Toronto (Ontario), le 18 septembre 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE O’KEEFE
ENTRE :
et
LE MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL
(anciennement le ministre du Développement
des ressources humaines)
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
LE JUGE O’KEEFE
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision du tribunal de révision du Régime de pensions du Canada, rendue le 9 juillet 2003, qui refusait de réexaminer une décision rendue le 30 août 1999 dans laquelle la demande de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-8 (RPC), de la demanderesse avait été rejetée.
[2] La demanderesse cherche à obtenir une ordonnance annulant la décision du tribunal de révision du 9 juillet 2003 et renvoyant l’affaire à une formation du tribunal de révision différemment constituée pour nouvel examen. Elle demande que cette ordonnance soit accompagnée d’une directive selon laquelle sa demande de prestations d’invalidité du RPC soit entendu de novo sur le fond et qu’il soit tenu compte de toute la preuve, y compris les faits nouveaux, ou qu’elle soit accompagnée de toute autre directive que la Cour juge appropriée.
Le contexte
[3] La demanderesse a 52 ans. Elle a terminé sa septième année, s’est mariée à l’âge de 15 ans et a eu deux fils peu après son mariage. Elle a travaillé périodiquement pendant que ses enfants grandissaient, mais elle s’est surtout occupée de ses enfants. En 1984, elle a décidé de devenir agente immobilière. En 1985, elle a obtenu un permis et a commencé à travailler comme agente immobilière à Saint John (Nouveau-Brunswick). Elle a travaillé chez Century 21 Clark and Sleigh Realty pendant trois ans, puis chez Home Life Realty pendant environ un ou deux ans. Elle a ensuite travaillé chez Century 21 River Valley Realty.
[4] Chez Century 21 River Valley Realty, elle travaillait habituellement sept jours par semaine et environ de douze à quatorze heures par jour. En 1989 et 1990, elle a commencé à souffrir de fatigue, de manque d’énergie, de pertes de mémoire, de dépression et de douleurs à divers endroits du corps. Elle souffrait fréquemment de rhume, d’asthme et de troubles du sommeil et on a diagnostiqué chez elle le syndrome du côlon irritable et une bronchopneumopathie chronique obstructive. Comme son état s’aggravait, sa capacité à travailler comme agente immobilière a diminué graduellement. Elle avait aussi de la difficulté à effectuer des travaux ménagers et elle était incapable de profiter de ses activités habituelles telles que nager, danser, jouer avec ses petits-enfants, faire de grandes promenades et faire du bénévolat à l’hôpital. Le 31 juillet 1993, à 39 ans, elle a cessé de travailler comme agente immobilière parce qu’elle n’arrivait plus à exercer ses fonctions.
[5] En 1996, la demanderesse et son mari ont déménagé en Colombie-Britannique. Elle y a reçu des soins d’un médecin de famille, le Dr D.E. Read. Il a diagnostiqué qu’elle souffrait de fibromyalgie et il l’a adressée à une rhumatologue, Dr Angela R. How, qui a confirmé le diagnostic du Dr Read.
[6] Depuis qu’elle a arrêté de travailler en 1993, l’état de santé de la demanderesse a continué de se détériorer. Ses douleurs ont augmenté et se sont propagées à d’autres parties du corps, particulièrement au bas du dos. Elle a besoin d’un fauteuil roulant électrique pour se déplacer à l’extérieur et d’une canne ou d’un déambulateur pour se déplacer dans sa maison. Elle a essayé différents médicaments pour son état de santé, mais aucun n’a atténué sensiblement ses symptômes.
[7] La demanderesse a présenté une demande de prestations d’invalidité du RPC en février 1997 et à nouveau en novembre 1997, dans laquelle elle précisait que ses principales affections invalidantes étaient l’asthme grave, le fait qu’elle était sujette à des pneumonies, la fibromyalgie, le syndrome de douleur chronique, le syndrome du côlon irritable et l’anémie de Biermer. Sa demande de prestations d’invalidité a été rejetée parce que le défendeur était d’avis que, d’après la preuve médicale, la demanderesse était capable d’accomplir une certaine forme de travail léger convenant à son état de santé. Un arbitre a confirmé cette décision lors d’un appel.
[8] La demanderesse a ensuite porté la décision en appel devant le tribunal de révision. Elle a présenté des rapports médicaux de la Dr How qui confirmaient le diagnostique de fibromyalgie. Elle a aussi présenté des rapports médicaux du Dr Read qui expliquaient qu’à son avis, le pronostic de retour à un emploi rémunérateur pour la demanderesse était prudent.
[9] Après la tenue d’une audience le 23 juin 1999, le tribunal de révision a rejeté l’appel de la demanderesse dans une décision rendue le 30 août 1999. Dans sa décision, le tribunal s’exprimait en partie comme suit :
Le ministre a rejeté la demande de Mme Arthurs datée du 19 novembre 1997, concluant que cette dernière pouvait encore accomplir une certaine forme de travail convenant à son état et adapté à ses limites, et que l’on s’attendait à ce que son état s’améliore, concluant par conséquent que l’invalidité n’était pas « grave » et « prolongée » au sens du Régime de pensions du Canada (RPC).
