Ottawa (Ontario), le 28 juin 2006
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE HANSEN
ENTRE :
et
AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Le 15 juillet 2005, l’Agence des douanes et du revenu du Canada (l’ADRC) a refusé la demande présentée par la demanderesse en vertu du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985 (5e supp.), ch. 1 (la disposition d’équité), en vue d’être exemptée d’une pénalité pour paiement en retard de 25 334,75 $. La demanderesse prie la Cour d’annuler cette décision.
Les faits
[2] Le 8 novembre 2004, l’ADRC a avisé la demanderesse qu’elle la considérait comme une auteure de versements du seuil 2 pour l’année 2005. La demanderesse était donc tenue de verser au plus tard le 3 février 2005 les retenues à la source de 362 425 $ qu’elle a effectuées sur les primes de ses cadres. La demanderesse a remis la somme en question le 8 février 2005 au moyen d’un chèque daté du 10 février suivant. Par suite de ce paiement tardif, l’ADRC a imposé à la demanderesse la pénalité contestée en l’espèce.
[3] Le 9 mars 2005, le comptable de la demanderesse a demandé par écrit à la défenderesse d’annuler la pénalité en application de la disposition d’équité (la première demande) pour les raisons suivantes :
- l’aide-comptable à temps partiel de la demanderesse a effectué le paiement en retard en raison de son congé de maternité, de la période des Fêtes et de ses interventions sporadiques dans ce dossier;
- le paiement a été fait seulement trois jours ouvrables après la date limite;
- il s’agissait du premier paiement de retenues versé après réception de la lettre de la défenderesse, et le versement tardif de ces retenues était assujetti à une pénalité d’un montant très élevé, vu que les primes en question étaient considérables;
- la demanderesse n’avait jamais fait de paiements en retard auparavant et elle met tout en oeuvre pour se conformer aux exigences applicables.
[4] Le 5 mai 2005, M. J.D. Barr a avisé la demanderesse que sa première demande avait été refusée. M. Barr a dit plus particulièrement que la situation de la demanderesse n’est pas visée par l’expression « situations extraordinaires indépendantes de la volonté de l’employeur » telle que définie dans la disposition en matière d’équité.
[5] Le 11 mai 2005, le comptable de la demanderesse a écrit à la défenderesse pour lui demander un examen de la pénalité au deuxième niveau (la deuxième demande). Le comptable a essentiellement réitéré dans sa lettre les faits qu’il avait relatés dans sa première demande. Il a ajouté que le montant de la pénalité semblait excessif, eu égard au retard de trois jours dans le versement du paiement, aux antécédents exemplaires de la demanderesse en matière d’observation et à la situation dans laquelle celle-ci s’est trouvée pour la première fois.
[6] Mme G. Antaya, une coordonnatrice de deuxième niveau en matière d’équité, a étudié la deuxième demande de la demanderesse et rédigé un rapport de recommandation destiné à Mme S. Nixon, directrice par intérim du Bureau des services fiscaux de l’île de Vancouver. Dans son rapport, Mme Antaya dit que la demande de la demanderesse fondée sur la disposition d’équité [TRADUCTION] « a été examinée à la lumière des modifications apportées récemment aux pénalités concernant les versements de retenues ». Dans son examen, elle a analysé les points suivants :
- le « régime pilote de pénalités graduelles » instauré en juillet 2003 ne favorise pas la demanderesse parce que le versement a été fait sept jours après la date limite;
- la demanderesse aurait bénéficié de la politique administrative autorisant un versement tardif qui était en vigueur avant juillet 2003;
- la demanderesse aurait pu bénéficier de l’application de la directive 92-25 qui a été abrogée peu après l’entrée en vigueur de la disposition d’équité.
[7] Mme Antaya mentionne aussi dans son rapport qu’étant donné les points ci-dessus et la sévérité de la pénalité compte tenu du retard minime du versement, elle a communiqué avec un haut fonctionnaire à Ottawa pour savoir s’il était possible de réduire le montant de la pénalité. Elle dit avoir été informée que, d’après les lignes directrices IC 92-2 et le Guide de référence sur les dispositions d’équité (le GRDÉ), il faut maintenir la pénalité et ne pas tenir compte des antécédents en matière d’observation dans une situation dépendante de la volonté de l’employeur.
[8] Après avoir relevé que ces antécédents ne sont pas pertinents dans une situation dépendante de la volonté de l’employeur, elle a étudié le dossier afin de connaître les raisons pour lesquelles la demanderesse était considérée comme une auteure de versements du seuil 2. Elle affirme que la demanderesse aurait fait partie de cette catégorie à compter du moment où elle a ouvert son compte en 2002, mais qu’elle a omis d’aviser la défenderesse de l’existence d’une société affiliée.
