Date : 20041112
Dossier : IMM-8880-03
Référence : 2004 CF 1596
Ottawa (Ontario), le 12 novembre 2004
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE SNIDER
ENTRE :
NISANTHAN MARKANDU
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LA JUGE SNIDER
[1] Le demandeur, Nisanthan Markandu, est citoyen du Sri Lanka. Le 6 avril 2003, il a présenté une demande d'asile au Canada. On lui a alors remis un formulaire de renseignements personnels (FRP) à remplir. Le FRP devait être déposé au plus tard le 4 mai 2003. Il a été produit le 14 mai 2003.
[2] Le 30 avril 2003, le demandeur a réclamé une prorogation de deux semaines pour la présentation de son FRP, au motif qu'il attendait l'approbation d'un certificat d'aide juridique. La demande de prorogation a été rejetée au motif que la procédure d'acceptation de la demande d'aide juridique ne justifiait pas en soi la prorogation du délai de présentation du FRP. Dans la même demande, le demandeur réclamait aussi une copie des notes prises au point d'entrée. Ces notes ont été mises à sa disposition le 12 mai 2003.
[3] N'ayant pas reçu le FRP dûment rempli dans le délai prescrit par le paragraphe 6(1) des Règles de la Section de la protection des réfugiés, DORS/2002-228, (les Règles), la Section de la protection des réfugiés de la Commission de l'immigration et de la protection des réfugiés (la Commission) a signifié au demandeur un « Avis de convocation - Désistement d'une demande d'asile » le 14 mai 2003 en vue de la tenue d'une audience de justification le 19 juin 2003 pour donner au demandeur l'occasion d'expliquer pourquoi la Commission ne devait pas prononcer le désistement de sa demande d'asile.
[4] Au terme de l'audience, la Commission a, dans une décision datée du 21 octobre 2003, conclu que le demandeur n'avait pas agi avec la diligence nécessaire pour donner suite à sa demande d'asile et elle a par conséquent prononcé le désistement de sa demande.
[5] Le demandeur sollicite le contrôle judiciaire de cette décision.
DÉCISION À L'EXAMEN
[6] La Commission a invoqué les motifs suivants pour justifier le rejet de la demande :
· Aucune indication donnée ne permettait de croire que le demandeur d'asile avait pris d'autres mesures pour s'assurer de transmettre son FRP dans le délai prévu en cas de réception tardive du certificat d'aide juridique ou du rejet de la demande d'aide juridique. La Commission s'est fondée sur sa décision du 13 juin 2003 (X.V.Z. (Re), [2003] R.P.D.D. no 44), dans laquelle elle avait déclaré que le défaut d'obtenir de l'aide juridique ne constitue pas en soi une raison valable pour proroger le délai imparti pour produire un FRP. Comme l'aide juridique n'est pas garantie, il est d'autant plus logique que les demandeurs d'asile prennent des mesures de rechange pour pouvoir respecter le délai de 28 jours.
· En principe, le défaut de recevoir les notes prises au point d'entrée ne constitue pas une raison valable pour ne pas respecter le délai imparti pour la production du FRP. Il est raisonnable de s'attendre à ce que le demandeur d'asile fournisse des renseignements véridiques à chacune des étapes de la procédure. La demande rapide de communication des notes prises au point d'entrée constitue la première démarche logique. Qui plus est, le paragraphe 6(4) permet aux demandeurs d'asile de modifier en tout temps les renseignements figurant sur leur FRP et ces changements ne sont pas assujettis au délai de 28 jours. La Commission a estimé que, compte tenu des solutions dont disposait l'avocat, elle n'était pas convaincue par les arguments de l'avocat voulant que le délai prescrit pour le dépôt du FRP devait être prorogé compte tenu du délai de communication des notes prises au point d'entrée.
· La Commission n'a pas retenu l'explication du demandeur suivant laquelle la surcharge de travail de son avocat avait contribué au dépôt tardif de son FRP. Il faut choisir un procureur qui est en mesure de comparaître dans les délais fixés par le tribunal judiciaire ou administratif compétent (Pilnitz, Viktor c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), (C.F. 1re inst.), la juge Tremblay-Lamer, 7 mars 1997).
