Ottawa (Ontario), le 9 mars 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE PHELAN
ENTRE :
et
LE MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT,
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS,
LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANADIEN,
LE MINISTRE DES TRANSPORTS,
IMPERIAL OIL RESOURCES VENTURES LIMITED,
au nom des promoteurs du projet gazier Mackenzie,
L'OFFICE NATIONAL DE L'ÉNERGIE ET
ROBERT HORNAL, GINA DOLPHUS, BARRY GREENLAND,
PERCY HARDISTY, ROWLAND HARRISON, TYSON PERTSCHY ET
PETER USHER, tous en leur qualité de membres d'une commission d'examen conjoint constituée en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale
pour effectuer un examen environnemental du projet gazier Mackenzie
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L'ALBERTA
intervenant
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Le procureur général du Canada (le Canada) a présenté une requête visant à obtenir une ordonnance portant suspension de la présente instance aux termes du paragraphe 50(1) de la Loi sur les Cours fédérales et du pouvoir discrétionnaire inhérent de la Cour. Les motifs de la requête étaient qu'il [traduction] « était dans l'intérêt de la justice et de la conciliation que les motifs avancés par la Première nation Dene Tha' dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire soient examinés par l'entremise des processus engagés devant l'Office national de l'énergie, la Commission d'examen conjoint et l'Unité de consultation de la Couronne » .
[2] L'idée générale de l'argumentation du Canada est qu'il y a en place un autre recours approprié par l'entremise du processus (en fait, plusieurs processus ou procédures) créé par les gouvernements; certains processus, mais pas tous, concernent les groupes autochtones et différents organismes administratifs, lesquels sont au moins aussi bien placés, sinon mieux placés, pour examiner les questions soulevées dans le présent contrôle judiciaire. Par conséquent, le contrôle judiciaire devrait être suspendu jusqu'à ce que l'ensemble des processus ou procédures créés aient été achevés - la Cour pourra alors aborder la question de savoir si l'établissement du processus global est juridiquement adéquat, conformément à l'obligation de consultation et d'accommodement.
[3] Ce qui caractérise essentiellement la demande de contrôle judiciaire de la Première nation Dene Tha' (Dene Tha'), c'est qu'elle constitue une contestation de la façon même dont le processus (les « autres recours appropriés » ) a été établi et de la manière dont il opère. Dene Tha' se plaint du fait qu'il n'y a eu aucune consultation (ou une consultation inappropriée) ni aucun accommodement, comme l'exigent l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et la common law qui évolue à cet égard, dans le cadre de la création des processus mêmes qui, selon le Canada, devraient examiner la plainte de Dene Tha'. Cette dernière allègue également qu'il y a eu des manquements à la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (la LCEE).
II. Le contexte
[4] Le projet gazier Mackenzie (le PGM) est une entreprise énorme et complexe comprenant un certain nombre d'éléments, y compris un champ de gaz dans le delta du Mackenzie et un pipeline dans la vallée du Mackenzie pour rejoindre le système existant de Nova Gas Transmissions Ltd. (NGTL) en Alberta (le pipeline). Il y a des demandes réglementaires existantes pour la partie nord du pipeline. Il n'y a aucune demande pour la partie du pipeline qui est située en Alberta (les installations de connexion). On prétend qu'une partie du pipeline passe à travers des régions sur lesquelles Dene Tha' a fait valoir un droit autochtone.
[5] Entre 2000 et 2002, du fait que l'intérêt dans le PGM avait été ravivé, il y a eu une série de consultations entre les organismes fédéraux et territoriaux de réglementation, dont l'Office national de l'énergie (l'ONE), et des consultations avec d'autres intéressés, principalement des groupes autochtones, afin d'élaborer un cadre pour le traitement de la demande officielle d'approbation du PGM. Il en a résulté un plan de consultation qui traite des questions telles que la nature de l'examen environnemental à être effectué, le rôle prévu des différents organismes de réglementation et les attentes relatives aux informations minimales pour tout projet.
[6] Par la suite, des négociations ont eu lieu pour fournir un cadre décrit dans le Plan de coopération. Dans ce plan, les différents organismes de réglementation ainsi que les agences gouvernementales et les ministères ont conclu une entente pour coordonner leurs responsabilités à l'égard du PGM. Il s'ensuivit une entente sur la Commission d'examen conjoint (la CEC) pour établir un processus d'examen environnemental. Le cadre de référence pour l'étude d'impact environnemental (l'EIE) a été élaboré comme un guide pour l'examen environnemental du PGM.
