la période considérée, ils disent que les droits payés au défendeur par le groupe projeté de demandeurs a dépassé d'une somme non inférieure à 711,3 millions de dollars les coûts supportés par le défendeur. Cela constituait un enrichissement sans cause en faveur du défendeur et une privation correspondante du groupe projeté de demandeurs. Il n'y a pas de motif juridique justifiant cet enrichissement, compte tenu des paragraphes 19(1) et (2) de la Loi sur la gestion des finances publiques :
| 19. (1) Sur recommandation du Conseil du Trésor, le gouverneur en conseil peut :
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19. (1) The Governor in Council may, on the recommendation of the Treasury Board,
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| a) fixer par règlement, pour la prestation de services ou la mise à disposition d'installations par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom, le prix à payer, individuellement ou par catégorie, par les bénéficiaires des services ou les usagers des installations;
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(a) by regulation prescribe the fees or charges to be paid for a service or the use of a facility provided by or on behalf of Her Majesty in right of Canada by the users or classes of users of the service or facility; or
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| b) autoriser le ministre compétent à fixer ce prix par arrêté et assortir son autorisation des conditions qu'il juge indiquées.
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(b) authorize the appropriate Minister to prescribe by order those fees or charges, subject to such terms and conditions as may be specified by the Governor in Council.
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| (2) Le prix fixé en vertu du paragraphe (1) ou rajusté conformément à l'article 19.2 ne peut excéder les coûts supportés par Sa Majesté du chef du Canada pour la prestation des services aux bénéficiaires ou usagers, ou à une catégorie de ceux-ci, ou la mise à leur disposition des installations.
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(2) Fees and charges for a service or the use of a facility provided by or on behalf of Her Majesty in right of Canada that are prescribed under subsection (1) or the amount of which is adjusted under section 19.2 may not exceed the cost to Her Majesty in right of Canada of providing the service or the use of the facility to the users or class of users.
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| L.R. (1985), ch. F-11, art. 19; 1991, ch. 24, art. 6.
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R.S., 1985, c. F-11, s. 19; 1991, c. 24, s. 6. |
[10] Les documents mentionnés dans la déclaration n'y étaient pas annexés. Ce n'est d'ailleurs pas nécessaire. Toutefois, l'article 206 des Règles prévoit que les documents mentionnés dans un acte de procédure sont signifiés soit avec l'acte de procédure, soit dans les 10 jours suivant la signification de l'acte de procédure, à moins que la partie qui en reçoit signification ne renonce à son droit de recevoir copie des documents ou à moins que la Cour n'en décide autrement. On ne sait pas si le ministre a ou non renoncé à la signification des documents produits par son propre ministère. Ce que le ministre a fait, c'est déposer à la Cour, par affidavit, les documents en cause, qui, selon lui, lorsqu'on les lit dans leur intégralité, montrent que les services en cause ont en réalité été fournis à perte. Il n'est pas nécessaire de savoir si c'était là un moyen contourné d'esquiver la règle selon laquelle aucune preuve n'est admissible dans le cadre d'une requête en radiation d'une déclaration fondée sur le fait que cette déclaration ne révèle aucune cause d'action valable. À ce stade, les faits allégués sont réputés avérés. En tout état de cause, les rapports annuels ne donnent pas le détail de ce qui est inclus dans les coûts et de ce qui est inclus dans les dépenses, ni ne disent si les dépenses engagées principalement par d'autres ministères, par exemple pour entretenir les ambassades et les bureaux consulaires, sont partagées par Citoyenneté et Immigration Canada. Ce sont là des aspects qui relèvent d'une défense ou d'un interrogatoire préalable; ce ne sont pas des aspects qui intéressent une requête en radiation. Le fond de la requête en radiation est que les droits ont été validement imposés et perçus en application de divers règlements sur l'immigration, qui ont préséance sur la Loi sur la gestion des finances publiques.
