Ottawa (Ontario), le 4 octobre 2006
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE DAWSON
ENTRE :
AMBER QAISER QAZI
KELEEM KEHAAN QAZI
SHAHEER QAZI
demandeurs
et
ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] M. Mahmood Qazi a présenté une demande de visa de résident permanent à titre de membre de la catégorie des travailleurs qualifiés le 25 novembre 1999. La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi), est entrée en vigueur par la suite, de sorte que sa demande a été examinée en fonction des critères applicables aux travailleurs qualifiés (fédéral) prévus par la Loi et par le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227 (le Règlement), ainsi qu’en fonction de l’ancien régime législatif constitué par la Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I‑2 (l’ancienne loi), et le Règlement sur l’immigration de 1978, DORS/78‑172 (l’ancien règlement). Un agent d’immigration désigné du Consulat général du Canada à Hong Kong (l’agent) n’était pas convaincu que M. Qazi réussirait son établissement économique au Canada, que ce soit sous l’ancien régime ou sous le nouveau. La demande de résidence permanente a donc été rejetée.
[2] La présente demande de contrôle judiciaire visant cette décision défavorable portera sur la question de savoir si l’agent a traité de manière appropriée le défaut de M. Qazi de se présenter à deux entrevues auxquelles il avait été convoqué.
LE CONTEXTE
[3] Le Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration (le STIDI) indique ce qui suit :
- Le 25 novembre 1999, la demande de résidence permanente a été présentée.
- Le 3 janvier 2000, le dossier a été examiné.
- Le 8 avril 2003, une lettre fondée sur la LIPR et une liste de documents ont été envoyées à M. Qazi.
- Le 13 février 2004, un agent a écrit que le dossier [traduction] « sera étudié sous le régime le plus favorable : celui de l’ancienne loi ou celui de la LIPR. Afin que nous puissions procéder à un examen complet, le demandeur devra nous transmettre les documents mentionnés dans la liste que nous lui avons fait parvenir le 8 avril 2003 ».
- Le 31 mars 2004, un agent a écrit : [traduction] « Suivi nécessaire en ce qui concerne les documents demandés en avril 2003 ».
- Le 13 avril 2004, une lettre a été envoyée à M. Qazi. Cette lettre, dont une copie a été versée au dossier du tribunal, indiquait ce qui suit : [traduction] « Un examen de votre dossier révèle que nous ne disposons pas actuellement de renseignements suffisants pour procéder à un tel examen. Nous vous avons déjà demandé de nous transmettre certains documents, mais nous n’avons pas jusqu’à maintenant reçu l’information nécessaire. Vous êtes donc prié de fournir les documents énumérés ci‑dessous dans les 60 jours suivant la date de la présente lettre. Veuillez noter que, si vous le faites, nous pourrons procéder à l’examen de votre demande sans qu’il soit nécessaire de vous convoquer à une entrevue à nos bureaux [soulignement omis] ». Le dossier n’indique pas que les documents ont été transmis.
- Le 10 mars 2005, un agent a écrit : [traduction] « Cas discuté avec le gestionnaire du programme d’immigration. Entrevue justifiée ».
- Le 1er avril 2005, une lettre a été envoyée à M. Qazi aux soins de son conseiller. La lettre, qui a été versée au dossier du tribunal, indique notamment ce qui suit :
[traduction] La présente concerne votre demande de résidence permanente au Canada. Pour que nous puissions déterminer si vous remplissez les exigences du Canada en matière d’immigration, vous devrez vous présenter à une entrevue qui aura lieu au Consulat général aux date et heure suivantes :
Date : Le mardi 7 juin 2005 Heure : 10 h
- Dans une lettre datée du 20 mai 2005, le nouveau conseil de M. Qazi demandait que l’entrevue soit annulée, qu’elle se déroule par téléphone ou par vidéo, ou qu’elle soit reportée. Certains renseignements à jour ont été fournis relativement à la demande.
- Le 1er juin 2005, l’agent a écrit : [traduction] « Nous informerons le représentant que l’entrevue ne peut être annulée et que, en raison de l’incapacité du demandeur de se présenter aux entrevues qui auraient dû avoir lieu le 22 avril 2003 et le 7 juin 2005, une dernière date d’entrevue sera fixée. Si le demandeur ne s’y présente pas, sa demande sera rejetée. » L’agent a ensuite corrigé cette information en indiquant que l’entrevue fixée au 22 avril 2003 avait été annulée et qu’une lettre de convocation à cette entrevue n’avait jamais été envoyée au demandeur.