[9] Mme Antaya a également pris en considération les différents professionnels au service de la demanderesse et de sa société affiliée ainsi que la personne-ressource de la défenderesse avec lesquels ils font affaire. Elle a conclu qu’il était raisonnable de s’attendre à ce que l’une de ces personnes se rende compte que la demanderesse aurait dû faire des versements accélérés.
[10] Enfin, Mme Antaya s’est dite incapable d’établir que le chèque remis le 8 février 2005 à la défenderesse était postdaté du 10 février suivant. Elle a demandé au comptable de la demanderesse de la joindre au cas où le chèque était effectivement daté du 8 février. Si tel était le cas, une réduction de la pénalité d’environ 7 000 $ s’ensuivrait. Étant donné ces considérations, Mme Antaya a recommandé ce qui suit :
[TRADUCTION]
De toute évidence, le paiement en retard est attribuable à l’erreur d’une employée, et non à une situation extraordinaire indépendante de la volonté de l’employeur.
K-Bel aurait pu faire appel à quelqu’un d’autre pour s’occuper de ses livres, registres et versements pendant le congé de maternité de son aide-comptable, que ce soit par l’entremise de leur société affiliée, de leur comptable externe ou d’une autre entreprise.
La pénalité en cause n’aurait pas été imposée avant juillet 2003 (en raison de la politique autorisant un paiement tardif). Même si celle-ci l’avait été, la directive 92‑25 aurait donné aux autorités fiscales, jusqu’en juin 2004, une certaine latitude administrative leur permettant de l’annuler en vertu des dispositions d’équité. Toutefois, étant donné la suppression de la politique autorisant un paiement en retard et l’abrogation de la directive 92-25, il n’y a d’autre choix que de refuser l’annulation de la pénalité. Les directives établies en matière d’équité n’autorisent pas une exemption dans les circonstances du présent dossier.
[11] Mme Antaya a transmis son rapport à Mme Nixon le 15 juillet 2005. Le même jour, Mme Nixon acceptait la recommandation de Mme Antaya et rejetait la deuxième demande de la demanderesse. Plus précisément, Mme Nixon avisait le comptable de la demanderesse de ce qui suit :
[TRADUCTION]
Comme vous me l’avez demandé, j’ai examiné les circonstances à l’origine de l’imposition de la pénalité pour paiement en retard, et passé en revue l’ensemble des antécédents de votre société en matière d’observation […]
Après mûre réflexion, je suis arrivée à la conclusion que, malgré les bons, quoique courts, antécédents de K-Bel Holdings Inc. en matière d’observation, je dois souscrire à la décision, prise au premier niveau, de refuser l’annulation de la pénalité. Ce n’est pas une situation indépendante de la volonté de la société qui a empêché celle-ci de faire les versements à temps. Comme vous l’avez dit dans votre lettre, le retard dans le versement des retenues à la source est attribuable à l’erreur d’une employée. Puisque d’autres arrangements auraient pu être pris pour assurer la tenue de vos livres et registre ainsi que le versement de vos retenues durant le congé de maternité de l’aide‑comptable, je conclus que les circonstances du présent dossier ne tombent pas sous le coup des dispositions d’équité exposées dans les lignes directrices IC 92-2.
Je sais que Gwen Antaya, la coordonnatrice de deuxième niveau en matière d’équité de notre bureau de Victoria, a communiqué avec vous au sujet de ce dossier. Avant de prendre la décision définitive mentionnée ci-dessus, elle s’est entretenue avec des représentants de l’ARC à Ottawa afin d’établir la position de celle-ci à l’égard des situations de ce genre.
Questions en litige
[12] La demanderesse soulève les questions suivantes :
1. La défenderesse a-t-elle commis une erreur de droit en tenant compte de facteurs non pertinents?
2. La défenderesse a-t-elle commis une erreur de droit lorsqu’elle a limité son pouvoir discrétionnaire en suivant aveuglément les directives, les règles ou les lignes directrices applicables?
3. La défenderesse a-t-elle violé les principes d’équité procédurale en déléguant son pouvoir décisionnel à un subordonné?
La norme de contrôle
[13] Se fondant sur les arrêts de la Cour d’appel fédérale Lanno c. Agence des douanes et du revenu du Canada, 2005 DTC 5245 (C.A.F.), au par. 7, et Vitellaro et al. c. Agence des douanes et du revenu du Canada, 2005 DTC 5275 (C.A.F.), au par. 5, la défenderesse soutient que la décision raisonnable est la norme de contrôle qu’il convient d’appliquer à l’exercice par le ministre de son pouvoir discrétionnaire en vertu de la disposition d’équité.
