Date : 20040205
Dossier : T-1172-03
Référence : 2004 CF 188
Ottawa (Ontario), le 5 février 2004
ENTRE :
SANDER HOLDINGS LTD., DONALD PATENAUDE et
MATHEW NAGYL,
en leur nom personnel et au nom de tous les autres producteurs qui ont
expédié du grain par l'entremise de la Commission canadienne du blé
au sens de la Loi sur la Commission canadienne du blé, et qui sont domiciliés
ou étaient domiciliés au Canada entre 1994 et la date de la décision
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, représentant
le ministre de l'Agriculture du Canada
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE von FINCKENSTEIN
[1] La Cour est saisie d'une requête présentée par le défendeur en vue d'obtenir un jugement sommaire radiant la déclaration au motif qu'elle ne révèle aucune cause d'action valable en droit ou, à titre subsidiaire, un jugement sommaire rejetant la déclaration au motif qu'elle ne renferme aucune question litigieuse à juger.
GENÈSE DE L'INSTANCE
[2] La présente requête est fondée sur le Programme de compte de stabilisation du revenu net (le programme CSRN). Voici le contexte dans lequel ce programme a été créé.
[3] Le programme CSRN a été mis sur pied en 1991 pour aider les producteurs à stabiliser leurs revenus agricoles. Le programme a été instauré par voie législative aux termes de la Loi sur la protection du revenu agricole, L.C. 1991, ch. 22 (la Loi), qui a reçu la sanction royale en 1991. Cette loi habilitante créait un cadre dans lequel des accords devaient être conclus avec les provinces en vue de mettre en oeuvre le programme CSRN.
[4] L'accord fédéral-provincial conclu entre le Canada et les provinces qui instaurait le programme CSRN (l'accord instituant le CSRN) est entré en vigueur en 1991. Selon l'article 6.2 de l'accord instituant le CSRN, le Canada est chargé de l'application du programme CSRN.
[5] Aux termes de l'accord instituant le CSRN, le Comité national du CSRN (le Comité national du CSRN) joue un rôle consultatif envers le Canada. Le Comité national du CSRN est composé de représentants du gouvernement fédéral, des gouvernements provinciaux et des producteurs. La composition et les fonctions du Comité national du CSRN sont précisées à l'article 2 de l'annexe C de l'accord instituant le CSRN :
Structure du Comité national du CSRN
2.1 Le Comité est composé d'un minimum de six producteurs et d'un maximum de dix producteurs nommés par le Ministre pour représenter les groupes sectoriels et les régions du Canada. Les membres nommés doivent participer directement ou indirectement (ou accepter de devenir participant) au Programme.
2.2. Les producteurs sont nommés pour un terme de trois (3) ans au maximum. La première année, certains seront nommés pour un (1) an, d'autres pour deux (2) ans et le reste pour trois (3) ans.
2.3 Chaque province participante peut nommer un (1) membre du Comité.
2.4 Le Canada peut nommer quatre (4) membres du Comité.
2.5 Le Canada désigne le président du Comité parmi les membres nommés conformément aux dispositions précédentes. Le président aura la responsabilité de soumettre pour approbation toutes questions ayant d'importantes répercussions financières aux parties signataires de cet Accord.
2.6 Chaque membre jouira d'un droit de vote égal.
[6] L'accord instituant le CSRN comporte également une disposition modificatrice spéciale qui est ainsi libellée :
Sous réserve des dispositions du paragraphe 5 de l'annexe B, la présent Accord peut être modifié de temps à autre avec l'assentiment du Canada et d'au moins deux tiers des provinces participantes si ces provinces cumulent au moins cinquante (50) pour cent des ventes admissibles nettes déclarées au Programme l'année antérieure. La province qui ne veut pas respecter une modification qui aurait des répercussions financières sensibles peut décider, moyennant avis écrit au Canada, de se retirer de l'Accord à la fin de l'année civile suivante et les modifications ne s'appliqueront pas à elle pendant cette période.
[7] Le programme permet à un producteur de faire des dépôts donnant ou non droit à une contribution de contrepartie. Un producteur peut déposer jusqu'à trois pour cent (3 %) de ses ventes nettes admissibles et recevoir des contributions de contrepartie financées conjointement par le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux participants. Un producteur peut aussi faire des dépôts additionnels jusqu'à concurrence de vingt pour cent (20 %) de ses ventes nettes admissibles, bien que les gouvernements ne versent pas de contribution de contrepartie relativement à ces dépôts. Un boni d'intérêt de trois pour cent (3 %) est payé sur tous les dépôts. L'accord instituant le CSRN ne définit pas le mot _ ventes _. En conséquence, depuis la signature de l'Accord, les autorités chargées de son application ont dû définir à quel moment et pour quelle valeur on peut dire qu'un producteur vend ses grains.