- Le 2 juin 2005, l’agent a envoyé à M. Qazi la lettre suivante, dont une copie a été versée au dossier du tribunal :
[traduction]
Monsieur,
La présente concerne votre demande de résidence permanente au Canada.
Veuillez prendre note qu’une entrevue est nécessaire. Étant donné que vous n’avez pu vous présenter aux entrevues du 22 avril 2003 et du 7 juin 2005, une dernière entrevue aura lieu le 13 septembre 2005, à 9 h.
Votre demande sera automatiquement rejetée si vous ne vous présentez pas à cette entrevue.
Veuillez consulter la liste ci‑jointe des documents additionnels que vous devrez apporter à l’entrevue.
Veuillez agréer, Monsieur, l’expression de nos salutations distinguées.
[soulignement omis]
- Il n’est pas contesté que M. Qazi ne s’est pas présenté à l’entrevue le 13 septembre 2005. Dans une lettre datée du 18 août 2005, son conseil avait de nouveau demandé que l’entrevue soit annulée.
- Le 14 septembre 2005, l’agent a passé en revue les faits décrits ci‑dessus et a procédé à l’examen de la demande de visa de résident permanent de M. Qazi en se servant des renseignements contenus dans le dossier de celui‑ci.
LA DÉCISION DE L’AGENT
[4] En ce qui concerne les critères prévus par l’ancien règlement, M. Qazi a reçu 61 points d’appréciation, alors que 70 points étaient nécessaires pour obtenir un visa d’immigrant. Aucun point ne lui a été attribué pour l’expérience ou les qualités personnelles parce que, comme il n’y avait pas eu d’entrevue, [traduction] « l’expérience [de travail] que M. Qazi prétendait avoir ne pouvait pas être confirmée » et ses qualités personnelles ne pouvaient pas être évaluées. Un maximum de huit et de dix points auraient pu être accordés respectivement pour l’expérience et pour les qualités personnelles.
[5] Pour ce qui est des critères prévus par le Règlement, M. Qazi a reçu 44 points, alors que 67 points sont requis pour pouvoir obtenir un visa. Aucun point ne lui a été accordé pour l’expérience parce que l’expérience de travail qu’il prétendait avoir n’a pas pu être vérifiée lors d’une entrevue. De plus, aucun point ne lui a été attribué pour la capacité d’adaptation. Un maximum de 21 et de 10 points pouvaient être accordés pour ces critères. Par ailleurs, M. Qazi a obtenu 20 points sur 25 points possibles pour ses études.
LES ERREURS QUI AURAIENT ÉTÉ COMMISES
[6] M. Qazi affirme que l’agent a commis les erreurs suivantes :
(i) il ne lui a attribué aucun point pour son expérience de travail lors de l’appréciation qu’il a effectuée sous les deux régimes législatifs;
(ii) il lui a attribué 20 points au lieu de 25 points pour ses études sous le régime du Règlement;
(iii) il ne lui a attribué aucun point au lieu de huit points pour sa capacité d’adaptation sous le régime du Règlement.
EXAMEN DE LA DÉCISION
(i) L’appréciation de l’expérience de travail
[7] M. Qazi fait valoir que l’agent disposait de documents objectifs et vérifiables confirmant l’expérience de travail qu’il disait avoir. L’agent n’a exprimé aucun doute dans sa décision quant à l’authenticité de ces documents ou quant à l’expérience de travail de M. Qazi et n’a pas contredit cette expérience. On prétend qu’il était absurde de laisser entendre que l’agent n’était pas en mesure de confirmer l’expérience de travail de M. Qazi parce que ce dernier ne s’est pas présenté à une entrevue.
[8] M. Qazi fonde sa thèse sur les directives données aux agents dans le chapitre 6 du Guide de traitement des demandes à l’étranger (OP 6), qui décrit le traitement des demandes présentées dans la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral). La section 11.2 de l’OP 6 indique ce qui suit :
11.2. Utilisation de l’entrevue
Les normes de sélection sont objectives et clairement définies; l’admissibilité peut être évaluée, pour les cas simples, grâce aux renseignements contenus dans les formulaires et les documents requis soumis lors de la demande de résidence permanente.