[14] Selon la demanderesse, la norme de contrôle appropriée est la décision correcte. Dans la décision Dorothea Knitting Mills Ltd. c. Canada (Ministre du Revenu national – M.R.N.), 2005 CF 318, la Cour a statué qu’une question appelant l’examen des paramètres du pouvoir discrétionnaire confié par les dispositions pertinentes de la Loi constitue une question de droit; par conséquent, la norme de contrôle appropriée est celle de la décision correcte. La demanderesse soutient que, tout comme dans Dorothea, la question en litige en l’espèce est de savoir si la déléguée du ministre a limité son pouvoir discrétionnaire. La norme de contrôle applicable est donc la décision correcte. Je suis d’accord avec la demanderesse que toutes les questions soulevées sont des questions de droit auxquelles s’applique la norme de la décision correcte.
Prise en compte de facteurs non pertinents
[15] La demanderesse allègue que Mme Antaya, puis Mme Nixon, ont erré en tenant compte de facteurs non pertinents, à savoir les modifications apportées aux pénalités concernant les versements de retenues à la source, notamment l’instauration du régime de pénalités graduelles, la suppression de la politique autorisant un versement tardif et l’entrée en vigueur de la directive 92‑25. La demanderesse fait valoir que les facteurs susmentionnés, dont le fait qu’elle aurait pu bénéficier de l’application de la directive 92-25, n’ont aucun rapport avec la question de savoir s’il y a lieu d’annuler la pénalité en cause.
[16] La demanderesse invoque la décision Courchesne c. Canada (Revenu), [1996] A.C.F. n0 1469 (CFPI), où le juge Noël a annulé un refus d’annuler des pénalités en vertu des dispositions d’équité parce que l’agent semblait avoir fondé sa décision sur la validité de la pénalité imposée plutôt que sur la question de savoir si l’omission du contribuable était excusable. Le juge Noël a conclu que l’agent avait manqué à son obligation d’agir équitablement.
[17] Je conviens avec la demanderesse que la prise en considération des anciennes pratiques et directives concernant les pénalités pour versement tardif des retenues à la source aurait constitué une erreur de droit, mais rien dans la preuve produite devant la Cour ne montre que Mme Nixon s’est concentrée sur ces renseignements historiques ou qu’elle en a tenu compte au moment de rendre sa décision.
Délégation de pouvoir à un subordonné
[18] Selon la demanderesse, Mme Nixon a transgressé les principes d’équité procédurale en déléguant son pouvoir décisionnel à sa subordonnée, Mme Antaya. La demanderesse souligne que Mme Nixon a admis, durant le contre-interrogatoire portant sur son affidavit, qu’elle n’a parlé d’aucune question de fond avec Mme Antaya et qu’elle a tout simplement souscrit à la décision de celle-ci. Mme Nixon a également signé la lettre du 15 juillet 2005 dont Mme Antaya est l’auteure.
[19] À mon avis, cette affirmation n’est pas étayée par la preuve si l’on considère dans leur ensemble l’affidavit de Mme Nixon et le contre-interrogatoire portant sur cet affidavit. D’après mon interprétation du dossier, Mme Nixon a manifestement pris la décision sur la base des facteurs énumérés dans son affidavit. Je relève aussi l’extrait suivant du contre-interrogatoire :
Q : D’accord. Au paragraphe 22 de votre affidavit, vous énumérez un certain nombre de considérations. Et vous dites : [TRADUCTION] « J’ai tenu compte des éléments suivants » au moment de prendre la décision de refuser l’annulation de la pénalité. Et c’est vous seul qui avez pris cette décision, est-ce exact?
R : C’est exact.
(Transcription du contre-interrogatoire de Mme Nixon, à la page 59)
Limitation du pouvoir discrétionnaire
[20] La demanderesse prétend que Mme Nixon a limité son pouvoir discrétionnaire en considérant les lignes directrices et la politique comme juridiquement contraignantes et en passant sous silence d’autres facteurs utiles ou pertinents à l’exercice de ce pouvoir. En outre, soutient la demanderesse, le pouvoir discrétionnaire de Mme Nixon a été limité par le fait que Mme Antaya a reçu pour instruction de refuser la demande au motif que la nouvelle politique interne n’autorisait pas l’annulation de la pénalité dans le cas particulier de la demanderesse.