[8] Chaque producteur est entièrement libre de participer ou non au programme CSRN. Pour l'année de stabilisation 2000, environ 157 000 producteurs ont participé au programme CSRN.
[9] L'accord instituant le CSRN définit les « ventes nettes admissibles » comme étant les ventes nettes de produits énoncés à l'annexe B de l'accord. La définition de « dépenses admissibles » ne joue aucun rôle dans l'établissement de la valeur des « ventes nettes » , des « ventes nettes admissibles » ou dans le montant des contributions du gouvernement faites en vertu de l'article 4.2 de l'accord instituant le CSRN.
[10] Le sous-comité des appels du Comité national du CSRN (le « sous-comité des appels » ) a été constitué conformément à l'article 6 de l'annexe C de l'accord instituant le CSRN. Il est chargé d'instruire les appels interjetés par les participants au programme CSRN des décisions des autorités chargées d'appliquer l'accord instituant le CSRN et de leur formuler des recommandations. Les producteurs qui estiment que leurs ventes nettes admissibles ou les contributions de contrepartie du gouvernement ont été mal calculées peuvent se porter en appel devant ce sous-comité des appels et ils le font régulièrement.
[11] Chaque année, on demande aux participants du programme CSRN de remplir un formulaire pour décrire de façon détaillée leurs revenus et leurs dépenses dans diverses catégories. Les formulaires doivent être remplis conformément aux instructions que l'on trouve dans les trousses de demande et les manuels du producteur qui sont expédiés aux producteurs. Ces instructions comprennent des lignes directrices appelées « Lignes directrices concernant les points de vente » , qui sont conçues pour aider les participants à calculer leurs ventes nettes pour l'application du programme CSRN.
[12] Jusqu'en 1994, les Lignes directrices prévoyaient ce qui suit :
Le point de vente, soit l'étape à partir de laquelle la vente est considérée conclue, répond à l'un des critères suivants :
- le produit ne vous appartient plus;
- la gestion du produit n'est plus de votre ressort, notamment en ce qui concerne le transport, le nettoyage, le conditionnement, la commercialisation, etc.;
- vous n'assurez plus l'entière responsabilité des pertes occasionnées par le produit;
- votre facture de vente n'indique pas clairement la valeur exacte de la vente de votre produit.
[13] En octobre 1994, le Comité national du CSRN a recommandé que les Lignes directrices concernant les points de vente soient modifiées de manière à prévoir ce qui suit :
Les participants peuvent déclarer dans le cadre du CSRN les recettes brutes de leurs produits admissibles ainsi que les dépenses applicables qui sont reconnues par le CSRN lors du calcul du revenu agricole sur le plan fiscal.
- Les produits proviennent de leur exploitation agricole;
- Ils peuvent démontrer qu'ils sont propriétaires des produits parce que ceux-ci sont reconnaissables et ils assument le risque entier de leurs produits;
- ils ont une facturation ou une comptabilité distincte qui indique clairement la valeur du produit au point de vente et toute déduction de la valeur au point de vente.
[14] Le programme CSRN est depuis lors appliqué conformément à ces nouvelles lignes directrices. Les demandeurs soutiennent que, par suite de ces modifications, on ne tient plus compte des frais de transport et de silos-élévateurs dans le calcul des ventes nettes admissibles. Le défendeur réfute cette affirmation et affirme que ces frais n'ont jamais été inclus dans le calcul des ventes nettes admissibles et que les modifications apportées aux lignes directrices visaient uniquement à clarifier les directives antérieures.
[15] La thèse des demandeurs se résume aux grandes lignes suivantes :
a) les modifications apportées aux Lignes directrices concernant les points de vente représentent une modification invalide de l'accord instituant le CSRN, car elles ne sont pas conformes aux dispositions modificatrices de cet accord;
b) à titre subsidiaire, les lignes directrices excèdent les pouvoirs conférés par l'accord instituant le CSRN;
c) en raison de a) ou de b), le défendeur est tenu de rembourser aux demandeurs les sommes injustement déduites de leur compte CSRN et de leur contribution de contrepartie du gouvernement.
[16] Les demandeurs soutiennent en outre que :
a) le ministre devait tenir compte des répercussions de l'abrogation, en 1995, de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest et du remplacement des Lignes directrices concernant les points de vente par d'autres lignes directrices;
b) le ministre était assujetti envers les producteurs de grain à une obligation fiduciaire à laquelle il a manqué en appliquant les nouvelles lignes directrices.
[17] En conséquence, les demandeurs réclament des dommages-intérêts ou, à titre subsidiaire, un jugement déclarant ultra vires les Lignes directrices concernant les points de vente.
[18] Le défendeur nie toutes les allégations qui précèdent et soumet la présente requête parce qu'à son avis, la déclaration ne révèle aucune cause d'action.