[7] La dernière organisation ayant une pertinence particulière à l'égard de la présente procédure est l'Unité de consultation de la Couronne (l'UCC) dont le rôle, laisse-t-on entendre, se rapporte à la détermination des effets sur les droits protégés par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ou de leur violation. La preuve indique que, bien qu'elle soit chargée de la consultation des autochtones, l'UCC n'a pas compétence pour traiter de sujets liés au Plan de coopération, à l'Entente des organismes de réglementation ou à l'Entente sur la CEC - sujets constituant un aspect essentiel de la demande de Dene Tha' dans la présente instance.
[8] Dene Tha' se plaint qu'elle n'a jamais été consultée relativement à ces plans, à ces ententes ou à ce cadre de référence. Elle affirme aussi que d'autres groupes autochtones ont été consultés à divers moments au cours de l'élaboration de ces différents arrangements. Dene Tha' affirme que, à l'exception d'un communiqué de presse affiché sur le site Web de l'ONE un peu après la finalisation du cadre de référence pour l'EIE, elle n'a jamais été consultée au sujet de l'établissement du processus pour traiter les approbations concernant le PGM.
[9] La mise en application de l'ensemble des processus et des procédures mis en place aux termes du Plan et de l'Entente sur la CEC n'est pas complétée et on envisage de présenter d'autres demandes aux organismes de réglementation, mais la CEC et l'ONE sont rendus à l'étape de l'audience.
[10] Certains des arguments concernant la présente requête tentent d'entraîner la Cour sur le fond du contrôle judiciaire - le « qui a dit (ou n'a pas dit) quoi à qui » , l'état des négociations, ce que réserve l'avenir et ce qui était bon ou mauvais avec les processus en place. La Cour ne peut tirer aucune conclusion sur ces questions. Il est tout simplement prématuré de le faire, cela n'a aucune pertinence à l'égard de la requête et il n'y a pas suffisamment de faits établis, dans le cadre d'un dossier complet, pour étayer des conclusions.
[11] La question en litige consiste uniquement à savoir si cette instance devrait être remise à plus tard.
III. Analyse
[12] Nul ne conteste que la question de la suspension relève du pouvoir discrétionnaire de la Cour. Cela est confirmé par le libellé de l'article 50 de la Loi sur les Cours fédérales.
| 50. (1) La Cour d'appel fédérale et la Cour fédérale ont le pouvoir discrétionnaire de suspendre les procédures dans toute affaire :
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50. (1) The Federal Court of Appeal or the Federal Court may, in its discretion, stay proceedings in any cause or matter
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| a) au motif que la demande est en instance devant un autre tribunal;
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(a) on the ground that the claim is being proceeded with in another court or jurisdiction; or
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| b) lorsque, pour quelque autre raison, l'intérêt de la justice l'exige.
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(b) where for any other reason it is in the interest of justice that the proceedings be stayed.
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| (2) Sur demande du procureur général du Canada, la Cour d'appel fédérale ou la Cour fédérale, selon le cas, suspend les procédures dans toute affaire relative à une demande contre la Couronne s'il apparaît que le demandeur a intenté, devant un autre tribunal, une procédure relative à la même demande contre une personne qui, à la survenance du fait générateur allégué dans la procédure, agissait en l'occurrence de telle façon qu'elle engageait la responsabilité de la Couronne.
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(2) The Federal Court of Appeal or the Federal Court shall, on application of the Attorney General of Canada, stay proceedings in any cause or matter in respect of a claim against the Crown if it appears that the claimant has an action or a proceeding in respect of the same claim pending in another court against a person who, at the time when the cause of action alleged in the action or proceeding arose, was, in respect of that matter, acting so as to engage the liability of the Crown.
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| (3) Le tribunal qui a ordonné la suspension peut, à son appréciation, ultérieurement la lever. |
(3) A court that orders a stay under this section may subsequently, in its discretion, lift the stay. |
[13] Chaque demande de suspension dépend des faits qui lui sont propres et il n'existe pas de liste de contrôle des facteurs liant la Cour, mais une suspension d'instance, selon les principes généraux, ne devrait pas être accordée, à moins que l'on ne démontre que (1) la poursuite de la demande ou de l'action causerait un préjudice ou une injustice, et non seulement des inconvénients ou des frais additionnels, et que (2) la suspension ne serait pas injuste envers le demandeur. Voir la décision Compulife Software Inc. c. Compuoffice Software Inc., [1997] A.C.F. no 1772 (QL).