· Pour décider si elle prononce le désistement, la Commission tient compte des explications données par le demandeur d'asile à l'audience et de tout autre élément pertinent, notamment le fait que le demandeur est prêt à commencer ou à poursuivre l'affaire (XVZ, précitée). Bien qu'elle constitue un des facteurs dont il y a lieu de tenir compte, la question de savoir si le demandeur d'asile est prêt à poursuivre l'affaire n'est pas déterminante. L'audience sur le désistement vise d'abord et avant tout à vérifier si les explications fournies par le demandeur sont raisonnables pour ensuite décider s'il y a lieu de poursuivre l'affaire après avoir tenu compte de tous les éléments pertinents (Ghassan, Daher c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), (C.F. 1re inst.), no IMM-2843-93, le juge Denault, 22 juin 1994). La Cour fédérale a rejeté l'argument que la production d'un FRP par le demandeur d'asile à l'audience de justification constitue une preuve de son intention de poursuivre l'affaire, écartant ainsi tout désistement de la demande d'asile. La Commission s'est dite d'avis que les principes posés dans le jugement Ghassan, précité, s'appliquent au paragraphe 168(1) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi) et au paragraphe 58(3) des Règles.
· Le délai de 28 jours est un délai raisonnable et ni les éléments de preuve ni les arguments soumis à la Commission ne sont assez convaincants pour permettre de conclure qu'en l'espèce, des circonstances exceptionnelles indépendantes de sa volonté avaient empêché le demandeur d'asile de soumettre son FRP dans le délai prescrit.
[7] Sur le fondement de cette analyse, la Commission a conclu que le demandeur n'avait pas démontré qu'il avait agi avec la diligence nécessaire pour poursuivre l'examen de sa demande, de sorte que la Commission a prononcé le désistement de sa demande d'asile.
QUESTIONS EN LITIGE
[8] Le demandeur soulève les questions suivantes :
1. La Commission a-t-elle commis une erreur en ne constatant pas le « défaut » du demandeur, comme l'exige le paragraphe 168(1) de la Loi, avant de prononcer le désistement?
2. La Commission a-t-elle indûment entravé son pouvoir discrétionnaire ou a-t-elle appliqué un mauvais critère en exigeant du demandeur qu'il démontre que le retard était imputable à des « circonstances exceptionnelles » indépendantes de sa volonté?
3. La Commission a-t-elle commis une erreur en ne tenant pas compte de l'ensemble de la preuve et en ne se demandant pas si le demandeur avait montré peu d'empressement à poursuivre l'affaire?
ANALYSE
Norme de contrôle
[9] La norme de contrôle qui s'applique dans le cas d'une décision par laquelle la Commission prononce le désistement d'une demande d'asile est celle du caractère raisonnable simpliciter (Ahamad c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] 3 C.F. 109 (C.F. 1re inst.) (QL)). Selon cette norme, cette décision ne doit être infirmée que si elle ne repose pas sur la preuve. En raison des graves conséquences qu'elle est susceptible d'entraîner, une telle décision doit être scrutée à la loupe (Cirahan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1997] A.C.F. no 1469 (C.F. 1re inst.) (QL)).
Critère à appliquer pour pouvoir prononcer le désistement d'une demande d'asile
[10] Le critère à appliquer pour pouvoir prononcer le désistement d'une demande d'asile consiste à se demander si la conduite du demandeur d'asile constitue une expression de l'intention de cette personne de ne pas souhaiter poursuivre sa demande avec diligence ou de ne pas s'intéresser à sa demande (Ahamad, précité). Cette appréciation doit être faite en fonction de chacun des facteurs énumérés au paragraphe 58(3) des Règles :
| Pour décider si elle prononce le désistement, la Section prend en considération les explications données par le demandeur d'asile à l'audience et tout autre élément pertinent, notamment le fait que le demandeur d'asile est prêt à commencer ou à poursuivre l'affaire. |
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The Division must consider, in deciding if the claim should be abandoned, the explanations given by the claimant at the hearing and any other relevant information, including the fact that the claimant is ready to start or continue the proceedings. |
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[11] Bien qu'il constitue un facteur dont il faut tenir compte, le fait que le demandeur d'asile soit prêt ou non à poursuivre l'affaire n'est pas déterminant.
