Date : 20141020

Dossier : A-9-14

Référence : 2014 CAF 234

CORAM :	LA JUGE EN CHEF INT. DAWSON LA JUGE SHARLOW LE JUGE NEAR
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
MARIA K. STANFORD
intimée

Audience tenue à Winnipeg (Manitoba) le 15 septembre 2014

Jugement rendu à Ottawa (Ontario) le 20 octobre 2014

MOTIFS DU JUGEMENT :	LA JUGE DAWSON
Y ONT SOUSCRIT :	LA JUGE SHARLOW LE JUGE NEAR

 

Date : 20141020

Dossier : A-9-14

Référence : 2014 CAF 234

CORAM :	LA JUGE EN CHEF INT. DAWSON LA JUGE SHARLOW LE JUGE NEAR
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
MARIA K. STANFORD
intimée

MOTIFS DU JUGEMENT

LA JUGE DAWSON

[1]               Le 11 juin 2012, l’Agence canadienne d’inspection des aliments a délivré un avis de violation à l’intimée, M^me Stanford. L’Agence alléguait dans l’avis de violation que M^me Stanford était en possession d’un animal dont elle savait qu’il avait été importé illégalement au Canada et l’a condamnée à une sanction administrative pécuniaire de 10 000 $.

[2]               Madame Stanford a demandé à la Commission de révision agricole du Canada le réexamen de l’avis de violation.

[3]               La Commission de révision a constaté l’existence d’une contradiction législative entre l’article 15 de la Loi sur la santé des animaux, L.C. 1990, ch. 21, et le paragraphe 18(1) de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, L.C. 1995, ch. 40. Par conséquent, la Commission de révision a déclaré que l’avis de violation était « nul » (2013 CRAC 38). La Cour est saisie de la demande de contrôle judiciaire dirigée contre cette décision.

[4]               Par les motifs qui suivent, j’en suis arrivée à la conclusion que la Commission de révision a commis une erreur en concluant à l’existence d’une contradiction législative. Il s’ensuit que j’accueillerais la demande de contrôle judiciaire, que j’annulerais la décision de la Commission de révision et que je renverrais l’affaire à la Commission de révision pour qu’un tribunal différemment constitué rende une nouvelle décision en conformité avec les présents motifs.

I.                   Les faits

[5]               Comme la Commission de révision devra se prononcer de nouveau sur le bien-fondé de la contestation de l’avis de violation de M^me Stanford, je rappellerai brièvement les faits en me contentant de n’exposer que ceux qui sont nécessaires pour mettre les questions en contexte. Il s’ensuit que je n’exprime aucune opinion sur le bien‑fondé de la contestation de l’avis de violation de M^me Stanford.

[6]               Madame Stanford est entrée au Canada en provenance des États-Unis avec trois chevaux de course le 3 mai 2012. Elle était munie de certificats sanitaires contresignés par un vétérinaire officiel des États‑Unis pour deux des chevaux en question, mais le certificat qui accompagnait le troisième cheval n’était pas contresigné. On lui reprochait par conséquent d’avoir eu en sa possession un animal dont elle savait qu’il était importé illégalement au Canada, en contravention de l’article 15 de la Loi sur la santé des animaux.

[7]               Aux termes du paragraphe 7(1) de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire et de l’article 2 du Règlement sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, DORS/2000‑187, toute contravention à l’article 15 de la Loi sur la santé des animaux constitue une violation qui peut être poursuivie en vertu de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire. Un avis de violation a été délivré à M^me Stanford en vertu de cette Loi et une sanction administrative pécuniaire de 10 000 $ lui a été infligée.

II.                Le régime législatif

[8]               Par souci de commodité, toutes les dispositions législatives citées dans les présents motifs sont reproduites à l’annexe jointe aux présents motifs.