[…]
Mme Arthurs n’a pas travaillé depuis qu’elle a déménagé en Colombie‑Britannique, et n’a pas cherché à déterminer si elle pouvait accomplir n’importe quelle forme de travail. Elle n’a pas suivi de psychothérapie pour l’aider à vivre avec ses limites et à fonctionner malgré celles‑ci. Il ne fait aucun doute qu’elle souffre d’un état physiquement invalidant, mais le tribunal dispose de très peu d’éléments de preuve objectifs sur la mesure dans laquelle cet état la rend incapable de fonctionner en milieu de travail. Pour être admissible à des prestations d’invalidité aux termes du RPC, le demandeur ne peut se contenter de démontrer qu’il souffre d’un handicap physique; il doit démontrer au moyen d’une preuve objective que le handicap est si grave qu’il l’empêche régulièrement d’occuper un emploi rémunéré.
Dans cette affaire, le Tribunal a examiné la preuve qui se trouvait dans le dossier et celle qui a été présentée à l’audience, et il en est arrivé à la conclusion qu’il n’y avait pas suffisamment d’éléments de preuve établissant que Mme Arthurs souffrait d’un handicap « grave et prolongé » au sens des critères énoncés au RPC lorsqu’elle satisfaisait aux exigences minimales en matière de cotisations. Par conséquent, son appel a été rejeté.
[10] La demanderesse a par la suite demandé le réexamen de la décision du tribunal de révision, en vertu du paragraphe 84(2) du RPC. Elle a présenté d’autres rapports médicaux du Dr Read (en date du 24 septembre 2002 et du 20 janvier 2003) et de la Dr How (en date du 8 février 1999) à l’appui de sa demande. Le 9 juillet 2003, le tribunal de révision a rejeté cette demande. Dans ses motifs, le tribunal a déclaré que le critère pour la réouverture d’une décision s’il y a de nouvelles preuves est, premièrement, que la preuve n’ait pu être découverte avant la tenue de la première audience malgré qu’on ait agi avec une diligence raisonnable et deuxièmement, que la preuve, si elle est accueillie, soit pour ainsi dire déterminante ou qu’elle ait au moins une influence importante sur la question à trancher ou qu’il y ait une possibilité raisonnable que la preuve puisse porter le tribunal à modifier sa décision initiale. Le tribunal de révision a déclaré qu’il avait examiné la décision rendue le 30 août 1999 et les rapports médicaux qui avaient été présentés précédemment au tribunal, en plus d’avoir examiné les observations de la demanderesse et les derniers rapports médicaux fournis, et qu’il avait conclu qu’il n’y avait pas de faits nouveaux qui justifiaient un réexamen.
[11] Le 30 janvier 2004, la demanderesse a obtenu l’autorisation de porter la décision du tribunal de révision en appel devant la Commission d’appel des pensions. Elle a abandonné son appel lorsqu’on lui a signifié un avis de requête en rejet de l’appel au motif que la Commission d’appel des pensions n’avait pas le pouvoir d’entendre l’affaire. La demanderesse demande maintenant à la Cour le contrôle judiciaire de la décision du tribunal de révision rendue le 9 juillet 2003.
La question en litige
[12] La question en litige est la suivante : le tribunal de révision a-t-il commis une erreur en concluant qu’il n’y avait pas de faits nouveaux qui justifiaient le réexamen de la demande de prestations d’invalidité du RPC de la demanderesse?
Les observations de la demanderesse
[13] La demanderesse fait valoir que les questions portant sur le caractère déterminant de la preuve et sur la diligence raisonnable sont des questions mixtes de fait et de droit dont l’aspect fait est nettement plus important. Le principe de la possibilité de découverte est une question de fait. Par conséquent, la demanderesse soutient que la décision manifestement déraisonnable est la norme applicable à l’analyse de faits nouveaux que le tribunal de révision effectue en vertu du paragraphe 84(2) (voir Taylor c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines), 2005 CAF 293, au paragraphe 12).
[14] La demanderesse soutient que dans l’arrêt Kent c. Canada (Procureur général), 2004 CAF 420, au paragraphe 33, la Cour d’appel fédérale a énoncé un critère à deux volets permettant de déterminer s’il y a des faits nouveaux :
D’abord, il faut que les faits nouveaux avancés n’aient pu être découverts, malgré une diligence raisonnable, avant la première audience. Deuxièmement, les faits nouveaux proposés doivent être « substantiels » : Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Macdonald, 2002 CAF 48.
[15] Dans Kent, la Cour d’appel fédérale a déclaré qu’une preuve est substantielle si elle est pour ainsi dire déterminante, c’est-à-dire qu’elle pourrait modifier l’issue de la procédure antérieure.
[16] La demanderesse soutient que l’application du critère des faits nouveaux devrait être assez souple de manière à ce qu’il assure l’équilibre entre, d’une part, l’intérêt du ministre dans le caractère définitif de la décision et le besoin d’encourager les demandeurs à présenter toutes leurs preuves le plus tôt possible et, d’autre part, l’intérêt légitime des demandeurs, qui habituellement se représentent eux-mêmes, dans l’évaluation équitable du bien-fondé de leur demande (voir Kent, précité, au paragraphe 35).
[17] La demanderesse fait valoir que la norme de contrôle applicable à l’évaluation de la preuve par un tribunal de révision dans une analyse visant à déterminer s’il y a invalidité grave et prolongée, aux termes de l’article 42, est la décision manifestement déraisonnable (voir Spears c. Canada (Procureur général), 2004 CAF 193, au paragraphe 10).
[18] La demanderesse soutient que, pour être admissible à des prestations d’invalidité du RPC, le demandeur doit : 1) remplir en matière de cotisation, 2) être invalide aux termes du RPC lorsque les conditions en matière de cotisation sont remplies, 3) être ainsi invalide pour une période continue et indéfinie (voir RPC, paragraphe 42(2), alinéa 44(1)b) et paragraphe 44(2)).
[19] La demanderesse fait valoir que le critère permettant de déterminer l’invalidité comprend un aspect d’employabilité qui nécessite la prise en compte du contexte de la réalité commerciale et de la situation particulière du demandeur, par exemple son âge, son niveau d'instruction, ses aptitudes linguistiques, ses antécédents de travail et son expérience de la vie (voir Villani c. Canada (Procureur général), 2001 CAF 248, [2002] 1 C.F. 130, aux paragraphes 44 à 50). Elle a soutenu que, après que sa demande de prestations d’invalidité eut été rejetée, la demanderesse a tenté de retourner au travail. Elle a essayé de garder ses petits-enfants, mais elle était trop épuisée physiquement pour effectuer cette tâche. Elle a aussi postulé, sans succès, pour des emplois chez McDonald et Wal‑Mart. Elle allègue qu’elle ne croit pas qu’un employeur lui donnerait un emploi, parce qu’elle doit mentionner qu’elle souffre de fibromyalgie.
[20] La demanderesse soutient qu’à la lumière de la preuve présentée au sujet des limitations fonctionnelles causées par son état de santé et que compte tenu de son âge, de son instruction limitée à la septième année et de son expérience de travail limité, il était manifestement déraisonnable que le tribunal de révision conclue que la nouvelle preuve ne satisfaisait pas au critère lui permettant de réexaminer si elle était atteinte d’une invalidité grave et prolongée au sens du RPC. Elle ajoute que la décision du tribunal de révision était manifestement déraisonnable parce que la nouvelle preuve attestait que son état de santé ne s’était pas amélioré, contrairement à ce que le défendeur avait tenu pour acquis lorsqu’il avait rejeté sa demande de prestations d’invalidité du RPC dans sa décision du 30 août 1999.
[21] La demanderesse allègue que le fait qu’elle ait continué à souffrir de fibromyalgie, sans amélioration de son état, et qu’elle ait été incapable de retourner à un emploi rémunérateur, des années après que le Dr Read et la Dr How aient rendu leur diagnostic, constitue un fait nouveau. La demanderesse soutient que la nouvelle preuve n’aurait pas pu être découverte avec une diligence raisonable avant la première audience devant le tribunal de révision et que la nouvelle preuve est substantielle parce qu’elle aurait raisonnablement pu modifier l’issue de la procédure antérieure. Elle ajoute que, comme il l’a été clairement expliqué dans l’arrêt Kent, précité, certaines demandes de prestations d’invalidité, notamment celles fondées sur un état physique ou mental qui n’est pas bien compris par les médecins, doivent être évaluées en fonction de l’évolution de la compréhension de l’état, du traitement ou du pronostic du demandeur. La demanderesse fait valoir qu’en raison de la nature de la fibromyalgie, il n’est pas possible de prouver son effet invalidant par des preuves objectives. Seule l’amélioration de l’état de la demanderesse, ou l’absence d’une telle amélioration, au fil des ans peut prouver que son état constituait ou non une invalidité grave et prolongée au moment où, lorsqu’elle lui a été initialement présentée, le défendeur a rejeté sa demande de prestations.
[22] Pour les motifs que je viens d’énoncer, la demanderesse soutient que la décision du tribunal de révision de ne pas rouvrir sa demande de prestations d’invalidité ne peut pas être maintenue.
Les observations du défendeur
[23] Le défendeur soutient que, comme le RPC est un régime financé par des cotisations, l’invalidité doit avoir débuté au cours de la période de cotisation du demandeur, c’est‑à‑dire, au cours de la période minimale d’admissibilité (PMA) du demandeur. D’après les revenus de la demanderesse, sa PMA a pris fin le 31 décembre 1997. Le défendeur allègue que, comme l’audience devant le tribunal de révision a eu lieu après la fin de la PMA de la demanderesse et que la décision rendue était définitive et qu’elle liait toutes les parties, conformément au paragraphe 84(1) de la RPC, il est impossible de conclure que la demanderesse est invalide après cette période, à moins qu’elle ait versé d’autres cotisations au régime.
[24] Le défendeur fait valoir que les médecins n’ont pas le rôle de déterminer si le demandeur est invalide au sens du RPC. La tâche d’examiner la preuve et de déterminer si la déficience équivaut à une invalidité revient au tribunal de révision (voir Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Angheloni, 2003 CAF 140, aux paragraphes 36 à 44).
[25] Le défendeur soutient que c’est la capacité à travailler, et non le diagnostic ou la description de la maladie, qui détermine la gravité de l’invalidité aux termes du RPC. L’invalidité n’est pas fondée sur l’incapacité du demandeur d’effectuer son travail habituel, mais plutôt, d’occuper un emploi rémunérateur quelconque (voir Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Scott, 2003 CAF 34, au paragraphe 7). Le demandeur ajoute que, pour conclure à une invalidité, une preuve médicale est nécessaire, de même qu'une preuve des efforts déployés pour se trouver un emploi et une preuve de l'existence des possibilités d'emploi (voir Villani c. Canada (Procureur général), 2001 CAF 248, au paragraphe 50). Il soutient que la situation du marché du travail n’est pas pertinente quant à l’analyse de la possibilité qu’une personne puisse se trouver un emploi rémunérateur (voir Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Rice, 2002 CAF 47, au paragraphe 12).
