Décisions de la Cour fédérale

Date : 20060411

Dossier : IMM-6457-05

Référence : 2006 CF 473

ENTRE :

LAI CHEONG SING

demandeur

et

LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION

défendeur

ET

Dossier : IMM-6460-05

ENTRE :

TSANG MING NA

demanderesse

et

LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION

défendeur

MOTIFS DU JUGEMENT

[1]         Lai Cheong Sing et Tsang Ming Na sont des citoyens de la République populaire de Chine et ont été mari et femme. Ils sont maintenant divorcés. Chacun sollicite le contrôle judiciaire de ce qui est décrit comme une décision portant que leur demande respective d'examen des risques avant renvoi (ERAR) sera décidée par le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (le ministre) ou son délégué. Chacun sollicite la mesure de redressement suivant :

[traduction]

un bref de certiorari annulant la décision du défendeur portant que l'éventuelle demande d'examen des risques avant renvoi du demandeur doit être présentée au défendeur, et une déclaration portant que l'éventuelle demande d'examen des risques avant renvoi du demandeur doit être présentée à la Cour fédérale du Canada.

[2]         Les faits et arguments relatifs à chaque demande de contrôle judiciaire sont identiques. Par conséquent, les présents motifs s'appliquent aux deux demandes de contrôle judiciaire en instance, et toute référence dans les motifs au « demandeur » sera comprise comme se reportant à chaque demandeur.

LES FAITS

[3]         Les faits ne sont pas contestés.

[4]         En 1999, M. Lai, son épouse et leurs trois enfants sont arrivés au Canada. Par la suite, ils ont tous revendiqué le statut de réfugiés au sens de la Convention. Le 21 juin 2002, la Section du statut de réfugié de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (SSR) a conclu que les membres de la famille n'étaient pas des réfugiés au sens de la Convention. Il a été décidé que M. Lai et son épouse étaient exclus de la définition de réfugié en vertu de l'alinéa 1Fb) de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés (la Convention). Selon cet article, la Convention ne s'applique pas aux personnes dont on a des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du Canada avant leur arrivée au pays. Il a été décidé qu'aucun des membres de la famille Lai n'était inclus dans la définition de réfugié au sens de la Convention, parce qu'on a conclu que la crainte qu'ils alléguaient n'était pas, s'ils étaient renvoyés en Chine, d'être persécutés pour un des motifs énumérés dans la définition.

[5]         Trois points doivent être signalés relativement à l'audience devant la SSR. Premièrement, le ministre est intervenu à l'audience et a présenté des preuves. Élément pertinent quant à la présente procédure, le ministre a présenté un élément de preuve sous la forme d'une note diplomatique fournie par la République populaire de Chine, dans laquelle le gouvernement de la Chine s'engageait à ce qu'aucun des demandeurs, s'il était renvoyé en Chine, ne soit condamné à mort au criminel par une cour chinoise, ni soumis à la torture ou autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Le ministre a aussi formulédes observations à la SSR au sujet de la note diplomatique; en particulier, il a fait valoir que :

[traduction]

28.        La note diplomatique est la meilleure assurance garantissant à Lai Cheong Sing et à Tsang Ming Na leur sécurité et bien-être, et réduit à néant tous leurs arguments selon lesquels ils seront soumis à la peine de mort ou à quelque forme de torture, ouautres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.

[6]         Le deuxième point qui doit être signalé relativement à la décision de la SSR, c'est que la seule conclusion tirée par la SSR était qu'aucun des demandeurs n'était un réfugié au sens de la Convention. La SSR n'a pas examiné les risques de torture ou de traitement cruel ou inhumain au sens de ce qu'on appelle maintenant les « motifs regroupés » énoncés dans l'article 97 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi), parce que la SSR n'avait pas compétence pour le faire. Ce n'est qu'au moment où la Loi, y compris l'article 97, est entrée en vigueur, le 28 juin 2002, que cette compétence a été conférée à la Section de la protection des réfugiés de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié.

[7]         Le troisième et dernier point qu'il faut signaler, c'est que la décision de la SSR avait pour effet de transformer en mesures de renvoi les mesures d'interdiction de séjour conditionnelle entrées en vigueur lors du dépôt par les demandeurs de leurs revendications du statut de réfugié au sens de la Convention. Tant que la décision de la SSR était susceptible de contrôle judiciaire, l'effet de ces mesures de renvoi était suspendu en vertu de la loi.

[8]         La Cour a rejeté une demande de contrôle judiciaire attaquant la décision de la SSR. La Cour d'appel fédérale a maintenu cette décision, et le 1^er septembre 2005, une demande d'autorisation de former un pourvoi contre la décision de la Cour d'appel fédérale a été rejetée par la Cour suprême du Canada. Par conséquent, il n'y avait plus de sursis aux mesures de renvoi à compter de cette date, et les mesures étaient exécutoires.

[9]         Le 12 octobre 2005, un agent de l'Agence des services frontaliers du Canada (agent d'exécution) a rencontré les demandeurs et leur avocat, et il a fourni à chaque demandeur une demande modifiée pour un ERAR, un avis modifié ayant trait à l'ERAR, et un guide de demande d'ERAR. Les demandes modifiées informaient les demandeurs qu'ils pouvaient présenter une demande de protection au ministre. Ces demandes d'ERAR, pour la première fois, posent la question de savoir si chaque demandeur est une personne visée par l'article 97 de la Loi. Cet article est formulé comme suit :

[10]       Par la suite, chaque demandeur a rempli une demande d'ERAR, et les demandes ont été déposées accompagnées de nombreux éléments de preuve documentaire et d'observations élaborées.Ces observations comportaient les mêmes arguments qui sont maintenant adressés à la Cour au sujet de l'existence d'une crainte raisonnable de partialité de la part du ministre ou de son délégué.

LA QUESTION SOULEVÉE PAR LES DEMANDEURS

[11]       Chaque demandeur allègue que les assurances diplomatiques fournies par la République populaire de Chine sont exactement de la même nature que les risques visés par l'article 97 de la Loi. Ainsi, chaque demandeur jure qu'il est convaincu qu'au vu des assurances diplomatiques du gouvernement de la Chine, de la position du ministre devant la SSR à l'égard de ces assurances, et de ce qui serait une lettre du ministre de l'époque Alan Rock à l'avocate du ministre, la décision de ce dernier est déjà prise pour chaque demande d'ERAR. Les demandeurs plaident par conséquent que l'exigence, selon la Loi, portant que la demande d'ERAR doit être décidée par le ministre est inopérante du point de vue constitutionnel, ou est invalide et sans effet en vertu de l'article 52 de la Charte, puisqu'elle viole l'article 7 de la Charte. La Courest donc invitée à faire elle-même l'ERAR demandé par chacun des demandeurs.

[12]       Des avis de la question constitutionnelle soulevée par les demandeursont été déposés et signifiés, mais aucun procureur général n'a répondu.

EXAMEN DE LA QUESTION EN LITIGE

[13]       Il est incontestable que chaque demandeur a le droit de voir sa demande d'ERAR examinée par un agent qui ne fait pas l'objet d'une crainte raisonnable de partialité, ou qui ne donne pas une telle impression de partialité. Cela dit, dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire fondée sur des allégations de partialité, la Cour a compétence pour refuser toute mesure de redressement en raison du caractère prématuré de la demande (voir Air Canada c. Lorenz, [2001] 1 C.F. 494 (1^re inst.)). En l'espèce, les demandeurs ont correctement fait connaître leurs préoccupations relatives à la partialité à la première occasion. Toutefois, ils n'ont pas invoqué de jurisprudence à l'appui de l'argument selon lequel une allégation de partialité, même lorsqu'on prétend que cette partialité a la gravité d'une atteinte aux droits garantis par l'article 7 de la Charte, justifie en elle-même que la question de la partialité soit tranchée avant que les arguments sur cette question soient examinés par le décideur. À mon avis, les facteurs suivants militent contre le fait de trancher la question de la partialité maintenant, dans la présente instance.

[14]       Premièrement, il est reconnu que l'agent d'exécution dont la « décision » est contestée n'avait aucun pouvoir discrétionnaire pour déterminer qui devait décider des demandes d'ERAR. Lorsqu'il a avisé les demandeurs de leur droit de présenter une demande d'ERAR, l'agent d'exécution a procédé à une mesure administrative obligatoire pour laquelle il n'avait pas de pouvoir discrétionnaire, sauf en ce qui avait trait à la date retenue pour l'avis. L'agent n'a commis aucune erreur susceptible de contrôle qui justifie la mesure de redressement demandée, soit un « bref de certiorari annulant la décision du défendeur portant que l'éventuelle demande d'examen des risques avant renvoi [...] doit être présentée au défendeur » .

[15]       Deuxièmement, et de manière connexe, il y a la mesure de redressement que la Cour peut accorder dans le cadre de la présente instance. Lors du contrôle judiciaire d'une décision d'ERAR défavorable, la Cour aurait la compétence, dans des circonstances exceptionnelles, de renvoyer la décision d'ERAR à un agent avec des instructions si précises qu'elles auraient essentiellement pour effet de lui dicter la décision à prendre (voir Ali c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1994] 3 C.F. 73 (1^re inst.)). À l'inverse, je n'ai pas été convaincue qu'en l'espèce la Cour n'est pas simplement habilitée à superviser la décision du ministre, mais plutôt qu'elle doit devancer cette décision et prendre, en fait, la décision que le ministre doit prendre en vertu de la Loi.

[16]       Àcet égard, les demandeurs invoquent l'article 52 de la Charte pour demander un redressement. Or, il ne semble pas que cet article 52 s'applique, car les demandeurs ne plaident pas que les dispositions pertinentes de la Loi sont incompatibles avec celles de la Constitution. Ils allèguent plutôt que, compte tenu des faits de l'espèce, l'exigence selon laquelle il revient au ministre de décider des demandes d'ERAR ne devrait pas s'appliquer. Même si des réparations peuvent être accordées en vertu de l'article 24 de la Charte, il a été décidé que cet article ne conférait aucun pouvoir à aucun tribunal. Ainsi, dans R. c. 974649 Ontario Inc., [2001] 3 R.C.S. 575, la juge en chef McLachlin, s'exprimant au nom de la Cour, faisait observer ce qui suit aux paragraphes 22 à 24 :

22         Conformément à la dernière proposition, l'article 24 ne doit pas être interprété de façon si large qu'il aurait pour effet d'investir les tribunaux judiciaires et administratifs de pouvoirs qu'ils n'ont jamais été censés exercer. Ce sont le Parlement et les législatures, et non pas les juges, qui définissent la compétence des différents tribunaux judiciaires et administratifs canadiens : Mills, précité, page 952 (le juge McIntyre). C'est le Parlement ou la législature concernée qui décide si un tribunal judiciaire ou administratif est un « tribunal compétent » : Weber, précité, paragraphe 65. L'intention du législateur est le phare qui permet d'identifier les tribunaux compétents.

23         Conformément à la mise en garde faite par le juge McIntyre dans l'arrêt Mills, précité, page 953, la Charte n'est pas censée « provoquer le bouleversement du système judiciaire canadien » . Les tribunaux ont pour tâche d'interpréter le paragraphe 24(1) de manière à permettre aux justiciables d'avoir accès directement aux réparations prévues par la Charte, tout en respectant, dans la mesure du possible, « le régime existant de compétence des tribunaux » : Mills, page 953 (le juge McIntyre); voir aussi les commentaires des juges La Forest (à la page 971) et Lamer (à la page 882) dans le même arrêt; et Weber, précité, paragraphe 63. Les rédacteurs de la Charte ne voulaient pas supprimer les distinctions que fait la Constitution entre les différents types de tribunaux ni empiéter plus que de besoin sur les pouvoirs législatifs pour réaliser les objectifs de la Charte.

