Décisions de la Cour fédérale

 

 

Date : 20060818

Dossier : T‑2023‑04

Référence : 2006 CF 998

Ottawa (Ontario), le 18 août 2006

EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE O’KEEFE

 

 

ENTRE :

LESTER HICKEY, LOMAN NOEL,

ABRAHMA GENGE, MARTIN HOUSE,

RAYMOND RYAN, HUBERT GENGE,

ROBERT SPENCE, DAN PARSONS,

ET LA SUCCESSION DE WADE LAVERS

demandeurs

 

et

 

SA MAJESTÉ LA REINE

DU CHEF DU CANADA REPRÉSENTÉE PAR

LE MINISTÈRE DES PÊCHES ET OCÉANS

défenderesse

 

MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT

 

LE JUGE O’KEEFE

 

[1]        Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire de la décision prise par le représentant de la défenderesse, le ministère des Pêches et Océans (le MPO), datée du 19 octobre 2004, de refuser la demande de réémission de permis de pêche de la crevette.

 

[2]        Les neuf demandeurs désignés sollicitent une injonction mandatoire enjoignant à la défenderesse d’émettre un permis de pêche de la crevette à chacun des demandeurs aux fins du transfert desdits permis.

 

[3]        La défenderesse demande le rejet avec dépens de la présente demande.

 

Le contexte

 

[4]        En 1995 et en 1996, les demandeurs ont participé à un programme offert par le MPO appelé Programme de retrait des permis de pêche du poisson de fond de l’Atlantique (PRPPPFA). Le PRPPPFA faisait partie de la Stratégie de poisson de fond de l’Atlantique (la LSPA), qui devait réduire la capacité de prise du poisson de fond de l’Atlantique et atténuer le problème du déclin des stocks de poissons. Le PRPPPFA était un programme volontaire fondé sur un processus d’enchères inversées par lequel les titulaires de permis admissibles étaient invités à présenter une offre au MPO indiquant le montant qu’ils étaient disposés à accepter pour se départir de leur permis de pêche du poisson de fond et pour quitter définitivement l’industrie de la pêche commerciale. Les participants au PRPPPFA devaient également rendre tous leurs autres permis de pêche ou obtenir la réémission de ces permis lorsque la politique d’émission des permis du MPO applicable dans leur région le permettait. Les participants ont été avisés qu’en proposant un montant réaliste dans leur soumission, ils devaient tenir compte de la somme qu’ils pourraient toucher pour le transfert de tout autre permis de pêche de poisson lorsque tel transfert était autorisé par la politique d’émission des permis du MPO.

 

[5]        Le MPO a établi, dans chacune de ses régions administratives, un conseil d’adaptation de la capacité de pêche (CACP) autonome qui devait consulter l’industrie de la pêche et préparer des plans détaillés visant à réduire la capacité de capture du poisson de fond de l’Atlantique. Les membres intéressés de l’industrie ont avisé le CACP de la région de Terre‑Neuve et du Labrador que le programme de retrait des permis mis en œuvre en vertu du Programme d’adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord de 1992 avait entraîné le transfert d’une capacité de capture beaucoup trop importante à certaines pêches clés, notamment celles du homard et du capelan, parce que les personnes dont le permis de pêche du poisson de fond avait été retiré avaient été autorisées à transférer tous les autres permis de pêche dont ils étaient titulaires à d’autres pêcheurs. Conformément aux recommandations des intéressés de l’industrie, le CACP de la région de Terre‑Neuve et du Labrador a décidé d’exiger, comme condition de la participation au PRPPPFA dans cette région, que les pêcheurs remettent tous leurs permis de pêche commerciale.

 

[6]        Par contre, les participants au PRPPPFA d’autres régions administratives du MPO disposaient de 24 mois pour transférer tous les autres permis de pêche dont ils étaient titulaires. Parce que la pêche du poisson de fond dans ces régions était beaucoup moins importante que dans la région de Terre‑Neuve et du Labrador, la surcapacité de prise de poisson que pouvait entraîner le transfert de permis n’était pas problématique. En fin de compte, environ 75 à 80 p. 100 des permis retirés en vertu du PRPPPFA provenaient de la région de Terre‑Neuve et du Labrador.

 

[7]        Les demandeurs ont participé, avec d’autres pêcheurs, au PRPPPFA dans la région de Terre‑Neuve et du Labrador. Chaque demandeur a reçu une somme qui variait entre 250 000 $ et 400 000 $ en échange de quoi il acceptait de se départir de tous ses permis de pêche commerciale et de ne plus s’adonner à la pêche. L’entente signée par chaque demandeur contenait le passage suivant :

[traduction]

En outre, je comprends et suis d’accord qu’en acceptant cette offre, je dois :

 

- remettre immédiatement mon permis de pêche du poisson de fond;

 

- remettre immédiatement mon enregistrement personnel de pêcheur et quitter définitivement le secteur de la pêche commerciale;

 

- remettre immédiatement au ministère des Pêches et Océans tous mes autres permis de pêche commerciale;

 

- renoncer à toute autre mesure de soutien du revenu et d’adaptation disponible en vertu de la Stratégie de poisson de fond de l’Atlantique.