[26] Le défendeur fait valoir que la décision d’un tribunal de révision devient définitive et obligatoire si aucun appel n’est présenté à la Commission d’appel des pensions (voir paragraphe 84(1) du RPC). Il y a exception à cette règle s’il existe des faits nouveaux, au sens du paragraphe 84(2), auquel cas le tribunal de révision peut réviser sa décision. Le défendeur soutient que la Commission d’appel des pensions a statué que le pouvoir de réexamen d’une décision ne doit être exercé qu’en des circonstances exceptionnelles (voir MacIsaac c. Le ministre de l’Emploi et de l’Immigration (15 novembre 1994), Appel CP 2938, aux pages 9 et 10 (Commission d’appel des pensions), dossier du défendeur, volume II, onglet B‑15).
[27] Le défendeur fait valoir que, bien que les questoins de la possibilité de découverte et du caractère déterminant de la preuve puissent, dans le contexte du RPC, nécessiter une approche large et généreuse, le paragraphe 84(2) ne devrait pas être utilisé comme substitut à un appel (voir Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Landry, 2005 CAF 167). En l’espèce, la demanderesse n’a pas porté la première décision du tribunal de révision en appel, mais en février 2003, trois ans et demi après la décision du tribunal, elle a présenté une demande de réexamen de la première décision en alléguant qu’il existait des faits nouveaux.
[28] Le défendeur soutient que le critère des faits nouveaux exige que le demandeur prouve, selon la prépondérance de la preuve, qu’il n’aurait pas pu découvrir la nouvelle preuve même en faisant preuve de diligence raisonnable, avant la première audience devant le tribunal de révision, et que si elle avait été présentée à l’audience, cette preuve aurait été pour ainsi dire déterminante, c’est-à-dire qu’elle aurait probablement changé l’issue de la procédure antérieure (voir la décision Varette c. Sainsbury (1927), [1928] R.C.S. 72, et l’arrêt 671122 Ontario Ltd. c. Sagaz Industries Canada Inc., 2001 CSC 59, aux paragraphes 59 à 62). Le défendeur note que dans l’arrêt Kent c. Canada (Procureur général), 2004 CAF 420, la juge Sharlow a déclaré que le critère de la preuve pour ainsi dire déterminante peut être respecté si les faits nouveaux présentés pourraient possiblement changer l’issue de la procédure. Cependant, le défendeur fait valoir que le critère à retenir au sujet de la preuve « pour ainsi dire déterminante » est de déterminer si la nouvelle preuve aurait probablement changé l’issue à l’audience (voir Sagaz, précité)
[29] Le défendeur soutient que la lettre du Dr Read du 24 septembre 2002 ne satisfait pas au critère des faits nouveaux parce qu’elle reprend l’opinion qu’il avait exprimée dans ses rapports précédents, que le tribunal de révision avait examinés avant de rendre sa décision le 30 août 1999.
[30] Dans son rapport complémentaire daté du 20 janvier 2003, le Dr Read expliquait que bien qu’il existât peu de signes cliniques objectifs, à son avis, l’invalidité de la demanderesse était grave et prolongée. Le défendeur fait valoir que, comme la source de cette preuve est la demanderesse, il ne peut pas être conclu que les observations du Dr Read constituaient des faits nouveaux au sujet de l’état de santé de la demanderesse en décembre 1997.
[31] Le défendeur soutient que la demanderesse n’a pas expliqué pourquoi le rapport de la Dr How du 8 février 1999 n’aurait pas pu être communiqué plus tôt, puisqu’il est antérieur à l’audience du tribunal de révision, ni pourquoi il est substantiel, puisqu’il est postérieur à la fin de la PMA de la demanderesse. De toute façon, le défendeur fait valoir que les renseignements contenus dans ce rapport sont répétés dans une lettre de la Dr How datée du 9 mars 1999, qui a été présentée au tribunal de révision.
[32] Le défendeur allègue qu’il n’était pas manifestement déraisonnable que le tribunal de révision conclue que les rapports du Dr Read et de la Dr How n’étaient pas des faits nouveaux.
Analyse et décision
La norme de contrôle
[33] La norme de contrôle qui s’applique à la décision du tribunal de révision prise conformément au paragraphe 84(2) du RPC au sujet de la révision d’une décision, compte tenu de faits nouveaux, est la décision manifestement déraisonnable (voir Taylor c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines), 2005 CAF 293, au paragraphe 12).
[34] La question en litige
Le tribunal de révision a-t-il commis une erreur en concluant qu’il n’y avait aucun fait nouveau qui justifiait le réexamen de la demande de prestations d’invalidité du RPC de la demanderesse?
Pour être admissible aux prestations d’invalidité du RPC, le demandeur doit être invalide au sens du RPC et doit avoir versé les cotisations requises au RPC pendant une PMA avant d’être devenu invalide.
[35] Le paragraphe 42(2) du RPC prévoit qu’une personne est invalide si elle est atteinte d’une invalidité physique ou mentale grave et prolongée. L’alinéa 42(2)a) définit l’invalidité grave et prolongée comme suit :
(i) une invalidité n’est grave que si elle rend la personne à laquelle se rapporte la déclaration régulièrement incapable de détenir une occupation véritablement rémunératrice,
(ii) une invalidité n’est prolongée que si elle est déclarée, de la manière prescrite, devoir vraisemblablement durer pendant une période longue, continue et indéfinie ou devoir entraîner vraisemblablement le décès;
[36] Le 30 août 1999, le tribunal de révision a décidé que la preuve ne démontrait pas qu’à la fin de sa dernière PMA, le 31 décembre 1997, la demanderesse était atteinte d’une invalidité si grave qu’elle était incapable d’occuper un emploi rémunérateur. La demanderesse a présenté une demande de réexamen en vertu du paragraphe 84(2) du RPC, et le 9 juillet 2003, le tribunal de révision a rejeté la demande parce que la demanderesse n’avait pas présenté d’éléments de preuve qui constituaient des faits nouveaux.