A.                Loi sur la santé des animaux

[9]               Comme notre Cour l’a signalé à l’occasion de l’affaire Canada (Agence des services frontaliers) c. Castillo, 2013 CAF 271, 455 N.R. 50, au paragraphe 12, la Loi sur la santé des animaux a pour effet de protéger le Canada contre l’introduction de maladies animales étrangères en réglementant l’importation au Canada d’animaux ou de choses.

[10]           À cette fin, l’article 14 de la Loi sur la santé des animaux permet au ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire de prendre des règlements interdisant l’importation d’animaux ou de choses sur le territoire canadien, et l’alinéa 64(1)a) permet au gouverneur en conseil de prendre par règlement des mesures pour régir ou interdire l’importation d’animaux ou de choses au Canada. Les dispositions pertinentes du paragraphe 15(1) interdisent la possession d’un animal dont on sait qu’il a été importé en contravention avec la Loi ou avec ses règlements d’application. Selon le paragraphe 65(2) de la Loi, quiconque contrevient à l’article 15 commet une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire. Le paragraphe 15(2) prévoit que, dans les poursuites pour infraction au paragraphe 15(1), l’accusé qui était en possession d’un animal ou d’une chose importés en contravention de la Loi ou de ses règlements d’application est réputé, sauf preuve contraire, savoir qu’ils ont été illégalement importés.

B.                 Règlement sur la santé des animaux, C.R.C., ch. 296

[11]           L’article 12 du Règlement sur la santé des animaux recense les conditions régissant l’importation des « animaux réglementés ». Les chevaux font partie des « animaux réglementés ».

[12]           L’alinéa 12(1)b) est pertinent en l’espèce. Il oblige l’importateur à se conformer aux paragraphes 12(2) à 12(6), ainsi qu’aux dispositions applicables énoncées dans le document préparé par l’Agence canadienne d’inspection des aliments intitulé « document de référence ».

[13]           Vu les faits de la présente affaire, les dispositions pertinentes du Règlement sont celles du paragraphe 12(4), qui permet d’importer un animal si le document de référence comporte des dispositions sur l’importation de cette espèce et si ces dispositions ont été observées.

[14]           L’article 3 de la partie III du document de référence est pertinent. Les dispositions pertinentes du document permettent l’importation d’un cheval au Canada en provenance des États‑Unis si le cheval est accompagné d’un certificat délivré par un vétérinaire officiel des États‑Unis ou d’un certificat délivré par un vétérinaire et contresigné par un vétérinaire officiel des États‑Unis qui identifie clairement l’animal et qui indique que certains critères énumérés ont été respectés. La teneur de ces critères n’a aucune incidence en l’espèce.

C.                 Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire

[15]           L’article 3 de la Loi précise qu’elle a pour objet d’établir, comme solution de rechange au régime pénal et complément aux autres mesures d’application des lois agroalimentaires déjà en vigueur, et notamment la Loi sur la santé des animaux, un régime juste et efficace de sanctions administratives pécuniaires.

[16]           Le paragraphe 4(1) permet notamment au ministre de désigner comme violation l’infraction à certaines des dispositions de la Loi sur la santé des animaux et de ses règlements d’application. Une disposition ne peut être désignée comme violation punissable au titre de la Loi que si elle constitue une infraction à une loi agroalimentaire. Une contravention à une disposition désignée peut être assimilée à une violation de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire et le contrevenant s’expose à un avertissement ou à une sanction (paragraphe 7(1)).

[17]           Le ministre peut également, par règlement, fixer les critères de majoration ou de minoration du montant des sanctions (alinéa 4(1)e)). Lorsqu’il prend un tel règlement, le ministre doit préciser la nature de l’intention ou de la négligence du contrevenant (alinéa 4(3)a)).

[18]           L’article 5 précise que tout acte ou omission qualifiable à la fois de violation et d’infraction soit comme violation peut être réprimé par le ministre soit à titre de violation soit d’infraction. Le ministre ne peut revenir sur son choix une fois qu’il l’a fait.