 

[8]        Chaque demandeur a également signé un formulaire de renonciation et d’exonération de responsabilité qui disait :

[traduction]

Je, (nom du titulaire de permis), (numéro d’identification du pêcheur) remets par les présentes mon enregistrement personnel de pêcheur, mon permis de pêche commerciale du poisson de fond ainsi que tous mes autres permis de pêche commerciale en conformité avec les modalités du Programme de retrait des permis de pêche du poisson de fond.

 

Je comprends qu’en acceptant le retrait de mon EPP et permis de pêche, je renonce pour toujours à un permis de pêche commerciale et que je ne pourrai plus jamais participer à la pêche commerciale.

 

Par les présentes, je dégage le gouvernement du Canada, ses ministres, fonctionnaires et employés de toute responsabilité à l’égard de toute réclamation, poursuite, action ou demande que ce soit que j’ai ou pourrais avoir et qui sont imputables au retrait de mon permis de pêche du poisson de fond en vertu du Programme de retrait des permis de pêche du poisson du fond ou qui en découle.

 

[9]        Entre 2002 et 2004, l’avocat des demandeurs a demandé à la défenderesse, à plusieurs reprises, d’émettre de nouveau leurs permis de pêche de la crevette aux fins du transfert des permis. La défenderesse a refusé. Dans une lettre datée du 19 octobre 2004 adressée à l’avocat des demandeurs, la défenderesse a expliqué les motifs de son refus. La lettre disait :

[traduction]

Je vous écris en réponse à votre demande du 22 juin 2004 concernant l’émission de permis de pêche de la crevette au nom des individus nommés ci‑dessus. Votre demande est fondée sur le fait que vos clients ont déjà été titulaires de permis de pêche de la crevette et qu’ils les ont volontairement remis en vertu de la première et de la deuxième ronde du Programme de retrait des permis de pêche du poisson de fond (le PRPPPFA), en 1995 et en 1996. Vos clients ont reçu, pour renoncer au permis dont ils étaient titulaires, une aide financière importante. Nous croyons que vos clients veulent obtenir les permis de pêche de la crevette afin de pouvoir demander l’émission de ces permis au nom d’autres pêcheurs admissibles comme « permis de remplacement ».

 

Le ministère des Pêches et Océans est d’avis qu’aucune personne ne peut revendiquer un droit relatif à un permis de pêche ni le droit d’obtenir un permis de pêche qu’il ait ou non déjà été titulaire d’un permis. Un permis de pêche est un privilège qui s’éteint à la date de l’expiration du permis. Le ministre des Pêches et Océans jouit d’un pouvoir discrétionnaire absolu, en conformité avec l’article 7 de la Loi sur les pêches, relativement à l’octroi des permis de pêche.

 

Tel que mentionné dans notre correspondance précédente du 18 avril 2002, vos clients ont volontairement choisi de se retirer du secteur de la pêche lors de la première et de la deuxième ronde du PRPPPFA, en 1995 et en 1996. Les participants au PRPPPFA de Terre‑Neuve et du Labrador ont accepté de :

 

- remettre leur permis de pêche du poisson de fond ainsi que leur enregistrement personnel de pêcheur (l’EPP);

 

- remettre tous leurs autres permis de pêche commerciale;

 

- quitter définitivement le secteur de la pêche commerciale;

 

- renoncer à toute autre mesure de soutien du revenu ou d’adaptation prévue par la LSPA.

 

Vos clients ont été avisés des conditions relatives au retrait des permis en vertu du PRPPPFA avant de remettre leur permis de pêche et ils ont accepté ces conditions lorsqu’ils ont accepté l’offre de retrait des permis du ministère en échange d’une importante aide financière.

 

Pour ces motifs, votre demande est refusée puisque l’émission de permis de pêche à vos clients serait incompatible avec les conditions en vertu desquelles ces individus se sont retirés dans le cadre du PRPPPFA.

 

[10]      Il s’agit du contrôle judiciaire du refus de la défenderesse de réémettre des permis de pêche de la crevette aux demandeurs.

 

Les questions en litige

 

[11]      Les demandeurs soumettent à l’examen de la Cour les questions suivantes :

            1.         L’interprétation et l’application du PRPPPFA dans la région de Terre‑Neuve et du Labrador ont‑elles été discriminatoires à l’égard des pêcheurs de cette région?

            2.         Les ententes et renonciations signées en vertu du PRPPPFA relativement au permis de pêche de la crevette sont‑elles nulles pour des motifs de contrainte économique ou de caractère inique?

3.         Le CACP a‑t‑il commis une erreur en interprétant et en appliquant le PRPPPFA ou a‑t‑il agi sans y être autorisé par la loi quand il a exigé des demandeurs qu’ils renoncent à tous leurs permis de pêche commerciale?