VALIDITÉ DU RÈGLEMENT
[11] Certains des demandeurs ont payé des droits fixés en dollars, en application du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227, publié dans la Gazette du Canada en juin 2002. L'enregistrement est ainsi formulé :
[S]ur recommandation du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration et du Conseil du Trésor et en vertu du paragraphe 5(1) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés et des alinéas 19(1)a) et 19.1a), du paragraphe 20(2) et, estimant que l'intérêt public le justifie, du paragraphe 23(2.1) de la Loi sur la gestion des finances publiques, Son Excellence la gouverneure générale en conseil prend le Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, ci-après.
[12] L'alinéa 19.1a) de la Loi sur la gestion des finances publiques est ainsi rédigé :
| 19.1 Sur recommandation du Conseil du Trésor, le gouverneur en conseil peut : a) fixer par règlement, pour l'octroi par licence, permis ou autre forme d'autorisation d'un droit ou avantage par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom, le prix à payer, individuellement ou par catégorie, par les attributaires du droit ou de l'avantage; |
19.1 The Governor in Council may, on the recommendation of the Treasury Board, (a) by regulation prescribe the fees or charges to be paid for a right or privilege conferred by or on behalf of Her Majesty in right of Canada, by means of a licence, permit or other authorization, by the persons or classes of persons on whom the right or privilege is conferred; or |
Le gouvernement pourrait demander le prix qu'il veut pour l'octroi d'un avantage. Toutefois, du moins à ce stade, le ministre ne conteste pas l'affirmation des demandeurs, pour qui les droits à payer se rapportent à des services et non à des avantages.
[13] Il convient de noter que le paragraphe 19(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui limite les droits à payer pour un service au coût de ce service, n'a pas été cité dans le Règlement.
[14] D'autres demandeurs du groupe projeté ont payé les droits prévus par l'ancienne Loi et par son Règlement. Leur texte est légèrement différent, mais cela n'amène pas de conséquences.
[15] Selon le paragraphe 5(1) de la LIPR :
| 5. (1) Le gouverneur en conseil peut, sous réserve des autres dispositions de la présente loi, prendre les règlements d'application de la présente loi et toute autre mesure d'ordre réglementaire qu'elle prévoit. |
5. (1) Except as otherwise provided, the Governor in Council may make any regulation that is referred to in this Act or that prescribes any matter whose prescription is referred to in this Act. |
[16] L'article 89 de la LIPR prévoit expressément que les règlements « peuvent prévoir les frais pour les services offerts dans la mise en oeuvre de la présente loi [...] »
[17] Selon le ministre, même si les droits à payer dépassaient le coût des services, ce qu'il nie, l'article 5 de la LIPR autorise la prise de règlements contraires au paragraphe 19(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques,compte tenu en particulier de l'alinéa 10e) de cette dernière loi :
| 10. Sous réserve des autres lois fédérales, le Conseil du Trésor peut prendre des règlements : [...] e) en vue de procéder à toute autre mesure d'ordre réglementaire prévue par la présente loi; [Non souligné dans l'original.] |
10. Subject to any other Act of Parliament, the Treasury Board may make regulations ... (e) for the purposes of any provision of this Act that contemplates regulations of the Treasury Board; [Emphasis added] |
[18] Les demandeurs disent essentiellement, quant à eux, que la LIPR et la Loi sur la gestion des finances publiques peuvent et doivent être lues ensemble. La LIPR autorise la prise de règlements, mais un règlement relatif au droit à payer pour un service ne peut pas fixer un droit dépassant le coût du service.
[19] Les mots « sous réserve de » signifient en général « compte tenu de » , mais il ne m'apparaît pas évident et manifeste que, en autorisant le gouverneur en conseil à prendre en vertu de la LIPR des règlements fixant les droits à payer, le législateur voulait que les droits à payer pour des services puissent dépasser le coût de ces services, contrairement à ce que prévoit le paragraphe 19(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques. Si l'article 89 de la LIPR disait quelque chose comme « nonobstant le paragraphe 19(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques » , les règlements « peuvent prévoir les frais pour les services offerts » , il en irait tout autrement.
