Date : 20050419
Dossier : T-1522-03
Référence : 2005 CF 522
ENTRE :
BOUCHRA KADOURI
Demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
Le Juge de MONTIGNY
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision rendue le 18 juillet 2003 par un comité d'appel ( « le comité » ) constitué par la Commission de la fonction publique du Canada ( « la Commission » ), en vertu de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-33 ( « LEFP » ).
[2] Le comité a conclu, après enquête, que les nominations proposées aux postes d'adjointe administrative et de préposé administratif à la téléphonie, suite aux processus de sélection 2002 REJ-CC-QUÉ-DGPS-101 et 2002-REH-CC-QUÉ-SAI-08 respectent le principe du mérite, tel que l'exige la LEFP.
Les faits
[3] La demanderesse est une employée de la fonction publique fédérale. Suite à un avis de concours affiché par le Ministère du Développement des ressources humaines le 15 octobre 2002, visant à combler de façon indéterminée des postes d'adjointe administrative et de préposé administratif à la téléphonie de groupe et niveau CR-04, la demanderesse a posé sa candidature.
[4] Le Ministère exigeait pour les deux postes que les candidats reçus possèdent « une bonne capacité à utiliser un ordinateur pour produire un document écrit » . Le Ministère jugeait cette compétence critique ou essentielle pour le poste d'adjointe administrative, et compensatoire pour le poste de préposé administratif à la téléphonie. Autrement dit, les candidats reçus pour le poste de préposé administratif à la téléphonie devaient posséder globalement certaines compétences dont notamment « une bonne capacité à utiliser un ordinateur pour produire un document écrit » .
[5] Dans les deux concours, le jury de sélection chargé d'évaluer les candidats a choisi d'évaluer la « bonne capacité à utiliser un ordinateur pour produire un document écrit » au moyen d'un examen dans lequel les candidats devaient utiliser un logiciel informatique pour reproduire intégralement un texte dans un laps de temps donné.
[6] Le 29 novembre 2002, le jury de sélection a convoqué les candidats, incluant la demanderesse, pour passer cet examen. L'examen s'est tenu dans la salle de formation informatique du Ministère. Les candidats avaient à leur disposition un ordinateur et devaient reproduire un texte donné dans un délai de 13 minutes.
[7] Il appert cependant, et ce fait n'a pas été contesté devant moi, que les claviers n'étaient pas tous identiques, certains étant configurés en français et d'autres en anglais. Il en est résulté que certaines candidates, dont la demanderesse, ont dû effectuer le test avec un clavier différent de celui qu'elles utilisaient habituellement.
[8] Le Comité de sélection, conscient de cette difficulté avant l'administration de l'examen, a décidé de ne pas sanctionner les erreurs d'accents ou de signes de ponctuation liées à la langue du clavier. Il n'en a cependant pas avisé les candidates avant ou pendant l'examen.
[9] La demanderesse a échoué ce test, obtenant la note de 18%. Cette note s'explique par quelques fautes d'orthographe, par l'inversion répétée des mots « Canadiennes et Canadiens » , et par l'omission de quelques lignes dans le corps du texte et à la fin. Même si elle a très bien réussi aux autres examens, cela suffisait pour la disqualifier (soit parce qu'il s'agissait d'une compétence essentielle, pour le premier poste, soit parce que cette note a eu pour effet de faire baisser sa moyenne sous le seuil de passage pour l'évaluation globale des compétences évaluées pour le second poste).
[10] La demanderesse a été avisée par lettre le 10 décembre (pour le premier concours) et le 11 décembre (pour le second concours) qu'elle avait échoué et qu'il ne serait pas donné suite à sa candidature.
[11] Dans son affidavit, la demanderesse a allégué qu'elle ne s'était pas plainte du fait que son clavier était configuré en anglais parce qu'elle croyait que cette difficulté faisait partie de l'examen. Ce n'est qu'à la fin de l'examen, en parlant avec d'autres candidates, qu'elle se serait rendue compte que les claviers n'étaient pas tous configurés de la même façon et que certaines candidates avaient eu un clavier configuré en français.