[19] Je vais aborder à tour de rôle les questions soulevées par la présente demande sous les rubriques suivantes : modifications apportées aux lignes directrices, excès de pouvoir, contrôle judiciaire, absence de question à juger, absence de cause d'action et obligation fiduciaire.
I - Modifications apportées aux lignes directrices
[20] La thèse des demandeurs repose entièrement sur les modifications qui ont été apportées aux lignes directrices en 1994. Les faits relatifs à ces modifications ne sont pas contestés.
[21] Bien que les faits ne soient pas contestés, il n'en reste pas moins que le juge saisi d'une requête présentée en vertu de l'article 216 des Règles de la Cour fédérale (1998), DORS/98-106, peut tirer des conclusions de fait. Comme le juge Strayer (maintenant juge à la Cour d'appel) le déclarait dans le jugement Patrick c. Canada, [1994] A.C.F. no 1216, au paragraphe 6 :
Je suis tout à fait conscient de l'avantage qu'il y a à régler sommairement les affaires où les faits et le droit applicable ne sont pas contestés et où les différends sont susceptibles d'être réglés par le juge des requêtes au vu des éléments qu'il a à sa disposition. Il est clair que la nouvelle règle 432.3(4)a) des Règles de la Cour fédérale autorise le juge, dans le cadre d'une requête en jugement sommaire, de trancher aussi bien les questions de fait que les questions de droit dans la mesure où il peut de faire au vu des éléments dont il dispose. Sur ce point, les pouvoirs de la Cour dans le cadre d'une telle requête sont plus larges que les pouvoirs prévus par la règle 20 des Règles de l'Ontario, disposition invoquée lors de la décision rendue par la Cour de justice de l'Ontario dans l'affaire Ottawa Mortgage Investment Corporation v. Douglas C. Edwards, (1991) 7 C.P.C.(3d) 71, la Cour refusant d'accorder un jugement sommaire étant donné l'existence de certaines questions de fait devant être tranchées.
[22] Étant donné que les faits (concernant la manière et le moment où les modifications aux lignes directrices ont été effectuées) sont clairs et ne sont pas contestés, la question à résoudre est celle de savoir si les modifications apportées aux lignes directrices ont, comme les demandeurs l'affirment, été effectuées en violation de l'accord instituant le CSRN. Bien qu'il soit vrai que les modifications apportées à l'accord instituant le CSRN sont régies par l'article 6.9, qui exige l'assentiment d'au moins deux tiers des provinces participantes qui cumulent 50 % des ventes admissibles nettes, il est également évident que cette disposition ne s'applique pas aux travaux du Comité national du CSRN. L'article 2.6 de l'annexe C de l'accord instituant le CSRN prévoit expressément que chaque membre jouit d'un droit de vote égal.
[23] Les lignes directrices ne font pas partie de l'accord instituant le CSRN; elles visent seulement à en faciliter l'application. Ce sont des normes, des points de repère ou des principes juridiques. Ainsi que le juge MacKay l'a dit de façon fort éloquente dans le jugement Pereira c. Canada (M.C.I.), (1994) 86 F.T.R 43, au paragraphe 11 :
À mon avis, cet argument laisse entendre que les lignes directrices ont l'autorité d'une norme juridique, ce qui n'est pas le cas. Elles sont uniquement destinées à servir de guide aux préposés et à assurer un degré raisonnable d'uniformité dans l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire. Cela ne donne pas aux lignes directrices force de loi; on n'oblige pas les préposés à tenir compte de qualités, de normes ou de critères particuliers car cela limiterait leur pouvoir discrétionnaire, et ce, d'une manière que l'arrêt Yhap désapprouvait.
