Dossier : T-813-05
Ottawa (Ontario), le 27 avril 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE LEMIEUX
ENTRE :
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL et
L’AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
Introduction et contexte
[1] Dans la présente demande de contrôle judiciaire, North Vancouver Airlines Ltd. (la demanderesse) conteste la décision du 30 mars 2005 par laquelle la déléguée du ministre (le ministre) a refusé, conformément aux paragraphes 281.1(1) et (2) de la Loi sur la taxe d’accise (la Loi), la requête présentée par la demanderesse le 10 novembre 2004 pour que le ministre annule des pénalités et des intérêts (qui, à l’époque, se chiffraient à 20 125,16 $ et à 6 229,18 $, respectivement); ces pénalités et ces intérêts avaient été obligatoirement imputés à la suite d’une cotisation datée du 27 mai 2002, par laquelle il avait été établi que la demanderesse avait mal calculé ses crédits de taxe sur intrants (CTI) et ses montants percevables au titre de la TPS au moment de produire ses déclarations de TPS pour les périodes trimestrielles s’étendant du 1er avril 1998 au 31 mars 2001.
[2] Dans les présents motifs, je renvoie aux défendeurs au singulier, car c’est la décision du ministre défendeur qui est contestée.
[3] Pour dire les choses simplement, les paragraphes 281.1(1) et (2) de la Loi, qui sont qualifiés de dispositions en matière d’équité, prescrivent que le ministre peut annuler les intérêts ou la pénalité payables par une personne en application de l’article 280 de la Loi, ou y renoncer. Dans l’arrêt Vitellaro et al. c. Agence des douanes et du revenu du Canada (2005) CAF 166, la Cour d’appel fédérale indique qu’en vertu de ces dispositions « le ministre jouit d’un vaste pouvoir discrétionnaire pour renoncer aux intérêts et aux pénalités ».
[4] Le ministre, dans le cadre du Mémorandum sur la TPS no 500-3-2, a publié des lignes directrices dressant une liste non exhaustive de facteurs qui font pencher la balance en faveur du requérant lorsque le ministre exerce le pouvoir discrétionnaire prévu par la loi de renoncer à des pénalités et à des intérêts :
(1) lorsque les pénalités et les intérêts résultent de circonstances extraordinaires indépendantes de la volonté de la personne et ayant empêché celle-ci de se conformer à la Loi;
(2) lorsque les pénalités et les intérêts découlent principalement d’actions attribuables à l’Agence des douanes et du revenu du Canada (l’Agence);
(3) dans des circonstances où il y a incapacité de la part de la personne de verser les montants dus (difficultés financières).
[5] Le paragraphe 9 des lignes directrices énonce les facteurs dont l’Agence tient compte pour déterminer s’il convient d’annuler les pénalités ou d’y renoncer lorsque des circonstances extraordinaires indépendantes de la volonté d’une personne ont empêché celle-ci de se conformer à la Loi. Ces facteurs comprennent les antécédents du contribuable en matière d’observation, si le contribuable a, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance sur lequel se sont accumulés les pénalités et les intérêts, si la personne a agi avec diligence pour remédier à tout retard ou à toute omission en matière d’observation qui a donné lieu à l’imposition initiale des pénalités et des intérêts, et s’il y a des preuves que la personne a fait montre de prudence et de diligence et n’a pas été négligente ou imprudente dans la conduite de ses affaires.
[6] Le ministre, dans la lettre de refus datée du 30 mars 2005, énonce les conclusions qui ont été tirées à la suite de l’application des lignes directrices. Les motifs indiqués par le ministre pour refuser de renoncer aux intérêts et aux pénalités sont contenus dans les rapports et les recommandations de fonctionnaires de l’Agence travaillant à la Division des appels de l’Agence, dans le Bureau des services fiscaux (le BSF) de Burnaby-Fraser, à Surrey (Colombie-Britannique) (voir Vitellaro, précité, au paragraphe 6). Le dossier du défendeur contient les rapports et les recommandations applicables, et est étayé par deux affidavits des décisionnaires. Il est question de ce dossier plus loin dans les présents motifs.
[7] Dans Vitellaro, précité, le juge Evans, écrivant au nom de la Cour d’appel fédérale, a déclaré que la norme de contrôle applicable à l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre est celle de la décision déraisonnable simpliciter et que, lorsque l’on applique cette norme, la question à trancher consiste à savoir si les motifs fournis par le ministre peuvent résister à l’examen assez poussé auquel les décisions administratives sont assujetties pour déterminer si elles sont déraisonnables (voir aussi la décision rendue par la Cour d’appel fédérale dans Lanno c. Agence des douanes et du revenu du Canada (2005) CAF 153).
[8] Dans sa demande d’annulation de pénalités et d’intérêts, la demanderesse invoque plusieurs motifs, dont l’existence de circonstances extraordinaires, des délais déraisonnables de la part de l’Agence lors de l’exécution de la vérification au titre de la TPS, des retards indus de la part de l’Agence lors du processus d’appel ou des examens antérieurs fondés sur les dispositions d’équité et, finalement, des difficultés financières. Elle allègue de plus que le ministre n’a pas donné suite à sa promesse de soumettre sa demande à un nouvel examen.