[37] Dans l’arrêt Kent c. Canada (Procureur général), 2004 CAF 420, aux paragraphes 33 à 36, la juge Sharlow de la Cour d’appel fédérale a examiné le critère permettant de déterminer s’il existe des faits nouveaux qui justifient le réexamen d’une décision au sujet d’une demande de prestations d’invalidité :
[33] La jurisprudence de la Cour a établi un double critère pour la question de savoir s’il y a ou non des faits nouveaux. D’abord, il faut que les faits nouveaux avancés n’aient pu être découverts, malgré une diligence raisonnable, avant la première audience. Deuxièmement, les faits nouveaux proposés doivent être « substantiels » : Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Macdonald, 2002 CAF 48.
[34] La question de savoir si un fait pouvait être découvert moyennant une diligence raisonnable est une question de fait. La question du caractère substantiel est une question mixte de droit et de fait, en ce sens qu’elle requiert une évaluation provisoire de l’importance des présumés faits nouveaux pour le fond de la demande de pension d’invalidité. La décision rendue par la Commission d’appel des pensions dans l’affaire Suvajac c. Ministre du Développement des ressources humaines (appel CP 20069, 17 juin 2002) adopte le critère exposé dans l’arrêt Dormuth c. Untereiner, [1964] R.C.S. 122. Selon ce critère, les preuves nouvelles doivent être pour ainsi dire déterminantes. Ce critère n’est pas aussi rigoureux qu’il peut le paraître. Les preuves nouvelles sont considérées comme des preuves pour ainsi dire déterminantes si l’on peut raisonnablement croire qu’elles auraient modifié l’issue de la procédure antérieure : BC Tel c. Bande indienne de Seabird Island (C.A.), [2003] 1 C.F. 475. Ainsi, pour l’application du paragraphe 84(2) du Régime de pensions du Canada, les faits nouveaux qui sont avancés sont substantiels si l’on peut raisonnablement croire qu’ils auraient conduit à une décision autre.
[35] Dans une demande de réexamen d’une décision se rapportant au droit à des prestations selon le Régime de pensions du Canada, le critère permettant de dire s’il y a ou non des faits nouveaux devrait être appliqué d’une manière qui soit suffisamment souple pour mettre en équilibre d’une part l’intérêt légitime du ministre dans le caractère définitif des décisions et la nécessité d’encourager les requérants à mettre toutes leurs cartes sur la table dès que cela leur est raisonnablement possible et, d’autre part, l’intérêt légitime des requérants, qui sont en général autoreprésentés, à ce que leurs réclamations soient évaluées au fond, et d’une manière équitable. Selon moi, ces considérations requièrent en général une approche libérale et généreuse lorsqu’on se demande s’il y a eu diligence raisonnable et si les faits nouveaux sont de nature substantielle. C’est ce qu’écrivait le juge en chef Isaac, au paragraphe 27 de l’arrêt Villani (susmentionné) :
[27] Au Canada, les tribunaux ont été particulièrement soucieux de donner une interprétation libérale à ces prétendues « lois sociales ». Dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, au paragraphe 36, la Cour suprême a insisté sur le fait que les lois conférant des avantages doivent être interprétées de façon libérale et généreuse et que tout doute découlant de l’ambiguïté des textes doit se résoudre en faveur du demandeur.
[36] Pour la plupart des états invalidants, il est raisonnable d’espérer que le requérant présentera un portrait complet de son invalidité dès la première demande, ou dès un premier appel au tribunal de révision ou à la Commission d’appel des pensions. Cependant, il est des cas d’invalidité, par exemple ceux qui résultent d’affections physiques et mentales, qui ne sont pas bien compris des médecins, et qui doivent être évalués à la faveur d’une compréhension progressive de l’état du patient, des traitements appliqués et du pronostic émis. Il est particulièrement important, dans ces cas, de s’assurer que la règle des faits nouveaux n’est pas appliquée d’une manière indûment rigide, qui priverait un requérant du droit à ce que sa réclamation soit évaluée au fond, d’une manière équitable.
[38] La juge Sharlow a accueilli la demande de contrôle judiciaire de Mme Kent parce qu’il y avait un nouvel avis médical qui énonçait pour la première fois un diagnostic formel de dépression. L’avis médical donnait même à entendre que c'était peut-être la dépression qui avait empêché Mme Kent de se remettre de ses autres affections. La juge Sharlow a conclu que cet avis médical satisfaisait au critère des faits nouveaux.
[39] À l’appui de sa demande de réexamen, la demanderesse a présenté des lettres du Dr Read datées du 24 septembre 2002 et du 20 janvier 2003. Elle a aussi présenté une lettre de la Dr How datée du 8 février 1999. Il s’agit de déterminer si cette preuve supplémentaire satisfait au critère des faits nouveaux énoncé au paragraphe 84(2) du RPC.
[40] Le défendeur soutient que le rapport de la Dr How du 8 février 1999 ne satisfait pas à l’exigence de la possibilité de découverte parce qu’il est antérieur à l’audience du tribunal de révision, qui a eu lieu le 23 juin 1999. Je suis du même avis que le défendeur. Par conséquent, le rapport de la Dr How du 8 février 1999 ne satisfait pas au critère des faits nouveaux.