[24] Pour ce qui est des lignes directrices en litige en l'espèce, le juge Rouleau a, dans l'affaire Boyko c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [2000] A.C.F. no 399, conf. à [2001] A.C.F. no 316 (C.A.F), examiné, aux paragraphes 13 à 15, les changements auxquels avait procédé le Comité national du CSRN, ainsi que les modifications qui auraient été effectuées de façon irrégulière :
Il est reconnu depuis longtemps que les organismes administratifs établissent fréquemment un ensemble cohérent de lignes directrices qui leur sont utiles dans l'exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires d'origine législative, comme ceux octroyés par la Loi sur la protection du revenu agricole mentionnés précédemment. Les politiques permettent aux organismes publics d'élaborer des lignes directrices pour réduire l'écart entre un pouvoir discrétionnaire général conféré par la loi et son application à une affaire donnée. Les tribunaux reconnaissent que l'exercice constant d'un pouvoir discrétionnaire administratif mène inévitablement à l'élaboration d'une politique générale sur l'exercice de ce pouvoir. Le contenu de la politique doit être conforme au pouvoir octroyé par la loi habilitante et la politique ne peut être élaborée ou appliquée de mauvaise foi, être fondée sur des considérations inappropriées ou avoir des objectifs étrangers à l'objet de la loi. La jurisprudence a établi clairement que s'il est satisfait à ces critères, les tribunaux feront preuve de prudence et de retenue en examinant des mesures administratives de ce genre. Ces principes de droit ont été exposés par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Maple Lodge Farms c. Le gouvernement du Canada (1982), 137 D.L.R. (3d) 558; [1982] 2 R.C.S. 2, à la page 7 :
En interprétant des lois [...] qui mettent en place des arrangements administratifs souvent compliqués et importants, les tribunaux devraient, pour autant que les textes législatifs le permettent, donner effet à ces dispositions de manière à permettre aux organismes administratifs ainsi créés de fonctionner efficacement comme les textes le veulent [...] [et] les cours devraient, si c'est possible, éviter les interprétations strictes et formalistes et essayer de donner effet à l'intention du législateur appliquée à l'arrangement administratif en cause. C'est aussi une règle bien établie que les cours ne doivent pas s'ingérer dans l'exercice qu'un organisme désigné par la loi fait d'un pouvoir discrétionnaire simplement parce que la cour aurait exercé ce pouvoir différemment si la responsabilité lui en avait incombé. Lorsque le pouvoir discrétionnaire accordé par la loi a été exercé de bonne foi et [...] si on ne s'est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l'objet de la loi, les cours ne devraient pas modifier la décision.
La Cour d'appel fédérale a suivi ce raisonnement dans l'arrêt Carpenter Fishing Pool c. Canada (1998), 155 D.L.R. (4th) 572, [1998] 2 C.F. 548, ou le juge Décary a écrit, à la page 561 :
Dans la mesure où le ministre élabore la politique dans l'exercice des pouvoirs généraux [...] et dans la mesure où il n'applique pas cette politique aveuglément dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire de délivrer un permis particulier, la mesure consistant à délivrer le permis, bien que de nature administrative et par ailleurs susceptible de contrôle judiciaire, ne peut être contestée en vertu des règles générales applicables aux mesures administratives pour ce qui touche à son élément stratégique [...]. Les cours de révision saisies de la contestation d'une mesure administrative [...] devraient prendre soin de ne pas appliquer à l'élément législatif la norme de contrôle applicable aux fonctions administratives. La distinction est peut-être ténue, mais chaque fois qu'une personne conteste indirectement une politique en matière de quotas en contestant directement la délivrance d'un permis, les tribunaux devraient isoler la contestation indirecte et l'assujettir aux normes applicables au contrôle d'une mesure législative qui ont été définies dans l'arrêt Maple Lodge Farms.
Dans la présente affaire, les Lignes directrices en question sont clairement une politique étudiée qu'ont élaborée les parties à l'accord instituant le CSRN à la suite d'une consultation publique et après des années de délibérations des fonctionnaires du CSRN et des membres du Comité. Elles s'appliquent de façon générale à tous les participants volontaires au programme CSRN. Il n'y a pas de preuve en l'espèce selon laquelle il y a eu mauvaise foi ou qu'on s'est fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l'objet de la loi dans l'élaboration des lignes directrices. Bien que la présente demande soit formulée comme une contestation directe de la recommandation faite par le Sous-comité d'appel d'appliquer la politique, la vraie nature de la plainte des demandeurs porte sur la politique elle-même; en d'autres termes, ils s'élèvent contre le fait que l'expression « ventes nettes admissibles » n'inclut pas les coûts de transport du grain au port et soutiennent que les Lignes directrices constituent en quelque sorte une modification illégale de l'accord instituant le CSRN. Cependant, toute la preuve présentée à la Cour établit clairement que la signification du terme « ventes nettes admissibles » n'a jamais, depuis la création du programme jusqu'à aujourd'hui, inclus les coûts de transport du grain au port, et que l'accord instituant le CSRN n'a jamais été modifié officiellement pour refléter des changements d'une telle nature. Bref, les Lignes directrices perpétuent la même politique que celle qui a toujours existé dans le cadre du programme CSRN.
[25] À l'instar du juge Rouleau, je conclus que la procédure qui a été suivie en l'espèce pour modifier les Lignes directrices concernant les points de vente n'est entachée d'aucune irrégularité et qu'en eux-mêmes, les changements apportés ne constituent pas une modification de l'accord instituant le CSRN.
II - Excès de pouvoir
[26] Ayant conclu que les lignes directrices ne constituent pas une norme juridique au sens du jugement Pereira, précité, il s'ensuit, comme corollaire logique, que l'élaboration des lignes directrices ne saurait excéder les pouvoirs prévus par la Loi ou son règlement d'application ni être contraire à l'accord instituant le CSRN.