[20] La LIPR et son règlement d'application doivent être interprétés dans leur contexte. Dans l'arrêt Glykis c. Hydro-Québec, [2004] 3 R.C.S. 285, la juge Deschamps écrivait, au paragraphe 5 :
La méthode d'interprétation des textes législatifs est bien connue (Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42). La disposition législative doit être lue dans son contexte global, en prenant en considération non seulement le sens ordinaire et grammatical des mots mais aussi l'esprit et l'objet de la loi et l'intention du législateur. Cette méthode, énoncée à l'occasion de l'analyse de textes législatifs, s'impose, avec les adaptations nécessaires, pour l'interprétation de textes réglementaires.
[21] Le titre intégral de la LIPR est « Loi concernant l'immigration au Canada et l'asile conféré aux personnes déplacées, persécutées ou en danger » . Il n'est pas évident et manifeste que le législateur voulait que les services requis soient fournis moyennant un prix supérieur au recouvrement des coûts. Il faudrait pour cela une formulation plus explicite. La Loi sur la gestion des finances publiques est la « Loi relative à la gestion des finances publiques, à la création et à la tenue des comptes du Canada et au contrôle des sociétés d'État » . C'est une loi dont les objets sont multiples. Je ne suis pas disposé à admettre, dans une requête en radiation, que le paragraphe 19(2) de la Loi puisse être contourné au moyen d'un règlement pris en vertu d'une autre loi, à moins que le législateur ne l'ait prévu expressément. Le principe général est que les lois doivent autant que cela est possible être lues ensemble. L'arrêt récent rendu par la Cour d'appel du Manitoba dans l'affaire Menzies c. Manitoba Insurance Corp., 2005 MBCA 97, [2005] M.J. No. 313 (QL), qui renfermait des observations sur l'arrêt Murphy c. Welsh; Stoddard c. Watson, [1993] 2 R.C.S. 1069, rendu par la Cour suprême du Canada, illustre l'interaction de la subordination et de la coordination. Le juge Freedman écrivait ce qui suit, aux paragraphes 41 à 44 :
[traduction]
¶ 41 L'arrêt Stoddard était le résultat d'un appel formé contre l'arrêt rendu par la Cour d'appel de l'Ontario dans l'affaire Murphy c. Welsh; Stoddard c. Watson (1991), 81 D.L.R. (4th) 475. La Cour d'appel devait dire si, selon le paragraphe 180(1) du Code de la route de l'Ontario, L.R.O. 1980, ch. 198, une instance devait être introduite dans les deux ans de l'accident ou si, parce que la personne blessée était un enfant en bas âge, l'instance pouvait, en application de l'article 47 de la Loi sur la prescription des actions, L.R.O. 1980, ch. 240, être introduite dans les deux ans qui suivrait sa majorité. La disposition du Code de la route était alors ainsi rédigée :
180(1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), il est interdit d'intenter une action [...] après l'expiration d'un délai de deux ans [...]
La disposition de la Loi sur la prescription des actions était ainsi formulée :
47. Lorsqu'une personne [...] est [...] mineure [...], le délai de prescription se calcule à compter de la date à laquelle cette personne a atteint sa majorité [...]