[14] À ces principes, il faut ajouter celui de l' « autre recours approprié » qui a été analysé dans l'arrêt Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3. Cet arrêt s'inscrivait dans le contexte d'une requête en radiation d'une demande de contrôle judiciaire, mais il s'agit d'un facteur pertinent dans le cadre d'une requête en suspension, puisqu'il porte sur le pouvoir discrétionnaire de la Cour de suspendre. Toutefois, il faut démontrer clairement l'existence d'un autre recours approprié qui respecte les deux principes fondamentaux susmentionnés.
[15] Même lorsque la suspension n'est pas accordée, la Cour conserve le pouvoir, en vertu du paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales, de refuser les mesures réparatoires sollicitées. Vu le résultat de la présente requête en suspension, il est clair que la Cour ne limite pas le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 18.1(3) après une audition complète de la demande de contrôle judiciaire. Toutefois, à cette étape du présent contrôle judiciaire, la Cour n'est pas prête à conclure qu'une suspension est appropriée.
[16] En plus, vers la fin de la journée, le Canada a laissé entendre que, puisque l'ONE avait le pouvoir d'examiner la question de savoir si la consultation des autochtones avait été adéquate, la Cour n'aurait pas compétence, parce que les appels des décisions de l'ONE sont interjetés devant la Cour d'appel fédérale aux termes de l'article 22 de la Loi sur l'Office national de l'énergie.
[17] La question de la compétence de la Cour relève davantage d'une requête en radiation ou d'un examen lors du contrôle judiciaire. Aucune requête de ce genre n'a été présentée. Toutefois, dans la mesure ou la compétence demeure en cause, cette question peut toujours être débattue lors de l'audience sur le fond, comme le peuvent d'autres questions telles que celles relatives au pouvoir discrétionnaire de la Cour d'accorder des mesures réparatoires.
[18] En ce qui a trait à la question de compétence, on ne sait pas avec certitude à cette étape si une contestation de l'établissement du processus par lequel les différentes approbations réglementaires et autres seraient obtenues concerne une « décision ou ordonnance » de l'ONE régie par l'article 22 de la Loi sur l'Office national de l'énergie. L'idée générale de la contestation de Dene Tha' a trait à la conduite des défendeurs, plutôt qu'à une décision ou à une ordonnance en particulier.
[19] Dans la mesure où le sujet de l'examen par l'ONE de la question de la consultation relève de l'exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour concernant la requête en suspension, on ne sait pas trop dans quelle mesure l'ONE aurait compétence pour examiner la création des processus qui font l'objet de la contestation de Dene Tha'.
[20] On s'inquiète également de ce que l'ONE, ayant été partie aux ententes et à la création du processus concernant les approbations réglementaires, soit l'organisme nécessaire ou approprié pour examiner la question de savoir si ces actions étaient conciliables avec les obligations de consultation et d'accommodement invoquées aux termes de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
[21] Une autre difficulté que doit dénouer la Cour relativement à l'argument comme quoi les questions soulevées par Dene Tha' devraient être examinées dans le cadre d'un « autre recours approprié » , c'est celle de l'hypothèse sous-jacente selon laquelle l'autre processus est juridiquement correct. Cette question constitue une partie essentielle de la contestation de Dene Tha' dans le cadre du présent contrôle judiciaire.
[22] Dene Tha' conteste la Commission d'examen conjoint ainsi que ses processus. La CEC a jugé qu'elle [traduction] « n'avait pas la compétence ou le mandat pour régler la question du caractère adéquat de la consultation entre la Couronne et les Premières nations relativement aux droits de ces dernières » .
[23] Par conséquent, la Cour n'est pas convaincue qu'il a été démontré clairement que l'autre recours, qui consiste à laisser aux organismes de réglementation le soin de trancher la question des droits relatifs à l'article 35, abordera les mêmes questions, essentiellement de la même manière, et qu'il accordera essentiellement la même réparation que celle sollicitée par Dene Tha' dans le cadre du présent contrôle judiciaire. Certes, les organismes de réglementation ne peuvent pas rendre le jugement déclaratoire sollicité. Lorsqu'il existe un tel doute, on ne peut affirmer que les autres recours sont appropriés.
[24] La Cour est également préoccupée en ce qui concerne l'opportunité d'examiner les questions soulevées par Dene Tha'. L'aboutissement des instances de réglementation n'est prévu que dans plusieurs années. L'audition de la demande de contrôle judiciaire a été fixée dans la troisième semaine du mois de juin 2006 et une décision devrait être rendue dans les mois suivant l'audience.
[25] L'objet de la demande de contrôle judiciaire de Dene Tha', soit la création des processus d'examen du PGM, est en grande partie complétée. Il s'agit d'une question distincte de ce qui pourrait constituer les résultats de ces examens. Ce sujet peut donc être traité sans interrompre les instances en cours et à venir. Rien dans le processus de contrôle judiciaire ne fait obstacle aux efforts de consultation et d'accommodement.