Première question : La Commission a-t-elle commis une erreur en ne constatant pas le « défaut » du demandeur avant de prononcer le désistement?
[12] Le paragraphe 168(1) de la Loi prévoit que la Commission « peut prononcer le désistement dans l'affaire dont elle est saisie si elle estime que l'intéressé omet de poursuivre l'affaire » . Le demandeur soutient que cette disposition établit une procédure en deux étapes qui oblige la Commission à d'abord constater le « défaut » du demandeur d'asile avant d'exercer son pouvoir discrétionnaire en prononçant ou non le désistement. Le demandeur fait valoir qu'en l'espèce, cette première étape n'a pas été franchie parce que la Commission a commencé à examiner les facteurs énumérés au paragraphe 58(3) des Règles sans avoir rempli cette condition préalable. À l'appui de son argument, le demandeur cite les observations incidentes formulées par le juge Nadon dans le jugement Kavunza c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] A.C.F. no 1141, au paragraphe 17 (C.F. 1re inst.) (QL). Dans cette affaire, le juge Nadon a formulé les observations suivantes au sujet de l'interprétation que la Commission avait donnée du concept de « défaut » :
Il me semble que le « défaut » doit s'interpréter en tenant compte de toutes les circonstances du dossier, i.e. la date d'arrivée du revendicateur, le défaut ou non de déposer la fiche de renseignements personnels, le défaut ou non d'engager un avocat en temps opportun, une ou plusieurs absences à des convocations précédentes, etc. Par conséquent, lorsqu'un revendicateur fait défaut de se conformer à une date de convocation, la Section du statut devrait, à mon avis, tenir compte de toutes les circonstances que j'ai mentionnées pour décider si, en l'occurrence, « il y a défaut par ailleurs de sa part dans la poursuite de la revendication » .
[13] La méthode en deux étapes suggérée par le demandeur n'est selon moi exigée ni par la Loi ni par la jurisprudence citée à l'appui. Tout en reconnaissant que le libellé du paragraphe 168(1) puisse se prêter à l'interprétation préconisée par le demandeur, j'estime que cette interprétation est forcée et qu'elle conduirait à un résultat absurde.
[14] Le prononcé du désistement ne comporte pas deux étapes, mais une seule. L'article 168 habilite la Commission à prononcer le désistement dans l'affaire dont elle est saisie et ce, uniquement si elle estime que l'intéressé a omis de poursuivre l'affaire. Le paragraphe 58(1) des Règles a pour objet de guider la Commission sur la façon dont elle doit procéder à cette appréciation. Ce paragraphe fournit à la Commission des consignes plus précises sur les éléments dont elle doit tenir compte avant d'exercer le pouvoir que lui confère l'article 168 de la Loi. À mon avis, la Commission n'est pas tenue de constater d'abord le « défaut » du demandeur d'asile avant de pouvoir passer à l'examen des facteurs en question.
[15] Le jugement Kavunza, précité, n'est pas plus utile au demandeur. Dans cette affaire, la Cour n'était pas saisie de la question de savoir s'il fallait suivre une procédure en deux étapes. Eu égard au contexte de cette décision, je suis convaincue que le juge Nadon voulait simplement dire que, pour exercer le pouvoir que lui confère la Loi, la Commission doit tenir compte de l'ensemble des circonstances.
Deuxième question : La Commission a-t-elle appliqué un mauvais critère en exigeant du demandeur qu'il démontre que le retard était imputable à des « circonstances exceptionnelles » ?