¶ 42 La Cour d'appel a dit que le point à décider était de savoir si les seules exceptions à la prescription de deux ans établie dans le paragraphe 180(1) étaient celles des paragraphes (2) et (3). Interprétant les mots « sous réserve de » , elle s'est exprimée ainsi (aux pages 481 et 482) :
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Le sens de l'expression « sous réserve de » , dans les lois, a été selon moi correctement exposé ainsi par feu le professeur Driedger dans l'ouvrage intitulé The Composition of Legislation, 2e édition (1976), aux pages 139 et 140 :
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Sous réserve de - Expression employée pour attribuer à un texte législatif une position subordonnée, ou pour ouvrir la voie à des réserves. |
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Lorsque deux articles sont en conflit et que l'un n'est pas simplement une exception à l'autre, l'article subordonné devrait être précédé des mots « sous réserve de » ; ces mots dissipent le conflit et servent à signaler des précisions complémentaires. |
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L'expression « sous réserve de » a toujours une contrepartie. Autrement dit, l'article qui renferme l'expression indiquera toujours la disposition ou la réserve à laquelle il est subordonné. Dans le paragraphe 180(1), les mots « sous réserve de » ne sont suivis que d'un renvoi aux paragraphes (2) et (3). À mon avis, l'interprétation ordinaire de cette disposition est que le paragraphe 180(1) n'est subordonné qu'aux paragraphes (2) et (3). Si le législateur avait voulu limiter davantage l'application du paragraphe 180(1), il aurait pu inclure, dans les exceptions indiquées après les mots « sous réserve de » , l'article 47 de la Loi sur la prescription des actions ou toute autre disposition législative : voir Hinton Electric Co. c. Bank of Montreal (1903), 9 B.C.R. 545, à la page 550. Il ne l'a pas fait et je suis donc d'avis que l'application du paragraphe 180(1) n'est pas subordonnée à l'article 47 de la Loi sur la prescription des actions. |
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[Non souligné dans l'original.]
¶ 43 La Cour d'appel de l'Ontario a radié la réclamation de l'enfant, qui avait été déposée plus de deux ans après l'accident (mais dans les deux années qui avaient suivi sa majorité). La Cour suprême a infirmé cette décision.
¶ 44 Pour la Cour suprême, il s'agissait de savoir si l'article 47 avait pour effet de reporter le moment où commençait à courir le délai de prescription indiqué au paragraphe 180(1). Elle s'est exprimée ainsi (aux pages 1078 et 1079) :
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[...] Les intimées soutiennent que les premiers mots du para. 180(1) définissent ce rapport et excluent l'application de l'art. 47 : « Sous réserve des paragraphes (2) et (3), il est interdit d'intenter une action... » Toutefois, la conclusion que les paragraphes (2) et (3) constituent les seules exceptions au par. 180(1) suppose que l'on interprète le par. 180(1) comme s'il contenait les mots « sous réserve seulement des paragraphes (2) et (3) » . En vertu des règles d'interprétation, il ne convient pas d'ajouter des mots à moins que l'ajout ne précise l'intention implicite du législateur. [...] |
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Pour déterminer l'intention du législateur, une présomption de cohérence entre des lois connexes s'applique. Des dispositions ne sont présumées incompatibles que si elles ne peuvent coexister. Le paragraphe 180(1) et l'art. 47 ne sont pas incompatibles à première vue. Le paragraphe 180(1) fixe la durée du délai de prescription. L'article 47 précise le moment où le délai de prescription commence à courir. Leur coexistence n'entraîne pas de résultats absurdes. [...] |
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[22] Appliquant l'arrêt Murphy, précité, je suis arrivé à la conclusion que, en l'absence d'une disposition contraire, le Règlement doit se conformer aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques.
[23] Les demandeurs disent que le Règlement doit recevoir une interprétation atténuée afin de refléter le coût effectif des services fournis. Logiquement, si les droits à payer pour les services dépassaient le coût des services, contrairement aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques, alors « la validité, l'applicabilité ou l'effet, sur le plan constitutionnel » d'un texte d'application d'une loi fédérale est en cause. L'article 57 de la Loi sur les Cours fédérales prévoit qu'un tel texte d'application ne peut être déclaré invalide, inapplicable ou sans effet si un avis n'a pas été signifié en ce sens au procureur général du Canada et à ceux des provinces. Il n'est pas nécessaire que cet avis soit donné dans la déclaration, mais il doit l'être avant que la question constitutionnelle ne soit plaidée.