[19]           Les avis de violation sont délivrés en vertu de l’article 7. Lorsqu’une sanction est imposée, le contrevenant peut contester les faits reprochés devant le ministre (alinéa 9(2)b)) ou demander à la Commission de révision de l’entendre sur les faits reprochés (alinéa 9(2)c)). Le contrevenant peut demander à la Commission de révision de l’entendre sur la décision du ministre de confirmer la violation (paragraphe 13(2)).

[20]           Le paragraphe 14(1) de la Loi explique en détail les pouvoirs de la Commission de révision. En ce qui concerne la décision prise par le ministre en vertu de l’article 13, la Commission de révision peut, par ordonnance, confirmer, modifier ou annuler la décision prise par le ministre (alinéa 14(1)). Lorsqu’elle est saisie directement d’une affaire, la Commission de révision peut déterminer la responsabilité du contrevenant; si elle estime qu’une violation a été commise, elle peut substituer le montant qu’elle juge conforme, si elle est d’avis que le montant de la sanction n’a pas été établi en application des règlements (paragraphe 14(2)).

[21]           La Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire contient également plusieurs articles sous l’intitulé « Règles spécifiques aux violations ». L’article 17 confirme que les violations ne sont pas constitutives d’infractions. Le paragraphe 18(1) prévoit que le contrevenant ne peut invoquer en défense le fait qu’il a pris les mesures nécessaires pour empêcher la violation ou qu’il croyait raisonnablement et en toute honnêteté à l’existence de faits qui, avérés, l’exonéreraient. Cela dit, le paragraphe 18(2) prévoit que les règles et principes de la common law qui font d’une circonstance une justification ou une excuse dans le cadre d’une poursuite pour infraction jouent à l’égard d’une violation (sauf dans la mesure où ils sont incompatibles avec la Loi). Parmi les exemples de règles et de principes de la common law, mentionnons l’état d’ébriété, la nécessité, la légitime défense et l’autorité de la chose jugée.

[22]           Enfin, l’article 19 confirme qu’en cas de contestation devant le ministre ou de révision par la Commission, il appartient au ministre d’établir, selon la prépondérance des probabilités, la responsabilité du contrevenant.

D.                Règlement sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire

[23]           L’article 2 du Règlement dispose que l’infraction à une disposition de la Loi sur la santé des animaux qui figure à la colonne 1 de l’annexe I constitue une violation punissable au titre de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire. Suivant l’article 10 de l’annexe I du Règlement en question, le fait de contrevenir à l’article 15 de la Loi sur la santé des animaux est une violation qualifiée de « très grave ».

[24]           Par souci d’exhaustivité, je signale qu’aux termes du paragraphe 5(3) du Règlement, le montant de la sanction applicable en cas de violation « très grave » commise par une personne dans le cadre d’une entreprise, comme en l’espèce, est de 10 000 $ (sous réserve des rajustements en conformité avec certains facteurs prescrits).

E.                 Loi sur les produits agricoles au Canada, L.R.C. 1985, ch. 20 (4^e suppl.)

[25]           La Commission de révision est constituée en vertu de la Loi sur les produits agricoles au Canada. Le paragraphe 12(1) de cette Loi confère à la Commission de révision compétence exclusive sur les affaires visées par cette loi et par la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire.

III.             La décision de la Commission de révision

[26]           Ayant exposé le régime législatif dans le cadre duquel la Commission de révision opère, je passe maintenant à la décision qui a été rendue en l’espèce.

[27]           D’entrée de jeu, la Commission de révision déclare qu’elle n’estime pas nécessaire d’examiner les preuves de l’une ou l’autre des parties ou les arguments y afférents « car la légitimité ab initio de la procédure de la Commission de révision reste en cause » (motifs, au paragraphe 4).