24         En résumé, le tribunal appelé à interpréter l'article 24 de la Charte doit faire une interprétation large et téléologique, propre à faciliter l'accès direct aux réparations convenables et justes prévues par les paragraphes 24(1) et (2) de la Charte, tout en respectant la structure et les pratiques du système judiciaire existant ainsi que le rôle qui appartient en exclusivité au Parlement et aux législatures, savoir celui de fixer la compétence des tribunaux judiciaires et administratifs. Gardant ces principes directeurs à l'esprit, je reviens à la question qui est au coeur du présent pourvoi : Dans quels cas un tribunal judiciaire ou administratif possède-t-il le « pouvoir d'accorder la réparation demandée » , respectant ainsi le dernier volet du critère établi dans Mills pour déterminer si un organisme donné est un tribunal compétent?

[17]       En l'espèce, je suis incapable de conclure que le législateur a voulu que la Cour exerce le pouvoir discrétionnaire du ministre (plutôt que de superviser l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire), même si on invoque la Charte pour demander un redressement.

[18]       Troisièmement, ce n'est pas la Loi dont on allègue qu'elle porte atteinte aux droits des demandeurs, mais seulement les circonstances particulières de leur affaire. Il ne peut y avoir d'atteinte à la Charte avant que des décisions défavorables aux demandeurs soient rendues, et je ne suis pas convaincue que des résultats défavorables sont déterminés d'avance. Les présentes demandes deviendraient théoriques si les demandes d'ERAR avaient un résultat favorable.

[19]       Quatrièmement, même si les demandes d'ERAR donnent lieu à des décisions défavorables, ces décisions pouvant être contrôlées (sur autorisation) par la Cour, qui pourra alors scruter de près les allégations de partialité en tenant compte des motifs de décision du délégué du ministre. Cette approche empêche toute division de la question de la partialité qui autrement pourrait survenir si les présentes demandes étaient rejetées et que d'autres allégations de partialité découlant des motifs formulés par le délégué du ministre devaient être soulevées.

[20]       Cinquièmement, les demandeurs ont rédigé et présenté leurs observations au soutien des demandes d'ERAR. Je ne vois guère quel préjudice ou perte les demandeurs subiraient si le traitement des demandes d'ERAR était autorisé. Il ne s'agit pas d'un cas où un demandeur cherche à éviter les coûts liés à un long procès en soulevant la question de la partialité avant le début de l'audience ou à un autre moment au cours de l'audience.

[21]       Compte tenu de tous ces éléments, dans l'exercice de mon pouvoir discrétionnaire, je rejette les demandes de contrôle judiciaire. Étant donné que la question de la partialité doit être examinée en détail par l'agent ou les agents qui examinent les demandes d'ERAR, je me suis abstenue de tout commentaire sur la solidité de la preuve des demandeurs. Il suffit de dire que leurs appréhensions devront être examinées attentivement.

[22]       L'avocat des demandeurs a posé un certain nombre de questions à des fins de certification. Étant donné qu'au vu des faits particuliers de la présente affaire, j'ai exercé mon pouvoir discrétionnaire de rejeter les demandes au motif qu'il est préférable, pour diverses raisons, que la question de la partialité soit d'abord tranchée dans le contexte des demandes d'ERAR, je ne trouve parmi celles proposées, aucune question qui soit déterminante pour un appel, et aucune qui soit de portée générale. Aucune question ne sera certifiée.

« Eleanor R. Dawson »

Traduction certifiée conforme

Jacques Deschênes, LL.B.

COUR FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER DE LA COUR

DOSSIERS :                                       IMM-6457-05, IMM-6460-05

INTITULÉ :                                        LAI CHEONG SING

c.

LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION

ET

TSANG MING NA

c.

LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION

LIEU DE L'AUDIENCE :                  Winnipeg (Manitoba)

DATE DE L'AUDIENCE :                Le 28 mars 2006

MOTIFS DU JUGEMENT

ET JUGEMENT :                               LA JUGE DAWSON

DATE DES MOTIFS :                       Le 11 avril 2006

COMPARUTIONS:

David Matas                                                                              POUR LES DEMANDEURS

Esta Resnick                                                                              POUR LE DÉFENDEUR

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

David Matas

Avocat

Winnipeg (Manitoba)                                                                 POUR LES DEMANDEURS

John H. Sims, c.r.

Sous-procureur général du Canada                                            POUR LE DÉFENDEUR