[9] Le ministre a conclu ce qui suit au sujet des circonstances extraordinaires :
[traduction] Les circonstances extraordinaires dont vous faites état comprennent le piètre travail de vos comptables, la maladie de votre commis-comptable, la séparation légale des deux dirigeants de la société et les événements du 11 septembre 2001 qui ont dévasté l’industrie. À la lumière des renseignements contenus dans le Mémorandum sur la TPS no 500-3-2-1, j’ai décidé qu’il ne convient pas d’annuler les intérêts et les pénalités à cause de circonstances extraordinaires.
[10] Pour ce qui est du retard indu de l’Agence invoqué par la demanderesse, le ministre a déclaré ceci :
[traduction] Après avoir passé en revue les activités de vérification et d’appel, je trouve que le temps consacré à la vérification, au processus d’appel ou aux examens antérieurs fondés sur les dispositions d’équité ne sont pas déraisonnables. À la lumière des renseignements figurant dans le Mémorandum sur la TPS no 500-3-2-1, j’ai décidé qu’il ne convient pas d’annuler les intérêts et les pénalités à cause d’une erreur ou d’un retard de notre part.
[11] Le ministre a confirmé en partie la prétention de la demanderesse au sujet de ses difficultés financières. Il a annulé les pénalités et les intérêts produits entre le 17 février 2004 et le 30 mars 2005, soit la date de sa décision. Le 17 février 2004 est la date à laquelle la somme de 111 289,04 $ a été placée en fiducie. Cette somme est le produit de la vente des éléments d'actif de la demanderesse à Regency Express Flight Operations (Regency). À la suite d’une demande péremptoire de paiement (DPP) signifiée à Regency, l’Agence a convenu en janvier 2004 de conclure une entente avec la demanderesse. Cette entente prévoyait le paiement immédiat à l’Agence de 65 000 $ à titre de paiement partiel de la DPP, et le placement en fiducie du solde de 46 289,04 $ en attendant le résultat de l’examen fondé sur les dispositions d’équité.
[12] Soit dit en passant, les sommes que la demanderesse devait à l’Agence en date du 1er février 2005 sont, d’après ce que j’ai compris, les suivantes :
a) montant de TPS en souffrance 23 808,99 $
b) pénalités 20 158,13 $
c) intérêts 6 229,18 $
[13] En particulier, des pénalités et des intérêts additionnels ont été imputés à la demanderesse dans quatre périodes de déclaration pour l’un des motifs suivants : taxe nette déclarée erronée, production tardive de déclarations et solde de TPS exigible non payé avec la déclaration.
[14] Si l’on se fie à ces calculs, la demande de contrôle judiciaire de la demanderesse est mal formée dans la mesure où cette dernière demande le remboursement de la totalité de la somme de 46 389,04 $ détenue en fiducie. La demanderesse ne peut pas demander le remboursement d’un montant de TPS exigible.
[15] Les pénalités et les intérêts ont été annulés en partie parce que l’Agence et la demanderesse n’avait pas discuté des pénalités et des intérêts produits. Le ministre était d’avis d’accorder le bénéfice du doute à la demanderesse parce que le montant payé plus le montant en fiducie représentaient le paiement intégral du montant de la DPP et du montant de la TPS que la demanderesse devait à l’Agence. En outre, le ministre a tenu compte du fait qu’en rapport avec une précédente demande fondée sur les dispositions d’équité et son refus, la Division des appels du BSF de Vancouver n’avait pas informé la demanderesse que le motif des difficultés financières qu’elle invoquait avait été rejeté et qu’à cause de cela, les pénalités et les intérêts avaient continué de s’accumuler.
[16] Dans sa décision, le ministre a rejeté l’argument principal de la demanderesse au sujet de ses difficultés financières. Voici ce qu’il a écrit :
[traduction] Pour une entreprise, la notion de difficultés financières s’entend de la situation dans laquelle la continuité de ses activités commerciales et de l’emploi de ses employés est inutilement mise en péril par la pénalité et les intérêts imposés. Il a été déterminé dans le cadre de cet examen que l’entreprise était en difficulté avant que la dette de TPS ne prenne naissance, que la situation est imputable à des décisions commerciales et que l’on peut considérer cela comme la rançon des affaires. Les difficultés financières mentionnées dans votre demande touchaient des administrateurs particuliers plutôt que l’entreprise elle-même. L’entreprise n’avait pas de difficultés financières évidentes.