III - Contrôle judiciaire
[27] Dans leurs conclusions, les demandeurs sollicitent, à titre subsidiaire, un contrôle judiciaire et le prononcé d'un jugement déclaratoire portant que les modifications apportées aux lignes directrices allaient à l'encontre de l'accord et étaient ultra vires. Comme l'accord instituant le CSRN est autorisé par la Loi, il est à peu près hors de doute que la question de savoir si l'accord instituant le CSRN a été modifié de façon incorrecte ou non est une question qui est susceptible d'un contrôle judiciaire par notre Cour (Commission ontarienne de commercialisation du poulet c. Office canadien de commercialisation des poulets, [1993] 1 C.F. 116).
[28] Bien que la présente instance ait été introduite sous forme d'action au moyen d'une déclaration, cela n'empêche pas les demandeurs d'obtenir le jugement déclaratoire qu'ils sollicitent. Dans l'affaire Sweet c. Canada, [1999] A.C.F. no 1539 (C.A.F.), le demandeur réclamait un jugement déclaratoire malgré le fait qu'il avait intenté son action par voie de déclaration. Le juge Décary a tenu les propos suivants aux paragraphes 14 à 18 :
Je ne suis pas du tout convaincu qu'une requête en radiation, au motif que les actes de procédure ne révèlent aucune cause raisonnable d'action, soit la procédure indiquée dans les cas où la question en litige est de savoir si une partie aurait dû entreprendre un contrôle judiciaire ou une action. Il me semble que le fait de savoir si la procédure utilisée est ou n'est pas la procédure indiquée est une question distincte de celle de savoir si la procédure, si indiquée, révèle une cause raisonnable d'action. L'intention des Règles est précisément d'éviter de radier des procédures qui auraient dû être introduites sous une autre forme. Une fois que l'on a constaté qu'une procédure donnée appartient à l'une ou l'autre des deux catégories (contrôle judiciaire ou action), le devoir de la Cour est de déterminer quelle est la catégorie applicable et de permettre que l'instance soit continuée de cette façon. Les avocats et la Cour doivent trouver les moyens d'aborder la question intelligemment et de façon pratique.
Les nouvelles Règles de la Cour fédérale (1998) donnent à la Cour et aux avocats le moyen d'éviter facilement, chaque fois que la chose est possible, d'avoir à recourir à des moyens aussi radicaux que les requêtes en radiation. La règle 57 est particulièrement pertinente quant à cette question. Elle fait en sorte que « La Cour n'annule pas un acte introductif d'instance au seul motif que l'instance aurait dû être introduite par un autre acte introductif d'instance » . Bien que la forme soit nouvelle, je me risque à dire que cette règle codifie une pratique déjà suivie par la Cour [...]
Il est alors tout à fait inutile de demander la radiation d'actes de procédure quand, en bout de ligne, la Cour permettra au demandeur ou au défendeur de déposer un nouvel acte de procédure en bonne et due forme. Une requête en contestation d'irrégularités, en vertu de la règle 58, pourrait bien se révéler être un moyen utile, cependant moins radical, d'opérer le changement désiré. Je suis conscient que la règle 58 porte sur les irrégularités qui résultent de l'inobservation d'une disposition des Règles et que les catégories de procédures sont dictées par la Loi. Cependant, à mon avis, ce sont les Règles qui déterminent la façon dont les instances sont introduites (règle 61), et lorsqu'une instance est introduite autrement que dans la forme prescrite, la question en devient alors une d'inobservation d'une disposition des Règles, et non pas une question d'inobservation de la Loi.
Il me semble que dans une affaire où l'on recherche plusieurs réparations différentes, les unes nécessitant une action, les autres un contrôle judiciaire, la marche à suivre est de déterminer quelle est la réparation qui, logiquement, est à envisager en premier lieu, ensuite de déterminer si la procédure entreprise est celle indiquée au vu de la réparation et, sinon, de permettre à la partie de la corriger en y apportant les modifications appropriées.
En l'espèce, j'aurais été disposé, si ce n'était de la décision que j'ai finalement prise en me basant sur d'autres motifs, à traiter cette partie de la requête en radiation de l'intimée qui repose sur l'argument « contrôle judiciaire ou action » en tant que requête en contestation d'irrégularités présentée en vertu de la règle 58.
Le même raisonnement vaut en l'espèce, de sorte que la requête du défendeur pourrait être assimilée à une requête fondée sur l'article 58 des Règles pour inobservation des Règles.
[29] Mais il ne s'agit là que d'hypothèses. En effet, compte tenu des conclusions que j'ai déjà tirées et des conclusions auxquelles la Cour est en arrivée dans le jugement Boyko, précité, suivant lesquelles les lignes directrices ne font pas partie de l'accord et qu'elles n'ont pas pour effet de le modifier et que leur élaboration n'excédait pas les pouvoirs prévus par la Loi ou par son règlement d'application, il n'existe pas en l'espèce de question litigieuse pouvant donner ouverture à un contrôle judiciaire.