[41] Comme je l’ai déjà mentionné, le Dr Read a présenté deux lettres. Les nouvelles lettres expliquent que l’état de la demanderesse ne s’est pas amélioré, mais s’est plutôt détérioré. Elle n’a pas travaillé depuis 1993 et a été incapable d’obtenir un emploi chez McDonald ou chez Wal‑Mart. À la page 3 du rapport du 24 septembre 2002, le Dr Read mentionnait en partie ce qui suit :
[traduction]
En raison de son état de santé, la patiente a été incapable de travailler et de se trouver une occupation véritablement rémunératrice. La patiente est incapable de travailler depuis environ 1993 et, à mon avis, elle est atteinte d’une invalidité médicale prolongée parce qu’elle souffre de fibromyalgi. Son état est jugé grave. Compte tenu de la durée et de la gravité des symptômes dont souffre la patiente, il s’agit d’une maladie de longue durée pour laquelle aucun rétablissement n’est prévu pour le moment. Il est possible qu’il y ait une certaine atténuation des symptômes, mais il n’y a aucun moyen de le prédire.
Dans son rapport complémentaire du 20 janvier 2003, le Dr Read expliquait à la page 1 :
[traduction]
La patiente présentait déjà des symptômes avant qu’elle vienne me voir la première fois en mai 1996. Je note qu’en juillet 1996, je lui ai prescrit du Flexeril (un relaxant musculaire) à l’essai pour traiter une probable fibromyalgie. Par conséquent, les symptômes de la patiente existaient certainement pendant la période de décembre 1997 à ce jour.
et à la page 2 :
[traduction]
Comme je vous l’ai mentionné dans mon rapport précédent, l’invalidité de la patiente est certainement grave et prolongée, s’étendant sur de nombreuses années, et la gravité de son invalidité l’empêche d’occuper un emploi rémunérateur. Compte tenu de la durée des symptômes de la patiente, je crois qu’il est peu probable qu’elle retourne au travail dans le futur […]
[42] Certainement, ni la preuve portant sur l’absence d’amélioration de l’état de la demanderesse, ni la preuve de l’incapacité de la demanderesse à travailler n’étaient disponibles avant la première audience. Par conséquent, ces faits satisfont à la première partie du critère des faits nouveaux.
[43] La deuxième partie du critère des faits nouveaux exige que les faits nouveaux soient substantiels en ce qui concerne l’issue de la demande. La question du caractère déterminant des faits nouveaux est une question mixte de fait et de droit, parce qu’elle nécessite une évaluation provisoire de l’importance des faits nouveaux présentés pour l’établissement du bien-fondé de la demande de prestations d’invalidité.
[44] Dans l’arrêt Kent, précité, la Cour d’appel fédérale a reconnu qu’il est difficile d’évaluer certaines affections incapacitantes dans le contexte d’une demande de prestations d’invalidité. En appliquant cette jurisprudence à la nouvelle preuve examinée, je suis d’avis que les faits nouveaux sont substantiels.
[45] Je suis d’accord avec la demanderesse qu’il est difficile de prouver de manière objective qu’elle souffre de fibromyalgie. Par conséquent, le critère des faits nouveaux devrait être appliqué avec souplesse afin que sa demande de prestations d’invalidité soit évaluée équitablement.
[46] La demanderesse soutient que les faits au sujet de l’absence d’amélioration de son état de santé et de son incapacité à se trouver un emploi satisfont à l’exigence relative au caractère déterminant des faits nouveaux. Je suis d’accord avec la demanderesse que ces faits sont substantiels, parce qu’ils auraient raisonnablement pu changer l’issue de la décision du tribunal de révision.
[47] Dans sa décision, le tribunal de révision avait conclu que la preuve ne permettait pas d’établir que la demanderesse était atteinte d’une invalidité grave et prolongée qui l’empêchait de se trouver un emploi. Il ressort clairement de cette conclusion que la nouvelle preuve, qui confirme l’incapacité de la demanderesse à travailler et l’absence d’amélioration de son état de santé, serait substantielle en ce qui concerne la demande de la demanderesse.
[48] Le tribunal de révision a réexaminé sa décision et a conclu que la nouvelle preuve de la demanderesse au sujet de son état de santé et de sa situation d’emploi ne constituait pas des faits nouveaux. Je suis d’avis que la décision du tribunal de révision selon laquelle cette preuve ne satisfaisait pas au critère des faits nouveaux était manifestement déraisonnable.
[49] Comme je l’ai mentionné, la nouvelle preuve relevée dans les lettres du Dr Read du 24 septembre 2002 et du 20 janvier 2003 satisfait au volet possibilité de découverte du critère des faits nouveaux. À mon avis, la nouvelle preuve de la demanderesse est également substantielle parce qu’elle est importante pour l’établissement du bien-fondé de sa demande. La décision du tribunal de révision aurait pu être différente si, à l’époque, on avait présenté au tribunal la preuve que l’état de la demanderesse ne s’améliorerait pas avec le temps et qu’elle resterait incapable d’obtenir un emploi. Par conséquent, je conclus que la nouvelle preuve satisfait aux deux volets du critère des faits nouveaux.
[50] Le tribunal de révision a donc commis une erreur manifestement déraisonnable lorsqu’il a conclu qu’il n’y avait aucun fait nouveau justifiant le réexamen de la demande de prestations d’invalidité du RPC de la demanderesse.
JUGEMENT
LA COUR ORDONNE que la demande de contrôle judiciaire soit accueillie et que l’affaire soit renvoyée devant le tribunal de révision pour nouvel examen.
Traduction certifiée conforme
Evelyne Swenne, traductrice
ANNEXE
Les dispositions pertinentes du Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-8, sont les suivantes :
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42. [. . .]