[17] En guise de contexte, je reproduis ci-dessous les paragraphes 6 à 9 des Lignes directrices en matière d’équité :
6. Des pénalités et des intérêts peuvent être annulés, ou on peut y renoncer, lorsqu'ils résultent de circonstances extraordinaires indépendantes de la volonté de la personne et ayant empêché celle-ci de se conformer à la Loi. Voici des exemples de circonstances extraordinaires qui pourraient empêcher une personne de faire un paiement dans les délais exigés ou de se conformer à la Loi :
a) une calamité naturelle ou une catastrophe provoquée par l'homme, comme une inondation ou un incendie;
b) des troubles civils ou l'interruption de services, comme une grève des postes;
c) une maladie grave ou un accident grave;
d) des troubles émotifs sérieux ou une souffrance morale grave comme un décès dans la famille immédiate.
7. L'annulation des pénalités et des intérêts ou la renonciation à ceux-ci peuvent également être indiquées dans certains cas où ces pénalités et intérêts découlent principalement d'actions attribuables au Ministère, par exemple :
a) des retards de traitement ayant eu pour effet que la personne n'a pas été informée, dans un délai raisonnable, de l'existence d'une somme en souffrance;
b) des erreurs dans les publications ministérielles, ce qui a amené la personne à produire des déclarations ou à verser des paiements en se fondant sur des renseignements erronés;
c) des renseignements écrits inexacts fournis à une personne donnée dans une interprétation ou un avis du Ministère;
d) des erreurs ministérielles dans le traitement des déclarations de TPS ou des renseignements;
e) des retards quant à la fourniture de renseignements nécessaires pour que la personne puisse se conformer à la Loi.
8. Dans les situations où il y a incapacité de la part de la personne de verser les montants dus, il peut être indiqué pour le Ministère d'examiner la possibilité d'annuler la totalité ou une partie des pénalités et des intérêts, ou d'y renoncer, afin d'en faciliter le recouvrement, par exemple dans l'un des cas suivants :
a) lorsque les mesures de recouvrement ont été suspendues à cause de l'incapacité de payer;
b) lorsqu'une personne ne peut conclure une entente de paiement qui serait raisonnable parce que les pénalités et les frais d'intérêts représentent une partie considérable des versements; dans un tel cas, il y a lieu de penser à renoncer à la totalité ou à une partie des pénalités et des intérêts pour la période allant de la date d'échéance du premier paiement en vertu de l'entente de paiement jusqu'au moment où les montants dus sont payés, pourvu que les versements convenus soient effectués à temps.
9. Lorsque des circonstances extraordinaires indépendantes de la volonté d'une personne ont empêché celle-ci de se conformer à la Loi, les facteurs suivants seront pris en considération par le Ministère pour déterminer s'il doit annuler les pénalités et les intérêts ou y renoncer :
a) La personne a-t-elle des antécédents satisfaisants d'observation volontaire (c.-à-d. les déclarations de TPS précédentes ont-elles été produites et les paiements ont-ils été versés à temps)?
b) La personne a-t-elle, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance sur lequel se sont accumulés les pénalités et les intérêts?
c) La personne a-t-elle agi avec diligence pour remédier à tout retard ou à toute omission en matière d'observation qui a donné lieu à l'imposition initiale des pénalités et des intérêts?
d) Y a-t-il des preuves selon lesquelles la personne a fait preuve de prudence et de diligence (p. ex. a pris des précautions en vue de troubles prévus) et n'a pas fait preuve de négligence ni d'imprudence dans la conduite de ses affaires? Il revient à l'inscrit de se tenir au courant de tout changement apporté à l'administration de la TPS de manière à assurer qu'il continue à observer la Loi.
[Non souligné dans l’original.]
Les faits
[18] Avant d’analyser les arguments de la demanderesse, il est utile de mentionner les faits contextuels suivants.
[19] La demanderesse a été constituée en société en 1994. Ses actionnaires fondateurs étaient Anthony Kuun, qui a plaidé la cause de la demanderesse devant moi, son ex-épouse ainsi que le père de M. Kuun. Essentiellement, au cours de la période en cause, la demanderesse était une entreprise familiale.
[20] Avant de cesser ses activités le 30 mars 2003, la demanderesse exploitait un service aérien titulaire d’un permis qui assurait le transport de voyageurs et de marchandises depuis Seattle (Washington) et Vancouver/Victoria (Colombie-Britannique) jusqu’à certains endroits situés sur l’île de Vancouver et les îles de la Reine-Charlotte.
[21] Après son premier vol, en juillet 1994, la demanderesse a connu une expansion rapide au point de vue du chiffre d’affaires, du nombre et des types d’aéronefs ainsi que du personnel. En particulier, cette expansion a principalement eu lieu au cours des exercices 1997, 1998 et 1999. En 1999, son chiffre d’affaires a atteint la somme de 4,5 millions de dollars, et ses activités étaient assurées par 70 employés, qui exploitaient et entretenaient plusieurs aéronefs loués ou appartenant à l’entreprise. Un ralentissement est survenu en 2000 quand un ancien concurrent est réapparu sur le marché et a récupéré un gros client. La situation a été exacerbée par les événements du 11 septembre 2001; résultat, en 2003, le chiffre d’affaires était tombé à 1,5 million de dollars, et plusieurs aéronefs avaient été remisés et un certain nombre d’employés mis à pied. Comme je l’ai indiqué, la demanderesse a cessé ses activités le 30 mars 2003.