 

 

[12]      La défenderesse soumet à l’examen de la Cour les questions suivantes :

            1.         L’allégation de violation des droits garantis par la Charte aux demandeurs doit‑elle être rejetée parce qu’il ne s’agit pas d’un motif de contrôle soulevé dans l’avis de demande?

            2.         L’argument relatif à la contrainte économique et au caractère inique formulé par les demandeurs doit‑il être rejeté parce qu’il ne s’agit pas d’un motif de contrôle soulevé dans l’avis de demande ou, subsidiairement, l’argument doit‑il être rejeté sur le fond?

            3.         Les observations des demandeurs fondées sur la compétence du CACP doivent‑elles être rejetées parce qu’il ne s’agit pas d’un motif de contrôle soulevé dans l’avis de demande ou, subsidiairement, ces observations doivent‑elles être rejetées sur le fond?

4.         La Cour doit‑elle accorder l’ordonnance de mandamus demandée intimant à la défenderesse d’émettre les permis de pêche?

 

Les observations des demandeurs

 

[13]      Les demandeurs prétendent que l’interprétation et l’application du PRPPPFA étaient discriminatoires à l’endroit des pêcheurs de Terre‑Neuve et du Labrador et donc contraires au paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés. Les demandeurs soutiennent que la partie qui invoque le paragraphe 15(1) doit établir que (i) il ou elle est un membre d’une minorité discrète et isolée; (ii) le groupe est défini par des caractéristiques personnelles qui sont analogues aux motifs énumérés de discrimination du paragraphe 15(1); (iii) la loi a des répercussions néfastes (voir Law Society of British Columbia c. Andrews, [1989] 1 R.C.S. 143). Le lieu de résidence d’une personne peut être une caractéristique personnelle analogue à un motif interdit de discrimination (voir Archibald c. Canada, [2000] 4 C.F. 479, aux paragraphes 21 à 24 (C.A.)). Les demandeurs soutiennent qu’être pêcheur à Terre‑Neuve fait partie de leur identité propre et qu’il s’agit donc d’une caractéristique personnelle analogue à un motif interdit de discrimination en vertu du paragraphe 15(1). Les demandeurs soutiennent que les pêcheurs de Terre‑Neuve ont fait l’objet de discrimination dans l’application du PRPPPFA qui leur interdisait de transférer les autres permis de pêche dont ils étaient titulaires alors que les participants d’autres régions avaient le droit de transférer ces permis.

 

[14]      Les demandeurs font valoir que les ententes et les renonciations signées en vertu du PRPPPFA à l’égard du permis de pêche de la crevette sont nulles pour des motifs de contrainte économique ou de caractère inique. Relativement à la contrainte économique, les demandeurs prétendent qu’au Canada, il est reconnu en droit des contrats qu’en matière commerciale, l’exercice d’une certaine pression peut constituer une contrainte économique suffisamment importante pour permettre à une personne d’annuler un contrat. Les demandeurs prétendent qu’à cause du moratoire sur la pêche à la morue, ils étaient en situation de contrainte économique lorsqu’ils ont signé les ententes et les renonciations et que, par conséquent, ils n’avaient pas pu obtenir des conseils juridiques d’une tierce partie au sujet des documents signés. Les demandeurs prétendent qu’ils ont dû préparer leurs offres en se servant de la documentation du MPO et en se référant aux montants proposés par le ministère. Les demandeurs soumettent qu’ils devaient renoncer à leur permis de pêche de la crevette « sans compensation ».

 

[15]      Pour ce qui concerne la question du caractère inique, les demandeurs soutiennent qu’une transaction peut être annulée en raison de son caractère inique si la preuve établit les éléments suivants :

            1.         une inégalité du pouvoir de négociation résultant de l’ignorance, de l’indigence ou la détresse de la partie la plus faible;

2.         une utilisation de son pouvoir par la partie la plus forte afin d’obtenir un avantage;

3.         la conclusion d’une entente très injuste envers la partie la plus faible ou d’une entente qui déroge suffisamment aux normes de moralité de la collectivité en matière commerciale pour en justifier l’annulation (voir MacDonald c. Canada (1998), 158 F.T.R. 1, au paragraphe 27 (1^re inst.), citant Stephenson c. Hilti (Canada) Ltd. (1989), 29 C.C.L.E. 80 (C.S. N.‑É. 1^re inst.)).

 

[16]      Les demandeurs font valoir que les circonstances entourant la renonciation aux permis de pêche de la crevette satisfont au critère du caractère inique. Ils affirment qu’ils étaient en situation de contrainte économique à cause du moratoire sur la pêche à la morue qui avait été imposé trois années auparavant; ils devaient présenter leur offre en se fondant sur les documents préparés par le MPO; ils n’ont pas pu obtenir des conseils juridiques d’une tierce partie à cause de leur situation financière; ils ont dû renoncer à tous leurs autres permis pour recevoir une compensation financière pour leur permis de pêche du poisson de fond.