[12] Suite à la réception de la lettre l'avisant qu'elle avait échoué ce test et que sa candidature ne serait par conséquent pas considérée, elle a demandé à rencontrer le président du jury de sélection et lui a fait part, vers le 23 décembre, de la diversité des claviers utilisés pour l'examen. C'est à ce moment qu'elle a appris que le jury n'avait pas tenu compte de certaines fautes reliées à la configuration des claviers.
[13] La liste d'admissibilité pour le poste d'adjointe administrative a été publiée le 31 janvier 2003, et la liste d'admissibilité pour le poste de préposée administrative à la téléphonie a été publiée le 3 février 2003.
Décision contestée
[14] Le Comité d'appel a conclu que la demanderesse avait été traitée de façon juste et équitable, et qu'il n'y avait pas lieu d'intervenir étant donné que le principe du mérite avait été respecté dans le cadre du processus de sélection. Le comité a accepté les explications du Ministère et s'est dit d'avis que toutes les candidates avaient été traitées de la même façon, compte tenu du fait que les erreurs d'accents et de caractères liées à la configuration du clavier n'avaient pas été prises en considération lors de la correction de l'épreuve.
[15] D'autre part, le Comité a déterminé qu'il revenait à la demanderesse de se plaindre de son clavier le plus rapidement possible afin que des mesures correctives soient prises. S'appuyant sur la jurisprudence de cette Cour, et plus particulièrement sur l'arrêt Cyr et Godin c. P.G. du Canada ([2000] A.C.F. No. 1916), le Comité a écrit :
La preuve a révélé que l'appelante n'a pas informé le Comité de sélection avant la publication des listes d'admissibilité des inconvénients qui étaient propres à nuire à sa pleine performance. Elle aurait peut-être pu obtenir du Comité de sélection une mesure corrective tel que d'utiliser un clavier ayant la même configuration que celui se trouvant à son poste de travail. C'est cette décision du Comité de sélection qui aurait pu faire l'objet d'une intervention si elle s'était révélée déraisonnable. Dans les présentes circonstances, je ne peux intervenir.
Questions en litige
[16] Cette demande de contrôle judiciaire soulève essentiellement deux questions : 1) Le comité d'appel a-t-il erré en concluant que la demanderesse avait été traitée de façon juste et que le principe du mérite avait été respecté? 2) Le comité d'appel a-t-il commis une erreur de fait en décidant de ne pas intervenir au motif que la demanderesse ne s'était pas plainte du problème de la configuration des claviers avant la publication des listes d'admissibilité?
Analyse
[17] La première question à laquelle nous devons répondre consiste à déterminer la norme de contrôle applicable. Le procureur de la demanderesse a soutenu que la décision du comité d'appel de ne pas intervenir parceque le principe du mérite n'avait pas été enfreint, constituait une erreur sur une question mixte de droit et de fait et commandait en conséquence l'application de la norme de contrôle mitoyenne. Il a par ailleurs fait valoir que le comité avait commis une erreur de fait lorsqu'il avait conclu que la demanderesse ne s'était pas plainte du problème avant la publication des listes d'admissibilité.
[18] La procureure du défendeur a par ailleurs soutenu que la norme applicable était celle de la décision manifestement déraisonnable, étant donné que la question de savoir si la demanderesse a été traitée de façon injuste est une question de fait. Dans l'alternative, on a prétendu que c'est une question mixte de fait et de droit à laquelle la norme de la décision raisonnable s'applique.
[19] Je suis d'avis que l'application de l'approche fonctionnelle et pragmatique proposée par la Cour suprême dans les arrêts Ryan, Dr. Q, Pushpunatham et Southam ne peut que nous amener à opter pour la norme de la décision raisonnable. Bien que les quatre critères élaborés par le plus haut tribunal pour nous guider dans notre analyse ne pointent pas tous dans la même direction, je crois que leur pondération dans le contexte de l'affaire qui nous est soumise ne peut que nous amener à cette conclusion.
