ENTRE :
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
MOTIFS DE L’ORDONNANCE
I. Introduction
[1] Les présents motifs font suite à l’audition, à Kamloops, en Colombie‑Britannique, le 21 septembre 2006, d’une demande de contrôle judiciaire présentée à l’égard de deux décisions prises par un fonctionnaire de l’Agence du revenu du Canada (le fonctionnaire) au nom du ministre du Revenu national, lesquelles rejetaient des demandes d’allégement fiscal de second niveau relativement à des pénalités et des intérêts accumulés applicables, dans le cas de Robin Young, aux années d’imposition 1998, 1999, 2000, 2001 et 2002 et, dans le cas de Merrilea Young, aux années d’imposition 1999, 2000 et 2001.
[2] Robin et Merrilea Young sont mariés ensemble. Leurs demandes d’allégement fiscal découlent de situations de fait identiques. Même si la règle générale veut que la demande de contrôle judiciaire ne porte que sur une seule décision, compte tenu des faits en l’espèce, l’examen des deux décisions dans la même demande et à la même audience permet beaucoup d'efficacité sans ajouter à la complexité. Le défendeur ne s’y est pas opposé.
[3] Le défendeur désigné à la demande de contrôle judiciaire était initialement l’Agence des douanes et du revenu du Canada, qui s’appelle maintenant l’Agence du revenu du Canada. L’avocat du défendeur a demandé, à l’audience, que l’intitulé de la cause soit modifié de manière à désigner le procureur général du Canada comme défendeur. Les demandeurs, qui se sont représentés eux‑mêmes de façon très efficace à l’audience, ne se sont pas opposés à ce changement. La modification demandée a donc été incorporée aux présents motifs.
[4] À l’issue de l’audience, j’ai avisé les demandeurs et l’avocat du défendeur que la demande de contrôle judiciaire serait rejetée et je leur ai exposé brièvement les motifs de ce rejet. Je les ai informés également que des motifs écrits suivraient.
II. Contexte
[5] En 1996, les demandeurs vivaient à Tsawwassen, en Colombie‑Britannique. Ils travaillaient tous les deux à plein temps et avaient deux jeunes enfants. Ils avaient deux placements immobiliers et ils étaient impatients de changer leur mode de vie pour être mesure de passer plus de temps avec leurs enfants.
[6] En décembre 1996, Robin Young a acheté toutes les actions de la société Adams Lake Towing Ltd., située à Chase, en Colombie‑Britannique. Les demandeurs ont déménagé, avec leurs enfants, à Adams Lake et ont abandonné les emplois qu’ils occupaient à Tsawwassen.
[7] Pour acheter les actions d’Adams Lake Towing Ltd., les demandeurs ont contracté des dettes importantes. Ils ont été en mesure de se financer avec l’aide du père de Robin Young et en offrant en garantie un bateau que Robin Young opérait sur le fleuve Fraser. Ils n’ont pas vendu leurs placements immobiliers.
[8] Robin Young a pris en charge les activités quotidiennes de l'entreprise, tandis que son père en est devenu le contrôleur. Merrilea Young effectuait de la tenue de livres pour l'entreprise [traduction] […] pour comptabiliser les dépenses de petite caisse et transmettre les renseignements à [nom du père de Robin Young] à Tsawwassen ».
[9] Les parents de Robin Young étaient âgés. Même s'il avait assuré les demandeurs que son état de santé ne nuisait pas à sa capacité d’agir comme contrôleur de l’entreprise, le père de Robin Young a en fait pris du retard dans l’exécution de ses responsabilités. Robin Young s’est trouvé dans une situation où il devait passer beaucoup de temps à faire la navette entre Adams Lake et Tsawwassen pour aider ses parents. En conséquence, il ne réussissait pas à consacrer à l’exploitation de l’entreprise le temps qu’ils avaient jugé nécessaire. Dans les années visées en l’espèce, l’entreprise n’était pas rentable. Les dettes se sont accumulées. Le stress des demandeurs s’est accru.