[28]           La Commission de révision explique ensuite les éléments constitutifs de la violation qui doivent être établis : le fait que M^me Stanford avait en sa possession un animal (en l’espèce, un cheval), que ce cheval avait été importé au Canada en contravention de la Loi sur la santé des animaux ou de la réglementation et que M^me Stanford savait que cet animal avait été importé en contravention de la Loi sur la santé des animaux ou de la réglementation (motifs, au paragraphe 8).

[29]           La Commission de révision retient ensuite la thèse portant que les exigences du document de référence doivent être satisfaites (motifs, aux paragraphes 12 et 15). Puis, elle reconnaît que le cheval qui entre au Canada en provenance des États-Unis doit être accompagné du « certificat d’un vétérinaire officiel » des États-Unis dans lequel certains détails doivent figurer. La Commission de révision déclare ensuite : « Dans la mesure où Mme Stanford a importé un cheval sans un certificat complété par un vétérinaire américain, on peut considérer qu’elle a importé un cheval sans permis, et qu’elle pourrait faire l’objet d’un avis de violation en vertu du paragraphe 12(4) du Règlement [sur la santé des animaux]. » (motifs, au paragraphe 15)

[30]           L’essentiel de la décision de la Commission de révision suit immédiatement, aux paragraphes 17 à 20 et 22 de ses motifs :

[17]      Les violations analysées au regard du document de référence relatif à l’importation et du Règlement SA ne comporte[nt] pas un élément de connaissance, ou de mens rea, comme élément spécifique. De l’avis de la Commission, il est légalement impossible de considérer, de façon alternative [sic], une infraction dont la mens rea constitue un élément spécifique comme une violation assujettie à une sanction administrative pécuniaire.

[18]      La Commission remarque dans la Loi SA et dans le Règlement SA que sur un total approximatif de 500 infractions, se présentant alternativement [sic] et à la fois comme des violations, il n’y a seulement qu’un autre article dans lequel la connaissance est un élément visé par des dispositions législatives explicites. Cet article, soit l’article 12 de la Loi SA, est ainsi libellé :

12        Il est interdit de jeter ou déposer dans l’eau tout ou partie du cadavre d’un animal dont on sait qu’il était contaminé par une maladie déclarable ou une substance toxique au moment de sa mort ou qu’il y avait été exposé avant celle-ci, ou qui a été abattu pour cette raison ou parce qu’on le soupçonnait d’avoir été contaminé ou exposé.

[19]      De l’avis de la Commission, la nature de l’article 12 est semblable à celle de l’article 15. La connaissance étant un élément de l’infraction visé par des dispositions législatives explicites, elle ne peut en droit être considérée de façon alternative [sic] comme une violation.

[20]      Le raisonnement de la Commission en ce qui a trait à l’article 15 repose sur des considérations d’interprétation législative ainsi que sur des considérations d’ordre générales en matière d’équité envers M^me Stanford. Il est fait référence à l’objectif législatif exprimé à l’article 3 de la Loi SAP :

3.         La présente loi a pour objet d’établir, comme solution de rechange au régime pénal et complément aux autres mesures d’application des lois agroalimentaires déjà en vigueur, un régime juste et efficace de sanctions administratives pécuniaires.

La question qui se pose est la suivante : comment peut-on considérer cela comme équitable envers M^me Stanford, sachant que la violation reprochée met en jeu la connaissance en tant qu’élément essentiel de l’infraction, mais que la loi l’empêche de soulever l’absence de connaissance comme moyen de défense?

[…]

[22]      Si l’infraction devait être confirmée en l’espèce, M^me Stanford serait injustement exposée à des contradictions législatives. La principale défense que Mme Stanford peut faire valoir à l’encontre d’un avis de violation, émis en vertu du paragraphe 15(1) de la Loi SA, est qu’elle ignorait que l’animal a été importé en contravention de la Loi SA ou du Règlement SA. Du même coup, l’article 18 de la Loi SAP ne permet pas de reconnaître la validité de ce moyen de défense. La Commission estime que cette contradiction semble découler d’un oubli du législateur, duquel il appert que les rédacteurs de la loi ont assumé que toutes les infractions prévues par la Loi SA et le Règlement SA pouvaient donner lieu à des violations. De l’avis de la Commission, il existe deux articles dans la Loi SA où cela n’est pas le cas, l’un d’eux étant l’article que l’on reproche à M^me Stanford d’avoir enfreint.

IV.             Les questions en litige

[31]           Madame Stanford n’a produit aucune comparution en réponse à l’avis de demande et elle n’a pas déposé de dossier d’intimée. Bien qu’elle ait comparu lors de l’instruction de la présente demande avec l’autorisation de la Cour et qu’elle ait formulé des observations de vive voix, ses observations ne portaient que sur le fond de la violation alléguée.

[32]           Selon l’appelant, le procureur général, la présente demande soulève les trois questions litigieuses suivantes :

1.             La Commission a‑t‑elle outrepassé sa compétence et, par conséquent, commis une erreur de droit lorsqu’elle a déclaré nul l’avis de violation n^o 1213MB0003?

2.             La Commission a‑t‑elle commis une erreur de droit lorsqu’elle a conclu que le ministre ne peut assimiler à une violation de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire une infraction à la Loi sur la santé des animaux qui exige une preuve de connaissance?

3.             La Commission a‑t‑elle commis une erreur de fait et de droit en se méprenant sur la nature de la défense invoquée par l’intimée?

[33]           À mon avis, la question déterminante dans la présente instance est la deuxième question, que je reformulerais comme suit : la Commission de révision a‑t‑elle commis une erreur lorsqu’elle a conclu qu’une infraction à l’article 15 de la Loi sur la santé des animaux ne peut être assimilée à une violation de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire?

[34]           Au cours des débats, l’avocat du procureur général a admis que si la Cour concluait que la Commission de révision avait commis une erreur dans son interprétation du régime législatif, il ne serait pas nécessaire d’examiner les autres questions. Je suis du même avis.

[35]           En ce qui concerne la première question soulevée par le procureur général, si la Commission de révision a commis une erreur lorsqu’elle a conclu à une contradiction dans la législation, rien n’appelle l’annulation de l’avis de violation. Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’examiner si cette mesure serait appropriée et si elle serait conforme à notre jurisprudence Vorobyov c. Canada (Ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire, 2014 CAF 102, 459 N.R. 134.

[36]           En ce qui concerne la troisième question soulevée par le procureur général, comme j’ai conclus que la présente affaire devait être renvoyée à la Commission de révision pour qu’un tribunal différemment constitué rende une nouvelle décision, il n’est ni souhaitable ni nécessaire de l’examiner.

V.                La norme de contrôle

[37]           Le procureur général soutient que la norme de contrôle applicable à l’interprétation que la Commission de révision a faite de la loi est celle de la décision correcte. Il fonde sa thèse sur la jurisprudence antérieure de la Cour, notamment l’arrêt Castillo, par laquelle la Cour a conclu que la norme de la décision correcte jouait en ce qui concerne les questions d’interprétation de la loi tranchées par la Commission de révision.

[38]           Plus récemment, à l’occasion de l’affaire Vorobyov, au paragraphe 12, la Cour a appliqué la norme de la décision correcte à des questions de droit tranchées par la Commission de révision, notamment à la question de savoir si la Commission avait le pouvoir d’annuler un avis de violation délivré relativement à des produits de viande importés en violation de l’article 40 du Règlement sur la santé des animaux.

[39]           À mon avis, la détermination de la norme de contrôle applicable n’a aucune incidence en l’espèce. Cela tient au fait que si l’on tient pour acquis, sans trancher la question, que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable, les diverses issues possibles en ce qui concerne la seconde question se limitent à l’une des deux possibilités à l’examen : ou bien une infraction à l’article 15 de la Loi sur la santé des animaux peut être assimilée à une violation de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire ou bien elle ne le peut pas. En appliquant les méthodes habituelles d’interprétation des lois à cette question, il n’y a qu’une seule interprétation acceptable et raisonnable du régime législatif et la Commission de révision doit la retenir (McLean c. Colombie-Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895, au paragraphe 38).