 

[17]      Les demandeurs prétendent qu’aucune loi ou ni aucun règlement n’a été adopté autorisant la création de CACP qui auraient pour mandat de créer ou de mettre en oeuvre une politique gouvernementale. Les demandeurs soutiennent que le CACP de Terre‑Neuve et du Labrador n’avait pas compétence pour exiger le retrait des permis de pêche autres que les permis de pêche du poisson de fond.

 

Les observations de la défenderesse

 

[18]      La défenderesse prétend que la décision d’émettre ou non un permis de pêche relève du pouvoir discrétionnaire absolu du ministre et que la norme de contrôle applicable est celle de la décision manifestement déraisonnable. La défenderesse invoque à l’appui les termes du paragraphe 7(1) de la Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F‑14, ainsi que la décision Tucker c. Canada (Ministre des Pêches et Océans) (2000), 197 F.T.R. 66, aux paragraphes 13 à 16 (1^re inst.), confirmée 2001 CAF 384. La défenderesse allègue que sa décision de ne pas réémettre les permis de pêche de la crevette aux demandeurs ne saurait être qualifiée de manifestement déraisonnable compte tenu de la participation volontaire des demandeurs au PRPPPFA, des modalités explicites du PRPPPFA, de l’importante compensation financière versée aux demandeurs par l’intermédiaire du PRPPPFA et de la gestion globale de l’industrie de la pêche.

 

[19]      La défenderesse fait valoir que les arguments des demandeurs relatifs à la Charte canadienne des droits et libertés, à la contrainte économique et au caractère inique de la transaction ainsi qu’à la compétence du CACP n’ont pas été soulevés dans l’avis de demande. La défenderesse fait valoir que la Cour n’est pas régulièrement saisie de ces arguments compte tenu de l’alinéa 301e) des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, qui exige qu’une demande contienne : « un énoncé complet et concis des motifs invoqués, avec mention de toute disposition législative ou règle applicable ». La défenderesse prétend que la Cour ne doit examiner que les motifs de contrôle mentionnés par les demandeurs dans l’avis de demande introductif d’instance et dans les affidavits à l’appui (voir Conseil national des femmes métisses c. Canada (Procureur général), 2005 CF 230, au paragraphe 45).

 

[20]      La défenderesse allègue qu’un examen de l’avis de demande des demandeurs révèle clairement que les demandeurs étaient d’avis que le PRPPPFA avait été interprété et appliqué de façon erronée uniquement dans la région de Terre‑Neuve et du Labrador. Un examen de l’affidavit de la défenderesse indique toutefois que le PRPPPFA prévoyait des conditions différentes dans la région de Terre‑Neuve et du Labrador puisque le Programme s’appliquait différemment selon la région visée, conformément à la politique régionale d’émission des permis. La défenderesse soutient que, puisque les conditions du PRPPPFA répondaient pleinement aux motifs soulevés dans l’avis de demande, les demandeurs avaient abandonné l’argument original et soulevé de nouveaux motifs de contrôle. La défenderesse prétend qu’elle a préparé le dossier de la preuve en tenant compte des motifs de contrôle mentionnés dans l’avis de demande introductif d’instance et qu’elle subirait un préjudice grave si la Cour s’écartait de ce cadre à ce stade‑ci. La défenderesse demande donc que la demande soit rejetée au motif que les demandeurs n’ont soumis aucun argument à l’appui des motifs de contrôle invoqués.

 

[21]      Eu égard à l’argument fondé sur la Charte, la défenderesse prétend que les paramètres d’un contrôle sont particulièrement précis. Elle fait valoir que les demandeurs ont non seulement omis d’invoquer un motif précis de discrimination dans l’avis de demande, mais qu’ils ont également omis de mentionner la discrimination dans l’avis de demande ou dans leurs trois demandes antérieures de réémission de permis de pêche de la crevette. La défenderesse affirme également que les demandeurs n’ont fourni aucune preuve à l’appui de l’allégation fondée sur la Charte, tout particulièrement une preuve pouvant établir que le fait d’être « un pêcheur de Terre‑Neuve » est un motif analogue en vertu du paragraphe 15(1) de la Charte (voir Bekker c. Canada, 2004 CAF 186, aux paragraphes 12 à 14). La défenderesse prétend qu’elle n’est pas en mesure de répondre à l’allégation fondée sur la Charte ni d’examiner la question davantage compte tenu du dossier de la preuve et elle demande à la Cour de retrancher ou d’écarter par tout autre moyen les observations des demandeurs relatives à la Charte.

 

[22]      La défenderesse prétend que l’argument des demandeurs relatif à la contrainte économique et au caractère inique doit également être retranché ou écarté. La défenderesse prétend que la mention, dans l’avis de demande, de l’absence de conseils juridiques semblait avoir pour objet d’expliquer pourquoi les demandeurs avaient participé à un programme qu’ils avaient par la suite cru avoir été mal interprété à Terre‑Neuve et au Labrador.