REMBOURSEMENT DES DROITS INVALIDEMENT PERÇUS
[24] Puis le ministre dit que, même si le Règlement était invalide, les demandeurs n'ont pas droit à un remboursement. Il invoque plusieurs précédents, dont le principal est l'arrêt Air Canada c. Colombie-Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161. Dans cette affaire, il s'agissait de savoir si une taxe provinciale perçue d'abord sur un acheteur initial d'essence, puis modifiée pour s'appliquer au consommateur réel, était invalide. Ce précédent doit être considéré avec prudence puisque six juges seulement ont pris part à cet arrêt. Ayant jugé que le texte initial était ultra vires, la Cour devait ensuite se prononcer sur les taxes invalidement perçues. Le juge La Forest, auquel se sont joints les juges Lamer et L'Heureux-Dubé, avait disposé de l'argument d'enrichissement sans cause invoqué par Air Canada en disant que les lignes aériennes n'avaient subi aucun préjudice puisque le fardeau de la taxe avait été transmis à leurs clients : « Le droit en matière de restitution n'a pas pour objet de donner des profits fortuits à des demandeurs qui n'ont subi aucune perte. Il sert plutôt à garantir que, dans le cas où un demandeur a été privé d'une richesse qu'il avait en sa possession ou qui lui revenait, cette richesse lui sera rendue. [...] Cette seule raison suffit pour rejeter la demande des lignes aériennes » . (pages 1202 et 1203).
[25] Cependant, il ajoutait ensuite que, même si les lignes aériennes pouvaient prouver qu'elles avaient subi le fardeau de la taxe, il refuserait un recouvrement pour des raisons d'intérêt public. Il concluait ainsi, aux pages 1206 et 1207 :
Somme toute, je suis convaincu que la règle devrait interdire la restitution d'impôts invalides, du moins dans le cas de lois inconstitutionnelles. [...] La règle interdisant le remboursement d'impôts inconstitutionnels et ultra vires est une règle exceptionnelle et ne devrait pas s'interpréter d'une façon plus large que ce qui est nécessaire pour assurer le respect des valeurs sur lesquelles elle repose. Ces valeurs sont principalement la protection du Trésor public et la reconnaissance du fait que, si l'impôt était remboursé, un gouvernement moderne se verrait dans la nécessité d'adopter le moyen inefficace qui consiste à l'imposer de nouveau, soit aux mêmes contribuables, soit à ceux d'une nouvelle génération, afin de financer les opérations gouvernementales. Quoi qu'il soit toujours difficile de tracer des lignes de démarcation, je suis persuadé que cette règle ne devrait pas jouer lorsqu'un impôt a été pris à un contribuable par l'application erronée de la loi. [Non souligné dans l'original.]
[26] Il semble être admis que les droits en cause qui ont été perçus n'étaient pas des impôts, et je ne suis pas disposé à étendre le principe à d'autres prélèvements perçus et versés dans le Trésor public, du moins pas en statuant sur une requête en radiation. Par ailleurs, les juges Beetz et McIntyre s'étaient expressément abstenus d'émettre un avis sur ce point, et la juge Wilson, qui avait exprimé une dissidence partielle, avait estimé que les sommes payées en vertu d'une loi déclarée plus tard inconstitutionnelle devraient pouvoir être recouvrées.
[27] Le ministre dit aussi que l'avis du juge La Forest, dans l'arrêt Air Canada, précité, a été élargi pour englober toutes les sommes perçues en vertu d'un règlement. Il a invoqué l'arrêt rendu par la Cour d'appel du Québec dans l'affaire Télébec ltée c. Québec (Régie des télécommunications), [1999] J.Q. no 756. La Cour d'appel du Québec, suivant la décision du juge La Forest dans l'arrêt Air Canada, n'a pas autorisé le recouvrement des sommes perçues. Toutefois, les droits dont il s'agissait étaient considérés comme des impôts.
[28] L'arrêt rendu par la Cour suprême dans l'affaire Gladstone c. Canada (Procureur général), [2005] 1 R.C.S. 325, n'est pas applicable lui non plus. Pêches et Océans avait saisi et vendu de la rogue de hareng que les intimés avaient prétendument récoltée en violation de la Loi sur les pêches. Les procédures contre les intimés, qui étaient membres des Premières nations, ont finalement été arrêtées, et le produit net de la vente de la rogue de hareng leur a été remis. Il s'agissait de savoir si la Couronne était ou non tenue également de leur payer des intérêts. La Cour a jugé que la Couronne ne leur devait pas d'intérêts. La Loi sur les pêches constituait un code complet qui régissait l'aliénation et la restitution des biens saisis et qui n'imposait aucune obligation de payer des intérêts.