[20] Je constate d'abord que les décisions du Comité d'appel ne sont pas protégées par une clause privative, et que les demandes de contrôle judiciaire ne sont pas assujetties à l'obtention d'une autorisation préalable par cette Cour. Même si l'on a jugé que l'absence d'une clause privative ne constituait pas en soi un facteur déterminant, elle n'en constitue pas moins un indice important pour déceler l'intention du législateur.
[21] D'autre part, il ne fait pas de doute que l'un des objets de la Loi est de promouvoir le principe du mérite dans les processus de nomination pour des postes de la fonction publique. Bien que la détermination du mérite ne constitue pas à proprement parler une question de nature juridique, elle n'en revêt pas moins une importance cruciale pour les candidats à un concours. Nous ne sommes pas ici en présence d'un débat dont l'objectif est de réaliser un équilibre délicat entre divers intérêts, mais bien d'un litige mettant en cause les intérêts immédiats des deux parties, l'employeur et l'employé. Pour reprendre l'analyse du juge Bastarache dans l'arrêt Pushpanathan (à la p. 1009), nous ne sommes pas ici en présence d'un problème qui exigerait « la prise en compte de nombreux intérêts simultanément et l'adoption de solutions de nature à assurer en même temps un équilibre entre les coûts et les bénéfices pour de nombreuses parties distinctes » . L'application de ce critère ne commande donc pas une très grande retenue judiciaire.
[22] En revanche, l'expertise du comité d'appel sur ces questions ne saurait être minimisée. Compte tenu de leur expérience et du fait qu'ils sont appelés à se prononcer sur de nombreux concours, les membres d'un comité d'appel jouissent sans doute d'un certain avantage par rapport aux juges d'une cour comme la nôtre. Il faut cependant se garder de donner une portée exagérée à cet énoncé. Comme on l'a rappelé à plusieurs reprises, cet avantage des tribunaux administratifs spécialisés est plus marqué sur des questions qui relèvent de leur champ d'expertise, et tend à s'estomper sur des questions de droit ou qui ne requièrent pas une expertise particulière. Ainsi, dans l'arrêt Boucher et al c. Canada (P.G.), (2000) 252 N.R. 186, la Cour d'appel fédérale, sous la plume du juge Strayer, a conclu que la Cour fédérale n'était pas tenue de faire preuve d'une très grande déférence à l'égard d'un comité d'appel sur la question de savoir si le principe du mérite nécessitait que l'on accorde plus ou moins d'importance à l'expertise et aux connaissances des candidats. De la même façon, je suis enclin à penser qu'un comité d'appel n'est pas mieux placé que cette Cour lorsqu'il se penche sur la question de savoir si le principe du mérite requiert que les candidats à un examen aient tous droit aux mêmes outils.
[23] Enfin, il m'apparaît que la détermination que devait faire le comité d'appel portait sur une question mixte de droit et de fait. En l'occurrence, il lui fallait déterminer si le principe du mérite avait été enfreint compte tenu des circonstances particulières dans lesquelles le concours s'était tenu. Par conséquent, il lui fallait déterminer si les faits portés à sa connaissance répondaient au critère énoncé dans la Loi. C'est là le propre d'une question mixte, qui commande normalement une certaine retenue de la part des cours, mais certainement pas une déférence quasi-totale comme c'est le cas pour les questions purement factuelles.
[24] Étant donné l'analyse qui précède, j'en viens donc à la conclusion que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable simpliciter. En d'autres termes, la question que je dois me poser est celle de savoir si la décision rendue par le comité d'appel est étayée par un motif capable de résister à un examen « assez poussé » , même si ce n'est pas nécessairement la seule décision à laquelle on aurait pu en arriver.
[25] Les deux parties s'entendent pour dire que le principe du mérite est au coeur de la Loi, et gouverne le processus de sélection pour les nominations internes ou externes à des postes de la fonction publique. Ce principe est énoncé on ne peut plus clairement à l'article 10(1) de la Loi :
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10.(1) Les nominations internes ou externes à des postes de la fonction publique se font sur la base d'une sélection fondée sur le mérite, selon ce que détermine la Commission, et à la demande de l'administrateur général intéressé, soit par concours, soit par tout autre mode de sélection du personnel fondé sur le mérite des candidats que la Commission estime le mieux adapté aux intérêts de la fonction publique. |
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10.(1) Appointments to or from within the Public Service shall be based on selection according to merit, as determined by the Commission, and shall be made by the Commission, at the request of the deputy head concerned, by competition or by such other process of personnel selection designed to establish the merit of candidates as the Commission considers is in the best interests of the Public Service. |
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[26] Dans ce contexte, le rôle du Comité d'appel formé par la Commission consiste à faire enquête pour déterminer si le principe du mérite a bel et bien été respecté dans le cadre du processus ayant mené à une nomination. Sa préoccupation première ne doit pas être de protéger les droits d'un candidat malheureux, mais plutôt d'éviter qu'une nomination soit faite au mépris du principe de la sélection au mérite. La Cour d'appel fédérale, dans l'arrêt Charest c. P.G. du Canada ([1973] C.F. 1217), a bien cerné le mandat d'un comité d'appel :
Suivant l'article 10 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, « les nominations à des postes de la Fonction publique . . .doivent être faites . . . selon une sélection établie au mérite » . La tenue d'un concours est un des moyens que prévoit la loi pour atteindre cet objectif de la sélection au mérite. Or, il est important de voir que c'est également dans le but d'assurer le respect du principe de la sélection au mérite que l'article 21 accorde un droit d'appel aux candidats qui n'ont pas été reçus à un concours. Lorsqu'un candidat malheureux exerce ce droit, il n'attaque pas la décision qui l'a déclaré non qualifié, il appelle, comme le dit l'article 21, de la nomination qui a été faite ou qui est sur le point d'être faite en conséquence du concours. Si l'article 21 prévoit un droit d'appel, ce n'est donc pas pour protéger les droits de l'appelant, c'est pour empêcher qu'une nomination soit faite au mépris du principe de la sélection au mérite. Tel étant le but que, à mon avis, le législateur avait en vue en éditant l'article 21, il m'apparaît clair qu'un comité nommé en vertu de cet article n'agit pas irrégulièrement si, constatant qu'un concours a été tenu dans des conditions telles qu'on puisse douter qu'il permette de juger du mérite des candidats, il décide qu'aucune nomination ne devra être faite suite à ce concours. Une pareille décision peut certes causer un certain préjudice à des candidats qualifiés qui n'ont rien à se reprocher. Mais, outre que ce préjudice est bien minime (puisque les candidats pourront toujours se présenter à un autre concours), il serait anormal d'admettre, pour l'éviter, que des nominations se fassent dans la Fonction publique sans que l'on soit assuré que le principe de la sélection au mérite est respecté.
[27] Dans la présente instance, le comité d'appel a clairement commis une erreur en refusant d'intervenir au motif que la demanderesse avait omis de se plaindre en temps utile, c'est-à-dire avant que la liste d'admissibilité soit publiée. Il ressort clairement de la preuve que la demanderesse a informé le Comité de sélection dès qu'elle a reçu la lettre l'avisant qu'elle avait échoué le test portant sur l'utilisation d'un clavier d'ordinateur, soit plus d'un mois avant la publication des listes d'éligibilité pour les deux concours auxquels elle s'était portée candidate. Le principe retenu par ma collègue la juge Tremblay-Lamer dans l'arrêt Cyr et Godin c. P.G. du Canada ([2000] A.C.F. No. 1916) n'était donc pas applicable en l'espèce, comme l'a d'ailleurs concédé l'avocate du défendeur lors de l'audition. Certes, il aurait été souhaitable que la demanderesse se plaigne dès qu'elle a pris connaissance du fait que les claviers n'étaient pas tous configurés de la même façon; mais je ne peux me convaincre pour autant qu'elle ne s'est pas plainte en temps utile.