[22] Les démêlés de la demanderesse avec l’Agence ont d’abord commencé à la suite d’une vérification, terminée en mai 2002, de ses déclarations de TPS pour la période du 1er avril 1998 au 31 mars 2001. L’Agence a conclu que la demanderesse avait mal calculé ses montants percevables au titre de la TPS et ses CTI, donnant ainsi lieu à un montant de TPS exigible de 148 397,12 $, plus des pénalités de 14 648,59 et des intérêts de 10 654,94 $, soit un total de 173 700,65 $, comme l’indique l’avis de cotisation de l’Agence daté du 27 mai 2002.
[23] La demanderesse s’est opposée à cette cotisation. Le 24 septembre 2002, elle a aussi demandé au ministre de renoncer aux intérêts et aux pénalités.
[24] Le 13 février 2003, le ministre a fait droit, en partie, à l’opposition de la demanderesse. Dans un avis de nouvelle cotisation portant cette date, il a rajusté à la baisse le montant de TPS que devait la demanderesse et, de ce fait, les pénalités et les intérêts connexes. Le montant exigible de TPS se chiffrait maintenant à 103 740,89 $, plus des intérêts de 6 926,29 $ et des pénalités de 4 535,08 $. Dans le cadre du processus de nouvelle cotisation, la demanderesse a accepté d’être liée par le résultat. C’est la raison pour laquelle cette dernière ne conteste pas le principal de la créance de TPS.
[25] Le 18 février 2003, le ministre a refusé la demande datée du 24 septembre 2002 de la demanderesse concernant une renonciation aux pénalités et aux intérêts. Selon le ministre, la demanderesse n’avait pas établi l’existence de circonstances extraordinaires indépendantes de sa volonté, car l’embauche d’un personnel comptable suffisant et qualifié était un aspect dépendant de sa volonté (voir la page 28 du dossier du défendeur, volume 1).
[26] La demanderesse a présenté une seconde demande de renonciation le 27 juillet 2003. M. Kuun, agissant au nom de la demanderesse, a invoqué cinq circonstances extraordinaires, ainsi qu’une incapacité à payer.
[27] La première circonstance extraordinaire invoquée est la suivante : malgré l’embauche de personnes qualifiées, les comptables avec lesquels la société aérienne faisaient auparavant affaire avaient mal fait leur travail. La deuxième circonstance extraordinaire est le fait que le commis-comptable de la demanderesse était tombé malade; atteint du cancer en 2000, il avait été absent du travail durant neuf mois. La troisième circonstance extraordinaire est les événements du 11 septembre 2001, qui avaient causé de nombreuses annulations de billets et des changements de réservations, de même que le temps supplémentaire requis pour calculer le manque à gagner. La quatrième circonstance extraordinaire est la séparation de M. Kuun de son épouse parce que, soutient-il, les difficultés excessives que l’entreprise leur imposait à son épouse et à lui, qui étaient les deux principaux actionnaires, avaient été une source de graves tensions affectives. La dernière circonstance extraordinaire est les pressions exercées sur le temps dont disposait M. Kuun, à cause de la vente des éléments d'actifs de l’entreprise, de la procédure de séparation et du travail qu’il effectuait auprès d’une autre société aérienne.
[28] Dans sa lettre de demande de renonciation du 27 juillet 2003, la demanderesse a soutenu que le processus de vérification avait duré fort longtemps. Elle a critiqué aussi le temps qu’il avait fallu pour établir la nouvelle cotisation du 13 février 2003. M. Kuun a ajouté que l’entreprise et les actionnaires individuels étaient dans l’incapacité de payer, signalant que les éléments d'actifs de l’entreprise avaient été vendus, mais que le produit de la vente n’avait pas encore été payé.
[29] La seconde demande de renonciation de la demanderesse, datée du 27 juillet 2003, a été refusée le 27 avril 2004. Se fondant sur un rapport et une recommandation datés du 8 janvier 2004, un fonctionnaire de l’Agence, à la Division des appels du BSF de Vancouver, a indiqué, au nom du ministre, que son examen n’avait révélé aucune erreur ou aucun retard de la part de l’Agence, ni l’existence de circonstances indépendantes de sa volonté. Dans cette décision datée du 27 avril 2004, le fonctionnaire de l’Agence n’a pas traité de la demande de renonciation de la demanderesse fondée sur des motifs d’incapacité financière, et ce, même si ce critère avait été évalué par le BSF de Vancouver (voir le dossier du défendeur, volume 1, page 43). Dans cette évaluation, les agents de recouvrement de l’Agence avaient signalé que les difficultés financières dont il était question dans la demande de la demanderesse touchaient des administrateurs particuliers plutôt que l’entreprise elle-même. D’après le rapport de la Section du recouvrement, dans l’état actuel des choses il était possible d’obtenir des fonds de la vente des éléments d'actifs gardés en fiducie pour payer intégralement la créance de TPS une fois que l’entreprise recevrait une réponse à sa demande fondée sur les dispositions d’équité. Il était indiqué que l’entreprise avait déjà cessé ses activités et que le fait d’obliger à payer les intérêts et les pénalités ne lui imposerait pas de difficultés excessives et n’obligerait à mettre à pied aucun employé. Le rapport concluait qu’il n’y avait pas de difficultés financières évidentes.