(2) Pour l’application de la présente loi:
a) une personne n’est considérée comme invalide que si elle est déclarée, de la manière prescrite, atteinte d’une invalidité physique ou mentale grave et prolongée, et pour l’application du présent alinéa:
(i) une invalidité n’est grave que si elle rend la personne à laquelle se rapporte la déclaration régulièrement incapable de détenir une occupation véritablement rémunératrice,
(ii) une invalidité n’est prolongée que si elle est déclarée, de la manière prescrite, devoir vraisemblablement durer pendant une période longue, continue et indéfinie ou devoir entraîner vraisemblablement le décès;
b) une personne est réputée être devenue ou avoir cessé d’être invalide à la date qui est déterminée, de la manière prescrite, être celle où elle est devenue ou a cessé d’être, selon le cas, invalide, mais en aucun cas une personne n’est réputée être devenue invalide à une date antérieure de plus de quinze mois à la date de la présentation d’une demande à l’égard de laquelle la détermination a été établie.
44. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie:
a) une pension de retraite doit être payée à un cotisant qui a atteint l’âge de soixante ans;
b) une pension d’invalidité doit être payée à un cotisant qui n’a pas atteint l’âge de soixante-cinq ans, à qui aucune pension de retraite n’est payable, qui est invalide et qui:
(i) soit a versé des cotisations pendant au moins la période minimale d’admissibilité,
(ii) soit est un cotisant à qui une pension d’invalidité aurait été payable au moment où il est réputé être devenu invalide, si une demande de pension d’invalidité avait été reçue avant le moment où elle l’a effectivement été,
(iii) soit est un cotisant à qui une pension d’invalidité aurait été payable au moment où il est réputé être devenu invalide, si un partage des gains non ajustés ouvrant droit à pension n’avait pas été effectué en application des articles 55 et 55.1;
(iv) [Abrogé, 1997, ch. 40, art. 69]
c) une prestation de décès doit être payée à la succession d’un cotisant qui a versé des contributions pendant au moins la période minimale d’admissibilité;
d) sous réserve du paragraphe (1.1), une pension de survivant doit être payée à la personne qui a la qualité de survivant d’un cotisant qui a versé des cotisations pendant au moins la période minimale d’admissibilité, si le survivant:
(i) soit a atteint l’âge de soixante-cinq ans,
(ii) soit, dans le cas d’un survivant qui n’a pas atteint l’âge de soixante-cinq ans:
(A) ou bien avait au moment du décès du cotisant atteint l’âge de trente-cinq ans,
(B) ou bien était au moment du décès du cotisant un survivant avec enfant à charge,
(C) ou bien est invalide;
e) une prestation d’enfant de cotisant invalide doit être payée à chaque enfant d’un cotisant invalide qui:
(i) soit a versé des cotisations pendant au moins la période minimale d’admissibilité,
(ii) soit est un cotisant à qui une pension d’invalidité aurait été payable au moment où il est réputé être devenu invalide, si une demande de pension d’invalidité avait été reçue avant le moment où elle l’a effectivement été,
(iii) soit est un cotisant à qui une pension d’invalidité aurait été payable au moment où il est réputé être devenu invalide, si un partage des gains non ajustés ouvrant droit à pension n’avait pas été effectué en application des articles 55 et 55.1;
(iv) [Abrogé, 1997, ch. 40, art. 69]
f) une prestation d’orphelin doit être payée à chaque orphelin d’un cotisant qui a versé des cotisations pendant au moins la période minimale d’admissibilité.
. . .
(2) Pour l’application des alinéas (1)b) et e):
a) un cotisant n’est réputé avoir versé des cotisations pendant au moins la période minimale d’admissibilité que s’il a versé des cotisations sur des gains qui sont au moins égaux à son exemption de base, compte non tenu du paragraphe 20(2), selon le cas:
(i) soit, pendant au moins quatre des six dernières années civiles comprises, en tout ou en partie, dans sa période cotisable, soit, lorsqu’il y a moins de six années civiles entièrement ou partiellement comprises dans sa période cotisable, pendant au moins quatre années,
(ii) pour chaque année subséquente au mois de la cessation de la pension d’invalidité;
b) la période cotisable d’un cotisant est la période qui:
(i) commence le 1er janvier 1966 ou au moment où il atteint l’âge de dix-huit ans, en choisissant celle de ces deux dates qui est postérieure à l’autre,
(ii) se termine avec le mois au cours duquel il est déclaré invalide dans le cadre de l’alinéa (1)b), mais ne comprend pas:
(iii) un mois qui, en raison d’une invalidité, a été exclu de la période cotisable de ce cotisant conformément à la présente loi ou à un régime provincial de pensions,
(iv) en ce qui concerne une prestation payable en application de la présente loi à l’égard d’un mois postérieur à décembre 1977, un mois relativement auquel il était bénéficiaire d’une allocation familiale dans une année à l’égard de laquelle ses gains non ajustés ouvrant droit à pension étaient inférieurs à son exemption de base pour l’année, compte non tenu du paragraphe 20(2).
84. (1) Un tribunal de révision et la Commission d’appel des pensions ont autorité pour décider des questions de droit ou de fait concernant:
a) la question de savoir si une prestation est payable à une personne;
b) le montant de cette prestation;
c) la question de savoir si une personne est admissible à un partage des gains non ajustés ouvrant droit à pension;
d) le montant de ce partage;
e) la question de savoir si une personne est admissible à bénéficier de la cession de la pension de retraite d’un cotisant;
f) le montant de cette cession. La décision du tribunal de révision, sauf disposition contraire de la présente loi, ou celle de la Commission d’appel des pensions, sauf contrôle judiciaire dont elle peut faire l’objet aux termes de la Loi sur les Cours fédérales, est définitive et obligatoire pour l’application de la présente loi.