[16] Dans sa décision, la Commission déclare ce qui suit :
De l'avis du tribunal, le délai de 28 jours prévu est raisonnable et ni la preuve portée à ma connaissance ni les arguments présentés ne sont assez convaincants pour permettre de conclure que des circonstances exceptionnelles, indépendantes de la volonté du demandeur d'asile, l'ont empêché de présenter son FRP avant l'échéance du délai de 28 jours.
[17] Le demandeur affirme qu'il ressort de cet extrait que la Commission n'a pas appliqué le bon critère ou la bonne norme. Au soutien de son argument, le demandeur cite le jugement Ahmed c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2004] A.C.F. no 408 (C.F.) (QL), dans lequel, avec des faits semblables à ceux de la présente espèce, le juge O'Reilly a déclaré, au paragraphe 5 :
[Il] semble [...] que la Commission s'attendait à ce que M. Ahmed démontre l'existence de [traduction] _ circonstances exceptionnelles _ avant de lui donner la permission de poursuivre sa demande. Selon mon interprétation de la disposition applicable, la Commission doit prendre en considération les explications données par le demandeur, déterminer s'il a présenté les formulaires requis et s'il est prêt à poursuivre sa demande, et tenir compte de _ tout autre élément pertinent _. Bien sûr, la Commission ne permettra à un demandeur de poursuivre sa demande que si les explications qu'il donne pour justifier le retard sont raisonnables. Toutefois, je ne crois pas que l'on puisse déduire de cette disposition que le demandeur est tenu de démontrer l'existence de [traduction] _ circonstances exceptionnelles _. À mon avis, la norme que prévoient les Règles n'est pas aussi exigeante.
[18] Je ne crois pas que la Commission s'est trompée, en l'espèce, sur la norme applicable. Lorsqu'on lit sa décision dans son ensemble, on constate que la Commission connaissait le critère à appliquer pour décider s'il y a lieu de prononcer ou non le désistement et qu'elle a appliqué ce critère. La Commission n'a pas, contrairement à ce que prétend le demandeur, appliqué un critère axé sur l'existence de « circonstances exceptionnelles » comme c'était le cas dans l'affaire Ahmed, précité. Dans cette affaire, la Commission avait motivé sa décision oralement à la clôture de l'audience sur le désistement. Le commissaire avait déclaré : [TRADUCTION] « Rien dans ce que j'ai entendu ne me permet de croire qu'il existe des circonstances exceptionnelles en l'espèce » . Après avoir reproduit ce bref passage, qui semble résumer tout le raisonnement suivi par la Commission pour justifier sa décision, le juge O'Reilly signale que la Commission « s'attendait à ce que M. Ahmed démontre l'existence de "circonstances exceptionnelles" avant de lui donner la permission de poursuivre sa demande » . Le juge O'Reilly a conclu sur ce fondement que la Commission avait commis une erreur.
[19] La décision en cause dans l'affaire dont je suis saisie est cependant fort différente et beaucoup plus fouillée. Ainsi que je l'ai déjà signalé, la Commission a abordé plusieurs facteurs et examiné plusieurs observations. L'expression « circonstances exceptionnelles » était employée dans le contexte restreint des raisons avancées pour expliquer le dépôt tardif du FRP, ce qui correspondait à l'un des aspects de l'analyse de la Commission. À la suite du paragraphe cité par le demandeur, la Commission énonce en toutes lettres le bon critère lorsqu'elle dit ce qui suit :
Pour toutes les raisons précitées, le tribunal conclut que Nisanthan Markandu n'a pas fait preuve de la diligence requise pour donner suite à sa demande d'asile et, par conséquent, il prononce le désistement à l'égard de cette demande d'asile. [Non souligné dans l'original.]
[20] Je ne suis pas convaincue que la Commission a entravé son pouvoir discrétionnaire ou qu'elle n'a pas appliqué le bon critère.
Troisième question : La Commission a-t-elle commis une erreur en ne tenant pas compte de l'ensemble de la preuve et en ne se demandant pas si le demandeur avait montré peu d'empressement à poursuivre l'affaire?