 

[23]      La défenderesse soutient que si la Cour estime opportun d’examiner les observations des demandeurs concernant la contrainte économique et le caractère inique, la Cour doit néanmoins rejeter ces observations pour les motifs suivants. Premièrement, il n’y a aucune preuve concernant huit des neuf demandeurs pouvant établir qu’ils n’ont reçu ni conseils financiers ni conseils juridiques avant de participer au PRPPPFA ou qu’ils étaient par ailleurs en situation de contrainte économique. Deuxièmement, les demandeurs n’ont soumis aucune preuve démontrant qu’ils auraient agi différemment s’ils avaient reçu des conseils juridiques ou s’ils avaient su que les conditions du PRPPPFA étaient différentes dans la région de Terre‑Neuve et du Labrador et d’ailleurs, ils n’ont soumis aucune preuve établissant qu’ils n’avaient pas compris les conditions du PRPPPFA qui exigeaient d’eux qu’ils renoncent à tous leurs permis et quittent définitivement le secteur de la pêche. Troisièmement, la participation au PRPPPFA était volontaire et les demandeurs ont reçu une somme importante pour atténuer leurs difficultés financières. Quatrièmement, le supplément d’information pour les soumissionnaires diffusé en février 1995 incitait fortement les titulaires de permis à obtenir des conseils spécialisés d’un conseiller financier, d’un comptable ou d’un avocat fiscaliste avant de finaliser leur soumission pour le retrait de leur permis. Cinquièmement, le supplément d’information de février 1995 avisait les titulaires de permis de tenir compte de plusieurs facteurs dans la préparation de leur offre et les demandeurs eux‑mêmes ont déterminé le montant de la compensation qu’ils devaient recevoir pour renoncer à tous leurs permis de pêche commerciale et pour accepter de quitter définitivement le secteur de la pêche commerciale.

 

[24]      La défenderesse prétend que, puisque l’argument concernant la contrainte économique ou le caractère inique vise la légalité des ententes, cette question doit être régulièrement soulevée dans le contexte d’une action contractuelle visant à annuler les ententes. Dans ce type d’action, la Cour peut également déterminer l’effet des renonciations signées par les demandeurs qui met la Couronne à l’abri de toute poursuite ayant trait à leur participation au PRPPPFA.

 

[25]      Quant à l’allégation des demandeurs concernant les mesures prises par le CACP, la défenderesse soutient qu’elle n’a pas été soulevée dans l’avis de demande ou dans l’affidavit à l’appui et qu’elle doit donc être retranchée ou écartée. Subsidiairement, la défenderesse soutient que l’allégation des demandeurs n’est pas fondée et doit être rejetée. La défenderesse prétend que les CACP ont été établis comme conseils autonomes dans chaque région. Le PRPPPFA était un programme offert par le MPO qui tenait compte des conseils des CACP qui avaient consulté les représentants de l’industrie locale. La défenderesse prétend que le PRPPPFA n’était pas une politique comme l’affirment les demandeurs et que le CACP ne faisait pas non plus partie du gouvernement. Le CACP n’a pas exigé des demandeurs qu’ils renoncent à leur permis de pêche et il n’avait pas compétence pour le faire. C’était le MPO qui avait le pouvoir décisionnel final dans le cadre du PRPPPFA et qui avait présenté des offres et remis des sommes d’argent aux participants au PRPPPFA. Le CACP avait tout simplement recommandé au MPO les offres des pêcheurs qui devaient être acceptées.

 

[26]      Enfin, la défenderesse fait valoir que l’ordonnance de mandamus que sollicitent les demandeurs ne peut être accordée. Elle prétend que, pour qu’une telle ordonnance soit accordée, il doit exister notamment une obligation légale d’agir à caractère public et un droit clair d’obtenir l’exécution de cette obligation (voir Apotex Inc. c. Canada (Procureur général) (1993), [1994] 1 C.F. 742, au paragraphe 45 (C.A.), confirmé [1994] 3 C.S.C. 1100). En outre, le mandamus n’est pas disponible si le pouvoir discrétionnaire du décideur est illimité, absolu ou facultatif (voir Apotex, précité, au paragraphe 45). Bien qu’il puisse être possible pour une cour d’ordonner par mandamus à un ministre d’exécuter une obligation à caractère public, elle ne peut toutefois lui dicter le résultat à atteindre (voir Kahlon c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1986] 3 C.F. 386, au paragraphe 3 (C.A.)). La défenderesse fait valoir que le ministre dispose d’un pouvoir discrétionnaire absolu en matière d’émission des permis de pêche et qu’il ne peut être obligé d’exercer ce pouvoir discrétionnaire d’une façon particulière.