IV - Absence de question à juger
[30] Les règles de droit concernant la question de savoir s'il existe une question litigieuse à juger ont été énoncées par le juge La Forest dans l'arrêt Hercules Management c. Ernst & Young, [1977] 2 R.C.S. 165, où le juge déclare, à la page 182 :
La première concerne la procédure à suivre dans le cas d'une motion visant à obtenir un jugement sommaire fondée sur le par. 20.03(1) des Règles de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba, qui se lit ainsi :
20.03(1) Le tribunal, s'il est convaincu qu'une demande ou une défense ne soulève pas de question en litige, rend un jugement sommaire en conséquence.
Je suis d'accord tant avec la Cour d'appel qu'avec le juge des motions quant à leur approbation de la procédure établie dans l'arrêt Fidkalo, précité, à la p. 267, savoir :
[TRADUCTION] La question à trancher dans le cas d'une motion fondée sur l'art. 20 des Règles est de savoir s'il existe une question en litige. Bien qu'il incombe d'abord au défendeur qui demande le rejet d'une action de prouver que l'affaire est un cas où il convient d'examiner s'il existe une question en litige, il incombe ensuite au demandeur, selon la règle, d'établir que son action a vraiment des chances de réussir.
[31] Vu ma conclusion en ce qui concerne l'interprétation de l'accord instituant le CSRN et les modifications apportées aux lignes directrices en 1994, j'estime que le demandeur ne s'est pas acquitté du fardeau qui lui incombait. Il n'existe donc pas de question litigieuse à trancher.
V - Absence de cause d'action
Négligence/devoir de diligence
[32] Voici la définition que le juge Diplock donne de la cause d'action dans l'arrêt Letang c. Cooper, [1965] 1 Q.B. 232, à la page 235 : [TRADUCTION] « une cause d'action est simplement une situation factuelle dont l'existence donne à une personne le droit d'obtenir du tribunal une réparation contre une autre personne » .
[33] On trouve d'autres observations succinctes au sujet de la cause d'action dans l'arrêt Operation Dismantle et al. c. La Reine et al., (1985), 18 D.L.R. (4th) 481, à la page 515 D.L.R., où le juge Wilson déclare :
Le droit donc paraît clair. Les faits articulés doivent être considérés comme démontrés. Alors, la question est de savoir s'ils révèlent une cause raisonnable d'action, c.-à-d. une cause d'action « qui a quelques chances de succès » (Drummond-Jackson v. British Medical Association, [1970] 1 All E.R. 1094) ou, comme dit le juge Le Dain dans l'arrêt Dowson c. Gouvernement du Canada (1981), 37 N.R. 127 (C.A.F.), à la p. 138, est-il « évident et manifeste que l'action ne saurait aboutir » ?
[34] On peut partir du principe, dans le cas qui nous occupe, que les faits articulés peuvent être démontrés, c'est-à-dire que, depuis que les lignes directrices ont été modifiées, les autorités chargées d'appliquer le programme CSRN ne tiennent plus compte des frais de transport et de silos-élévateurs pour calculer les ventes nettes admissibles, alors qu'auparavant, elles en tenaient compte. Quelle cause d'action les demandeurs possèdent-ils donc et quelle est la cause d'action révélée par leurs conclusions?
[35] En l'espèce, les conclusions des demandeurs ne révèlent pas l'existence d'une cause d'action. Les demandeurs se contentent de réclamer des dommages-intérêts ou, subsidiairement, un jugement déclaratoire. À l'audience, en dépit des questions insistantes du tribunal, l'avocat des demandeurs n'a pas précisé la cause d'action. Il s'est contenté de répéter que les modifications apportées aux lignes directrices avaient entraîné une violation de l'accord instituant le CSRN.
[36] Bien qu'ils n'accusent pas le défendeur de négligence, les demandeurs affirment que la présumée violation des dispositions modificatives de l'accord instituant le CSRN leur donne droit à des dommages-intérêts. Pour pouvoir obtenir gain de cause au procès, les demandeurs doivent tout d'abord convaincre un tribunal du mal-fondé des conclusions tirées par le juge Rouleau dans le jugement Boyko, précité, et par moi-même, au paragraphe 25 du présent jugement. En second lieu, il leur faudrait démontrer qu'ils tombent sous le coup de ce qu'il est convenu d'appeler le critère Anns/Kamloops, qui a été élaboré dans les arrêts Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728 et Ville de Kamloops c. Neilson, [1984] 2 R.C.S. 2.
[37] Ce critère a été résumé de façon succincte par le juge Hugessen dans le jugement A.O. Farms Inc c. Canada, [2000] A.C.F. no 1771, où il déclare, aux paragraphes 10 à 12 :
Les motifs que j'ai exposés ci-dessus suffisent pour trancher la présente requête. Cependant, étant donné que les deux avocats ont abordé la question, il m'apparaît nécessaire de formuler quelques remarques au sujet du critère plus moderne qui est appliqué à l'égard des allégations de négligence formulées contre les autorités publiques, c'est-à-dire le critère Anns/Kamloops. Si j'ai bien compris, ce critère comporte deux volets. D'abord, la Cour se demande si le lien entre la partie demanderesse et l'autorité est suffisamment étroit pour donner lieu à un devoir de prudence. En second lieu, elle se demande s'il existe des facteurs d'ordre législatif ou politique pouvant atténuer ou modifier ce devoir ou en nier l'existence.
Cependant, dans la présente affaire, quel que soit le volet du critère qui est appliqué, l'action ne peut être accueillie. Le lien entre le gouvernement et l'entité administrée n'est pas un lien caractérisé par une grande proximité sur le plan individuel. Surtout, les actions du gouvernement sont susceptibles de nuire à certains membres du public. C'est pourquoi, il n'est pas facile de gouverner. Bien entendu, le gouvernement a un devoir envers le public, mais il s'agit d'un devoir à l'endroit de l'ensemble du public et non d'une obligation individuelle à l'endroit de chacun des membres de celui-ci. Ceux qui estiment que ce devoir n'a pas été rempli correctement doivent s'exprimer en ce sens au moment du scrutin et non devant les tribunaux.
Par ailleurs, des facteurs très semblables s'appliquent à mon sens au second volet du critère. L'autorité publique doit pouvoir faire librement ses choix en tenant compte uniquement des conséquences politiques de ceux-ci et non de la possibilité d'être poursuivie en dommages-intérêts. C'est le principal facteur politique sous-jacent aux décisions qui ont été rendues dans les affaires Welbridge et Guimond, que j'ai mentionnées au début des présents motifs, et qui s'appliquent également en l'espèce. Le gouvernement ne peut être poursuivi en dommages-intérêts lorsqu'il légifère, même de façon erronée, incompétente ou stupide. Or, c'est là l'essentiel des allégations de la demanderesse et, à mon avis, ces allégations ne révèlent aucune cause d'action en l'espèce.
[38] Les observations du juge Hugessen s'appliquent également au cas qui nous occupe. Il n'y a rien dans les conclusions des demandeurs qui, même si celles-ci étaient entièrement démontrées, permettraient à la présente action d'être accueillie suivant le second volet du critère Anns/Kamloops.
Manquement à une obligation légale
[39] Les demandeurs affirment également que le paragraphe 4(2) de la Loi obligeait le ministre de l'Agriculture à renégocier l'accord instituant le CSRN à la suite de l'abrogation de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest en raison des répercussions négatives de cette abrogation sur les producteurs.
[40] L'article 4 de la Loi est ainsi libellé :
4. (1) Le gouverneur en conseil peut, par décret, autoriser le ministre à conclure avec une ou plusieurs provinces un accord instituant, séparément ou conjointement, le programme et un ou plusieurs des régimes suivants : régime universel, assurance-récolte ou assurance-revenu.
(2) Les critères dont le ministre tient compte en l'occurrence sont :
a) le maintien du libre choix des producteurs, qui ne doit pas être indûment restreint par le régime ou programme, lequel vise à permettre à ceux-ci de mieux s'adapter aux contraintes du marché en ce qui touche la production et la commercialisation;
b) la nécessité de l'équité et d'une relative uniformité, compte tenu des particularités régionales, entre les divers accords dans la protection offerte, d'une part, et dans les contributions respectives des gouvernements relativement à des produits agricoles - ou catégories de produits - donnés, d'autre part;
c) la viabilité socio-économique à long terme des familles et collectivités qui s'adonnent à l'agriculture;
d) la compatibilité du régime ou programme avec les engagements internationaux du Canada;
e) le régime ou programme assure la viabilité environnementale et économique à long terme.
[41] Bien que l'article 4 n'impose selon moi aucune obligation de renégocier, je vais tenir pour acquis, aux fins de la présente requête, que les demandeurs peuvent réussir à établir ce fait. Je tiens toutefois à préciser que cela ne fait pas avancer leur cause.
[42] En partant du principe que je viens de poser, le défaut de négocier pourrait équivaloir à un manquement à une obligation légale, mais pas à une cause d'action. Le juge en chef Dickson a résumé succinctement la position canadienne sur le manquement à une obligation légale dans l'arrêt La Reine c. Saskatchewan Wheat Pool, [1983] 1 R.C.S. 205, à la page 227 :
Mes conclusions se résument donc ainsi :
1. Les conséquences civiles de la violation d'une loi doivent être subsumées sous le droit de la responsabilité pour négligence.