[21] Plus précisément, la demanderesse souligne le rapport de Mme Antaya et l’échange de courriels entre celle-ci et le haut fonctionnaire d’Ottawa au cours duquel Mme Antaya fait savoir que la pénalité lui semble sévère eu égard aux circonstances et qu’elle [TRADUCTION] « a les mains liées ». Le haut fonctionnaire examine ce qui s’est produit avant la suppression de la politique autorisant un versement tardif et lui répond :
[TRADUCTION]
Si nous annulons une pénalité en raison des antécédents en matière d’observation, nous autorisons effectivement un versement tardif, ce qui va à l’encontre de la directive du ministère des Finances.
Cette situation présente maintenant un problème tranché. Dans une situation indépendante de la volonté de l’employeur, il nous est possible d’annuler la pénalité et de prendre en considération les antécédents de l’intéressé en matière d’observation. Dans la situation contraire, les lignes directrices IC 92-2 et le GRDÉ nous obligent à maintenir la pénalité et à ne pas tenir compte de ces antécédents. Pour assurer l’application uniforme des dispositions d’équité, toute personne qui traite des demandes fondées sur les dispositions d’équité doit s’en rapporter à ces deux documents. (dossier de la demanderesse, p. 275)
[22] Cet argument repose sur la prétention de la demanderesse qu’en approuvant le rapport de Mme Antaya, Mme Nixon a pris une décision entachée des mêmes erreurs que celles commises par sa subordonnée. À cet égard, soutient la demanderesse, les faits de l’espèce sont semblables à ceux de l’affaire Courchesne, dans laquelle la Cour a jugé que le délégué du ministre avait essentiellement reproduit le rapport que lui avait communiqué l’agent d’examen; par conséquent, la décision du délégué était entachée des mêmes erreurs que celles de l’agent d’examen.
[23] Je suis d’accord avec la demanderesse que Mme Antaya semble s’être considérée liée par les lignes directrices et les directives applicables, mais la preuve, soit les pages 30 à 33 de la transcription du contre-interrogatoire de Mme Nixon, m’a convaincue qu’elle ne se considérait liée ni par ces lignes directrices et ces directives, ni par les instructions du haut fonctionnaire concerné. Je relève aussi, plus particulièrement, l’extrait de la transcription cité ci-dessus dans lequel Mme Nixon affirme que la décision était la sienne et non celle de quelqu’un d’autre.
[24] Enfin, la demanderesse fait valoir que Mme Nixon a commis une erreur en limitant de façon inappropriée la liste des facteurs qu’elle juge susceptibles de justifier l’annulation de la pénalité, vu que le texte des dispositions d’équité ne restreint aucunement le pouvoir discrétionnaire d’annuler ladite pénalité. La demanderesse dit que le refus d’annuler la pénalité repose sur le fait que ce n’est pas [TRADUCTION] « une situation extraordinaire indépendante de sa volonté qui l’a empêchée d’effectuer les versements à temps ». Puisque ce critère ne figure pas dans la Loi, il n’était pas loisible à Mme Nixon de refuser la demande pour ce seul motif.
[25] La demanderesse invoque la décision Dorothea, où la Cour a conclu que le délégué du ministre avait commis une erreur en limitant son examen de la demande à la question de savoir si la situation répondait à trois critères précis.
[26] À mon avis, la décision Dorothea se distingue par ses faits. Le décisionnaire y avait explicitement cerné trois critères auxquels devait satisfaire la contribuable pour se voir accorder la mesure demandée. En l’espèce, je n’ai pu trouver aucun élément de preuve montrant que Mme Nixon s’estimait en mesure d’annuler une pénalité pour paiement en retard seulement dans des circonstances exceptionnelles. En fait, son témoignage prouve le contraire.
Dispositif
[27] Pour les motifs qui précèdent, la demande de contrôle judiciaire est rejetée avec dépens en faveur de la défenderesse.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que la demande de contrôle judiciaire soit rejetée avec dépens en faveur de la défenderesse.
Traduction certifiée conforme
David Aubry, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1404-05
INTITULÉ : K-Bel Holdings Inc.
c.
AgenCe des douanes et du revenu
du canada
LIEU DE L’AUDIENCE : VANCOUVER (C.-B.)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 11 AVRIL 2006
MOTIFS DE L’ORDONNANCE : LA JUGE HANSEN
DATE DES MOTIFS : LE 28 JUIN 2006
COMPARUTIONS :
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R. Bruce E. Hallsor
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Nadine Taylor-Pickering
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Crease Harmon & Company Victoria (C.-B.)
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POUR LA DEMANDERESSE |
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John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada Ministère de la Justice Bureau régional de Vancouver |
POUR LA DÉFENDERESSE |