[28] Ceci étant dit, le défendeur soutient que cette erreur n'était pas fatale puisque la demanderesse aurait de toute façon été traitée de façon juste et équitable par le comité de sélection. Non seulement n'a-t-elle pas témoigné sur la façon dont la configuration du clavier aurait pu affecter sa performance, mais il n'existe pas de preuve à l'effet que d'autres candidates aient pu être avantagées indûment du fait qu'elles ont bénéficié d'un clavier configuré selon leurs besoins. L'avocate du défendeur a également soutenu que le comité de sélection avait tenu compte de la difficulté supplémentaire à laquelle pourrait faire face certaines candidates en allouant plus de temps pour reproduire le texte que ce qui aurait normalement été requis, et en ne tenant pas compte des erreurs d'accents et de signes reliées à la configuration du clavier.
[29] Avec égards, je ne peux souscrire à cette argumentation. Il me semble au contraire que le principe du mérite, en vertu duquel on doit rechercher le meilleur candidat pour combler un poste, requiert au minimum que tous les candidats soient placés sur un pied d'égalité lorsque vient le moment de les évaluer. Comment peut-on s'assurer que le meilleur candidat sera choisi dans l'hypothèse où ils n'ont pas droit aux mêmes outils pour compléter une épreuve? Il se peut bien que les correctifs que l'on a tenté d'apporter puissent pallier les désavantages qu'ont subies certaines candidates, mais comment peut-on en être certains?
[30] En allouant plus de temps que ce qui aurait normalement été requis, on se trouvait quand même à conférer indirectement un avantage à celles qui avaient un clavier configuré en français dans la mesure où elles avaient possiblement le temps de réviser leur texte, ce que les autres n'avaient peut-être pas le loisir de faire. Quant au fait que l'on n'ait pas tenu compte des erreurs reliées à la configuration du clavier, comment peut-on avoir la certitude que le stress provoqué par l'utilisation d'un clavier configuré en anglais ne s'est traduit que de cette seule façon?
[31] Il se peut bien que le désavantage lié à l'utilisation d'un clavier avec lequel on n'est pas familier ait pu être neutralisé en avisant les candidates au début du test qu'il ne serait pas tenu compte des erreurs reliées à la configuration du clavier. Je n'ai pas à me prononcer sur cette question dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire. Je ne peux cependant m'empêcher de souligner que la meilleure façon de s'assurer que toutes et tous soient traités de la même façon consisteraient tout simplement à prévoir l'accès à des claviers configurés dans la langue de l'examen, ou compatible avec les préférences des candidats et des candidates.
[32] En conclusion, je suis d'avis que le comité d'appel a erré en concluant qu'il ne pouvait intervenir et que le principe du mérite avait de toute façon été respecté. Il n'était pas raisonnable de conclure que les candidates ont eu droit à une chance égale malgré le fait que certaines d'entre elles ont dû utiliser un clavier avec lequel elles n'étaient pas familières. Dans les circonstances, le principe du mérite n'a clairement pas été respecté, et le comité d'appel aurait dû intervenir pour signaler à la Commission l'irrégularité commise dans le cadre de la procédure de sélection, conformément au paragraphe 21(3) de la Loi.
(s) « Yves de Montigny »
Juge
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER: T-1522-03
INTITULÉ: BOUCHRA KADOURI et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE: Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE: Le 4 avril 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE: Le Juge de Montigny
DATE DE L'ORDONNANCE: Le 19 avril 2005
COMPARUTIONS:
Me James Cameron POUR LA DEMANDERESSE
Me Marie Crowley POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Raven, Allen, Cameron & Ballantyne
Ottawa (Ontario) POUR LA DEMANDERESSE
M. John H. Sims, c.r.
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) POUR LE DÉFENDEUR