Dans la plupart des cas, l’agent devrait être en mesure de prendre des décisions, que ce soit pour accepter ou rejeter une demande, en fonction des documents fournis. Cependant, une entrevue pourrait être nécessaire dans certains cas.
Si, à la suite de visites sur place, de vérifications téléphoniques ou par d’autres moyens, l’agent entretient des doutes sur l’authenticité ou l’exactitude des renseignements ou des documents, il doit en faire part au demandeur, que ce soit par écrit ou lors d’entrevues.
L’agent peut faire passer des entrevues aux demandeurs afin de :
• s’assurer que les renseignements contenus dans la demande sont complets et véridiques;
• détecter et prévenir les cas de renseignements et de documents frauduleux;
• clarifier les renseignements spécifiques;
• effectuer un contrôle de la qualité.
L’agent ne peut pas faire passer d’entrevues pour :
• évaluer les compétences linguistiques;
• déterminer l’aptitude personnelle du demandeur (puisque ce critère n’existe plus).
[9] En ce qui concerne cette thèse du demandeur, je souligne d’abord que l’ancien règlement renfermait deux dispositions relatives à l’obligation de M. Qazi de se présenter à une entrevue. Il était question de cette obligation au paragraphe 22.1(1), une disposition générale qui permettait à un agent d’immigration d’exiger de toute personne demandant le droit d’établissement qu’elle subisse une entrevue, et à l’annexe 1, où il était indiqué que des points d’appréciation pour les qualités personnelles étaient attribués au demandeur au cours d’une entrevue. Il ressort de la jurisprudence de la Cour que le défaut d’un demandeur de se présenter à une entrevue pouvait justifier le rejet d’une demande d’établissement, à tout le moins dans les cas où un agent d’immigration avait examiné soigneusement la demande écrite et avait déterminé qu’une entrevue était nécessaire. Voir, par exemple, Voskanova c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] A.C.F. no 449, et Zhu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] A.C.F. no 99.
[10] À mon avis, les circonstances en l’espèce entourant l’examen de la demande sous le régime de l’ancienne loi et de l’ancien règlement en l’espèce ne sont pas différentes de celles en cause dans Zhu, où mon collègue le juge MacKay a écrit au paragraphe 26 :
26 Je conclus, eu égard aux circonstances de l’espèce, que l’agent des visas a effectivement fini par apprécier la demande à la lumière des documents soumis par le demandeur, mais qu’il a conclu qu’aucune conclusion définitive ne pouvait être tirée à son sujet sans une entrevue. Face au défaut du demandeur de se présenter à trois reprises à l’entrevue à laquelle il avait été convoqué, l’agent a rejeté la demande au motif qu’il n’était pas convaincu que le demandeur avait satisfait aux exigences énoncées dans la Loi pour être admis au Canada en tant qu’investisseur. Le demandeur était donc une personne visée à l’alinéa 19(2)d) de la Loi, c’est-à-dire une personne à qui l’admission au Canada ne pouvait être accordée, étant donné qu’il ne s’était pas conformé à des mesures ou instructions légalement données en vertu de la Loi ou de ses règlements d’application et qui l’obligeaient à se présenter à une entrevue pour que l’agent puisse compléter l’examen de sa demande.
[11] Même si c’est à deux et non à trois entrevues que M. Qazi ne s’est pas présenté, j’adopte le même raisonnement en l’espèce et je conclus que l’agent n’a commis aucune erreur susceptible de révision dans son examen de la demande de M. Qazi sous le régime de l’ancienne loi et de l’ancien règlement.
[12] En ce qui concerne l’appréciation de l’expérience de travail de M. Qazi sous le régime de la Loi et du Règlement, un agent a toujours le pouvoir discrétionnaire d’exiger qu’un demandeur subisse une entrevue. Ce pouvoir découle du paragraphe 16(1) de la Loi. Il est reconnu également dans le chapitre OP 6, dont la section 11.2 -- qui mentionne que les décisions relatives à la sélection peuvent, dans la plupart des cas, être prises sur la foi des documents fournis – renferme la mise en garde suivante à l’intention des agents :
Note : On attend des bureaux des visas qu’ils fassent des vérifications ciblées et au hasard afin de détecter et de prévenir la fraude. Le nombre et le pourcentage des cas examinés doivent être suffisamment élevés pour avoir un effet dissuasif sur les fraudeurs potentiels. L’article L40 fait des fausses indications un motif en soi d’inadmissibilité et prévoit une interdiction de deux ans pour les personnes directement ou indirectement impliquées dans une telle pratique.
Les entrevues, les visites sur place et les vérifications téléphoniques ont démontré leur efficacité pour détecter et combattre la fraude. Les renseignements obtenus lors d’entrevues où des cas de fraudes sont mis à jour aideront les agents à constater les tendances actuelles et à préciser le profil des fraudeurs pour un usage ultérieur.
[13] La personne qui présente une demande de visa d’immigrant n’a pas le droit d’exiger que sa demande soit examinée sans entrevue. La fourniture de tous les renseignements et documents écrits exigés par la Loi et le Règlement est simplement une condition préalable à l’examen approfondi de la demande (voir l’alinéa 10(1)c) du Règlement et la section 8.2 du chapitre OP 6).
[14] Quant au degré d’attention avec lequel la décision d’un agent d’exiger une entrevue doit être examinée, le juge McDonald (qui était à l’époque un juge de ce qui était appelée la Section d’appel de la Cour fédérale siégeant à la Section de première instance de la Cour fédérale) a écrit au paragraphe 6 de Su c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] A.C.F. no 1091 :
6. L’article 22.1 du règlement est, selon moi, déterminant à cet égard. Il prévoit qu’un agent d’immigration peut exiger de tout demandeur qu’il subisse une entrevue « aux fins de l’examen de la demande ». Par conséquent, bien qu’un examen des documents doive être effectué (c’est-à-dire un examen de la demande), si un agent décide au cours de l’évaluation qu’une entrevue est justifiée, le demandeur doit se présenter à l’entrevue car celle-ci fait partie de l’évaluation. La décision d’exiger que le demandeur subisse une entrevue fait partie du processus d’évaluation, à moins que ce pouvoir discrétionnaire soit exercé illégalement ou entravé de quelque manière. Si un demandeur n’est pas en mesure de se présenter à l’entrevue au bureau du consulat de son choix, ou ne peut faire transférer son dossier à un autre bureau, il ne se conforme pas à l’article 22.1 du règlement. [Non souligné dans l’original.]
[15] Ainsi, la Cour a statué que c’est la norme de contrôle de la décision manifestement déraisonnable qui s’applique à la décision de convoquer un demandeur à une entrevue.
[16] La décision Su a été rendue en application de l’ancienne loi et de l’ancien règlement. Toutefois, le régime législatif actuel confère toujours à l’agent le pouvoir discrétionnaire d’exiger qu’un demandeur se soumette à une entrevue. Il faut, pour déterminer quelle norme de contrôle s’applique à l’exercice de ce pouvoir, tenir compte des quatre facteurs de l’analyse pragmatique et fonctionnelle (l’existence d’une clause privative, l’expertise relative, l’objet de la disposition et de la loi et la nature du problème). En ce qui concerne ces facteurs :
(1) le fait que le contrôle judiciaire de la décision rendue par un agent doit être autorisé semble indiquer que le législateur entendait accorder un droit de contrôle restreint (voir Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, au paragraphe 31);
(2) l’expertise est une notion relative qui doit être évaluée dans le contexte de la question précise dont est saisi le décideur. Les agents acquerront une expertise en déterminant dans quels cas une entrevue est nécessaire. La Cour ne possède pas une expertise plus grande à l’égard de cette décision fondée sur les faits. Ce facteur milite en faveur de la retenue;
(3) l’objet de la disposition est de faciliter la production de renseignements complets et exacts. La disposition n’exige pas que l’on mette en équilibre les intérêts des différentes parties. Ce facteur favorise un contrôle judiciaire plus limité;
(4) la question de savoir si une entrevue est nécessaire est hautement discrétionnaire et dépend des faits. Le paragraphe 16(1) de la Loi exige cependant que le demandeur « donn[e] les renseignements et tous éléments de preuve pertinents et présent[e] les […] documents requis ». Ainsi, la décision d’un agent de demander des renseignements est assujettie à des restrictions, ce qui semble indiquer que l’intention du législateur était de soumettre cette décision à un certain contrôle.