(2) Indépendamment du paragraphe (1), le ministre, un tribunal de révision ou la Commission d’appel des pensions peut, en se fondant sur des faits nouveaux, annuler ou modifier une décision qu’il a lui-même rendue ou qu’elle a elle-même rendue conformément à la présente loi.
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42. [. . .]
(2) For the purposes of this Act,
(a) a person shall be considered to be disabled only if he is determined in prescribed manner to have a severe and prolonged mental or physical disability, and for the purposes of this paragraph,
(i) a disability is severe only if by reason thereof the person in respect of whom the determination is made is incapable regularly of pursuing any substantially gainful occupation, and
(ii) a disability is prolonged only if it is determined in prescribed manner that the disability is likely to be long continued and of indefinite duration or is likely to result in death; and
(b) a person shall be deemed to have become or to have ceased to be disabled at such time as is determined in the prescribed manner to be the time when the person became or ceased to be, as the case may be, disabled, but in no case shall a person be deemed to have become disabled earlier than fifteen months before the time of the making of any application in respect of which the determination is made.
44. (1) Subject to this Part,
(a) a retirement pension shall be paid to a contributor who has reached sixty years of age;
(b) a disability pension shall be paid to a contributor who has not reached sixty-five years of age, to whom no retirement pension is payable, who is disabled and who
(i) has made contributions for not less than the minimum qualifying period,
(ii) is a contributor to whom a disability pension would have been payable at the time the contributor is deemed to have become disabled if an application for a disability pension had been received before the contributor’s application for a disability pension was actually received, or
(iii) is a contributor to whom a disability pension would have been payable at the time the contributor is deemed to have become disabled if a division of unadjusted pensionable earnings that was made under section 55 or 55.1 had not been made;
(iv) [Repealed, 1997, c. 40, s. 69]
(c) a death benefit shall be paid to the estate of a deceased contributor who has made contributions for not less than the minimum qualifying period;
(d) subject to subsection (1.1), a survivor’s pension shall be paid to the survivor of a deceased contributor who has made contributions for not less than the minimum qualifying period, if the survivor
(i) has reached sixty-five years of age, or
(ii) in the case of a survivor who has not reached sixty-five years of age,
(A) had at the time of the death of the contributor reached thirty-five years of age,
(B) was at the time of the death of the contributor a survivor with dependent children, or
(C) is disabled;
(e) a disabled contributor’s child’s benefit shall be paid to each child of a disabled contributor who
(i) has made contributions for not less than the minimum qualifying period,
(ii) is a contributor to whom a disability pension would have been payable at the time the contributor is deemed to have become disabled if an application for a disability pension had been received before the contributor’s application for a disability pension was actually received, or
(iii) is a contributor to whom a disability pension would have been payable at the time the contributor is deemed to have become disabled if a division of unadjusted pensionable earnings that was made under section 55 or 55.1, had not been made; and
(iv) [Repealed, 1997, c. 40, s. 69]
(f) an orphan’s benefit shall be paid to each orphan of a deceased contributor who has made contributions for not less than the minimum qualifying period.
. . .
(2) For the purposes of paragraphs (1)(b) and (e),
(a) a contributor shall be considered to have made contributions for not less than the minimum qualifying period only if the contributor has made contributions on earnings that are not less than the basic exemption of that contributor, calculated without regard to subsection 20(2),
(i) for at least four of the last six calendar years included either wholly or partly in the contributor’s contributory period or, where there are fewer than six calendar years included either wholly or partly in the contributor’s contributory period, for at least four years, or
(ii) for each year after the month of cessation of the contributor’s previous disability benefit; and
(b) the contributory period of a contributor shall be the period
(i) commencing January 1, 1966 or when he reaches eighteen years of age, whichever is the later, and
(ii) ending with the month in which he is determined to have become disabled for the purpose of paragraph (1)(b), but excluding
(iii) any month that was excluded from the contributor’s contributory period under this Act or under a provincial pension plan by reason of disability, and
(iv) in relation to any benefits payable under this Act for any month after December, 1977, any month for which the contributor was a family allowance recipient in a year for which the contributor’s unadjusted pensionable earnings are less than the basic exemption of the contributor for the year, calculated without regard to subsection 20(2).
84. (1) A Review Tribunal and the Pension Appeals Board have authority to determine any question of law or fact as to
(a) whether any benefit is payable to a person,
(b) the amount of any such benefit,
(c) whether any person is eligible for a division of unadjusted pensionable earnings,
(d) the amount of that division,
(e) whether any person is eligible for an assignment of a contributor’s retirement pension, or
(f) the amount of that assignment,
and the decision of a Review Tribunal, except as provided in this Act, or the decision of the Pension Appeals Board, except for judicial review under the Federal Courts Act, as the case may be, is final and binding for all purposes of this Act.
(2) The Minister, a Review Tribunal or the Pension Appeals Board may, notwithstanding subsection (1), on new facts, rescind or amend a decision under this Act given by him, the Tribunal or the Board, as the case may be.
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COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-216-06
INTITULÉ : JUDITH ARTHURS
c.
LE MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL
(anciennement le ministre du Développement
des ressources humaines)
LIEU DE L’AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L’AUDIENCE : Le 23 mars 2006
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE O’KEEFE
DATE DES MOTIFS : Le 18 septembre 2006
COMPARUTIONS :
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Ivar Lee
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Tania Nolet
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Payne Edmonds LLP Vancouver (Colombie-Britannique)
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John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada
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