[29] J'ai déjà exprimé l'avis que la LIPR et son règlement d'application ne constituent pas un code complet. Cela ne veut pas dire que, si les demandeurs obtenaient gain de cause sur le fond, la somme qui leur serait restituée se limiterait au principal, sans les intérêts.
[30] Nous devons maintenant passer aux prétendues causes d'action.
PRÉTENDUES CAUSES D'ACTION
1. Enrichissement sans cause
[31] Cet aspect a été examiné récemment par la Cour suprême dans l'arrêt Garland c. Consumers' Gas Co., [2004] 1 R.C.S. 629. L'enrichissement sans cause comporte trois volets :
a. l'enrichissement du défendeur,
b. l'appauvrissement correspondant du demandeur,
c. l'absence de motif juridique justifiant l'enrichissement.
[32] Le défendeur a pu s'enrichir aux dépens des demandeurs. Toutefois, les demandeurs doivent prouver qu'aucun motif juridique ne justifie de refuser le recouvrement. Parmi les catégories établies de motifs juridiques, il y a le contrat, la disposition légale, l'intention libérale et les autres obligations valides imposées par la common law, l'equity ou la loi. Comme l'existence d'un motif juridique n'est pas évidente et manifeste, alors les demandeurs ont établi une preuve prima facie. Toutefois, le ministre, en tant que défendeur, peut réfuter cette preuve prima facie en montrant qu'il y a d'autres motifs juridiques de refuser le recouvrement, par exemple les attentes raisonnables des parties ou les considérations d'intérêt public. Le ministre n'a pas encore produit de défense, et il est donc difficile de dire qu'il a réfuté une preuve prima facie.
[33] Je tiens à préciser que je ne parle ici d'une preuve prima facie que dans le contexte d'un enrichissement sans cause et du fardeau de la preuve pour le cas où la procédure suivrait son cours. À ce stade, il n'est pas nécessaire d'aller au-delà du critère « évident et manifeste » exposé dans l'arrêt Hunt c. Carey, précité.
2. Argent indu reçu et 3. Erreur mutuelle
[34] L'objet des actes de procédure est d'exposer des faits, non de plaider des points de droit. Je ne crois pas qu'il soit souhaitable dans une requête en radiation d'entreprendre un examen général du droit de la restitution, des erreurs de fait, des erreurs de droit ou de l'argent indu reçu, notions qui toutes présentent des points communs avec l'enrichissement sans cause.
[35] Suffisamment de faits ont été allégués. Si un acte de procédure présente un vice de forme, ce vice peut être corrigé. Ainsi que le disait lord Denning, M.R., dans l'arrêt Letang c. Cooper, [1964] 2 All E.R. 929, à la page 932 :
[traduction]
Je dois refuser par conséquent de revenir aux anciennes formes d'action pour interpréter ce texte législatif. Je sais que, durant le siècle dernier, MAITLAND disait : « nous avons enterré les formes d'action, mais elles nous régissent encore depuis leurs tombes » . Mais au cours de ce siècle, nous nous sommes débarrassés de leurs entraves. Ces formes d'action ont fait leur temps. Elles constituaient autrefois un guide des droits matériels; mais elles ont cessé de le faire. Lord Atkin nous a dit quoi en faire :
Quand ces fantômes du passé se tiennent sur le chemin de la justice, faisant cliqueter leurs chaînes médiévales, la voie à suivre pour le juge est de passer son chemin comme si de rien n'était. Voir l'arrêt United Australia, Ltd. c. Barclays Bank Ltd., [1940] 4 All E.R. 20, à la page 37.
4. Négligence
[36] Toutefois, des considérations très différentes entrent en jeu dans les paragraphes 8 et 14 de la déclaration des demandeurs, où ils affirment que le défendeur avait envers eux une obligation de prudence, celle qui consiste à éviter d'imposer et de percevoir, pour ses services, des droits dépassant le coût de tels services, et qu'il a manqué à cette obligation.
[37] Deux catégories de personnes pourraient être visées par ces allégations, celles qui ont joué un rôle dans la prise du Règlement et celles qui ont joué un rôle dans l'application du Règlement en percevant les droits avant de traiter les demandes.
[38] La réclamation, telle qu'elle est formulée, est une réclamation de nature délictuelle fondée sur un simple préjudice économique. Par ailleurs, en vertu de l'article 10 de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif, aucune instance ne peut être introduite contre l'État à moins que le préjudice puisse donner lieu également à une action en responsabilité contre un préposé de l'État.
[39] S'agissant d'abord de ceux qui se sont occupés de percevoir les droits, droits qui peut-être dépassaient les coûts des services fournis, je ne puis imaginer que le commis à l'encaissement des droits ait pu être astreint à une quelconque obligation de s'enquérir de la validité du Règlement pris en vertu de la LIPR ou en vertu du texte qui l'avait précédé.
[40] L'argument général est que le Règlement n'aurait pas été pris si le gouverneur en conseil avait accordé davantage d'attention au paragraphe 19(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques.
[41] La responsabilité pour négligence des instances publiques, tout comme la responsabilité pour négligence fondée sur un simple préjudice économique, est sujette au critère exposé par la Chambre des lords dans l'arrêt Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728, un critère appliqué au Canada dans des précédents tels que l'arrêt Kamloops (Ville de) c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2. La Cour doit d'abord se demander s'il existe une proximité suffisante pouvant donner lieu à une obligation de prudence, puis, dans l'affirmative, se demander si des considérations d'intérêt public annulent cette obligation.
[42] Dans la décision A.O. Farms Inc. c. Canada (2000), 28 Admin. L.R. (3d) 315; [2000] A.C.F. n ° 1771 (QL), la demanderesse avait conclu plusieurs contrats de vente d'orge à une époque où certaines modifications apportées au Règlement sur la Commission canadienne du blé étaient en vigueur. Ces modifications ont par la suite été invalidées parce qu'elles étaient illégales. La demanderesse ne pouvait s'acquitter de ses obligations contractuelles qu'à un coût supérieur à celui qu'elle aurait supporté si les modifications n'avaient pas été invalidées. Elle a introduit une instance contre la Couronne, à qui elle reprochait d'avoir pris un règlement illégal. La Couronne a présenté une requête en jugement sommaire afin de faire rejeter l'action. Le juge Hugessen, se référant aux arrêts Anns et Kamloops, précités, s'est exprimé ainsi :
[11] Cependant, dans la présente affaire, quel que soit le volet du critère qui est appliqué, l'action ne peut être accueillie. Le lien entre le gouvernement et l'entité administrée n'est pas un lien caractérisé par une grande proximité sur le plan individuel. Surtout, les actions du gouvernement sont susceptibles de nuire à certains membres du public. C'est pourquoi, il n'est pas facile de gouverner. Bien entendu, le gouvernement a un devoir envers le public, mais il s'agit d'un devoir à l'endroit de l'ensemble du public et non d'une obligation individuelle à l'endroit de chacun des membres de celui-ci. Ceux qui estiment que ce devoir n'a pas été rempli correctement doivent s'exprimer en ce sens au moment du scrutin et non devant les tribunaux.
[12] Par ailleurs, des facteurs très semblables s'appliquent à mon sens au second volet du critère. L'autorité publique doit pouvoir faire librement ses choix en tenant compte uniquement des conséquences politiques de ceux-ci et non de la possibilité d'être poursuivie en dommages-intérêts. C'est le principal facteur politique sous-jacent aux décisions qui ont été rendues dans les affaires Welbridge et Guimond, que j'ai mentionnées au début des présents motifs, et qui s'appliquent également en l'espèce. Le gouvernement ne peut être poursuivi en dommages-intérêts lorsqu'il légifère, même de façon erronée, incompétente ou stupide. Or, c'est là l'essentiel des allégations de la demanderesse et, à mon avis, ces allégations ne révèlent aucune cause d'action en l'espèce.