[30] La demanderesse a fait appel devant la Cour fédérale de la décision du ministre datée du 27 avril 2004. Elle s’est désistée de cette demande de contrôle judiciaire après que le ministre eut promis la tenue d’un nouvel examen, qu’il a effectué à la recommandation du ministère de la Justice, qui s’était rendu compte que la décision du ministre datée du 27 avril 2004 ne traitait pas de la question des difficultés financières.
[31] Le nouvel examen, qui a abouti à la décision du 30 mars 2005 (décision dont l’annulation est demandée en l’espèce), a été fait non pas par le BSF du district de Vancouver qui avait rejeté les demandes de renonciation de la demanderesse datées du 24 septembre 2002 et du 27 juillet 2003, mais plutôt, comme je l’ai indiqué, par le BSF de Burnaby-Fraser à Surrey (Colombie-Britannique).
[32] La déléguée du ministre qui a pris la décision datée du 30 mars 2005 est Raminder Pooni, qui, à l’époque, occupait le poste de chef intérimaire des appels au BSF. Elle a souscrit un affidavit dans la présente instance et n’a pas été contre-interrogée.
[33] Au point de vue procédural, les demandes d’équité sont traitées par la Division des appels du BSF compétent. Lorsqu’une demande d’équité soulève une question de difficultés financières, le rapport et les recommandations destinés au décisionnaire sont établis par la Section du recouvrement du BSF compétent. Dans le cas de la demanderesse, l’agent hiérarchique du BSF de Burnaby qui a établi le rapport et la recommandation concernant l’aspect « difficultés financières » de la demande d’équité de la demanderesse est Gordon Crichton, qui a lui aussi souscrit un affidavit dans la présente instance. Il n’a pas été contre-interrogé.
[34] Lorsque le BSF a effectué le nouvel examen, la première étape du processus a consisté à communiquer avec M. Kuun le 8 octobre 2004. Ce dernier, qui est le président et l’unique dirigeant de la demanderesse, s’est fait dire par l’agent d’appel Yunker que, par suite de la lettre que le ministère de la Justice lui avait adressée, le bureau de district [Traduction] « procédera à un nouvel examen de votre demande d’équité ». M. Kuun a été invité à [Traduction] « présenter de nouveau ses observations, ou des observations nouvelles, au sujet de trois points figurant dans votre lettre antérieure ». Il a été dit à M. Kuun que [Traduction] « nous allons étudier les autres observations que vous souhaitez faire au sujet de l’annulation des intérêts et des pénalités pour cause de circonstances extraordinaires, de délais de la part de l’ADRC et de difficultés excessives ».
[35] En réponse à cette lettre, M. Kuun a communiqué avec M. Yunker le 10 novembre 2004. Le premier paragraphe de sa lettre (dossier du défendeur, volume 1, page 50), contient le passage suivant :
[traduction] Au sujet des trois observations précédentes, c’est celle du 27 juillet 2003, étayée par celle du 26 août 2004, qui traite du Mémorandum sur la TPS no 500-3-2-1. Il est question dans cette lettre d’au moins cinq circonstances extraordinaires qui ont touché l’entreprise, le temps qu’il a fallu pour obtenir les résultats de la vérification de la TPS et le fait qu’aucune des parties n’avait la capacité immédiate de payer.
[36] M. Kuun a ensuite fait quelques observations [Traduction] « pour vous mettre à jour au sujet de la situation actuelle ». Il a déclaré qu’à ce moment-là l’ADRC s’était fait payer de bonne foi le montant total de la cotisation faisant suite à la vérification. Il a indiqué que seuls les intérêts et les pénalités avaient été placés en dépôt en attendant les résultats de la demande fondée sur les dispositions d’équité, que les actionnaires initiaux de l’entreprise avaient continué de payer les créances antérieures et courantes de l’entreprise et que lui-même était sérieusement endetté. Il a ensuite parlé de la situation de son père, qui avait récemment pris sa retraite et avait investi beaucoup d’argent dans la demanderesse.
[37] Il a ensuite traité des circonstances mentionnées au paragraphe 9 du Mémorandum sur la TPS et a déclaré ce qui suit : a) l’entreprise avait d’excellents antécédents, en ce sens qu’elle produisait les déclarations de TPS dans les délais prescrits; b) l’entreprise n’avait pas, en connaissance de cause, laissé accumuler les pénalités et les intérêts, car ses dirigeants n’avaient eu connaissance du solde impayé qu’après avoir reçu les résultats de la vérification de la TPS. Il a ajouté que, dans l’intervalle, la demanderesse avait versé la TPS comme il le fallait, d’après elle, conformément au logiciel comptable qui avait été conçu à cette fin. Il a déclaré que dès qu’ils étaient disponibles, les fonds nécessaires étaient payés pour éliminer le retard en matière d’observation et il a affirmé que la demanderesse avait agi avec diligence et n’avait pas fait preuve de négligence ou d’imprudence dans la conduite de ses affaires.