 

[27]      La norme de contrôle

La décision du ministre quant à la question de savoir s’il y a lieu ou non d’octroyer un permis de pêche peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire selon la norme de la décision manifestement déraisonnable (voir Tucker c. Canada (Ministre des Pêches et Océans) (2000), 197 F.T.R. 66, aux paragraphes 13 à 16 (1^re inst.), confirmé 2001 CAF 384).

 

[28]      Je vais examiner les questions suivantes :

 

1.         La décision de refuser d’émettre les permis de pêche de la crevette était‑elle manifestement déraisonnable?

2.         Le PRPPPFA a‑t‑il été appliqué et interprété à Terre‑Neuve et au Labrador de manière discriminatoire à l’endroit des pêcheurs de la région?

3.         Les ententes et renonciations signées en vertu du PRPPPFA relativement au permis de pêche de la crevette étaient‑elles nulles pour des motifs de contrainte économique et de caractère inique?

4.         Le CACP a‑t‑il commis une erreur dans son interprétation et son application du PRPPPFA ou a‑t‑il agi sans autorité légale en exigeant des demandeurs qu’ils renoncent à tous leurs permis de pêche commerciale?

 

[29]      Question 1

La décision de refuser d’émettre un permis de pêche de la crevette était‑elle manifestement déraisonnable?

Le PRPPPFA était un programme de retrait des permis qui avait pour objet de réduire la capacité de prise du poisson de fond de l’Atlantique. Les demandeurs ont participé volontairement au PRPPPFA et ils ont reçu des sommes importantes allant de 250 000 $ à 400 000 $ pour accepter de remettre tous leurs permis de pêche et quitter de façon permanente l’industrie de la pêche commerciale. Par un processus d’enchères inversées, les demandeurs ont eux‑mêmes fixé la compensation qu’ils devaient recevoir. Chaque demandeur a signé une entente qui précisait clairement les modalités de sa participation au PRPPPFA.

 

[30]      Des années plus tard, les demandeurs ont demandé au MPO de réémettre leurs permis de pêche de la crevette pour qu’ils puissent transférer ces permis à d’autres pêcheurs. Les demandeurs étaient d’avis qu’ils avaient droit à ces permis parce que les pêcheurs d’autres régions avaient été autorisés à transférer leurs autres permis de pêche. Le MPO a refusé de réémettre les permis de pêche de la crevette puisque la réémission de ces permis était incompatible avec les conditions que les demandeurs ont acceptées en signant les ententes de retrait des permis de pêche.

 

[31]      Puisque les demandeurs ont volontairement remis tous leurs permis de pêche commerciale en échange d’une compensation financière élevée (lequel montant a été fixé par les demandeurs) et qu’ils ont signé une entente claire à cet effet, je ne saurais conclure que la décision du ministre de ne pas réémettre les permis de pêche de la crevette est manifestement déraisonnable.

 

[32]      Question 2

Le PRPPPFA a‑t‑il été appliqué et interprété à Terre‑Neuve et au Labrador de manière discriminatoire à l’endroit des pêcheurs de la région?

            La défenderesse prétend que l’allégation de discrimination doit être rejetée parce que les demandeurs n’ont pas soulevé la question comme motif de contrôle dans leur avis de demande. Par souci de commodité, voici la partie pertinente de l’avis de demande :

[traduction]

6.  Dans la province de Terre‑Neuve-et-Labrador, l’exigence relative au retrait a été interprétée et appliquée de manière à prévoir que les pêcheurs visés devaient renoncer à tous leurs permis, y compris leurs permis de pêche du poisson de fond, pour recevoir une compensation pour leur permis de pêche du poisson de fond conformément aux calculs du ministère.

 

7.  Dans les autres provinces, l’exigence relative au retrait a été interprétée et appliquée de manière à permettre aux pêcheurs visés de transférer leurs autres permis avant d’être compensés pour leur permis de pêche du poisson de fond.

 

8.  Les demandeurs en l’espèce ont tous participé au Programme de « rachat » des permis et ils ont tous renoncé à leur permis de pêche de la crevette en les remettant au ministère sans compensation. Aucun de ces demandeurs n’a bénéficié de conseils juridiques d’une tierce partie et ont tous été obligés de soumettre une offre en se fondant sur les documents préparés par le ministère.

 

9.  Les demandeurs ont demandé au ministère la réémission de leurs permis de pêche de la crevette aux fins d’un transfert en conformité avec l’application du Programme de « rachat » des permis dans d’autres provinces. Conformément à la correspondance datée du 19 octobre 2004, la demande a été refusée (le refus).

 

10.  Les demandeurs prétendent que le refus découle d’une application erronée du Programme de « rachat » des permis et que la décision du ministère peut faire l’objet d’un contrôle.