[13] Par conséquent, j'estime que la requête doit être accueillie et une ordonnance portant rejet de l'action avec dépens sera rendue.
[43] Le jugement A.O. Farms a été appliqué par le juge von Finckenstein récemment dans l'affaire Premakumaran c. Canada, 2005 CF 1131, [2005] A.C.F. n ° 1388 (QL).
[44] Pour conclure sur cet aspect, il est évident et manifeste qu'une action pour négligence ne serait pas recevable.
PROCÉDURE VEXATOIRE
[45] Aucun des demandeurs nommément désignés, si ce n'est dix autres personnes susceptibles de relever du recours collectif projeté, n'a déposé d'action en 2001 en alléguant que les coûts effectifs des services étaient inférieurs aux droits perçus. Pour certaines des actions intentées, par exemple le dossier Gin, n ° du greffe T-1546-01, Sa Majesté a fait valoir que les coûts présumés ne comprenaient pas, entre autres choses, les coûts engagés par d'autres ministères fédéraux pour la prestation de services liés à l'immigration. Des requêtes en radiation ont été présentées, pour absence de cause d'action valable. Il y a eu désistement dans certains dossiers, sans que la Cour ne rende une décision au fond. D'autres actions ont été rejetées par le protonotaire Hargrave au motif que le demandeur n'avait pas répondu au dossier de requête de Sa Majesté. Il ne s'agissait pas de rejets d'actions sur le fond.
[46] Le principe de l'autorité de la chose jugée n'a pas pour effet d'empêcher ces dix personnes d'introduire de nouvelles instances. Toutefois, leurs circonstances pourraient nécessiter une considération spéciale lorsqu'il s'agira de dire si un recours collectif devrait aller de l'avant et si leurs réclamations devraient y être incluses.
PRESCRIPTION
[47] Les actes de procédure ne donnent pas à entendre que les onze demandeurs nommément désignés ont payé leurs droits il y a plus de six ans. Cependant, puisque le recours collectif projeté prétend englober ceux qui ont payé des droits à une date aussi éloignée que 1994, la prescription est certainement un point à considérer. Toutefois, l'effet d'une prescription ne peut être établi à ce stade (Kibale c. Canada (1991), 123 N.R. 153 (C.A.F.)). Le contexte factuel est totalement absent. Même dans le cas de droits payés en 1994, à quel moment la prestation du service a-t-elle pris fin? Il serait totalement inadéquat d'examiner cette défense à ce stade. Cependant, comme je l'ai dit, la question de la prescription pourrait être pertinente quand viendra le temps de dire si un recours collectif est ou non justifié et s'il devrait y avoir plus d'un groupe.
DISPOSITIF
[48] La requête est accueillie en partie. Les paragraphes 8 et 14 et le paragraphe D final de la déclaration sont radiés conformément à l'alinéa 221(1)a) des Règles des Cours fédérales parce qu'ils ne révèlent aucune cause d'action valable. Les dépens suivront l'issue de la cause.
« Sean Harrington »
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 3 novembre 2005
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-1669-05
INTITULÉ : Baz Singh Momi et al c. Sa Majesté la Reine représentée par le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (C.-B.)
DATE DE L'AUDIENCE : le 6 octobre 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : le juge HARRINGTON
DATE DES MOTIFS : le 3 novembre 2005
COMPARUTIONS :
| Gerald A. Cuttler Richard T. Kurland
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POUR LES DEMANDEURS |
| Banafsheh Sokhansanj R. Keith Reimer
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POUR LE DÉFENDEUR |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
| Getz Prince Wells Avocats Vancouver (C.-B.)
Kurland Tobe Avocats Vancouver (C.-B.)
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POUR LES DEMANDEURS |
| John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada Ministère de la Justice Bureau régional de Vancouver
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POUR LE DÉFENDEUR |