[26] La Cour est également préoccupée du fait qu'un retard dans la résolution de ces questions ne représente un avantage légitime pour personne. Attendre la fin des diverses instances peut faire en sorte qu'une réparation efficace soit difficile à mettre en application ou qu'elle perturbe de façon particulière un énorme projet ayant un ensemble de coûts, d'efficacité et de financement en jeu dans toute décision qui contesterait la légitimité des diverses procédures.
[27] À mon avis, il est plus équitable et rationnel, ainsi que potentiellement plus efficace, pour les parties et toutes les personnes concernées par ce projet, qu'il soit remédié à toute déficience sur le plan juridique, relativement à la création des mécanismes d'approbation de ce projet, et ce, à tous égards et dans les meilleurs délais. Une fois réglée, la question de la légalité de la création du processus, en ce qui concerne Dene Tha', est chose jugée. La question de savoir si d'autres groupes autochtones ont des réclamations similaires qui pourraient donner lieu à de multiples instances est conjecturale et ne peut justifier qu'on accorde une suspension en l'espèce.
[28] Finalement, la Cour doit se montrer réticente à dire à un demandeur qu'il ne peut se présenter devant elle pour obtenir des décisions sur des questions qu'il soulève, sur le lieu et sur les réparations auxquelles il estime avoir droit parce qu'il conviendrait mieux à son adversaire que leur litige soit jugé ailleurs et à un autre moment. Une partie a généralement le droit d'invoquer la compétence applicable pour demander réparation.
[29] Le Canada, à titre de défendeur, n'a pas démontré que la poursuite de la demande de contrôle judiciaire causerait un préjudice ou une injustice ni qu'aucune injustice ne découlerait du fait de retarder l'exercice par la demanderesse de son droit de solliciter un contrôle judiciaire. La CEC a abordé de façon équitable la situation en rejetant la demande présentée par Dene Tha' de ne pas fixer de dates pour la tenue d'audiences jusqu'à ce qu'une décision soit rendue sur la présente requête :
[traduction]
« [...] les questions énoncées dans la demande excèdent la compétence de la Commission et les tribunaux seraient mieux en mesure de les résoudre. »
[30] En résumé, je suis d'avis qu'il est dans l'intérêt de la justice que la présente instance se poursuive sur le fond. La requête en suspension est rejetée avec dépens.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE QUE la requête en suspension soit rejetée avec dépens.
Traduction certifiée conforme
Christian Laroche, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-867-05
INTITULÉ : LA PREMIÈRE NATION DENE THA'
c.
LE MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT ET AL.
LIEU DE L'AUDIENCE : VANCOUVER (COLOMBIE-BRITANNIQUE)
DATE DE L'AUDIENCE : LES 21 ET 22 FÉVRIER 2006
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE PHELAN
DATE DES MOTIFS : LE 9 MARS 2006
COMPARUTIONS :
| Robert J.M. Janes Robert Freedman
|
POUR LA DEMANDERESSE |
| Kirk Lambrecht, c.r.
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POUR LE DÉFENDEUR, LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA |
| Mary E. Comeau
|
POUR LA DÉFENDERESSE, IMPERIAL RESOURCES VENTURES LIMITED |
| Andrew Hudson
|
POUR LE DÉFENDEUR, L'OFFICE NATIONAL DE L'ÉNERGIE |
| C.J.C. (Jill) Page Colin King
|
POUR LE TIERS, LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L'ALBERTA
|
| Aucune comparution |
POUR LA DÉFENDERESSE, LA COMMISSION D'EXAMEN CONJOINT DU PROJET GAZIER MACKENZIE |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
| Cook Roberts LLP Avocats Victoria (Colombie-Britannique)
|
POUR LA DEMANDERESSE |
| John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada Edmonton (Alberta)
|
POUR LE DÉFENDEUR, LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA |
| Macleod Dixon LLP Avocats Calgary (Alberta)
|
POUR LA DÉFENDERESSE, IMPERIAL OIL RESOURCES VENTURES LIMITED |
| Office national de l'énergie Calgary (Alberta)
|
POUR LE DÉFENDEUR, L'OFFICE NATIONAL DE L'ÉNERGIE |
| Miles Davidson LLP Avocats Calgary (Alberta)
|
POUR LA DÉFENDERESSE, LA COMMISSION D'EXAMEN CONJOINT DU PROJET GAZIER MACKENZIE |
| Alberta Energy Legal Services Calgary (Alberta) |
POUR LE TIERS, LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L'ALBERTA |