 

11.  Les demandeurs prétendent que les fonctionnaires locaux du ministère n’avaient pas compétence pour exiger que les pêcheurs remettent leurs autres permis et que cette exigence n’était pas conforme au Programme de « rachat » des permis puisque les pêcheurs n’étaient pas compensés pour leur entreprise de pêche. Le ministère a donc commis une erreur dans l’application de sa politique et il a outrepassé le pouvoir délégué par le ministre en exigeant que les autres permis soient remis sans compensation.

 

12.  Les demandeurs exigent donc le contrôle judiciaire du refus en sollicitant une injonction mandatoire enjoignant au ministère de réémettre les permis de pêche de la crevette remis par les demandeurs aux fins du transfert des permis.

 

[33]      Je conviens que les demandeurs n’ont pas abordé la discrimination dans leur avis de demande. En outre, un examen de l’affidavit à l’appui de M. Hickey révèle que le document ne soulève pas non plus ce point.

 

[34]      L’alinéa 301e) des Règles des Cours fédérales prévoit que l’avis de demande doit contenir les renseignements suivants : « un énoncé complet et concis des motifs invoqués, avec mention de toute disposition législative ou règle applicable ». La Cour fédérale a décidé que les demandeurs ne peuvent invoquer de nouveaux motifs de contrôle qui n’apparaissent pas dans l’avis de demande introductif d’instance ni dans les affidavits à l’appui. Par exemple, dans Conseil national des femmes métisses c. Canada (Procureur général), 2005 CF 230, le juge Kelen a dit, au paragraphe 45 :

Le défendeur s’est opposé à ce que l’AFAC soit considérée comme un groupe de référence et à ce qu’une présumée discrimination fondée sur la race soit alléguée, et cela parce que la demande initiale n’en parlait pas, et que le défendeur n’a donc produit aucune preuve pour réfuter cette présumée discrimination. Après examen de la demande de contrôle judiciaire, je dois souscrire aux conclusions du défendeur. Cette demande concerne la discrimination exercée contre les femmes métisses par rapport aux hommes métis, qui eux sont en mesure de recueillir des avantages, qu’il s’agisse des programmes d’accès à l’emploi ou de leur financement. La race est certainement un élément à prendre en compte lorsqu’on considère le désavantage préexistant des demandeurs ainsi que les autres facteurs contextuels qui intéressent une analyse de la discrimination, mais les demandeurs n’ont pas le loisir d’avancer une réclamation entièrement nouvelle fondée sur la race. Il est bien établi que la Cour ne portera son attention que sur les griefs de contrôle invoqués par le demandeur dans l’avis introductif d’instance et dans les affidavits à l’appui. Si les demandeurs sont à même d’invoquer de nouveaux griefs de contrôle à l’audience, le défendeur sera lésé parce qu’il n’aura pas eu la possibilité d’y répondre dans son affidavit ou d’envisager le dépôt d’un affidavit pour réagir à un nouvel enjeu. Voir la décision Arona c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2001] A.C.F. n^o 24 (1^re inst.) (QL), le juge Gibson, au paragraphe 9. Voir aussi l’arrêt Canada (Procureur général) c. Lesiuk, [2003] 2 C.F. 697, au paragraphe 20, où la Cour d’appel a refusé de considérer un nouveau groupe de référence proposé en appel, et cela parce qu’un changement du groupe de référence risquait d’entraîner un préjudice et une injustice pour les parties qui, devant le décideur, s’étaient fondées sur d’autres prétentions et avaient produit leurs preuves en conséquence.

 

 

[35]      Les motifs de contrôle fondés sur la Charte exigent en règle générale une enquête contextuelle et une preuve convaincante. Il est donc particulièrement important que la partie défenderesse reçoive un avis de ces motifs dans l’avis de demande. Puisque les demandeurs n’ont pas abordé la discrimination, ni l’article 15 de la Charte dans leur avis de demande ou dans les affidavits à l’appui, je ne suis pas disposé à traiter cette question comme motif de contrôle. Je constate également que la discrimination n’a été invoquée dans aucune des demandes adressées à la défenderesse par les demandeurs en vue de la réémission des permis de pêche de la crevette.

 

[36]      Subsidiairement, même si j’avais examiné l’argument fondé sur la Charte, j’estime que la preuve est insuffisante pour établir l’existence d’une pratique discriminatoire au sens de l’article 15 de la Charte. En outre, il n’y a aucune preuve susceptible d’établir que les pêcheurs de Terre‑Neuve sont définis par les caractéristiques analogues aux motifs énumérés au paragraphe 15(1) de la Charte.

 

[37]      Question 3

Les ententes et renonciations signées en vertu du PRPPPFA relativement au permis de pêche de la crevette étaient‑elles nulles pour des motifs de contrainte économique et de caractère inique?

            Je rejette les arguments relatifs à cette question parce qu’il ne s’agit pas d’un motif de contrôle soulevé dans l’avis de demande ou dans l’affidavit à l’appui.