VI.             La Commission de révision a‑t‑elle commis une erreur lorsqu’elle a conclu qu’une infraction à l’article 15 de la Loi sur la santé des animaux ne peut être assimilée à une violation de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire?

[40]           Je commence l’examen de cette question par une analyse des principes d’interprétation des lois pertinents.

[41]           La méthode d’interprétation des lois qui est privilégiée a été ainsi formulée par la Cour suprême à l’occasion de l’affaire Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, 1998 CanLII 837, au paragraphe 21 :

Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.

Voir également : R. c. Ulybel Enterprises Ltd., 2001 CSC 56, [2001] 2 R.C.S. 867, au paragraphe 29.

[42]           La Cour suprême a réaffirmé ce principe à l’occasion de l’affaire Hypothèques Trustco Canada c. Canada, 2005 CSC 54, [2005] 2 R.C.S. 601, au paragraphe 10 :

Il est depuis longtemps établi en matière d’interprétation des lois qu’« il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » : voir 65302 British Columbia Ltd. c. Canada, [1999] 3 R.C.S. 804, par. 50.  L’interprétation d’une disposition législative doit être fondée sur une analyse textuelle, contextuelle et téléologique destinée à dégager un sens qui s’harmonise avec la Loi dans son ensemble. Lorsque le libellé d’une disposition est précis et non équivoque, le sens ordinaire des mots joue un rôle primordial dans le processus d’interprétation. Par contre, lorsque les mots utilisés peuvent avoir plus d’un sens raisonnable, leur sens ordinaire joue un rôle moins important. L’incidence relative du sens ordinaire, du contexte et de l’objet sur le processus d’interprétation peut varier, mais les tribunaux doivent, dans tous les cas, chercher à interpréter les dispositions d’une loi comme formant un tout harmonieux. [Non souligné dans l’original.]

[43]           Cette formulation de la bonne méthode d’interprétation des lois a été reprise à l’occasion des affaires Celgene Corp. c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 1, [2011] 1 R.C.S. 3, au paragraphe 21, et Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, [2011] 2 R.C.S. 306, au paragraphe 27.

[44]           La méthode d’analyse contextuelle d’interprétation des lois suppose forcément que le sens grammatical et ordinaire d’une disposition n’est pas un facteur déterminant lorsqu’il s’agit d’en cerner le sens. Le juge doit tenir compte du contexte global de la disposition, « même si, à première vue, le sens de son libellé peut paraître évident » (ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), 2006 CSC 4, [2006] 1 R.C.S. 140, au paragraphe 48). À partir du texte et du contexte plus large, y compris l’objet apparent, le juge appelé à interpréter le texte cherche à déterminer l’intention du législateur, « l’élément le plus important de cette analyse » (R. c. Monney, [1999] 1 R.C.S. 652, au paragraphe 26).

[45]           Comme nous l’avons déjà signalé, les principales conclusions de la Commission de révision étaient les suivantes :

i)                   Les violations analysées au regard du document de référence et du Règlement sur la santé des animaux ne comportent pas un élément de connaissance, ou de mens rea, comme élément spécifique. De l’avis de la Commission, il était légalement impossible de considérer, de façon subsidiaire, une infraction dont la mens rea constitue un élément spécifique comme une violation assujettie à une sanction administrative pécuniaire.

ii)                 Si l’infraction devait être confirmée, M^me Stanford serait exposée à des contradictions législatives en ce qui concerne l’avis de violation délivré en vertu du paragraphe 15(1) de la Loi sur la santé des animaux. Elle ne pourrait soutenir qu’elle ignorait que l’animal avait été importé en contravention de la Loi sur la santé des animaux ou du Règlement sur la santé des animaux parce que l’article 18 de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire ne permet pas d’invoquer ce moyen de défense.