[38] Le rapport et les recommandations concernant les difficultés financières qui ont été soumis à Mme Pooni dans le cadre de son processus décisionnel sont joints en tant que pièce P à l’affidavit de cette dernière (voir le dossier du défendeur, volume 1, pages 52 à 56). Le rapport et la recommandation concernant les autres motifs mis de l’avant par la demanderesse figurent dans le document, daté du 15 mars 2005, de M. Yunker (dossier du défendeur, volume 1, pages 60 à 64).
Analyse
[39] Comme il a été indiqué, la présente demande de contrôle judiciaire a été plaidée devant la Cour par le président de la demanderesse. Cette représentation n’est permise qu’avec autorisation, ce que la Cour accorde avec effet rétroactif. (Voir l’article 120 des Règles des Cours fédérales).
[40] Outre la norme de contrôle et son application en l’espèce, dont il a déjà été question dans les présents motifs, je souligne les principes suivants glanés dans la jurisprudence qui se rapportent à la façon de trancher les demandes de contrôle judiciaire déposées contre la décision que rend le ministre au sujet des demandes fondées sur les dispositions d’équité.
[41] Premièrement, dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour ne peut intervenir comme si elle se mettait à la place du ministre et exerçait à nouveau le pouvoir discrétionnaire de ce dernier. Une intervention n’est possible que si le demandeur établit que le ministre, en rendant sa décision, a commis une erreur susceptible de contrôle (voir Sa Majesté la Reine c. Barron 97 DTC 5121 (CAF).
[42] Deuxièmement, les paragraphes 281.1(1) et (2) de la Loi sur la taxe d’accise confèrent au ministre un vaste pouvoir discrétionnaire pour ce qui est d’annuler des intérêts ou d’y renoncer. Les motifs pour lesquels la Cour peut intervenir sont bien établis dans la jurisprudence. Un tribunal ne peut pas intervenir lorsqu’un pouvoir discrétionnaire prévu par la loi a été exercé de bonne foi et, le cas échéant, en accord avec les principes de la justice naturelle, et qu’il ne repose pas sur des considérations hors de propos ou étrangères à l’objet de la loi [voir Kaiser c. MNR (1995) DTC 5187, décision fondée sur l’arrêt de la Cour suprême du Canada Maple Lodge Farms et le Gouvernement du Canada [1982] 2 R.C.S. 2]. Pour ce qui est de l’application de lignes directrices, l’arrêt susmentionné de la Cour suprême est complété par celui de cette cour dans l’affaire Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817. Dans cette affaire-là, la Cour suprême du Canada a pris en compte des lignes directrices ministérielles qui, a-t-elle dit, « sont très utiles à notre Cour pour décider si les motifs [du décisionnaire] sont valables ».
[43] Revenons à la question de la norme de contrôle et à l’explication de la norme de la décision déraisonnable qu’a donnée le juge Iacobucci dans l’arrêt Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan [2003] 1 R.C.S. 247. Dans cette affaire, le juge Iacobucci a conclu ce qui suit, au paragraphe 2 :
Considérée globalement, la décision du comité de discipline est fondée sur des motifs soutenables et étayés par la preuve; par conséquent, sa décision n’est pas déraisonnable.
[44] Au paragraphe 48 de ses motifs, le juge Iacobucci déclare que lorsque la norme appropriée est la décision raisonnable simpliciter :
[L]a Cour ne doit pas intervenir à moins que la partie qui demande le contrôle ait montré que la décision est déraisonnable.
[45] Et, au paragraphe 49 :
Cela indique que la norme de la décision raisonnable exige que la cour siégeant en contrôle judiciaire reste près des motifs donnés par le tribunal et « se demande » si l’un ou l’autre de ces motifs étaye convenablement la décision. La déférence judiciaire demande non pas la soumission mais une attention respectueuse à ces motifs.
[46] Je reproduis ici les paragraphes 54, 55 et 56 des motifs du juge Iacobucci, où ce dernier réunit l’essentiel de sa réflexion :
54 Comment la cour siégeant en contrôle judiciaire sait-elle si une décision est raisonnable alors qu’elle ne peut d’abord vérifier si elle est correcte? La réponse est que la cour doit examiner les motifs donnés par le tribunal.
55 La décision n’est déraisonnable que si aucun mode d’analyse, dans les motifs avancés, ne pouvait raisonnablement amener le tribunal, au vu de la preuve, à conclure comme il l’a fait. Si l’un quelconque des motifs pouvant étayer la décision est capable de résister à un examen assez poussé, alors la décision n’est pas déraisonnable et la cour de révision ne doit pas intervenir (Southam, par. 56). Cela signifie qu’une décision peut satisfaire à la norme du raisonnable si elle est fondée sur une explication défendable, même si elle n’est pas convaincante aux yeux de la cour de révision (voir Southam, par. 79).
56 Cela ne signifie pas que chaque élément du raisonnement présenté doive passer individuellement le test du caractère raisonnable. La question est plutôt de savoir si les motifs, considérés dans leur ensemble, sont soutenables comme assise de la décision. Une cour qui applique la norme de la décision raisonnable doit toujours évaluer si la décision motivée a une base adéquate, sans oublier que la question examinée n’exige pas un résultat unique précis. De plus, la cour ne devrait pas s’arrêter à une ou plusieurs erreurs ou composantes de la décision qui n’affectent pas la décision dans son ensemble.
[47] Si l’on prend pour base la norme de la décision raisonnable, un examen de la décision prise par le ministre le 30 mars 2005 de ne pas renoncer aux pénalités et aux intérêts imposés à la demanderesse amène à conclure qu’il faut rejeter la demande de contrôle judiciaire de cette dernière parce que les motifs invoqués pour ne pas renoncer aux pénalités et aux intérêts sont soutenables, c’est-à-dire qu’ils sont suffisants pour étayer la décision, en ce sens qu’ils sont capables de résister à un examen assez poussé. La demanderesse ne m’a pas convaincu du contraire.
[48] J’ai examiné avec soin les arguments que M. Kuun a invoqués pour le compte de la demanderesse. Ses arguments ont été transcrits. Il s’agit essentiellement d’une réitération des observations écrites qu’il a soumises à l’Agence dans ses trois demandes de dispense des pénalités et des intérêts obligatoirement imposés.
[49] M. Kuun s’est fondé dans une large mesure sur des circonstances extraordinaires : l’absence du commis-comptable de la demanderesse durant neuf mois, le travail de mauvaise qualité des anciens comptables de l’entreprise, le stress psychologique occasionné par sa séparation d’avec son épouse à l’époque de la vérification, les événements du 11 septembre 2001, ainsi que son manque de disponibilité personnelle.
[50] Comme je l’ai signalé, Raminder Pooni, la déléguée du ministre qui s’est prononcée sur les questions relatives aux circonstances extraordinaires, au délai excessif et aux facteurs énumérés au paragraphe 9 des lignes directrices, est arrivée à la conclusion qu’aucun des motifs invoqués comme des circonstances extraordinaires ayant empêché de se conformer à la Loi sur la taxe d’accise n’était le genre de circonstances extraordinaires indépendantes de la volonté de la demanderesse qu’envisageaient les lignes directrices ministérielles.
[51] La demanderesse n’a pas montré en quoi l’évaluation de Mme Pooni est erronée. Au contraire, la preuve au dossier étaye la conclusion de cette dernière, à savoir que les circonstances invoquées par la demanderesse ne l’auraient pas empêchée, si elle avait agi avec diligence, de transmettre à l’Agence des déclarations de TPS exactes au point de vue des crédits de taxe pour intrants et des montants percevables de TPS.
[52] La demanderesse allègue que l’Agence a pris un temps excessif pour effectuer la vérification et traiter son appel. Dans l’affidavit qu’elle a souscrit, Mme Pooni indique que le temps pris pour procéder à la vérification et établir la cotisation initiale n’était pas d’une longueur déraisonnable ou inusitée. Sa conclusion a été la même au sujet du temps pris pour examiner l’avis d’opposition de la demanderesse et établir une nouvelle cotisation. Comme je l’ai indiqué, Mme Pooni n’a pas été contre-interrogée. Confronté à des circonstances analogues, le juge Dubé, dans la décision Succession Floyd c. Ministre du Revenu national [1993] 68 F.T.R. 157 a rejeté cet argument au paragraphe 13 de ses motifs.
[53] M. Kuun, s’exprimant au nom de la demanderesse, a soutenu avec vigueur que la déléguée du ministre, par l’intermédiaire de Gordon Crichton dans le cas présent, a commis une erreur en concluant à l’inexistence de difficultés excessives d’après les lignes directrices.
[54] M. Kuun a sévèrement critiqué les demandes péremptoires de paiement de l’Agence et a exprimé l’avis que ces ordonnances de saisie avaient contraint la demanderesse à mettre fin à ses activités.
[55] Dans son rapport, qui figure dans le dossier du défendeur (volume 1, page 82), M. Crichton a motivé sa recommandation. Pour une entreprise cliente, soutient-il, la notion de difficultés financières désigne celles qui surviennent lorsque la pénalité et les intérêts imputés mettent inutilement en péril la continuité des activités commerciales et de l’emploi des employés de cette entreprise. À son avis, la demanderesse avait des difficultés avant que la créance de la TPS soit établie mais ce fait, selon lui, était attribuable aux décisions d’affaires que l’entreprise avait prises, et l’on pouvait conclure que c’était là la rançon des affaires. Il a ajouté que les pénalités et les intérêts imputés étaient peu élevés par rapport aux arriérés de taxe établis et aux montant élevé des créances bancaires de l’entreprise et des sommes dues à ses actionnaires. Il a ensuite justifié pourquoi la demanderesse devrait bénéficier d’un allègement partiel.
[56] Je signale que la demanderesse a mis volontairement fin à ses activités à la fin du mois de mars 2003 et que, en date du 1er avril 2003, elle a conclu une entente d’achat d’éléments d'actifs avec Regency, dans le cadre de laquelle cette dernière convenait d’acheter certains éléments d'actifs de la demanderesse au prix de 275 000 $; au dire de M. Kuun, une grande partie de cette somme a servi à payer des fournisseurs, mais l’entreprise leur devait encore un montant additionnel de 300 000 $.
[57] La demanderesse a mis fin à ses activités avant sa demande de renonciation du 27 juillet 2003 et avant que l’Agence prenne des mesures pour recouvrer sa créance de TPS, ce qui a donné lieu au paiement de Regency en février 2004.
[58] La demanderesse ne m’a pas convaincu que le ministre a commis une erreur en déterminant que le paiement des pénalités et des intérêts découlant de la créance de TPS d’environ 25 000 $ ne mettait pas en péril la poursuite de ses activités commerciales. Il me semble évident, d’après le dossier, que le paiement de cette somme n’aurait pas cet effet.
[59] En outre, la demanderesse ne m’a pas convaincu que la déléguée du ministre a commis une erreur en concluant que les difficultés financières mentionnées dans la demande de la demanderesse touchaient les administrateurs de l’entreprise plutôt que l’entreprise elle-même et que cette dernière n’était pas aux prises avec des difficultés financières évidentes.
[60] Je ne m’étendrai pas sur les aspects des motifs de la décisionnaire qui traitent des antécédents de la demanderesse en matière d’observation de la TPS. Dans sa décision, le ministre ne se fonde sur aucun facteur négatif lié à la demanderesse pour refuser la renonciation demandée.
[61] En dernier lieu, la demanderesse se plaint que l’on a pas soumis sa demande de renonciation à un nouvel examen, comme on le lui avait promis après qu’elle se fut désistée de sa demande de contrôle judiciaire originale concernant la demande négative datée du 27 avril 2004. Elle dit que les décisionnaires ont examiné les demandes de renonciation antérieures liées à l’annulation des pénalités et des intérêts découlant de sa créance de TPS.
[62] La demanderesse a raison de dire que les deux décisionnaires ont examiné ses demandes antérieures, mais je conclus que cet examen ne peut servir à justifier la plainte de la demanderesse. Le dossier du défendeur montre, à la page 48 du volume 1, que M. Yunker a écrit à M. Kuun le 8 octobre 2004 au sujet du nouvel examen. Il a fait mention des lignes directrices de la TPS en matière de renonciation et il a joint une copie des observations antérieures de la demanderesse au sujet de la renonciation. La demanderesse a été invitée à présenter de nouveau ses observations ou de nouvelles observations en rapport avec les circonstances extraordinaires, les délais occasionnés par l’Agence et les difficultés excessives.
[63] En réponse, à la page 50 du dossier du défendeur, M. Kuun a expressément renvoyé l’Agence à la demande de renonciation de la demanderesse du 27 juillet 2003, étayée par celle du 26 août 2004. Dans sa réponse du 10 novembre 2004, M. Kuun a présenté des observations additionnelles.
[64] Ce qui importe davantage, selon moi, c’est que cet examen a été fait par des employés du BSF de Burnaby-Fraser qui n’avaient rien à voir avec la décision rendue au sujet des demandes de renonciation antérieures de la demanderesse. En outre, cet examen a mené à une annulation partielle des pénalités et des intérêts. Rien dans le dossier n’indique que le ministre s’est senti lié par les décisions antérieures. Ces facteurs illustrent que la demanderesse a bénéficié d’un nouvel examen.
[65] Pour ces motifs, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
ORDONNANCE
LA PRÉSENTE COUR ORDONNE QUE la présente demande de contrôle judiciaire soit rejetée.
« François Lemieux »
Juge
Traduction certifiée conforme
Michèle Ali
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-813-05
INTITULÉ DE LA CAUSE : NORTH VANCOUVER AIRLINES LTD.
DEMANDERESSE
- ET -
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL ET L’AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
DÉFENDEURS
LIEU DE L’AUDIENCE : VANCOUVER (COLOMBIE-BRITANNIQUE)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 14 FÉVRIER 2006
MOTIFS DE L’ORDONNANCE : LE JUGE LEMIEUX
DATE DES MOTIFS : LE 27 AVRIL 2006
COMPARUTIONS :
Anthony T.K. Kuun EN SON PROPRE NOM
Nadine Taylor POUR LES DÉFENDEURS
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Anthony T.K. Kuun EN SON PROPRE NOM
North Vancouver Airlines Ltd.
120, West 2nd Street, bureau 2701
North Vancouver (Colombie-Britannique) V7M 1C3
John H. Sims, c.r.
Sous-procureur général du Canada POUR LES DÉFENDEURS