[10] En dépit de leurs difficultés, les demandeurs continuaient de produire leur déclaration de revenus à temps. Ils ont consulté des fonctionnaires de l’Agence du revenu du Canada qui leur ont dit que, s’ils n’étaient pas en mesure d'acquitter toutes leurs dettes fiscales, ils devaient se concentrer sur les obligations courantes de l’entreprise. Ils ont accepté ce conseil et, pendant que l’entreprise demeurait à jour dans ses obligations, les demandeurs ont pris du retard dans le paiement de leurs dettes personnelles, mais continuaient de produire régulièrement leurs déclarations. Ainsi, au moment où ils ont fait la demande d’allégement fiscal pour raison d’équité, les intérêts et les pénalités accumulés totalisaient 27 064,28 $.
III. Dispositions législatives
[11] Le programme d’équité prévu par la Loi de l’impôt sur le revenu[1] (la Loi) tire son fondement du paragraphe 220(3.1) qui est rédigé comme suit :
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220. (3.1) Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l'annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation.
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220. (3.1) The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership and, notwithstanding subsections 152(4) to 152(5), such assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made as is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest.
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[12] Le pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par le paragraphe 220(3.1) de la Loi peut être délégué en vertu du paragraphe 220(2.01). La question de savoir si le fonctionnaire qui a pris la décision de rejeter les demandes d’allégement fiscal des demandeurs était bien désigné pour le faire au nom du ministre n’est pas une question en litige dans la présente affaire.
[13] Le vaste pouvoir discrétionnaire conféré au ministre en vertu du paragraphe 220(3.1) de la Loi est expliqué davantage dans la circulaire d’information 92-2, datée du 18 mars 1992, intitulée Lignes directrices concernant l’annulation des intérêts et des pénalités (les lignes directrices).
[14] Les articles 5, 6 et 7 de ces lignes directrices sont rédigés comme suit :
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… 5. Il sera convenable d’annuler la totalité ou une partie des intérêts ou des pénalités, ou de renoncer à ceux-ci, si ces intérêts ou ces pénalités découlent de situations indépendantes de la volonté du contribuable ou de l’employeur. Voici des exemples de situations extraordinaires qui pourraient empêcher un contribuable, un agent d’un contribuable, l’exécuteur d’une succession ou un employeur de faire u paiement dans les délais exigés ou de se conformer è d’autres exigences de la Loi de l’impôt sur le revenu :
a) une calamité naturelle ou une catastrophe provoquée par l’homme comme une inondation ou un incendie;
b) des troubles civils ou l’interruption de services comme une grève des postes.
c) une maladie grave ou un accident grave;
d) des troubles émotifs sérieux ou une souffrance morale grave comme un décès dans la famille immédiate.
6. L’annulation des intérêts ou des pénalités ou la renonciation à ceux-ci peuvent également être justifiées si ces intérêts ou pénalités découlent principalement d’actions attribuables au Ministère comme dans les cas suivants :
a) des retards de traitement, ce qui a eu pour effet que le contribuable n’a pas été informé, dans un délai raisonnable, de l’existence d’une somme en souffrance;
b) des erreurs dans la documentation mise à la disposition du public, ce qui a amené des contribuables à soumettre des déclarations ou à faire des paiements en se fondant sur des renseignements erronés;
c) une réponse erronée qu’un contribuable ou un employeur a reçue concernant une demande de renseignements comme dans le cas où le Ministère a informé par erreur un contribuable qu’aucun acompte provisionnel n’est nécessaire pour l’année en cours;
d) des erreurs de traitement;
e) des renseignements fournis en retard comme dans le cas où un contribuable n’a pus faire les paiements voulus d’acomptes provisionnels ou d’arriérés parce qu’il n’avait pas les renseignements nécessaires.
