Halifax (Nouvelle-Écosse), le 27 septembre 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE O’KEEFE
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
LE JUGE O’KEEFE
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision de la Commission d’appel des pensions (la Commission) qui a été communiquée au défendeur le 16 novembre 2005, par laquelle la Commission donnait au défendeur l’autorisation d’interjeter appel d’une décision du tribunal de révision rendue le 25 janvier 2001. L’autorisation d’interjeter appel a été accordée quatre ans après que le délai imparti pour la présentation d’une demande d’autorisation eut expiré, et après que le dossier de la première demande d’autorisation du défendeur eut été fermé, puis réactivé sous un nouveau numéro.
[2] Le demandeur sollicite une ordonnance annulant la décision de la Commission et renvoyant l’affaire à un autre commissaire pour nouvel examen.
Le contexte
[3] Le défendeur a 34 ans. Il a terminé sa douzième année en Inde et a suivi une formation de six mois en climatisation à la Northern Alberta Institute of Technology. Il a aussi une certaine formation en informatique.
[4] Le dernier emploi du défendeur, d’octobre 1990 à décembre 1998, était un emploi d’homme à tout faire dans une boulangerie. Il s’est blessé au travail et a dû subir deux chirurgies au dos en avril 1996 et en mai 1999. Il a cessé de travailler en décembre 1998 en raison du mauvais état de santé de son dos.
[5] Le défendeur a d’abord présenté une demande de prestations d’invalidité en vertu du Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-8 (RPC), en septembre 1999. Le ministre du Développement des ressources humaines (le ministre) a rejeté sa demande une première fois, puis une deuxième fois lors d’un nouvel examen. Le tribunal de révision a entendu l’appel du défendeur le 19 décembre 2000 et l’a rejeté dans sa décision du 25 janvier 2001.
[6] Le 25 avril 2001, le défendeur a présenté une demande d’autorisation d’interjeter appel de la décision du tribunal de révision devant la Commission, donnant comme raison [traduction] « Je ne suis pas d’accord avec cette décision ». Il n’a présenté aucun document à l’appui de sa demande d’autorisation d’interjeter appel. Dans une lettre datée du 3 mai 2001, la Commission a avisé le défendeur qu’elle ne pouvait pas accepter sa demande en raison de l’absence de motifs d’appel. Le défendeur avait jusqu’au 14 juin 2001 pour présenter une demande plus détaillée ou une lettre précisant les motifs de l’appel, à défaut de quoi la Commission conclurait qu’il ne souhaitait pas interjeter appel et elle fermerait le dossier.
[7] Le défendeur n’a présenté aucun autre document dans le délai imparti. Par conséquent, la Commission a avisé le commissaire des tribunaux de révision, le 31 juillet 2001, que, comme le défendeur n’avait pas présenté une demande d’autorisation d’interjeter appel en bonne et due forme, elle fermait le dossier.
[8] En janvier 2005, le défendeur a présenté une deuxième demande de prestations d’invalidité. En avril 2005, le ministre a avisé le défendeur que sa demande était rejetée parce qu’il était lié par la décision définitive que le tribunal de révision avait rendue précédemment, qui avait rejeté sa première demande. Le défendeur a été avisé que sa nouvelle demande ne serait examinée que s’il avait versé au RPC suffisamment de nouvelles cotisations depuis décembre 2000.
[9] Pour obtenir de l’aide dans cette affaire, le défendeur a retenu les services d’un représentant, M. Seebaran. Dans une lettre datée du 22 avril 2005, M. Seebaran a demandé l’autorisation d’interjeter appel de la décision du tribunal de révision rendue le 25 janvier 2001. La Commission a répondu par lettre à M. Seebaran le 10 juin 2005, l’avisant que le dossier du défendeur avait été fermé parce qu’il n’avait pas présenté une demande d’autorisation d’interjeter appel en bonne et due forme. Le paragraphe suivant concluait la lettre :
[traduction]
Si vous souhaitez poursuivre cette demande, vous devez présenter à la Commission des motifs écrits expliquant pourquoi vous vous opposez à la décision du tribunal de révision. Le dossier du défendeur restera fermé tant que ces renseignements n’auront pas été communiqués.
[10] Le 16 août 2005, M. Seebaran a présenté à la Commission quelques rapports de médecins spécialistes et du médecin de famille du défendeur qui dataient de 2003.
[11] Dans une lettre datée du 15 septembre 2005, la Commission a accusé réception des lettres du 22 avril 2005 et du 16 août 2005 de M. Seebaran. La Commission mentionnait que l’appel du défendeur était réactivé sous un nouveau numéro de dossier et que son dossier précédent restait fermé.
[12] Dans une lettre datée du 16 novembre 2005, le défendeur a été avisé par le membre désigné par la Commission qu’il lui accordait l’autorisation d’interjeter appel.
[13] Il s’agit du contrôle judiciaire de la décision de la Commission d’accorder au défendeur l’autorisation d’interjeter appel.
Les questions en litige
[14] Le demandeur soutient que la question en litige est de savoir si la Commission avait la compétence pour accorder l’autorisation d’interjeter appel. Autrement dit :
1. La Commission était-elle dépourvue de la compétence pour accorder l’autorisation d’interjeter appel parce que :
a) la Commission était devenue functus officio parce qu’elle avait fermé le dossier en juillet 2001?
b) subsidiairement, la Commission n’avait pas accordé au défendeur une prorogation du délai imparti pour demander l’autorisation d’interjeter appel de la décision et que, par conséquent, elle ne pouvait pas entendre la demande d’autorisation d’interjeter appel?
Les observations du demandeur
[15] Le demandeur soutient que la question de la compétence est une question de droit et que la décision correcte est la norme applicable.
[16] Le demandeur fait valoir que la loi prescrit les renseignements qui doivent être présentés dans une demande d’autorisation d’interjeter appel et le délai dans lequel la demande doit être présentée. En ce qui a trait au contenu d’une demande d’autorisation d’interjeter appel, l’article 4 des Règles de procédure de la Commission d’appel des pensions (prestations), C.R.C. 1978, ch. 390 (les Règles de la Commission), prévoit qu’une demande d’autorisation d’interjeter appel doit indiquer les motifs invoqués pour obtenir l’autorisation d’interjeter appel et un exposé des faits allégués, y compris les motifs que la partie entend invoquer ainsi que les preuves documentaires qu’elle entend présenter à l’appui de l’appel.
[17] En ce qui a trait au délai dans lequel la demande d’autorisation d’interjeter appel doit être présentée, le paragraphe 83(1) du RPC prévoit qu’une partie peut présenter une demande d’autorisation d’interjeter appel d’une décision du tribunal de révision « soit dans les quatre-vingt-dix jours suivant le jour où la décision du tribunal de révision est transmise à la personne ou au ministre, soit dans tel délai plus long qu’autorise le président ou le vice-président de la Commission d’appel des pensions avant ou après l’expiration de ces quatre-vingt-dix jours ». L’article 5 des Règles de la Commission prévoit que la demande de prorogation du délai imparti pour demander l'autorisation d'interjeter appel doit être signifiée au président ou au vice-président et doit contenir les renseignements visés à l’article 4 ainsi qu’un exposé des motifs sur lesquels elle est fondée.
[18] Le demandeur soutient que la Commission avait raison en juin 2001 lorsqu’elle a rejeté la demande d’autorisation d’interjeter appel que le défendeur avait présentée en avril 2001. La demande ne contenait pas les renseignements requis et n’offrait aucun fondement à partir duquel la Commission pouvait décider si la demande du défendeur était défendable.
[19] Le demandeur fait valoir que lorsque la Commission a conclu qu’elle n’examinerait pas la demande du défendeur et qu’elle a par conséquent fermé le dossier, elle est devenue functus officio parce qu’aucune disposition du RPC ne prévoit qu’un demandeur puisse présenter une nouvelle demande d’autorisation d’interjeter appel, ni que la Commission puisse réexaminer une telle demande (voir Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848, au paragraphe 20).
[20] Subsidiairement, le demandeur soutient que si la Cour conclut que la Commission n’était pas devenue functus officio au sujet de la demande d’autorisation d’interjeter appel, elle n’avait pas la compétence d’accorder l’autorisation d’interjeter appel parce que le défendeur n’avait pas demandé une prorogation du délai imparti et qu’aucune prorogation n’avait été accordée en ce qui a trait à la demande présentée en avril 2005. Le demandeur fait valoir que la seule demande d’autorisation d’interjeter appel qui ait été présentée au commissaire désigné de la Commission a été présentée par M. Seebaran en avril 2005, quatre ans après que le délai imparti par la loi eut expiré. Les renseignements que M. Seebaran a présentés par la suite portaient sur cette demande, et non sur la demande d’avril 2001. Le demandeur soutient que si une demande d’autorisation d’interjeter appel est présentée après l’expiration du délai imparti, le demandeur doit demander une prorogation du délai et celle-ci doit lui être accordée. Le demandeur fait valoir qu’un commissaire outrepasse sa compétence, ou ne l'exerce pas dûment, s'il accorde l'autorisation d'interjeter appel sans aussi consentir une prorogation du délai d'appel. Le demandeur appuie cet argument sur Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Penna, 2005 CF 469, au paragraphe 10; Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Eason, 2005 CF 1698, au paragraphe 20; Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Dawdy, 2006 CF 429, au paragraphe 23.
[21] Pour les motifs qui précèdent, le demandeur soutient que la Commission n’avait pas la compétence d’accorder l’autorisation d’interjeter appel, que sa décision en ce sens devrait être annulée et que l’affaire devrait être renvoyée à un autre commissaire pour nouvel examen.
Les observations du défendeur
[22] Le défendeur n’a pas présenté d’observations écrites.
Analyse et décision
1. La Commission était-elle dépourvue de la compétence pour accorder l’autorisation d’interjeter appel parce que :
a) la Commission était devenue functus officio parce qu’elle avait fermé le dossier en juillet 2001?
Le demandeur soutient que la Commission était devenue functus officio lorsqu’elle a fermé le dossier et que, par conséquent, elle ne pouvait pas entendre la demande d’autorisation d’interjeter appel du défendeur. Le demandeur cite le paragraphe 20 de l’arrêt de la Cour suprême du Canada dans Chandler, susmentionné :
Je ne crois pas que le juge Martland ait voulu affirmer que le principe functus officio ne s'applique aucunement aux tribunaux administratifs. Si l'on fait abstraction de la pratique suivie en Angleterre, selon laquelle on doit hésiter à modifier ou à rouvrir des jugements officiels, la reconnaissance du caractère définitif des procédures devant les tribunaux administratifs se justifie par une bonne raison de principe. En règle générale, lorsqu'un tel tribunal a statué définitivement sur une question dont il était saisi conformément à sa loi habilitante, il ne peut revenir sur sa décision simplement parce qu'il a changé d'avis, parce qu'il a commis une erreur dans le cadre de sa compétence, ou parce que les circonstances ont changé. Il ne peut le faire que si la loi le lui permet ou s'il y a eu un lapsus ou une erreur au sens des exceptions énoncées dans l'arrêt Paper Machinery Ltd. v. J. O. Ross Engineering Corp., précité.
[24] Pour que le principe de functus officio s’applique, la Commission doit avoir rendu une décision définitive. J’ai examiné les documents versés au dossier et je ne peux pas conclure que la Commission a rendu une décision définitive au sujet de la demande d’autorisation d’interjeter appel. La Commission a déclaré qu’elle n’accueillerait pas la demande d’autorisation d’interjeter appel du défendeur et elle a fermé le dossier parce que cette demande était incomplète et qu’il n’avait pas présenté les autres documents qu’on lui avait demandés. La Commission a présumé que le défendeur ne souhaitait plus poursuivre sa demande d’autorisation d’interjeter appel. Cela ne constitue pas une décision définitive sur la demande d’autorisation. À mon avis, la Commission n’a pas rendu une décision définitive au sujet de la demande d’autorisation d’interjeter appel du défendeur. Par conséquent, je ne peux pas conclure que la Commission était devenue functus officio.
[25] Question 1b)
1. La Commission était-elle dépourvue de la compétence pour accorder l’autorisation d’interjeter appel parce que :
b) subsidiairement, la Commission n’avait pas accordé au défendeur une prorogation du délai imparti pour demander l’autorisation d’interjeter appel de la décision et, par conséquent, elle ne pouvait pas entendre la demande d’autorisation d’interjeter appel?
Une partie peut demander l’autorisation d’interjeter appel après l’expiration du délai de 90 jours prescrit au paragraphe 83(1) du RPC si elle demande une prorogation de ce délai et que la prorogation lui est accordée. Le paragraphe 83(1) du RPC se lit comme suit :
83. (1) La personne qui se croit lésée par une décision du tribunal de révision rendue en application de l’article 82 — autre qu’une décision portant sur l’appel prévu au paragraphe 28(1) de la Loi sur la sécurité de la vieillesse — ou du paragraphe 84(2), ou, sous réserve des règlements, quiconque de sa part, de même que le ministre, peuvent présenter, soit dans les quatre-vingt-dix jours suivant le jour où la décision du tribunal de révision est transmise à la personne ou au ministre, soit dans tel délai plus long qu’autorise le président ou le vice-président de la Commission d’appel des pensions avant ou après l’expiration de ces quatre-vingt-dix jours, une demande écrite au président ou au vice-président de la Commission d’appel des pensions, afin d’obtenir la permission d’interjeter un appel de la décision du tribunal de révision auprès de la Commission.
[26] La Cour fédérale a statué que la Commission commet une erreur de droit, outrepasse sa compétence ou ne l’exerce pas dûment si elle accueille une demande d’autorisation d’interjeter appel lorsque le délai imparti est expiré et qu’aucune demande de prorogation du délai n’a été présentée, conformément aux Règles de la Commission, et que la Commission n’a pas accordé de prorogation de délai pour la présentation de la demande d’autorisation d’interjeter appel (voir Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Penna, 2005 CF 469, au paragraphe 10). De plus, on ne peut pas déduire de la décision de la Commission qu’une prorogation du délai a été accordée. En d’autres termes, même si une partie qui cherche à obtenir une autorisation d’interjeter appel présente une demande de prorogation de délai, la Commission commet une erreur susceptible de révision si elle accorde l’autorisation d’interjeter appel sans expressément examiner et accueillir la demande de prorogation de délai (voir Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Eason, 2005 CF 1698, au paragraphe 20).
[27] En l’espèce, il est clair que le défendeur n’avait pas demandé de prorogation du délai imparti pour la présentation de sa demande d’autorisation d’interjeter appel, et qu’une telle prorogation n’avait pas été accordée, lorsqu’il a demandé l’autorisation d’interjeter appel en avril 2005. Rien au dossier n’indique que la Commission ait examiné la possibilité d’accorder une prorogation du délai imparti pour la présentation de la demande d’autorisation d’interjeter appel d’avril 2005. Par conséquent, le demandeur fait valoir que la Commission n’avait pas la compétence d’accorder l’autorisation d’interjeter appel.
[28] L’argument du demandeur suppose qu’il y a eu deux demandes d’autorisation d’interjeter appel : une en avril 2001, et une deuxième en avril 2005. Je suis d’accord avec le demandeur, parce que la Commission a déclaré qu’elle avait fermé le dossier d’avril 2001 et que ce dossier restait fermé, alors que la demande d’appel du défendeur présentée en avril 2005 a été réactivée sous un nouveau numéro de dossier. J’ai aussi examiné les observations présentées par le représentant du défendeur.
[29] Appliquant les principes énoncés dans la décision Penna, susmentionnée, je conclus que la Commission a commis une erreur de droit, a outrepassé sa compétence ou ne l’a pas exercée dûment lorsqu’elle a accordé l’autorisation d’interjeter appel, parce que le défendeur avait présenté sa demande d’autorisation quatre ans après que le délai imparti eut expiré, qu’il n’avait présenté aucune demande de prorogation du délai et qu’une telle prorogation n’avait pas été accordée. Par conséquent, j’accueillerai la présente demande de contrôle judiciaire et renverrai l’affaire devant un autre commissaire pour nouvel examen.
[30] Il me semble que si le défendeur souhaite poursuivre son appel, il doit sans délai présenter à la Commission une demande de prorogation du délai imparti pour la présentation d’une demande d’autorisation d’interjeter appel, conformément à l’article 5 des Règles de la Commission. Je suppose que la Commission a conclu que la demande d’autorisation d’interjeter appel du défendeur était présentée en bonne et due forme puisqu’elle a accordé l’autorisation d’interjeter appel en fonction de la demande qui lui avait été présentée.
JUGEMENT
[31] LA COUR ORDONNE que la demande de contrôle judiciaire soit accueillie et que l’affaire soit renvoyée devant un autre membre de la Commission pour nouvel examen.
Traduction certifiée conforme
Evelyne Swenne, traductrice
ANNEXE
Dispositions légales applicables
L’article 83 du Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C‑8, prévoit qu’une partie peut demander à la Commission l’autorisation d’interjeter appel d’une décision du tribunal de révision. L’article prévoit :
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83. (1) La personne qui se croit lésée par une décision du tribunal de révision rendue en application de l’article 82 — autre qu’une décision portant sur l’appel prévu au paragraphe 28(1) de la Loi sur la sécurité de la vieillesse — ou du paragraphe 84(2), ou, sous réserve des règlements, quiconque de sa part, de même que le ministre, peuvent présenter, soit dans les quatre-vingt-dix jours suivant le jour où la décision du tribunal de révision est transmise à la personne ou au ministre, soit dans tel délai plus long qu’autorise le président ou le vice-président de la Commission d’appel des pensions avant ou après l’expiration de ces quatre-vingt-dix jours, une demande écrite au président ou au vice-président de la Commission d’appel des pensions, afin d’obtenir la permission d’interjeter un appel de la décision du tribunal de révision auprès de la Commission. Décision du président ou du vice-président
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83. (1) A party or, subject to the regulations, any person on behalf thereof, or the Minister, if dissatisfied with a decision of a Review Tribunal made under section 82, other than a decision made in respect of an appeal referred to in subsection 28(1) of the Old Age Security Act, or under subsection 84(2), may, within ninety days after the day on which that decision was communicated to the party or Minister, or within such longer period as the Chairman or Vice-Chairman of the Pension Appeals Board may either before or after the expiration of those ninety days allow, apply in writing to the Chairman or Vice-Chairman for leave to appeal that decision to the Pension Appeals Board.
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(2) Sans délai suivant la réception d’une demande d’interjeter un appel auprès de la Commission d’appel des pensions, le président ou le vice-président de la Commission doit soit accorder, soit refuser cette permission.
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(2) The Chairman or Vice-Chairman of the Pension Appeals Board shall, forthwith after receiving an application for leave to appeal to the Pension Appeals Board, either grant or refuse that leave.
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(2.1) Le président ou le vice-président de la Commission d’appel des pensions peut désigner un membre ou membre suppléant de celle-ci pour l’exercice des pouvoirs et fonctions visés aux paragraphes (1) ou (2).
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(2.1) The Chairman or Vice-Chairman of the Pension Appeals Board may designate any member or temporary member of the Pension Appeals Board to exercise the powers or perform the duties referred to in subsection (1) or (2).
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(3) La personne qui refuse l’autorisation d’interjeter appel en donne par écrit les motifs.
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(3) Where leave to appeal is refused, written reasons must be given by the person who refused the leave.
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(4) Dans les cas où l’autorisation d’interjeter appel est accordée, la demande d’autorisation d’interjeter appel est assimilée à un avis d’appel et celui-ci est réputé avoir été déposé au moment où la demande d’autorisation a été déposée.
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(4) Where leave to appeal is granted, the application for leave to appeal thereupon becomes the notice of appeal, and shall be deemed to have been filed at the time the application for leave to appeal was filed.
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Les articles pertinents des Règles de procédure de la Commission d’appel des pensions (prestations), C.R.C. 1978, ch. 390 sont les suivants :
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2216-05
INTITULÉ : LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
c.
SUNIL HANDA
LIEU DE L’AUDIENCE : Edmonton (Alberta)
DATE DE L’AUDIENCE : Le 19 juillet 2006
DATE DES MOTIFS : Le 27 septembre 2006
COMPARUTIONS :
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Florence Clancy
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Sunil Handa Pour son propre compte
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada
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Sunil Handa Edmonton (Alberta)
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