Date : 20011010
Dossier : T-2158-98
OTTAWA (ONTARIO), le 10 octobre 2001
EN PRÉSENCE DE MADAME LE JUGE DOLORES M. HANSEN
ENTRE :
IMPERIAL CONSULTANTS CANADA LIMITED
demanderesse
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
ORDONNANCE
VU la demande de contrôle judiciaire présentée aux termes de l'article 41 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1, à l'égard d'une décision du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration par laquelle celui-ci refusait de communiquer à l'appelant certains documents qu'il avait demandé,
LU les documents déposés et entendu les arguments des parties,
ET pour les motifs de l'ordonnance rendue aujourd'hui;
LA COUR ORDONNE QUE :
1. la décision du ministre concernant la page 1018 soit renvoyée pour nouvel examen,
2. la demande de contrôle judiciaire à l'égard des documents énumérés à l'annexe ci-joint soit rejetée,
3. la question des dépens soit tranchée lorsque les parties auront présenté leurs observations à ce sujet.
« Dolores M. Hansen »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20011010
Dossier : T-2158-98
Référence neutre : 2001 CFPI 1107
ENTRE :
IMPERIAL CONSULTANTS CANADA LIMITED
demanderesse
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE HANSEN
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire, présentée conformément à l'article 41 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1 (la Loi), à l'égard d'une décision du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration par laquelle il refusait de communiquer divers documents demandés par la demanderesse conformément à diverses dispositions de la Loi.
[2] Le ministre a refusé de communiquer des dossiers en invoquant une ou plusieurs des dispositions suivantes de la Loi : alinéas 13(1)a) et c), art. 14 et 15, alinéas 16(1)a)b)c), paragraphe 19(1), alinéas 20(1)c), 21(1)a) et b) et article 23.
[3] Dans une série de lettres datées du 29 octobre 1996 et du 20 janvier 1997, Richard Kurland a demandé l'accès à certains documents en la possession du défendeur. Dans des lettres datées du 2 avril et du 29 octobre 1997, le défendeur a communiqué 813 pages dont 140 pages avaient été supprimées en partie et a refusé de communiquer 211 pages.
[4] Après enquête et analyse par le commissaire à l'information, le défendeur a communiqué le 18 juin 1998 155 autres pages, dont certaines étaient partiellement caviardées. De plus, à la suite de négociations entre le commissaire à l'information et le défendeur, celui-ci a communiqué le 26 septembre 1998 26 autres pages qu'il avait jusque-là refusé de transmettre en vertu de l'article 17. Dans une lettre envoyée à M. Kurland et datée du 29 septembre 1998, le commissaire à l'information a fait rapport sur les conclusions de son enquête et a déclaré que la demanderesse avait reçu tous les documents auxquels elle avait droit en vertu de la Loi.
[5] Le 19 novembre 1998, la demanderesse a déposé la présente demande de contrôle judiciaire.
[6] Par la suite, le défendeur a réexaminé les documents protégés et en a communiqué d'autres à la demanderesse le 17 mars 1999.
[7] L'information visée par la demande de contrôle judiciaire est décrite dans l'affidavit confidentiel supplémentaire de Kathy Wesley du 19 mars 1999. La demanderesse a présenté une requête en vue d'obtenir une ordonnance autorisant son avocat à obtenir une copie de l'affidavit confidentiel. Le protonotaire a rendu une ordonnance non motivée le 20 janvier 1999 qui rejetait la requête présentée par la demanderesse en vue d'obtenir la communication de l'affidavit confidentiel de Kathy Wesley. Cette ordonnance n'a pas fait l'objet d'un appel. Pour les fins des présents motifs, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres aspects de la longue histoire procédurale de la présente affaire.
[8] Au cours de la partie publique de l'examen de la présente demande, la Cour a entendu les arguments des parties. Ces arguments étaient de nature générale et portaient sur l'interprétation des dispositions législatives en question, compte tenu de l'objet de la Loi et du fardeau qui appartient au défendeur de démontrer que le refus de communiquer un dossier est autorisé par l'exception qu'il invoque. L'avocat de la demanderesse n'a pas pris connaissance de l'affidavit confidentiel et il n'était donc pas en mesure de contester les diverses exceptions soulevées. À la suite de ces arguments, et en l'absence de l'avocat de la demanderesse, la Cour a examiné chacun des documents ainsi que les parties des documents qui avaient été supprimées et qui figuraient dans l'affidavit confidentiel. L'avocat du défendeur a également présenté des arguments au sujet de tous les documents protégés.