7. Il peut être convenable dans des situations où il y a incapacité de verser le montant exigible d’examiner la possibilité de renoncer ou d’annuler la totalité ou une partie des intérêts afin d’en faciliter le recouvrement, par exemple dans les cas suivants :
a) lorsque les mesures de recouvrement ont été suspendues à cause de l’incapacité de payer;
b) lorsqu’un contribuable ne peut conclure une entente de paiement qui serait raisonnable parce que les frais d’intérêts comptent pour une partie considérable des versements; dans un tel cas, il faudrait penser à renoncer à la totalité ou à une partie des intérêts pour la période où les versements débutent jusqu’à ce que le montant exigible soit payé pourvu que les versements convenus soient effectués à temps. |
… 5. Penalties and interest may be waived or cancelled in whole or in part where they result in circumstances beyond a taxpayer’s or employer’s control. For example, one of the following extraordinary circumstances may have prevented a taxpayer, a taxpayer’s agent, the executor of an estate, or an employer from making a payment when due, or otherwise complying with the Income Tax Act:
(a) natural or human-made disasters such as, flood or fire;
(b) civil disturbances or disruptions in services such as, a postal strike;
(c) a serious illness or accident; or
(d) serious emotional or mental distress such as, death in the immediate family.
6. Cancelling or waiving interest or penalties may also be appropriate if the interest or penalty arose primarily because of actions of the Department, such as:
(a) processing delays which result in the taxpayer not being informed, within a reasonable time, that an amount was owing;
(b) material available to the public contained errors which led taxpayers to file returns or make payments based on incorrect information;
(c) a taxpayer or employer received incorrect advise such as in the case where the Department wrongly advises a taxpayer that no instalment payments will be required for the current year;
(d) errors in processing; or
(e) delays in providing information such as the case where the taxpayer could not make the appropriate instalment or arrears payments because the necessary information was not available.
7. It may be appropriate, in circumstances where there is an inability to pay amounts owing, to consider waiving or canceling interest in all or in part to facilitate collection. For example,
(a) When collection has been suspended due to an inability to pay.
(b) When a taxpayer is unable to conclude a reasonable payment arrangement because the interest charges absorb a significant portion of the payments. In such a case, consideration may be given to waiving interest in all or in part for the period from when payments commence until the amounts owing are paid provided the agreed payments are made on time.
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[15] Bref, ces lignes directrices prévoient l’annulation des pénalités et intérêts qui se sont accumulés ou la renonciation à ces ceux‑ci, en totalité ou en partie, en raison de « situations indépendantes de la volonté du contribuable », lorsque ces pénalités et intérêts découlent « principalement d’actions attribuables au Ministère », en l’occurrence l’Agence du revenu du Canada, ou lorsque l’annulation ou la renonciation pourra « faciliter le recouvrement ».
[16] Compte tenu des faits de la présente affaire, les demandeurs font valoir qu’il aurait dû être renoncé aux pénalités et intérêts accumulés parce que ceux‑ci découlent de circonstances indépendantes de leur volonté, à savoir les maladies graves des parents de Robin Young, plus particulièrement son père, et les troubles émotifs sérieux ou la souffrance morale grave qu’ils ont éprouvés en raison des maladies dont souffraient les parents de Robin Young et finalement du décès de son père, ainsi qu’en raison de leurs efforts pour gérer l’endettement avec lequel ils étaient aux prises. Les demandeurs allèguent également avoir reçu une « réponse erronée » de l’Agence du revenu du Canada lorsqu’il leur a été conseillé d’accorder la priorité aux obligations de leur entreprise plutôt qu’à leurs obligations personnelles. Je n’interprète pas cette dernière observation comme étant un argument sur lequel il a été fortement insisté. Le conseil donné et suivi a certainement permis de protéger la principale source de revenus des demandeurs au quotidien et à plus long terme.
[17] La question de la renonciation en vue de « faciliter le recouvrement » ne se pose pas en l’espèce.
IV. Questions en litige
[18] Dans leur mémoire des faits et du droit, les demandeurs ne soulèvent qu’une seule question qu’ils formulent dans les termes suivants :
[traduction] Pour autant que les demandeurs sont concernés, la seule question en litige dans la présente instance est de savoir si l’Agence des douanes et du revenu du Canada aurait dû exercer son pouvoir discrétionnaire en faveur des demandeurs, en vertu des dispositions d’équité énoncées dans la circulaire d’information IC-92-2, pour annuler les pénalités et les intérêts.
[19] Dans son mémoire des faits et du droit, le défendeur, outre la question de la norme de contrôle applicable, a décrit la question en litige dont la Cour est saisie dans les termes suivants :
[traduction] Le ministre s’est‑il acquitté de son obligation d’agir équitablement dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, prévu au paragraphe 220(3.1) de la Loi, lorsqu’il a rejeté la deuxième demande d’allégement fiscal pour raison d’équité présentée par les demandeurs?
V. Analyse
A. Norme de contrôle applicable
[20] Je suis convaincu que la norme de contrôle applicable aux décisions examinées par la Cour en l’espèce est la norme de la décision raisonnable simpliciter. Dans Succession Dort c. Canada (Ministre du Revenu national)[2], mon collègue, le juge Sean Harrington, a écrit ce qui suit au paragraphe 8 des motifs de la décision :
Conformément aux arrêts Dr Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, […] et Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, […] de la Cour suprême du Canada, le contrôle judiciaire des décisions des tribunaux administratifs doit se faire selon une analyse fonctionnelle et pragmatique. Suivant les circonstances, la norme de contrôle applicable est la décision correcte, la décision déraisonnable ou la décision manifestement déraisonnable. Dans l’arrêt Lanno c. Canada (Agence des douanes et du revenu), […] la Cour d’appel fédérale a infirmé le jugement du juge de première instance, qui avait appliqué la norme de la décision manifestement déraisonnable, et elle a déclaré que la norme applicable était celle de la décision raisonnable. La décision en cause dans cette affaire était celle d’un agent du fisc, qui avait refusé d’exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 152(4.2) de la Loi de manière à permettre d’établir une nouvelle cotisation concernant l’impôt de M. Lanno après la fin de la période normale de nouvelle cotisation, laquelle nouvelle cotisation se serait soldée par un remboursement. Tout comme la disposition en litige en l’espèce, le paragraphe 220(3.1), la disposition en cause faisait partie du Dossier d’équité introduit en 1991. Mme Dort affirme en l’espèce que la décision discrétionnaire relative à la renonciation aux intérêts est elle aussi assujettie à la norme de contrôle de la décision raisonnable. Cet argument est bien fondé. La Cour d’appel fédérale a tout récemment élargi la portée de l’arrêt Lanno, […] au paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu (Comeau c. Agence des douanes et du Revenue du Canada […].
[Renvois omis.]
[21] La norme de la décision raisonnable ou de la décision raisonnable simpliciter prévoit que la cour ne devrait pas modifier la décision attaquée à moins qu’elle ne soit manifestement erronée, c’est‑à‑dire fondée sur un mauvais principe ou une mauvaise appréciation des faits. Une décision déraisonnable est une décision qui, dans l’ensemble, n’est étayée par aucun motif capable de résister à un examen assez poussé. Par ailleurs, une décision raisonnable n’est pas nécessairement une décision correcte et plusieurs décisions raisonnables peuvent découler de l’application d’une règle de droit discrétionnaire à une situation de fait particulière[3].
B. Application de la norme de contrôle aux décisions à l’étude
[22] Tel qu’il a été précisé précédemment, les deux décisions à l’étude découlent d’un même contexte factuel. Les demandeurs étaient aux prises avec des pressions financières très importantes attribuables à un endettement excessif, assumé volontairement, et des obligations personnelles découlant du vieillissement des parents de Robin Young, de leurs maladies et du décès du père qui a suivi. J’accepte d’emblée que la conjonction de ces pressions peut très bien avoir provoqué des troubles émotifs sérieux ou une souffrance morale grave. Cela dit, je pense que la citation suivante extraite des motifs de mon collègue, le juge James Russell, dans la décision Neilans c. Canada (Procureur général)[4], au paragraphe 60, est tout à fait pertinente :
Mme Neilans estime qu’elle est placée dans une situation pénible. Selon elle, elle a assez payé. Mais le régime qui régit sa situation s’applique à l’ensemble des contribuables canadiens. La situation difficile dans laquelle elle se trouve est la conséquence d’une décision qu’elle a librement prise. Elle a créé ce problème en ne produisant pas de déclarations de revenus et en ne payant pas d'impôt.
De la même manière que Mme Neilans, les demandeurs étaient placés dans une situation pénible. Mais, encore une fois, comme dans le cas de Mme Neilans, la situation difficile dans laquelle les demandeurs se trouvaient était la conséquence de décisions qu’ils ont pris librement, à savoir changer leur mode de vie en faisant l’acquisition d’une entreprise, apporter du soutien aux parents de Robin Young au moment où ils en avaient besoin, affecter le peu de ressources dont ils disposaient au paiement de dettes autres que celles de l'impôt sur leur revenu personnel et préserver, aussi longtemps que possible, leurs placements immobiliers de la liquidation ou du refinancement jusqu’à ce qu’il ne soit plus possible de le faire.
[23] Certes, on peut comprendre la décision des demandeurs de vouloir changer leur mode de vie. On peut aussi admirer leur détermination à soutenir les parents de Robin Young au moment où ceux‑ci en avaient besoin, même si cela les empêchait de se consacrer aux affaires de leur entreprise à un moment où il était vraiment nécessaire de s’y consacrer. La décision d’affecter les ressources à certaines dettes par priorité sur leurs dettes fiscales était un choix volontaire. On peut avancer que les autres créanciers n’auraient probablement pas renoncé aux pénalités et intérêts s'il en avait été autrement.
[24] En effet, les demandeurs ont choisi d’emprunter d’un créancier, en l’occurrence le ministre du Revenu national, pour en payer un autre. Ils ont choisi de le faire sous un régime qui s’applique à l’ensemble des contribuables canadiens.
[25] Eu égard à toutes le circonstances de la présente affaire dont la Cour est saisie, je suis convaincu que, si l’on applique la norme de contrôle de la décision raisonnable simpliciter, les décisions à l’étude doivent être maintenues. En d’autres termes, les décisions à l’étude sont étayées par des motifs capables de résister à un examen assez poussé. Il ne s’agit pas de décisions manifestement erronées, c’est‑à‑dire fondée sur un mauvais principe ou une mauvaise appréciation des faits.
VI. Conclusion
[26] Compte tenu de la brève analyse qui précède, la présente demande de contrôle judiciaire sera rejetée. Malgré la demande présentée au nom du défendeur pour que les dépens soient adjugés contre les demandeurs, j’exerce mon pouvoir discrétionnaire à cet égard pour refuser de prononcer une ordonnance d’adjudication des dépens.
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1122-05
INTITULÉ : ROBIN ET MERRILEA YOUNG
c.
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE : KAMLOOPS (C.‑B.)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 21 SEPTEMBRE 2006
MOTIFS DE L’ORDONNANCE : LE JUGE GIBSON
DATE DES MOTIFS : LE 29 SEPTEMBRE 2006
COMPARUTIONS :
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Robin Young Merrilea Young
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POUR LEUR PROPRE COMPTE
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Raj Grewal
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Aucun
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POUR LES DEMANDEURS |
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John H. Sims, c.r. Sous‑procureur général du Canada Ottawa (Ontario)
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