 

[38]      Subsidiairement, et même si je devais examiner ces arguments sur le fond, je les rejetterais. Les demandeurs ont tout simplement dit dans leur avis de demande qu’ils n’avaient pas bénéficié de conseils juridiques d’une tierce partie lorsqu’ils avaient signé les ententes. Toutefois, cette affirmation est insuffisante pour invoquer la contrainte économique ou le caractère inique qui sont d’importantes allégations. Les demandeurs n’ont pas dit qu’ils avaient mal compris l’entente ou que leur décision aurait été différente s’ils avaient bénéficié de conseils juridiques. Je fais remarquer que les demandeurs ont obtenu des sommes importantes pour se retirer du secteur de la pêche. Il n’y a aucune preuve d’injustice. Les ententes étaient claires et les demandeurs les ont signées de plein gré.

 

[39]      Question 4

Le CACP a‑t‑il commis une erreur dans son interprétation et son application du PRPPPFA ou a‑t‑il agi sans autorité légale en exigeant des demandeurs qu’ils renoncent à tous leurs permis de pêche commerciale?

Les demandeurs n’ont pas mentionné explicitement le CACP dans leur avis de demande. Néanmoins, je vais examiner le bien‑fondé des arguments à ce sujet puisque l’interprétation et l’application du PRPPPFA ont été mentionnées dans l’avis de demande (voir, par exemple, le paragraphe 11 de l’avis de demande).

 

[40]      La défenderesse prétend que le MPO a exercé son pouvoir décisionnel ultime en vertu du PRPPPFA. Elle prétend que le CACP a recommandé au MPO les soumissions des pêcheurs que le ministère devait accepter, mais que c’est le MPO qui a accepté les soumissions et qui a compensé les participants au PRPPPFA dont l’offre avait été retenue. Je suis convaincu que la preuve étaye ces observations. Les ententes de retrait des permis que les demandeurs ont signées indiquent que ces derniers ont accepté l’offre du MPO et que le MPO devait leur verser une compensation (voir la pièce 6 de l’affidavit de Ken Carew). Les demandeurs n’ont soumis aucune preuve susceptible d’établir que le CACP a pris ces décisions. Par conséquent, je rejette les observations des demandeurs selon lesquelles le CACP a pris les décisions et a agi sans autorité légale.

 

[41]      Enfin, je suis ne suis pas convaincu par l’allégation des demandeurs selon laquelle la défenderesse a commis une erreur dans l’interprétation ou dans l’application du PRPPPFA. Les conditions relatives aux participants prévues par le PRPPPFA étaient différentes dans chaque région administrative du MPO, en conformité avec la politique régionale d’émission des permis qui a été influencée par des considérations d’ordre environnemental et par les recommandations des principaux intéressés de l’industrie. Dans la région de Terre‑Neuve et du Labrador, là où la pêche au poisson de fond était concentrée, les participants au PRPPPFA devaient remettre tous leurs permis de pêche commerciale. Dans d’autres régions, les participants pouvaient transférer leurs autres permis de pêche à d’autres pêcheurs. La défenderesse pouvait établir des conditions différentes pour le PRPPPFA dans chaque région.

 

[42]      La demande de contrôle judiciaire est donc rejetée.

 

[43]      Il n’y a aucune ordonnance relative aux dépens.

 

JUGEMENT

 

[44]      LA COUR ORDONNE :

1.         Que la demande de contrôle judiciaire soit rejetée.

2.         Qu’il n’y a aucune ordonnance relative aux dépens.

 

 

 

« John A. O’Keefe »

 

 

Traduction certifiée conforme

David Aubry, LL.B.

ANNEXE

 

Dispositions légales pertinentes

 

 

            Le paragraphe 7(1) de la Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F‑14, confère compétence au ministre des Pêches et Océans pour octroyer des permis de pêche. La disposition prévoit :

 

            Les dispositions des Règles sur les Cours fédérales, DORS/98‑106, citées par la défenderesse sont reproduites ci‑dessous :

 

 

COUR FÉDÉRALE

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

 

 

 

DOSSIER :                                                    T‑2023‑04

 

 

INTITULÉ :                                                   LESTER HICKEY et al.

                                                                        c.

                                                                        SA MAJESTÉ LA REINE

 

 

LIEU DE L’AUDIENCE :                             ST. JOHN’S (Terre-Neuve-et-Labrador)

 

DATE DE L’AUDIENCE :                           LE 23 FÉVRIER 2006

 

MOTIFS DU JUGEMENT :                        LE JUGE O’KEEFE

 

DATE DES MOTIFS :                                  LE 18 AOÛT 2006

 

 

COMPARUTIONS :

 

Keith S. Morgan                                               POUR LES DEMANDEURS

 

Scott McCrossin                                              POUR LA DÉFENDERESSE

 

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

 

Brown Fitzgerald Morgan & Avis                     POUR LES DEMANDEURS

St. John’s (Terre-Neuve‑et‑Labrador)

 

John H. Sims, c.r.                                             POUR LA DÉFENDERESSE

Sous‑procureur général du Canada