[9] Dans le jugement Conseil canadien des oeuvres de charité chrétiennes c. Canada (ministre des Finances), [1999] 4 C.F. 245 (C.F. 1re inst.), le juge Evans (tel était alors son titre) fournit, aux paragraphes 11 à 20, un résumé instructif des principes juridiques applicables à l'examen de l'article 41. Il déclare :11. Il semble que ce soit la première affaire dans laquelle la Cour soit tenue d'examiner la portée des exceptions énoncées aux alinéas 18d) et 21(1)a) de la Loi sur l'accès à l'information. Je m'acquitterai de cette tâche en respectant le cadre des principes juridiques bien établis qui nous renseignent sur le déroulement des procédures de contrôle fondées sur l'article 41, en fonction des faits de l'espèce.
12. Tout d'abord, il est nécessaire d'examiner la norme de contrôle applicable au refus du ministre de communiquer les renseignements en question. Contrairement à certaines lois provinciales analogues, la Loi sur l'accès à l'information de régime fédéral ne confère pas au commissaire canadien à l'information le pouvoir de décider si un document en particulier doit ou non être communiqué. Il lui confère plutôt le pouvoir d'enquêter sur les refus de communiquer les renseignements demandés et de faire des recommandations au responsable d'une institution fédérale, en l'espèce, le ministre des Finances. Étant donné que les recommandations du commissaire n'ont pas d'effet obligatoire, la décision qui fait l'objet du contrôle par la Cour fédérale en vertu de l'article 41 est la décision du ministre et non pas celle du commissaire à l'information.
13. Les responsables des institutions fédérales ont tendance à justifier les raisons qu'ils invoquent pour ne pas communiquer les renseignements en faisant valoir l'intérêt public et ainsi à interpréter et appliquer la Loi d'une façon qui assure une protection maximale aux renseignements qui sont en leur possession. Par conséquent, il n'y a pas lieu en l'espèce de faire preuve à l'égard de l'interprétation du ministre ou de l'application des exceptions prévues par la Loi du genre de retenue judiciaire que les tribunaux ont quelquefois témoigné à l'égard des décisions prises par les commissaires à l'information et à la protection de la vie privée nommée en vertu de lois provinciales qui confèrent à ces derniers, et non au ministre, le pouvoir de déterminer si les renseignements devraient être communiqués ou non : voir, par exemple, John Doe v. Ontario (Information & Privacy Commissioner) (1993), 13 O.R. (3d) 767 (Cour div.).
14. Toutefois, même si la Cour est tenue de revoir les décisions du ministre en respectant la norme de la décision correcte, il est certainement approprié de tenir compte du rapport et des recommandations du commissaire à l'information. Le commissaire n'est pas lié au pouvoir exécutif, il est comptable directement au Parlement et il possède une compétence certaine dans l'application de la Loi du fait de son expérience dans la tenue d'enquêtes sur les plaintes faisant suite aux refus de communication.
15. Deuxièmement, les exceptions prévues par la Loi qui vont à l'encontre de l'obligation générale de communiquer des renseignements doivent être interprétées strictement de façon à ne pas déroger plus qu'il ne faut de l'objectif général clairement énoncé dans la Loi, c'est-à-dire de donner légalement effet au principe général selon lequel les documents de l'administration fédérale doivent être mis à la disposition du public : voir le paragraphe 2(1).
16. Troisièmement, pour une raison semblable, l'article 48 impose au gouvernement la charge d'établir que le refus de communiquer un document, en totalité ou en partie, est légalement autorisé par l'exception sur laquelle il s'appuie. Donc, pour ce qui a trait à l'exception prévue à l'alinéa 18d), la Cour exigera une preuve convaincante que le ministre a des motifs raisonnables de croire qu'il est légitime de craindre un préjudice probable du genre de ceux qui sont prescrits si les documents en question sont communiqués.
17. Quatrièmement, la nature de la décision que la Cour devra prendre au terme du contrôle dépend des exceptions précises sur lesquelles le défendeur s'appuie. Certaines exceptions, comme celles qui sont énoncées à l'article 24, sont obligatoires, de sorte que la Cour aura uniquement pour rôle de décider si les renseignements tombent sous le coup de cette exception. Dans l'affirmative, l'affaire sera réglée, et les renseignements ne pourront être communiqués. Dans la négative, la Cour devra en ordonner la communication : Congrès juif canadien c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1996] 1 C.F. 268 (1re inst.), à la page 280.