2. La notion d'un délit civil spécial de violation d'une obligation légale qui donnerait droit à des dommages-intérêts sur simple preuve d'une violation et d'un préjudice, doit être rejetée, comme doit l'être également le point de vue selon lequel une violation sans excuse valable constitue de la négligence en soi et emporte responsabilité absolue.
3. La preuve de la violation d'une loi, qui cause un préjudice, peut être une preuve de négligence.
4. L'obligation formulée dans un texte de loi peut constituer une norme, à la fois précise et utile, de conduite raisonnable.
Compte tenu de l'analyse qui précède, les demandeurs ne peuvent obtenir non plus gain de cause sur le fondement de cette allégation parce qu'ils n'ont pas précisé comment un manquement à une obligation légale pouvait constituer de la négligence en l'espèce.
VI - Obligation fiduciaire
[43] À titre subsidiaire, les demandeurs allèguent que le ministre de l'Agriculture était tenu envers eux à une obligation fiduciaire et qu'il a manqué à cette obligation en permettant les modifications apportées en 1994 aux lignes directrices.
[44] Dans l'arrêt Guérin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335, à la page 384, le juge Dickson a retenu la définition suivante de l'obligation fiduciaire :
Le professeur Ernest Weinrib soutient dans son article intituléThe Fiduciary Obligation, (1975), 25 U.T.L.J. 1, à la p. 7, que [TRADUCTION] « la marque distinctive d'un rapport fiduciaire réside dans le fait que la situation juridique relative des parties est telle que l'une d'elles se trouve à la merci du pouvoir discrétionnaire de l'autre » . À la page 4, il exprime ce point de vue de la manière suivante :
[TRADUCTION] [Lorsqu'il y a une obligation de fiduciaire] il existe un rapport dans lequel la manière dont le fiduciaire se sert du pouvoir discrétionnaire qui lui a été délégué peut avoir des répercussions sur les droits du commettant qui sont donc subordonnés à l'utilisation qui est faite dudit pouvoir. L'obligation du fiduciaire est le moyen brutal employé en droit pour contrôler ce pouvoir discrétionnaire.
Je ne me prononce pas sur la question de savoir si cette description est de portée assez large pour comprendre toutes les obligations du fiduciaire. J'estime toutefois que, lorsqu'une loi, un contrat ou peut-être un engagement unilatéral impose à une partie l'obligation d'agir au profit d'une autre partie et que cette obligation est assortie d'un pouvoir discrétionnaire, la personne investie de ce pouvoir devient un fiduciaire. L'equity vient alors exercer un contrôle sur ce rapport en imposant à la personne en question l'obligation de satisfaire aux normes strictes de conduite auxquelles le fiduciaire est tenu de se conformer.
Il a également formulé les observations suivantes à la page 385, au sujet des obligations fiduciaires auxquelles sont assujettis les organismes publics :
Il nous faut remarquer que, de façon générale, il n'existe d'obligations de fiduciaire que dans le cas d'obligations prenant naissance dans un contexte de droit privé. Les obligations de droit public dont l'acquittement nécessite l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire ne créent normalement aucun rapport fiduciaire. Comme il se dégage d'ailleurs des décisions portant sur les « fiducies politiques _, on ne prête pas généralement à Sa Majesté la qualité de fiduciaire lorsque celle-ci exerce ses fonctions législatives ou administratives.
[45] En l'espèce, nous sommes en présence d'un programme à participation facultative. Ce programme comporte son propre mécanisme interne de correction, qui relève du sous-comité des appels. En conséquence, on ne saurait affirmer que les agriculteurs sont à la merci du pouvoir discrétionnaire du ministre. Le concept d'obligation fiduciaire ne s'applique donc pas en l'espèce.
DISPOSITIF
[46] Compte tenu des conclusions qui précèdent, la présente demande est accueillie et un jugement sommaire radiant la déclaration sera rendu en faveur du défendeur au motif que la déclaration ne révèle aucun cause d'action valable en droit ou aucune question litigieuse justifiant un procès ou un contrôle judiciaire. Les dépens sont adjugés au défendeur.
« K. von Finckenstein »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1172-03
INTITULÉ : SANDER HOLDINGS LTD et autres
c.
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : REGINA (SASKATCHEWAN)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 16 JANVIER 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE von FINCKENSTEIN
DATE DES MOTIFS : LE 5 FÉVRIER 2004
COMPARUTIONS :
E. F. Anthony Merchant, c.r. POUR LES DEMANDEURS
Brian H. Hay POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
E. F. Anthony Merchant, c.r. POUR LES DEMANDEURS
Merchant Law Group
4, 3e Avenue Nord
Yorkton (Saskatchewan)
S3N 1B9
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Ministère de la Justice
310, rue Broadway, bureau 301
Winnipeg (Manitoba)
R3C 0S6