[21] Ainsi qu'il a déjà été souligné, le demandeur a invoqué plusieurs raisons pour expliquer à la Commission pourquoi il avait produit son FRP en retard. Le demandeur affirme qu'en se concentrant sur la question du retard qu'accusait la production de son FRP, la Commission a négligé d'aborder la question de la volonté du demandeur de donner suite à sa demande d'asile avec diligence. Lecture faite de la décision et du dossier certifié conforme du tribunal, il m'est impossible de retenir cette assertion.
[22] La Commission ne disposait d'aucun élément lui permettant de penser que le demandeur d'asile avait pris d'autres mesures pour s'assurer que son FRP parvienne à temps aux autorités pour le cas où l'aide juridique lui serait refusée ou ne lui serait accordée que plus tard. L'attente de l'approbation d'une demande d'aide juridique ne constitue pas en soi une raison suffisante pour ne pas respecter le délai prescrit par la loi ou par un règlement ou pour proroger un délai (Kiani c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), (1997) 124 F.T.R. 299 (C.F. 1re inst.)); Espinoza c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), (1992) 142 N.R. 158 (C.A.F.)). Notre Cour a jugé qu'il n'est pas déraisonnable de conclure, sur le fondement des éléments de preuve et des faits portés à sa connaissance, qu'un demandeur aurait pu produire son FRP dans les délais prescrits et que son avocat aurait pu, au besoin, le modifier (Zylinska c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2004 A.C.F. no 1250 (C.F. 1re inst.)). Il n'est pas déraisonnable de conclure que le demandeur aurait pu produire son FRP à temps sans connaître l'issue de sa demande d'aide juridique.
[23] La Commission a également estimé que le défaut de recevoir les notes prises au point d'entrée ne constituait pas une raison valable de ne pas respecter le délai fixé pour le dépôt du FRP. Le délai prescrit pour la production des notes prises au point d'entrée n'a par conséquent pas été prorogé et le FRP a été produit après l'expiration du délai. Tout comme dans le cas de la demande d'aide juridique, le FRP aurait pu être produit à temps pour être modifié par la suite.
[24] Le demandeur soutient qu'en tant que Sri-lankais, sa demande d'asile est bien fondée et que la Commission n'aurait par conséquent pas dû en prononcer le désistement. Je signale cependant que l'audience sur le désistement ne porte pas sur l'examen de la demande d'asile mais bien sur les moyens invoqués par le demandeur d'asile pour démontrer qu'il ne s'est pas désisté de sa demande (Bhullar c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] A.C.F. no 652 (C.F. 1re inst.) (QL)). La Commission n'a par conséquent commis aucune erreur en ne tenant pas compte de la gravité des allégations contenues de la demande d'asile, car elle ne peut statuer sur le fond de la demande qu'après avoir conclu que son examen peut être poursuivi.
[25] Je suis convaincue que la Commission a apprécié toutes les circonstances entourant l'audience sur le désistement et que c'est de façon raisonnable qu'elle a conclu que le demandeur n'avait pas fait preuve de la diligence requise pour donner suite à sa demande d'asile.
DISPOSITIF
[26] Pour ces motifs, la demande de contrôle judiciaire sera rejetée. Aucune des parties n'a proposé de question à certifier. Aucune question ne sera donc certifiée.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La demande est rejetée;
2. Aucune question grave de portée générale n'est certifiée.
_ Judith A. Snider _
Juge
Traduction certifiée conforme
Jacques Deschênes, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-8880-03
INTITULÉ : NISANTHAN MARKANDU c.
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 7 OCTOBRE 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : MADAME LA JUGE SNIDER
DATE DES MOTIFS : LE 12 NOVEMBRE 2004
COMPARUTIONS :
Lorne Waldman POUR LE DEMANDEUR
Gordon Lee POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Lorne Waldman POUR LE DEMANDEUR
Avocat
Toronto (Ontario)
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada