Date : 20050926
Dossiers : T-891-03
T-818-04
Référence : 2005 CF 1309
Ottawa, Ontario, le 26 septembre 2005
En présence de monsieur le juge Blanchard
ENTRE :
ASSOCIATION DES CRABIERS ACADIENS INC.,
une corporation dûment constituée selon les lois
de la province du Nouveau-Brunswick et
ASSOCIATION DES CRABIERS DE LA BAIE,
une association dûment immatriculée selon
les lois de la province du Québec
Demanderesses
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
1. Introduction
[1] Les demanderesses soutiennent, par le biais d'une demande de contrôle judiciaire, que le ministre des Pêches et Océans a, pour plusieurs motifs, erré en droit et a outrepassé sa compétence en élaborant, en 2003 et en 2004, des plans de gestion des pêches du crabe des neiges. À cette fin, elles ont déposé en preuve quelques affidavits. Le défendeur a présenté une requête en radiation de ces pièces, ce qu'il a obtenu en majeure partie suite à l'ordonnance de la protonotaire Tabib rendue le 4 mai 2005.
[2] La présente porte sur une requête des demanderesses, en vertu de la règle 51 des Règles des Cours fédérales (Règle) pour un appel de cette décision. À titre de remède, elles réclament :
1) une ordonnance infirmant la décision de madame la protonotaire Mireille Tabib, datée du 4 mai 2005, radiant, en partie ou en totalité, les affidavits déposés par les demanderesses dans la présente demande de contrôle judiciaire;
2) les dépens; et
3) toute autre mesure que cette honorable Cour jugera appropriée.
[3] Les affidavits contestés ont été présentés dans le contexte suivant. Le 2 mai 2003, le ministre des Pêches et Océans annonce un plan de gestion triennal pour la pêche du crabe des neiges dans le sud du Golfe. Le 30 mai 2003, les demanderesses déposent un avis de demande de contrôle judiciaire. Les demanderesses souhaitent obtenir, par le biais de cette demande, une déclaration que le ministre a outrepassé sa compétence dans l'élaboration du plan, ainsi qu'une ordonnance annulant le plan et le renvoyant au ministre. Les demanderesses déposent, le 6 février 2004, deux affidavits, soit ceux de Robert Haché et Gérard Conan.
[4] Le 25 mars 2003, le ministre rend public un plan de gestion pour la pêche du crabe des neiges pour la saison 2004. Les demanderesses déposent, le 26 avril 2004, une seconde demande de contrôle judiciaire relativement à ce plan. Les deux instances sont réunies le 24 août 2004. Les demanderesses ont versé au dossier les affidavits de Marc Couture, Adrien Roussel, Mario Savoie et Stephen E. Patterson, assermentés le 27 août 2004, ainsi qu'un affidavit complémentaire de Robert Haché assermenté le 30 août 2004. La protonotaire Tabib, dans une décision rendue le 4 mai 2005, radie, pour certains en partie et pour d'autres en totalité, les affidavits présentés par les demanderesses.
2. Décision contestée
[5] Après avoir établi les principes juridiques pertinents, la protonotaire procède à l'évaluation de la preuve contestée. Elle ordonne que soient radiés :
- les paragraphes 13 à 20, 28 à 42, 45 à 57, 87 à 90, 92, 93 et 96 à 98 de l'affidavit de Robert Haché daté du 6 février 2004;
- l'entièreté de l'affidavit de Gérard Conan sauf les paragraphes 1, 12 et 14 à 18;
- les paragraphes 3 et 5 de l'affidavit de Marc Couture;
- l'affidavit en entier d'Adrien Roussel;
- les paragraphes 2 à 9 et 21 à 24 de l'affidavit de Mario Savoie;
- le paragraphe 18 de l'affidavit de Roberté Haché daté du 30 août 2004.
[6] La protonotaire déclare également irrecevable l'affidavit de Stephen E. Patterson.
[7] Il est entendu lors de l'audience que la question de l'admissibilité des paragraphes des affidavits soumis ayant trait aux consultations, négociations et échanges ayant précédé l'adoption des plans de gestion, ainsi qu'à l'admissibilité des documents émanant du ministre ou qui étaient en sa possession au moment de la prise de décision mais qui n'ont pas été considérés, sera référée au juge siégeant au mérite.
[8] En outre, la protonotaire n'accepte pas ce qu'elle juge être la prémisse de base soutenue par les demanderesses, c'est-à-dire, qu'il appartient à la Cour, dans l'exercice de son pouvoir de contrôle, de scruter la validité ou le bien fondé des faits et opinions scientifiques soumis à un décideur. Un tel exercice aurait pour effet, selon la protonotaire, de transformer le processus de contrôle de la légalité d'une décision en un appel quant au bien fondé de la décision : Vancouver Island Peace Society c. Canada, [1992] 3 C.F. 42.
[9] La protonotaire poursuit en tranchant qu'il ne lui apparaît pas que le but recherché par les demanderesses ou l'effet susceptible d'être atteint par les affidavits soit de démontrer la fausseté inhérente, l'invalidité, l'inexistence ou la déraisonnabilité des facteurs considérés dans la prise de décision, tel que le soutiennent les demanderesses. La protonotaire juge que les affidavits s'emploient surtout à démontrer que les plans adoptés par le ministre n'auront pas pour effet de promouvoir ou de rencontrer les objectifs qu'ils prétendent viser ou que dicte la loi. Par conséquent, la preuve énumérée ci-haut est radiée, les conditions nécessaires à l'exercice du pouvoir discrétionnaire de la Cour en ce sens étant, selon la protonotaire, réunies.
[10] En ce qui a trait à l'affidavit de Stephen E. Patterson, la protonotaire décide qu'il est également irrecevable puisque son opinion est fondée sur des sources documentaires et académiques qui ne semblent pas avoir été consultées par, ou accessibles au, ministre. La protonotaire juge enfin que la question de savoir si l'Initiative Marshall ou les engagements pris dans son contexte sont bien fondés est une question qui doit faire l'objet d'un contrôle judiciaire distinct.
3. Norme de révision
[11] Dans l'affaire Canada c. Aqua-Gem Investments Ltd., [1993] 2 C.F. 425, la Cour d'appel fédérale a établi les motifs pour lesquels la Cour saisie de l'appel d'une décision d'une protonotaire doit intervenir. Cette norme a d'ailleurs été confirmée par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Z.I. Pompei Industrie c. ECU-Line N.V., [2003] 1 R.C.S. 450 au paragraphe 18 :
Le juge des requêtes ne doit modifier l'ordonnance discrétionnaire d'un protonotaire que dans les cas suivants : a) l'ordonnance est entachée d'une erreur flagrante, en ce sens que le protonotaire a exercé son pouvoir discrétionnaire sur le fondement d'un mauvais principe ou d'une mauvaise appréciation des faits, ou b) le protonotaire a mal exercé son pouvoir discrétionnaire relativement à une question ayant une influence déterminante sur la décision finale quant au fond : Canada c. Aqua-Gem Investments Ltd., [1993] 2 C.F. 425 (C.A.), le juge MacGuigan, p. 462-463.
4. Question en litige
[12] À mon avis, pour les fins de la présente requête, il y a lieu de trancher la question suivante : la décision de la protonotaire de radier, dans leur entièreté ou en partie, les affidavits au soutien de la demande de contrôle judiciaire déposée par les demanderesses est-elle fondée sur l'application incorrecte d'un principe de droit ou sur une mauvaise appréciation des faits, ou soulève-t-elle une question ayant une influence déterminante sur le sort du litige?
5. Analyse
[13] Les demanderesses soutiennent que la protonotaire a erré en refusant de reconnaître que les affidavits déposés constituent le seul moyen à leur disposition pour attaquer la compétence du ministre. La preuve litigieuse vise à démontrer que les éléments considérés par le ministre sont erronés, faux et/ou non pertinents à l'exercice de son pouvoir. Cette preuve devrait également servir à établir la mauvaise foi du ministre, en plus de démontrer qu'il a, en partie, dicté l'information qu'il souhaitait retrouver dans la recommandation justifiant ses décisions. Les demanderesses font valoir qu'il est faux de prétendre qu'elles tentent de soumettre une nouvelle preuve qui n'était pas devant le décideur. D'ailleurs, elles soulignent qu'aucune audience n'a été tenue en l'espèce et que le ministre a rendu sa décision sans qu'elles aient l'opportunité de déposer la preuve en question. La preuve porte sur les principes de base entourant la bonne gestion des pêches et la connaissance scientifique générale reliée au crabe des neiges. Elle sert à aider la Cour à apprécier, dans le cadre du contrôle judiciaire, la teneur des allégations soutenues par les demanderesses et constituent des informations dont le ministre n'a pas tenu compte en rendant sa décision.
[14] Les demanderesses distinguent l'affaire Ecology Action Centre Society c. Canada (Procureur général), [2002] A.C.F. no. 1778 (QL), des faits en l'espèce. Dans l'affaire Ecology Action, supra, cette Cour avait confirmé, en appel, la décision du protonotaire de radier cinq des sept affidavits déposés au motif que le dépôt de preuve extrinsèque n'était pas le seul moyen pour attaquer la compétence du décideur. En l'espèce, les demanderesses soutiennent que l'information préparée et fournie par les fonctionnaires du ministre pour justifier ses décisions ne démontre pas le caractère abusif, et arbitraire ainsi que la mauvaise foi du ministre. Selon les demanderesses, la preuve contestée démontre que le ministre a en partie dicté l'information qu'il souhaitait retrouver dans la recommandation justifiant ses décisions.
[15] Les demanderesses avancent que les affidavits de Robert Haché, Gérard Conan et Stephen Patterson sont importants en ce qu'ils portent sur les principes de base entourant la bonne gestion des pêches et la connaissance scientifique générale reliée au crabe des neiges. Ils servent à aider la Cour à apprécier, dans le cadre du contrôle judiciaire, la teneur des allégations soutenues par les demanderesses. Toutefois, les décisions du ministre, selon le demandeur, ne tiennent pas compte de ces informations.
[16] Les demanderesses prétendent, en outre, que la protonotaire a commis une erreur dans l'appréciation de l'objectif visé par le dépôt de l'affidavit de Stephen Patterson. Ce dernier atteste qu'aucun droit de pêche au crabe des neiges n'est conféré aux Premières Nations par les traités d'Halifax tels qu'interprétés par la Cour suprême du Canada dans les arrêts R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456 et R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 533. Cependant, le ministre a décidé de donner accès aux autochtones à cette pêche selon les termes du programme « Initiative Marshall » puisqu'il prétend avoir l'obligation légale d'intégrer les autochtones à la pêche au crabe des neiges. Les demanderesses argumentent que les arrêts Marshall ne confèrent pas ce droit aux autochtones et ne créent pas d'obligation légale à cette fin.
[17] Les Règles de cette Cour ne comportent effectivement aucune disposition permettant la radiation, sur requête préliminaire, d'affidavits déposés dans le cadre d'une procédure en contrôle judiciaire. Bien qu'il soit reconnu, dans la jurisprudence, que le juge a le pouvoir discrétionnaire exceptionnel de radier les affidavits, ce pouvoir doit être exercé de façon parcimonieuse: Canadian Tire Corp. c. P.S. Part Source Inc. [2001] A.C.F. no 181. Ce n'est donc que dans des circonstances exceptionnelles où l'existence d'un préjudice est démontrée et que la preuve est de toute évidence dénuée de pertinence que ce type de requête est justifié.
[18] Il est également bien connu que seuls les éléments de preuve dont le décideur initial disposait sont examinés par la Cour dans le cadre d'un contrôle judiciaire : Chopra c. Canada (Conseil du Trésor), [1999] A.C.F. no. 835 (QL) au paragraphe 5. Il est néanmoins permis, dans certain cas, de présenter une preuve extrinsèque au dossier soumis devant la cour de revision. La Cour d'appel dans l'arret Gitxsan Treaty Society c. Hospital Employees' Union, [2001] 1 C.F. 135 (C.A.F.) au paragraphe 13, statuait que cette possibilité est limitée aux cas où la présentation de cette nouvelle preuve est le seul moyen d'attaquer le défaut de compétence.
[19] En l'espèce, la protonotaire a dit ne pas être :
[...]convaincue du bien fondé de la prémisse de base soutenue par les demanderesses, à savoir qu'il appartient à la Cour, dans l'exercice de son pouvoir de contrôle, de scruter la validité ou le bien fondé des faits et opinions scientifiques soumises à un décideur afin de vérifier si la décision fut prise dans les limites de la compétence du décideur. Il me semble qu'un tel exercice consiste justement à substituer l'appréciation de la Cour quant à la valeur et au poids à donner aux faits présentés à celle du décideur, et donc à transformer le processus de contrôle de la légalité d'une décision en un appel quant au bien fondé de la décision.
Quoiqu'il en soit, et prenant même pour acquis qu'il soit possible d'introduire une preuve extrinsèque afin de démontrer la fausseté inhérente, l'invalidité, l'inexistence ou la déraisonnabilité des facteurs pris en considérations ou que l'on dit avoir considéré dans une décision, il m'apparaît manifeste à la lecture des affidavits attaqués, que cela n'est ni le but recherché ni l'effet susceptible d'être atteint par ces affidavits.
En effet, aucun des affidavits ne prétend mettre en doute l'exactitude, la véracité ou l'existence des faits et données scientifiques soumis au ministre.
[20] Je suis d'avis que la protonotaire ne s'est pas méprise dans l'application des principes de droit en matière de radiation d'un affidavit dans le contexte d'un contrôle judiciaire. La jurisprudence de cette Cour est constante sur le principe applicable : une preuve extrinsèque, qui n'était pas devant le décideur, n'est pas admissible à moins qu'il n'existe aucun autre moyen d'attaquer le défaut de compétence : Gixtsan, supra; Farhadi, supra; Franz c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1994] A.C.F. no. 862; Bovar Waste Management Inc. c. Canada (Ministre de l'Environnement), [2001] A.C.F. no. 487. En l'espèce, la protonotaire a reconnu l'admissibilité des paragraphes des affidavits soumis ayant trait aux consultations, négotiations et échanges ayant précédé l'adoption des plans de gestion. Cette preuve est reconnue comme étant pertinente aux motifs évoqués dans la demande de contrôle judiciaire qui touchent la mauvaise foi et l'omission ou le refus du ministre de respecter les principes de justice naturelle. Cette preuve référée au juge siégeant au mérite, comprend aussi la preuve à l'égard des opinions, généralisations non appuyées et témoignages de ouï-dire. Il s'en suit qu'il y aura devant le juge siégeant au mérite une preuve à l'appui des motifs énoncés par les demanderesses pour attaquer le défaut de compétence. Alors, la preuve radiée n'est pas le seul moyen d'attaquer le défaut de compétence.
[21] Je suis en accord avec les prétentions du défendeur que les affidavits tentent de présenter de la preuve qui n'était pas devant le décideur. Il s'agit d'une tentative de produire de la preuve sur le mérite de la décision contestée afin que la Cour tranche sur le bien-fondé, et non seulement la légalité, de la décision. Dans le contexte du contrôle judiciaire, cette Cour ne siège pas à titre d'organisme d'appel, elle est plutôt appelée à déterminer si les décisions ont été prises à l'intérieur du cadre législatif et si le processus prescrit a été respecté à la lumière de la documentation dont disposait le décideur.
[22] La preuve radiée, pour la majeure partie par témoignage d'experts, est relative à l'historique de la pêche, à l'état et l'évolution de la connaissance scientifique quant à l'évaluation des stocks et de la biomasse, à la biologie du crabe, à l'effet de la surpêche sur les stocks et de la surcapacité sur la viabilité des pêcheries, à la gestion de la pêche, à l'établissement des zones de pêche, aux efforts et protocoles de conservation, et à la rationalisation de la pêche aux homards, pour enfin mener à l'établissement et à la répartition du total admissible de capture (TAC), et la preuve soumise à l'égard des droits de pêche des autochtones en vertu des traités de 1760-1761.
[23] À la lecture de cette preuve, je suis d'avis que la protonotaire n'a pas erré en rejetant la prémisse de base soutenue par les demanderesses en ce qui a trait à la preuve radiée. La protonotaire pouvait, à juste titre, conclure à la lecture de ces affidavits que cette preuve ne pouvait démontré la fausseté inhérente, l'invalidité, l'inexistence ou la déraisonabilité des facteurs pris en considération que l'on prétend avoir été considéré dans la décision. Cette preuve radiée, est une tentative de produire de la nouvelle preuve sur le mérite de la décision contestée afin que la Cour tranche sur le bien-fondé, et non seulement la légalité, de la décision, ce qui va à l'encontre de l'objectif visé par un contrôle judiciaire. Tel que le fait remarqué la protonotaire, il existe clairement un fondement quelconque aux opinions soumises au ministre, fondement qu'empruntent les demanderesses elles-mêmes, mais pour soutenir une thèse différente.
[24] En l'espèce, je suis d'avis que la protonotaire, dans l'exercise de sa discrétion, pouvait a juste titre conclure que la preuve contestée est manifestement non-pertinente et irrecevable dans le contexte d'un contrôle judiciaire. On ne peut dire que la protonotaire s'est fondé sur un mauvais principe ou d'une mauvaise appréciation des faits. En somme, la décision de la protonotaire n'est pas entachée d'une erreur flagrante.
[25] Je suis aussi d'avis que la radiation ordonnée en l'espèce n'a aucune incidence déterminante sur l'issue du litige puisque l'ordonnance n'a pas pour effet de limiter les droits substantifs de la partie demanderesse. La preuve radiée a été jugée non pertinente pour les fins de contrôle judiciaire et il ne s'agit que d'une partie de la preuve des demanderesses. La demande de contrôle judiciaire peut tout de même être instruite : Ecology Action Centre, supra.
6. Conclusion
[26] Pour ces motifs, la requête sera rejetée avec dépens.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que :
1. La requête soit rejetée.
2. Les dépens soient accordés au défendeur.
« Edmond P. Blanchard »
Juge
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-891-03 et T-818-04
INTITULÉ : Association des crabiers acadiens inc. c. Le Procureur général du Canada
LIEU DE L'AUDIENCE : Frédéricton, Nouveau-Brunswick
DATE DE L'AUDIENCE : le 11 juillet 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE : Monsieur le juge Blanchard
DATE DES MOTIFS : le 26 septembre 2005
COMPARUTIONS:
Me Brigitte Sivret POUR LES DEMANDERESSES
Me Ginette Mazerolle POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Me Brigitte Sivret POUR LES DEMANDERESSES
John H. Sims, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada