Décisions de la Cour fédérale

Cour fédérale

Federal Court

 

Date : 20091222

Dossier : T-963-09

Référence : 2009 CF 1298

Ottawa (Ontario), le 22 décembre 2009

EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BOIVIN

 

 

ENTRE :

CAPITAINE DE FRÉGATE GEORGE LEONARD ZIMMERMAN

demandeur

 

et

 

PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

défendeur

 

MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT

 

[1]               Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision datée du 30 avril 2009 par laquelle le Chef d’état-major de la Défense (CEMD), en sa qualité d’autorité de dernière instance du processus de règlement des griefs des Forces canadiennes en application de l’article 29.11 de la Loi sur la défense nationale, L.R.C., 1985, ch. N-5 (la Loi), a décidé de s’écarter des conclusions et recommandations du Comité des griefs des Forces canadiennes en vertu du paragraphe 29.13(2) de la Loi.

 

[2]               Le CEMD a décidé de rejeter le grief du demandeur concernant sa promotion au grade de colonel/capitaine de vaisseau avec prise d’effet en mai 2004.

 

Contexte factuel

[3]               Le demandeur s’est joint à la Force régulière le 11 mars 1980 à titre d’aumônier. Le 1^er février 2000, le demandeur a été promu au grade de capitaine de frégate et est donc devenu admissible à une promotion au grade de colonel/capitaine de vaisseau.

 

[4]               Le CEMD est responsable d’autoriser la promotion d’un officier au grade de colonel/capitaine de vaisseau (articles 11.01 et 11.02 des Ordonnances et règlements royaux applicables aux Forces canadiennes). En ce qui concerne les aumôniers, le CEMD suit les recommandations du Comité interconfessionnel pour l’aumônerie militaire canadienne (CIAMC).

 

[5]               En 1997, le ministre de la Défense nationale a conclu un protocole d’entente avec le CIAMC afin de s’assurer que les aspects spirituels et religieux du processus de nomination du CIAMC soient pris en compte. Le CIAMC est un organisme indépendant qui fonctionne selon le principe du consensus et ne fait pas partie des Forces canadiennes. Le CIAMC peut tenir compte du classement d’un candidat par le comité de sélection des aumôniers (CSA), qui est composé exclusivement d’officiers des Forces armées. Suivant sa constitution, le CIAMC n’est pas tenu de respecter le classement lorsqu’il fait ses recommandations au CEMD.

 

[6]               À l’automne 2001, le CSA s’est réuni pour examiner la promotion d’officiers au grade de colonel/capitaine de vaisseau. Le comité de sélection militaire a classé le demandeur premier parmi trois aumôniers militaires compétents pour la promotion au grade de colonel/capitaine de vaisseau, mais il n’y a eu aucune promotion en 2002.

 

[7]               Le 1^er janvier 2002, le demandeur était de nouveau admissible à une promotion au grade de colonel/capitaine de vaisseau au sein de la Branche des services de l’aumônerie des Forces canadiennes. À l’automne 2002, le comité de sélection militaire du CSA a classé le demandeur premier devant un autre militaire compétent sur la liste de sélection des aumôniers de 2003.

 

[8]               Le 10 décembre 2002, le CIAMC a écrit au CEMD pour recommander la promotion d’un officier des Forces canadiennes autre que le demandeur au grade de colonel/capitaine de vaisseau et, le 13 janvier 2003, le CEMD a approuvé la promotion de cet officier pour l’année de promotion 2003.

 

[9]               Le 5 août 2003, le président du CIAMC, le Révérend Dr. Andrew R. Irvine, a écrit au CEMD en poste à ce moment, le général Raymond Hénault, pour demander à ce que des comités de sélection militaires ne soient plus établis pour des officiers dont le grade est supérieur à celui de major/capitaine de corvette parce que de tels comités ne liaient pas le CIAMC, conformément à sa constitution.

 

[10]           Le 17 octobre 2003, le général Hénault a accepté cette suggestion et a ordonné qu’aucun comité de sélection militaire ne soit établi pour examiner la promotion d’aumôniers au grade de colonel/capitaine de vaisseau. Par conséquent, aucun comité de sélection militaire n’a été constitué en 2004.

 

[11]           Le demandeur a été de nouveau jugé admissible à une promotion en 2004. Le CAIMC s’est réuni et a reçu des directives en mars 2004 concernant le nouveau processus de nomination. Le 29 avril 2004, le CAIMC a recommandé la promotion d’un autre candidat que le demandeur et cette nomination a été approuvée par le CEMD le 6 mai 2004.

 

[12]           Le demandeur a présenté un grief contre cette décision le 12 janvier 2005. Le 20 janvier 2005, le grief a été renvoyé au Directeur général - Recrutement et carrières militaires à titre d’autorité de première instance. L’autorité de première instance a demandé une prolongation de 15 mois pour répondre au grief.

 

[13]           Le 9 février 2005, le demandeur a refusé la demande de prolongation de l’autorité de première instance. Le grief a donc été renvoyé pour examen et décision par l’autorité de dernière instance.

 

[14]           Le 7 mars 2005, le grief a été renvoyé au Directeur général - Autorité des griefs des Forces canadiennes (DGAGFC) pour examen et décision par le CEMD à titre d’autorité de dernière instance (conformément à l’article 29.11 de la Loi).

 

[15]           Le 31 octobre 2007, le DGAGFC a renvoyé le grief du demandeur au Comité des griefs des Forces canadiennes (CGFC) pour un examen par une autorité indépendante extérieure en vertu de l’article 7.12 des ORFC.

 

[16]           Environ un an plus tard, soit le 9 octobre 2008, le CGFC a publié ses conclusions et a recommandé au CEMD d’accueillir le grief du demandeur.

 

[17]           Le CEMD n’est lié par aucune conclusion ou recommandation du CGFC. Or, si le CEMD décide de s’écarter d’une conclusion ou d’une recommandation du CGFC, conformément au paragraphe 29.13(2) de la Loi, il doit motiver son choix dans sa décision.

 

[18]           Le 30 avril 2009, le CEMD a décidé de rejeter le grief du demandeur. Le demandeur a reçu la décision du CEMD le 16 mai 2009.

 

[19]           Le 15 juin 2009, le demandeur a déposé un avis de requête contestant la décision du DEMD de ne pas suivre les recommandations du CGFC.

 

Questions en litige

[20]           La présente demande soulève les questions suivantes :

1. Quelle est la norme de contrôle applicable à l’égard de la décision du CEMD?

2. La décision du CEMD de s’écarter d’une conclusion ou d’une recommandation du CGFC était-elle raisonnable?

 

Législation pertinente

[21]           Loi sur la défense nationale, L.R.C., 1985, ch. N-5 :

 

 

 

 

 

 

 

[22]           Ordonnances et règlements royaux applicables aux Forces canadiennes (ORFC) :

 

 

 

1. Quelle est la norme de contrôle applicable à l’égard de la décision du CEMD?

[23]           La décision du CEMD de rejeter un grief est définitive et exécutoire, sous réserve du contrôle judiciaire par la Cour. Pour trancher un grief, le CEMD interprète et applique des politiques et des règles qu’il a édictées ou desquelles il est responsable.

 

[24]           Le degré de déférence dont il faut faire preuve à l’égard de la décision du CEMD en l’espèce est important. Avant la décision de la Cour suprême dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, la norme de contrôle applicable lors du contrôle judiciaire d’une décision du CEMD dans le cadre d’une demande de redressement de grief était celle de la décision manifestement déraisonnable (Ouellet c. Canada, 2005 CF 947, 284 F.T.R. 6, par. 10; Doyle c. Canada (Chef d’état-major de la Défense), 2004 CF 1294, 261 F.T.R. 227).

 

[25]           Depuis l’arrêt Dunsmuir, la norme de contrôle applicable est celle de la raisonnabilité et la Cour n’interviendra que si la décision du CEMD n’appartient pas aux « issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir, précité, par. 47). Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel.

 

[26]           La question de savoir si une décision est suffisamment motivée est habituellement considérée comme une question d’équité procédurale. Toutefois, dans la présente instance, la question est plutôt de savoir si les motifs du CEMD répondent aux exigences du paragraphe 29.13(2) de la Loi. Dans ce contexte, il s’agit d’une question mixte de fait et de droit susceptible de contrôle en vertu de la norme de la raisonnabilité (Morphy c. Canada, 2008 CF 190, 323 F.T.R. 275, par. 62 à 64).

 

 

 

2. La décision du CEMD de s’écarter d’une conclusion ou d’une recommandation du CGFC était‑elle raisonnable?

Conclusions ou recommandations du CGFC

[27]           Il convient de souligner au départ que le CGFC est un organisme indépendant qui a notamment le pouvoir, à l’égard de l’examen des griefs dont il est saisi, d’assigner des témoins et de les contraindre à témoigner sous serment, oralement ou par écrit, et à produire des documents (paragraphe 29.16(1) et articles 29.2 et 29.21 de la Loi).

 

[28]           Il est bon de rappeler qu’étant donné les présentes circonstances, le CGFC, dans le cadre de ses conclusions et recommandations du 9 octobre 2008, a conclu que bien que le CEMD soit l’autorité chargée des promotions, le CIAMC, et non les Forces canadiennes, avait été dûment autorisé à recommander la nomination d’un candidat et, du même coup, sa promotion au grade de colonel/capitaine de vaisseau dans le groupe professionnel du plaignant.

 

[29]           Toutefois, le CGFC a également soulevé certaines préoccupations relativement à la transparence et à l’équité du processus de sélection et de promotion, particulièrement pour les années de promotion 2003 et 2004. Par exemple, le CGFC a conclu qu’il n’y avait aucun document démontrant comment le CIAMC était arrivé à la décision de « nommer » le deuxième candidat sur la liste et de lui accorder subséquemment une promotion au cours de l’année de promotion 2003. Le CGFC a également soulignée que [traduction] « rien n’indique quel critère ou quelle autre directive aurait été appliqué et il n’existe aucun document relatant ce qui s’est dit lors de la réunion » (décision du CGFC, p. 17).

 

[30]           Pour l’année de promotion 2004, le CGFC a également conclu que [traduction] « bien que davantage de données militaires aient fait partie de ce processus particulier, on ne sait pas très bien quels critères ont été utilisés en fin de compte pour nommer le candidat » (décision du CGFC, p. 17).

 

[31]           Bien que le CGFC ait précisé qu’il n’émettait pas une critique à l’égard de la façon dont le CIAMC a agi dans le cadre de ses délibérations, il a néanmoins formulé l’observation suivante :

[traduction]

Or, ce que le Comité juge troublant, du moins en 2003 et en 2004, est que le CEMD a accepté la recommandation du CIAMC sans poser de question et, censément, sans savoir (en 2003) pourquoi l’aumônier en deuxième place sur la liste du comité de sélection de 2003 a été « nommé » au détriment de celui figurant au premier rang. (Décision du CGFC, p. 17.)

 

[32]           Le CGFC a conclu qu’accepter la recommandation d’un organisme externe, sans poser de question et sans savoir si un critère précis avait été appliqué, était injuste pour les aumôniers admissibles à une promotion en 2003 et 2004. Le CGFC a ajouté que dans l’hypothèse où le CEMD accepte la recommandation du CIAMC, [traduction] « il a la responsabilité de s’assurer que la recommandation a été formulée dans le cadre d’un processus équitable et suivant des critères appropriés » (décision du CGFC, p. 19).

 

 

[33]           Le CGFC a fait les recommandations suivantes au CEMD :

[traduction]

a. Accueillir le grief et demander au CIAMC de se réunir afin de réexaminer les dossiers des candidats dont le grade est lieutenant-colonel/capitaine de frégate qui étaient admissibles à une promotion en 2003 et en 2004, en utilisant des critères préétablis et connus, et formuler une nouvelle recommandation à l’intention du CEMD actuel;

 

b.    Promouvoir le plaignant au grade de capitaine de vaisseau rétroactivement au 31 décembre 2003;

 

c.     Examiner, avec le CIAMC, le système actuel concernant la nomination d’aumôniers au grade de colonel/capitaine de vaisseau afin de faire en sorte que le processus de sélection et de nomination soit équitable et transparent et que des critères clairs et connus soient utilisés.

 

 

[34]           Comme je l’ai dit précédemment, le CEMD n’a pas suivi les recommandations du CGFC. La décision soumise au contrôle judiciaire de la Cour est donc la décision du CEMD de rejeter le grief et de ne pas suivre les conclusions et les recommandations du CGFC.

 

[35]           Le rôle de la Cour en l’espèce n’est pas d’examiner le processus du CIAMC en particulier puisque c’est la décision du CEMD qui fait l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire.

 

Décision du CEMD

[36]           En vertu du paragraphe 29.13(1) de la Loi, le CEMD n’est pas lié par les conclusions et les recommandations du CGFC. Or, si le CEMD décide de s’écarter des conclusions ou recommandations du CGFC, conformément au paragraphe 29.13(2) de la Loi, il doit motiver son choix dans sa décision.

[37]           En l’espèce, le CEMD, dans sa décision, a fait référence à l’entente conclue entre le CIAMC et le ministre de la Défense nationale en 1997, reconnaissant que son objectif est de s’assurer que les aspects spirituels et religieux du processus de nomination du CIAMC aient préséance sur le rendement et le potentiel évalués par les comités de sélection militaires plus rigides.

 

[38]           En ce qui concerne les recommandations du CGFC, le CEMD a également conclu, dans sa décision de six (6) pages, que le CIAMC est un organisme indépendant qui ne fait pas partie des affaires des Forces canadiennes et à l’égard duquel il n’a aucun pouvoir. Par conséquent, le CEMD ne peut demander au CIAMC de reprendre ses délibérations, puisque le temps s’est écoulé, que les membres ont changé et que le contexte et l’esprit des débats ne peuvent être recréés. Le CEMD a également souligné qu’à l’automne 2005, la CSA a établi un nouveau processus pour la promotion d’officier dont le grade est lieutenant-colonel/capitaine de frégate au grade de colonel/capitaine de vaisseau.

 

[39]           De plus, dans sa décision, le CEMD a conclu que la preuve montre qu’il est pratique courante pour le CEMD d’approuver les nominations du CIAMC, que le CEMD se réfère régulièrement aux conclusions des CSA militaires à titre indicatif et qu’il n’a jamais été lié par celles-ci dans le cadre de ses décisions en matière de nomination.

 

[40]           Bien que le CEMD soit d’accord avec le CGFC pour dire que l’absence d’une documentation appropriée dans le cadre du processus de sélection du CIAMC pour ces années (2003 et 2004) fait en sorte que le processus [traduction] « manque de transparence », il a jugé qu’il ne pouvait conclure à l’iniquité du processus puisque [traduction] « il n’existe aucun critère ni aucun document permettant de justifier ou d’expliquer le processus de nomination du CIAMC au CEMD ».

 

[41]           Certes, le CEMD reconnaît que le fait de rejeter les recommandations du CGFC et de suivre celles du CIAMC suggérant de ne pas promouvoir le demandeur puisse entraîner une violation des principes d’équité procédurale et de justice naturelle (décision du CEMD, p. 5), il n’en reste pas moins que compte tenu de l’insuffisance de la preuve qui lui a été présentée, le CEMD n’était pas en mesure de décider si le processus de nomination du CIAMC était inéquitable. Le processus, en revanche, aurait pu également s’avérer équitable.

 

[42]           Le CEMD a en outre constaté qu’il n’avait aucune raison de croire que le processus de nomination du CIAMC était vicié ou que les candidats n’étaient pas évalués de manière professionnelle. En effet, et la Cour est d’accord avec le demandeur, l’absence d’une justification documentée pour recommander un candidat autre que le demandeur ne porte pas à conclure de manière inexplicable que le processus du CIAMC était inéquitable. Dans ces circonstances, le CEMD a jugé, selon la prépondérance des probabilités, que le dossier du demandeur avait été traité de la même façon que tous les autres dossiers des candidats dont le grade était lieutenant‑colonel/capitaine de frégate souhaitant un poste de direction dans le passé et pour les années de promotion 2003 et 2004. Ainsi, le CEMD ne pouvait conclure que le dossier du demandeur avait été traité différemment que ceux des autres candidats qui ont été nommés. Dans ce contexte, le CEMD a estimé que la preuve au dossier en ce qui a trait à l’équité du processus de promotion était [traduction] « neutre ». Non seulement la preuve semble « neutre », mais la Cour estime également que la preuve dont a été saisi le CEMD quant à la question de l’équité du processus était insuffisante. L’insuffisance de la preuve n’a pas permis au CEMD de trancher la question de l’équité du processus de sélection et cette décision a été motivée dans ses motifs.

 

[43]           Lorsque le CEMD décide de s’écarter des recommandations du CGFC, comme en l’espèce, le paragraphe 29.13(2) de la Loi exige qu’il motive sa décision. Après avoir examiné le dossier, la Cour juge que la décision du CEMD, compte tenu de l’insuffisance de la preuve dont il a été saisi, est exhaustive et adéquatement motivée pour lui permettre de s’écarter des recommandations du CGFC valablement. Dans sa décision, le CEMD résume chacune des conclusions et recommandations du CGFC et motive sa décision de ne pas suivre les recommandations, et ainsi se conforme à ses obligations en vertu de la Loi.

 

[44]           Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime que les motifs du CEMD à l’appui de sa décision appartiennent aux « issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir, précité, par. 47).

 

[45]           Par conséquent, la Cour conclut que les motifs du CEMD à l’appui de sa décision de ne pas suivre les conclusions et les recommandations du CGFC sont raisonnables. Le CEMD, compte tenu de la preuve dont il a été saisi, a suffisamment motivé sa décision, comme l’exige la loi. L’intervention de la Cour n’est donc pas justifiée.

 

 

[46]           Pour ces motifs, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.

 

JUGEMENT

 

LA COUR ORDONNE ET ADJUGE que la demande de contrôle judiciaire soit rejetée, sans frais.

 

 

« Richard Boivin »

 

 

 

 

Traduction certifiée conforme

Mélanie Lefebvre, LL.B., trad. a.

 

 

COUR FÉDÉRALE

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

 

 

 

DOSSIER :                                        T-963-09

 

INTITULÉ :                                       CAPITAINE DE FRÉGATE GEORGE LEONARD ZIMMERMAN c.

                                                            PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

 

LIEU DE L’AUDIENCE :                 Ottawa (Ontario)

 

DATE DE L’AUDIENCE :               Le 8 décembre 2009

 

MOTIFS DU JUGEMENT :            LE JUGE BOIVIN

 

DATE DES MOTIFS :                      Le 22 décembre 2009

 

 

 

COMPARUTIONS :

 

Michel Drapeau Zorica Guzina	POUR LE DEMANDEUR
Julia Barrs	POUR LE DÉFENDEUR

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

 

Michel Drapeau Law Office Ottawa (Ontario)	POUR LE DEMANDEUR
John H. Sims, c. r. Sous-procureur général du Canada	POUR LE DÉFENDEUR