18. Toutefois, il y a d'autres exceptions discrétionnaires qui prévoient que le responsable d'une institution fédérale peut refuser de communiquer certains renseignements : l'alinéa 18d), le paragraphe 21(1) et l'article 23 [page 257] énoncent des exceptions de cette nature. La Cour qui est appelée à contrôler des décisions prises en vertu de dispositions discrétionnaires doit décider non seulement si les renseignements sont visés par la disposition pertinente, mais aussi, dans l'affirmative, si le responsable de l'institution fédérale a légalement exercé son pouvoir discrétionnaire de ne pas divulguer ces renseignements.
19. Toutefois, en révisant le pouvoir discrétionnaire exercé en vertu d'une exception discrétionnaire, la Cour ne peut pas décider comment elle l'aurait elle-même exercé, mais simplement déterminer en fonction des principes de droit administratif la légalité de l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire par le ministre, à la lumière de l'objet général de la loi et de l'exception particulière. Par conséquent, si la Cour conclut que le pouvoir discrétionnaire a été irrégulièrement exercé, la réparation normalement accordée sera de renvoyer la question au responsable de l'institution fédérale pour une nouvelle décision qui devra être conforme aux motifs de la Cour, et non pas de rendre une ordonnance enjoignant au responsable de communiquer le document : Congrès juif canadien, précité, aux pages 280 à 282.
20. Cinquièmement, afin de porter atteinte le moins possible au droit du public à l'information, l'article 25 exige que le responsable de l'institution fédérale communique toutes les parties d'un document qui ne renferment pas de renseignements visés par l'exception et qui peuvent raisonnablement en être prélevés.
[10] Plus récemment, dans l'arrêt Canada (commissaire à l'information) c. Canada (ministre de l'Industrie), [2001] A.C.F. no 1327 au paragraphe 47, le juge Evans a précisé la norme de contrôle qu'il convient d'appliquer dans les affaires de ce genre. Il conclut ainsi :[traduction]
Lorsque la Cour examine le refus qu'oppose le chef d'une institution fédérale à la divulgation d'un document, elle doit décider selon la norme de la décision correcte si le document en question est visé par une exception. Par contre, lorsque la Loi attribue au chef d'une institution fédérale le pouvoir discrétionnaire de refuser de divulguer un document protégé, la régularité de l'exercice de ce pouvoir s'apprécie selon les principes normalement appliqués en droit administratif au contrôle de ce genre de pouvoir, notamment le caractère raisonnable de la décision...
[11] La Cour a examiné, à la lumière de ces principes, chacun des documents que le défendeur a refusé de communiquer. On trouvera jointe aux présents motifs une annexe des documents examinés par la Cour. Comme nous l'avons noté plus haut, dans certains cas, le défendeur a fondé son refus de communiquer les renseignements sur plusieurs dispositions de la Loi.
[12] Pour ce qui est des documents protégés par le défendeur conformément aux dispositions impératives des alinéas 13(1)a) et 20(1)c) de la Loi et décrits dans l'annexe ci-jointe, la Cour estime que le défendeur s'est acquitté du fardeau d'établir que ces renseignements sont visés par les dispositions pertinentes de la Loi.
[13] Pour ce qui est des documents que le défendeur refuse de communiquer en s'appuyant sur les dispositions facultatives de la Loi, à savoir l'alinéa 14a), le paragraphe 15(1), les alinéas 16(1)a), b), c), le paragraphe 19(1), les alinéas 20(1)c), 21(1)a), b) et l'article 23, tels que décrits dans l'annexe ci-jointe, la Cour est convaincue que les renseignements font partie des catégories de renseignements visés par les dispositions pertinentes et que le défendeur a légalement exercé son pouvoir discrétionnaire de refuser de communiquer les renseignements en question.
[14] Le défendeur a également refusé de communiquer les renseignements qui ont été supprimés de la page 1018, en se fondant sur le paragraphe 15(1) de la Loi. Cependant, à la lumière des renseignements figurant à la page 4 de la pièce « F » jointe à l'affidavit confidentiel de Kathy Wesley, le défendeur n'a pas démontré que la divulgation de l'information protégée risquerait de causer un préjudice à la conduite des affaires internationales.
[15] Par conséquent, la décision qu'a prise le ministre au sujet de la page 1018 est renvoyée pour nouvel examen.
[16] La demande de contrôle judiciaire concernant les documents décrits dans l'annexe ci-jointe est rejetée.
[17] La question des dépens sera tranchée lorsque les parties auront présenté des observations à ce sujet.
« Dolores M. Hansen »
Juge
Ottawa (Ontario)
le 10 octobre 2001
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20011010
Dossier : T-2158-98
ENTRE :
IMPERIAL CONSULTANTS CANADA LIMITED
demanderesse
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
LISTE DES DOCUMENTS PROTÉGÉS EN TOUT OU EN PARTIE
|
Exceptions à la Loi sur l'accès à l'information |
Pages |
|
alinéa 13(1)a) (Renseignements obtenus à titre confidentiel) alinéa 13(1)c) |
82, 83, 84, 85, 86, 637, 641, 670, 739, 765, 766, 767, 768, 769, 794, 795, 796 261 |
|
alinéa 14a) (Affaires fédéro-provinciales) |
242, 310, 329, 330, 836, 844, 920, 921, 922, 923 |
|
paragraphe 15(1) (Affaires internationales et défense) |
402, 444, 540, 590, 591, 592, 593, 640, 641, 660, 694, 695, 717, 737, 738, 739, 740, 1016 |
|
alinéa 16(1)a) (Enquêtes) |
948, 949, 950, 951, 952, 953, 954, 955, 956, 957 |
|
alinéa 16(1)b) (Enquêtes) |
737, 739, 740 |
|
alinéa 16(1)c) (Enquêtes) |
12, 15, 18, 21, 22, 23, 130, 131, 132, 134, 135, 137, 138, 141, 142, 147, 148, 193, 210, 666, 667, 671, 672, 674, 687, 694, 698, 699, 700, 701, 702 |
|
paragraphe 19(1) (Renseignements personnels) |
12, 21, 22, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 140, 141, 142, 143, 144, 213, 214, 215, 216, 285, 287, 291, 321, 386, 416, 515, 516, 594, 604, 606, 609, 610, 611, 616, 666, 667, 676, 691, 704, 719, 720, 789 |
|
alinéa 20(1)c) (Renseignements de tiers) |
216, 322, 920, 922, 923 |
|
alinéa 21(1)a) (Avis) |
3, 77, 541, 769, 770, 885, 918, 1015 |
|
alinéa 21(1)b) (Comptes rendus de consultations ou délibérations) |
3, 147, 173, 191, 242, 276, 286, 309, 310, 348, 349, 420, 539, 540, 594, 635, 640, 685, 691, 741, 742, 1015 |
|
article 23 (Secret professionnel des avocats) |
12, 35, 47, 59, 60, 61, 62, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 103, 118, 119, 120, 303, 304, 317, 324, 325, 326, 327, 338, 339, 340, 421, 428, 444, 446, 447, 448, 449, 450, 451, 453, 454, 455, 456, 457, 458, 459, 460, 808, 809, 810, 811, 812, 896, 897, 966, 1011, 1012, 1013, 1014 |
PAGES EN DOUBLE :
|
PAGES |
DOUBLE DES PAGES |
|
585 à 589 |
82 à 85 |
|
968 à 972 |
82 à 85 |
|
742 |
310 |
|
792 |
329 |
|
793 |
330 |
|
848 |
844 |
|
1018 |
670 |
|
957 à 965 |
948 à 956 |
|
211 |
210 |
|
542 à 544 |
130 à 132 |
|
1091 |
671 |
|
1020 |
672 |
|
1023 |
674 |
|
436 |
77 |
|
685 |
3 |
|
797 |
770 |
|
1016 |
540 |
|
813 à 815 |
338 à 340 |
|
462 à 464 |
457 à 459 |
|
465 |
460 |
NOTE :
Page 12 : document communiqué dans l'affidavit public à la page 691.
Page 33 : document inclus par erreur dans l'annexe à l'affidavit confidentiel.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2158-98
INTITULÉ DE LA CAUSE : Imperial Consultants Canada Limited c. Le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration
LIEU DE L'AUDIENCE : Toronto (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 20 mars 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : MADAME LE JUGE HANSEN
DATE DES MOTIFS : Le 10 octobre 2001
COMPARUTIONS :
Richard Kurland POUR LA DEMANDERESSE
Mme Claire le Riche POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Kurland Tobe POUR LA DEMANDERESSE
Vancouver (C.-B.)
M. Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Toronto (Ontario)