[46]           À mon humble avis, ces conclusions reposent sur une interprétation erronée du texte, du contexte et de l’objet du régime législatif pertinent. Elles ne tiennent pas compte non plus de la présomption de cohérence législative. Ainsi que les juges majoritaires de la Cour suprême l’ont fait observer à l’occasion de l’affaire Lévis (Ville) c. Fraternité des Policiers de Lévis Inc., 2007 CSC 14, [2007] 1 R.C.S. 591, au paragraphe 47, il y a présomption de cohérence législative et toute interprétation qui donne lieu à un conflit doit être évitée dans la mesure du possible. Le conflit est inévitable si l’application d’une loi exclut explicitement ou implicitement celle d’une autre loi.

[47]           Je passe maintenant à l’analyse textuelle requise.

[48]           À mon humble avis, la Commission de révision a commis une erreur lorsqu’elle a observé, au paragraphe 17, qu’il était légalement impossible de considérer à titre subsidiaire une infraction dont la mens rea constituait un élément spécifique comme une violation susceptible de sanction administrative pécuniaire de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire. Il n’y a aucun fondement textuel dans l’une ou l’autre loi appelant une telle conclusion.

[49]           En l’espèce, il était allégué dans l’avis de violation que M^me Stanford avait contrevenu à l’article 15 de la Loi sur la santé des animaux. L’article 15 désigne expressément la connaissance comme l’un des éléments constitutifs de l’infraction : il exige qu’une personne qui a la possession d’un animal sache que cet animal a été importé au Canada en contravention de la Loi.

[50]           La thèse opposée à M^me Stanford portait essentiellement que, pour être importé légalement, le cheval devait l’être conformément au paragraphe 12(4) du Règlement sur la santé des animaux, qui exige à son tour que toutes les dispositions du document de référence soient respectées. Pour ce faire, il fallait qu’un vétérinaire américain officiel signe ou contresigne un certificat sanitaire certifiant un certain nombre de choses. Or, il était allégué que M^me Stanford savait que le certificat sanitaire d’un des chevaux n’avait pas été certifié ou contresigné. La connaissance – ou mens rea – était par conséquent l’un des éléments constitutifs essentiels de la violation.

[51]           La Commission de révision a également commis une erreur lorsqu’elle a affirmé que l’article 18 de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire ne permettait pas d’invoquer l’ignorance comme moyen de défense en matière de contravention alléguée de l’article 15 de la Loi sur la santé des animaux. Cette thèse ne tient pas compte du fait que, pour conclure que M^me Stanford avait commis cette violation, l’article 19 de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire exige dans les termes les plus nets que le ministre démontre, selon la prépondérance des probabilités, que M^me Stanford avait commis cette violation. Comme nous l’avons déjà expliqué, un des éléments clés que le ministre doit démontrer, selon l’article 15 de la Loi sur la santé des animaux, était que M^me Stanford savait que l’un des chevaux avait été importé en contravention de la Loi. L’élément spécifique de l’article 15 l’emporte donc sur la disposition plus générale du paragraphe 18(2) de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire.

[52]           Il s’ensuit, à mon avis, que l’interprétation qu’il convient de donner au texte des dispositions applicables ne permet pas de conclure à l’existence d’une contradiction législative.

[53]           Je passe maintenant à l’examen du contexte.

[54]           À mon avis, le facteur contextuel le plus important est le libellé clair du paragraphe 4(1) de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire. Au paragraphe 4(1), aucune limite n’est imposée à la capacité du ministre de désigner comme violation les « dispositions spécifiées » d’une loi, notamment de la Loi sur la santé des animaux et de ses règlements d’application, si elle constitue une infraction.

[55]           De plus, le législateur fédéral a expressément envisagé le fait que les violations pouvaient comporter un élément d’intention. Ainsi, selon l’alinéa 4(1)d) et le paragraphe 4(3) de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, le ministre peut déterminer dans quelle mesure l’intention aggrave ou atténue une violation et donne lieu à la majoration ou la minoration de la sanction applicable.

[56]           Ces facteurs contextuels écartent l’existence de toute contradiction législative.

[57]           Je passe maintenant à l’examen de l’objet de la loi.

[58]           Comme nous l’avons déjà fait observer, la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire a pour objet d’établir, comme solution de rechange aux poursuites relatives à des infractions et complément aux autres mesures d’application des lois déjà en vigueur, un régime efficace de sanctions administratives pécuniaires. Il s’ensuit que le législateur fédéral souhaitait que le régime de sanctions pécuniaires s’applique en parallèle avec le régime d’infractions réglementaires, comme en témoignent des dispositions telles que l’article 5 de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, qui permet au ministre de réprimer tout acte ou omission soit en intentant des poursuites pour infraction, soit en imposant une sanction.

[59]           Le régime de sanctions administratives pécuniaires permet d’imposer des sanctions lourdes dans les cas où il suffit de faire la preuve selon la prépondérance des probabilités et où les moyens de défense usuels, notamment le fait d’avoir pris les mesures nécessaires, ne peuvent être invoqués. En adoptant un tel mécanisme parallèle, le législateur fédéral a prévu une puissante mesure d’incitation à se conformer aux lois en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, ce qui protège le Canada contre l’introduction de maladies animales étrangères.

[60]           Cet objectif important est favorisé lorsqu’on interprète le régime législatif en assimilant le manquement à l’article 15 de la Loi sur la santé des animaux à une violation de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire.

VII.          Conclusion

[61]           Après avoir fait l’analyse textuelle, contextuelle et téléologique requise, je conclus que l’interprétation que la Commission de révision a faite de la Loi était à la fois incorrecte et déraisonnable. Toute ambiguïté que comporterait le libellé de la Loi est résolue par l’examen de son contexte et de son objet.

[62]           Par ces motifs, j’accueillerais la demande de contrôle judiciaire, j’annulerais la décision de la Commission de révision et renverrais l’affaire à la Commission de révision pour qu’un tribunal différemment constitué rende une nouvelle décision en conformité avec les présents motifs.

« Eleanor R. Dawson »

« Je suis d’accord.

K. Sharlow, j.c.a. »

« Je suis d’accord.

D.G. Near, j.c.a. »

Traduction certifiée conforme

François Brunet, réviseur.

ANNEXE

            Les articles 14 et 15, l’alinéa 64(1)a) et le paragraphe 65(2) de la Loi sur la santé des animaux sont ainsi libellés :

Les articles 12 et 40 du Règlement sur la santé des animaux disposent :

L’article 3, les alinéas 4(1)d) et e), l’alinéa 4(3)a), l’article 5, les alinéas 7(1)a) à c), les alinéas 9(2)b) et c), les paragraphes 13(1) et (2), les paragraphes 14(1) et (2), l’article 17, les paragraphes 18(1) et (2) et l’article 19 de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire sont ainsi libellés :

L’article 2 et le paragraphe 5(3) du Règlement sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire disposent :

Le paragraphe 12(1) de la Loi sur les produits agricoles au Canada dispose :

COUR D’APPEL FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :	A-9-14
INTITULÉ :	PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA c. MARIA K. STANFORD
LIEU DE L’AUDIENCE :	Winnipeg (Manitoba)
DATE de l’audience :	le 15 septembre 2014
MOTIFS DU JUGEMENT :	LA JUGE DAWSON
Y ONT SOUSCRIT :	LA JUGE SHARLOW LE JUGE NEAR
DATE DES MOTIFS :	LE 20 OCTOBRE 2014

COMPARUTIONS :

Susan Eros	POUR L’appelant
Maria K. Stanford	L’intimée (pour son propre compte)

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

William F. Pentney Sous-procureur général du Canada

POUR L’appelant