[17] À mon avis, ces facteurs mènent à la conclusion que la décision devrait être contrôlée en fonction de la norme de la décision raisonnable simpliciter. Cette norme ne permet pas au tribunal chargé du contrôle de se demander ce qu’aurait été la décision correcte. En fait, « [l]a norme de la décision raisonnable donne effet à l’intention du législateur de confier à un organisme spécialisé la responsabilité principale de trancher la question selon son propre processus et ses propres raisons. La norme de la décision raisonnable n’implique pas que l’instance décisionnelle dispose simplement d’une “marge d’erreur” par rapport à ce que la cour estime être la solution correcte. » Voir Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, au paragraphe 50.
[18] J’appliquerai maintenant cette norme à la décision de l’agent. Les notes du STIDI révèlent qu’au moins deux agents ont décidé que des renseignements additionnels devaient être obtenus, comme le montrent les demandes envoyées par la poste à cette fin (même si ces demandes n’ont pas été reçues, comme M. Qazi le laisse entendre dans l’affidavit déposé au soutien de sa demande). Au moins deux agents ont conclu qu’une entrevue était nécessaire. Me fondant sur les notes contenues dans le STIDI, j’arrive à la conclusion qu’il n’était pas déraisonnable de demander que M. Qazi subisse une entrevue afin de fournir des renseignements additionnels devant servir à déterminer s’il satisfaisait aux conditions d’admission.
[19] M. Qazi ne s’étant pas présenté à la dernière entrevue, l’agent a examiné la demande en se servant des documents qui avaient été produits. Il a conclu cependant qu’il n’était pas en mesure d’apprécier ou de confirmer l’expérience de travail de M. Qazi sans tenir d’entrevue. Cette décision n’était pas déraisonnable dans les circonstances, étant donné qu’une personne raisonnable pouvait arriver à une telle décision sur la foi de la preuve.
(ii) L’appréciation des études et (iii) l’appréciation de la capacité d’adaptation
[20] Si l’on suppose que l’agent a commis une erreur en appréciant ces deux facteurs comme M. Qazi le prétend, ce dernier aurait eu droit à 13 points supplémentaires, ce qui lui aurait donné un total de 57 points. Or, 67 points étaient nécessaires. Une telle erreur n’était donc pas importante puisqu’elle n’aurait rien changé au résultat.
(iv) Conclusion
[21] Je suis troublée par le fait que les notes du STIDI n’expliquent pas de manière détaillée pourquoi il a été décidé qu’une entrevue était nécessaire. À mon avis, il serait préférable d’exposer brièvement dans les notes du STIDI les motifs qui justifient la décision de tenir une entrevue. Il appartient cependant à chaque demandeur de démontrer qu’il satisfait aux critères d’admission. En l’espèce, où le dossier du tribunal indique que des documents écrits additionnels étaient nécessaires et ont été demandés au demandeur et où ce dernier a omis de se présenter à deux reprises à une entrevue alors qu’il connaissait les conséquences de ce défaut, je ne suis pas disposée à conclure que l’agent avait l’obligation d’expliquer plus en détail dans les notes du STIDI pourquoi une entrevue était nécessaire.
[22] Pour ces motifs, la demande de contrôle judiciaire sera rejetée.
[23] M. Qazi n’a pas demandé la certification d’une question et, compte tenu des faits particuliers de la présente affaire, aucune question n’est certifiée. La présente décision repose très largement sur les faits qui ont été présentés à la Cour et je ne suis pas convaincue que ces faits soulèvent une question de portée générale.
JUGEMENT
LA COUR STATUE QUE :
1. La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
Juge
Traduction certifiée conforme
Lynne Davidson-Fournier, traductrice-conseil
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-6897-05
INTITULÉ : MAHMOOD QAISER QAZI
AMBER QAISER QAZI
KELEEM KEHAAN QAZI
SHAHEER QAZI
c.
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
LIEU DE L’AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 26 JUILLET 2006
MOTIFS DU JUGEMENT
ET JUGEMENT : LA JUGE DAWSON
DATE DES MOTIFS : LE 4 OCTOBRE 2006
COMPARUTIONS :
Naser Iqbal POUR LES DEMANDEURS
David Tyndale POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Naser Iqbal POUR LES DEMANDEURS
Avocat
North York (Ontario)
John H. Sims, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada