Date : 20020128
Dossier : A-94-01
Référence neutre : 2002 CAF 36
CORAM : LE JUGE STONE
ENTRE :
MYER HERZIG et DAVID MARTIN
appelants
et
SA MAJESTÉLA REINE DU CHEF DU CANADA
REPRÉSENTÉE PAR LE CONSEIL DU TRÉSOR
intimée
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 15 janvier 2002.
Jugement prononcé à Ottawa (Ontario), le 28 janvier 2002.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE MALONE
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE STONE
LE JUGE EVANS
Date : 20020128
Dossier : A-94-01
Référence neutre : 2002 CAF 36
CORAM : LE JUGE STONE
ENTRE :
MYER HERZIG et DAVID MARTIN
appelants
et
SA MAJESTÉLA REINE DU CHEF DU CANADA
REPRÉSENTÉE PAR LE CONSEIL DU TRÉSOR
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] Il s=agit d=un appel interjeté en vertu de l=article 27 de la Loi sur la Cour fédérale visant àannuler une ordonnance du juge McKeown (le juge des requêtes) datée du 7 février 2001. Dans cette ordonnance, le juge des requêtes a rejeté la demande des appelants sollicitant une ordonnance de mandamus en vertu de l'alinéa 18(1)b) de la Loi : 2001 CFPI 39, [2001] A.C.F. no 180.
LES QUESTIONS SOULEVÉES
[2] Le juge des requêtes a établi que la question soulevée en l=espèce était de savoir si le délégué de l'administrateur général (le délégué) avait effectivement pris une décision de reclassification des postes des appelants dans le groupe du Droit. Les appelants ont soutenu qu'en approuvant le rapport du Comité de griefs de reclassification daté du 24 août 1999 (le rapport), le délégué a exercé son pouvoir discrétionnaire en leur faveur. Par conséquent, le délégué est devenu functus et la Cour devrait délivrer un bref de mandamus ordonnant au délégué d'appliquer officiellement la recommandation du Comité.
[3] En outre, les appelants ont demandé un bref de certiorari annulant la décision rendue par le délégué le 11 janvier 2000, qui leur était défavorable.
LES FAITS
[4] Les appelants sont des membres du Bureau d'opposition des marques de commerce au sein de l'Office de la propriété intellectuelle du Canada d'Industrie Canada. Leurs postes sont classés dans le groupe et niveau PM-06 (Administration des programmes). Les appelants ont cherché à faire reclassifier leurs postes dans le groupe du Droit (LA) et demandé une révision officielle de leur classification. Un Comité de classification s'est réuni en décembre 1998 et a décidé à l'unanimité que les postes des appelants ne pouvaient pas être classés dans le groupe LA parce que le travail exécuté ne répondait pas à la définition du groupe figurant dans la norme de classification LA.
[5] Les appelants ont déposé un grief en vertu de l'article 91 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-35 (la LRTFP). Cet article prévoit que des employés comme les appelants doivent se prévaloir de tout recours administratif de réparation ouvert sous le régime d'une loi fédérale. Dans le cadre de la Politique sur les griefs de classification, le Conseil du Trésor a élaboré une Procédure de règlement des griefs de classification, dont la dernière révision date du 1er juin 1994. Les deux parties ont convenu que cette procédure s'appliquait au traitement du grief visé.
[6] Conformément à la politique et à la procédure, les griefs de reclassification des appelants ont été soumis à un Comité de griefs de classification (le Comité) pour examen et recommandation à l'administrateur général ou à son délégué. Le Comité a tenu des audiences et produit un rapport le 23 août 1999, comportant les conclusions suivantes :
[traduction]
1. Les postes des plaignants sont uniques en leur genre et le comité n'a pas été informé de l'existence de postes semblables qui seraient de la responsabilité du Conseil du Trésor en tant qu'employeur. Il n'existe aucune « solution parfaite » dans les normes de classification existantes. Toutefois, l'avis unanime des membres du comité est que le groupe LA, dans la catégorie scientifique et professionnelle, constitue la « meilleure solution » , en tout cas une meilleure solution que le groupe PM de la classification actuelle des postes.
2. Toutefois, le Comité de règlement des griefs ne peut classer un poste dans le groupe LA et il doit transmettre ses conclusions au délégué de l'administrateur général pour les griefs de classification, afin qu'il adopte la procédure appropriée dans le cas de création ou de classification de postes dans le groupe du Droit au gouvernement fédéral : voir le bulletin MGP 48-87, daté du 16 décembre 1987.
[7] L'article VI.A.1 de la Procédure de règlement des griefs de classification prévoit que le délégué peut confirmer la recommandation du Comité ou trancher en cas de décision partagée majoritaire ou minoritaire; s'il rejette une recommandation unanime du Comité, il doit en aviser l'administrateur général. En pareil cas, la nouvelle décision doit être approuvée par l'administrateur général en personne. La procédure de l'article VI.A.1 prévoit en outre :
En pareil cas, l'administrateur général doit communiquer les raisons du rejet de la décision au Secrétariat du Conseil du Trésor en se basant sur les motifs invoqués par le comité pour formuler sa recommandation..
[8] Le 6 juillet 1999, le délégué a notifié aux appelants que la décision finale relative à leurs griefs serait reportée pour permettre le processus de consultation du ministère de la Justice établi par le bulletin n º 48-87 (le bulletin). La lettre déclarait expressément :
[traduction] Le Comité de règlement des griefs de classification a terminé son examen de votre poste et il m'a transmis sa recommandation pour examen.
Le Comité de règlement des griefs de classification recommande que votre poste fasse l'objet d'un examen en vue d'une classification dans le groupe du Droit (LA). J'ai transmis au sous-ministre d'Industrie Canada l'information sur la démarche qui doit maintenant être suivie.
Normalement, ma décision sur la recommandation d'un Comité de règlement des griefs de classification est définitive et obligatoire. Toutefois, lorsqu'il s'agit de créer ou de classifier des postes dans le groupe LA, les ministères doivent consulter le ministère de la Justice (bulletin du Conseil du Trésor n º 48-87 en annexe).
...
Je me rends compte que ce processus va retarder à nouveau la décision définitive sur votre grief. Toutefois, nous n'avons pas d'autre choix que de procéder à la consultation prévue. Nous ferons ceci aussi rapidement que possible, en coopération avec le ministère de la Justice, et nous vous transmettrons les résultats dès qu'ils seront disponibles.
[9] À un moment donné, la classification d'un poste LA était soumise à l'approbation du ministère de la Justice. Le bulletin du Conseil du Trésor MGP 48-87 a changé le processus d' « approbation » en un processus de consultation avec le ministère de la Justice au sujet de la classification des postes LA. Toutefois, les parties conviennent que le Comité et le délégué ont commis une erreur en croyant que le bulletin s'appliquait à la procédure de règlement des griefs des appelants.
[10] Au terme du processus de consultation, le 6 décembre 1999, le ministère de la Justice a envoyé une lettre au délégué déclarant qu'il n'était pas d'accord avec le rapport du Comité daté d'août 1999 et faisant valoir les raisons qui justifiaient cette opinion.
[11] Le 5 janvier 2000, les appelants ont déposé la première de deux demande de contrôle judiciaire. La première demande sollicitait une ordonnance de mandamus obligeant le délégué à mettre en oeuvre la décision antérieure de confirmer la recommandation unanime du Comité et d'aviser les appelants de la reclassification de leurs postes dans le groupe LA.
[12] Par des lettres datées du 11 janvier 2000, le délégué a avisé les appelants que leur postes ne seraient pas reclassifiés dans le groupe LA. Le délégué y affirmait spécifiquement :
[traduction] Après avoir examiné le rapport du Comité de règlement des griefs de classification et l'opinion du ministère de la Justice, datée du 6 décembre 1999, que vous trouverez en annexe, je souhaite vous aviser que votre grief est rejeté et que votre poste est maintenu dans le groupe PM.
[13] Le 13 janvier 2000, les appelants ont déposé une seconde demande de contrôle judiciaire sollicitant un bref de certiorari pour annuler la décision du 11 janvier 2000.
[14] Par des lettres datées du 21 mars 2000, l'intimée a avisé les appelants que l'employeur avait annulé la décision du 11 janvier 2000, qui avait rejeté leurs griefs. Les appelants ont été informés spécifiquement de ce qui suit :
[traduction] Après examen de vos demandes, il a été décidé qu'Industrie Canada n'avait peut-être pas respecté pleinement la procédure prévoyant que le sous-ministre prend la décision et communique au Conseil du Trésor les raisons du rejet lorsque la recommandation du Comité des griefs de classification n'est pas acceptée, comme le prévoit le Manuel de la Procédure de règlement des griefs de classification. Par conséquent, l'employeur a décidé d'annuler la décision de rejet de votre grief et de renvoyer la question au nouveau sous-ministre de l'Industrie, M. Peter Harder.
Ces lettres invitaient également les appelants à présenter leur point de vue par écrit au sujet de l'avis du ministère de la Justice. On les informait que leurs observations seraient prise en compte par le sous-ministre avant que celui-ci ne tranche la question.
[15] À la demande des appelants, l'intimée a convenu de suspendre le processus de décision du sous-ministre jusqu'à ce que les appelants aient exercé tous leurs droits d'appel auprès de la Cour fédérale.
L'ANALYSE
[16] Selon le principe du functus officio, en règle générale lorsqu'un tribunal administratif exerçant un pouvoir juridictionnel a statué définitivement sur une question, l'affaire est close et aucune modification ne peut être apportée à la décision en l'absence d'un droit d'appel. Les seules exceptions à cette règle concernent le tribunal ou le décideur qui est autorisé par la loi à reconsidérer sa décision, le cas d'une faute matérielle dans la rédaction de la décision ou d'une erreur dans l'expression de l'intention manifeste du décideur, ou encore le cas d'une décision non valide. (Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848 (C.S.C.) à la page 861).
[17] Toutefois, la jurisprudence établit clairement par ailleurs que les tribunaux ne délivrent pas de bref de mandamus pour forcer un tribunal ou un décideur à prendre une décision en particulier, dans le cas où la décision n'a pas été prise ou dans le cas où le pouvoir de décision est de nature discrétionnaire (Karavos c. Toronto and Gillies, [1948], 3 D.L.R. 294 à la page 297 (C.A Ont.); O'Grady and Whyte, [1983] 1 C.F. 719; 138 D.L.R. (3d) 167 à la page 169 (C.A.F.)).
[18] À mon avis, sur le fondement de la jurisprudence citée, le juge McKeown a décidé à bon droit que le délégué n'avait jamais pris de décision définitive à l'égard des griefs des appelants, fait qui se vérifie de trois manières. Premièrement, dans sa lettre du 6 juillet 1999, le délégué a écrit aux appelants pour leur indiquer que, normalement, il aurait pris une décision au sujet du rapport mais qu'en l'occurrence, il ne pouvait le faire avant d'avoir mené à terme le processus de consultation prévu dans le bulletin de politique du Conseil du Trésor n º 48-87. Deuxièmement, s'il est vrai que le délégué se trompait et que le processus de consultation n'était pas nécessaire aux termes de la Procédure de règlement des griefs de classification, la preuve a aussi établi que le processus de consultation conduit par le délégué n'a pris fin qu'au début de janvier 2000. C'est beaucoup plus tard que son approbation du rapport, ce qui suggère fortement que l' « approbation » intervenue le 24 août 1999 était une pure formalité plutôt qu'un acte de nature décisionnelle. Enfin, la décision effective du délégué du 11 janvier 2000 constitue un élément prouvant que le délégué a continué de suivre la procédure décisionnelle exposée dans sa lettre du 6 juillet 1999.
[19] Les appelants ont fait valoir qu'en donnant son approbation au rapport, le délégué avait dû exercer son pouvoir discrétionnaire de confirmer la recommandation du Comité de reclassification des postes; autrement, pourquoi aurait-il mené le processus de consultation? À mon avis, il se peut que le délégué n'ait pas voulu écarter de manière sommaire la recommandation du Comité ou qu'il ait commis sincèrement une erreur de procédure ou encore les deux à la fois, mais la Cour n'est pas habilitée à faire des conjectures.
[20] Dans sa plaidoirie, l'avocat de l'intimée a également soutenu que le rapport ne contient pas une « recommandation » mais simplement une « opinion » et que, par conséquent, la Cour doit renvoyer l'affaire au Comité pour une nouvelle audience. Cet argument ne me convainc pas. Malgré l'emploi du terme « opinion » au lieu de « recommandation » dans le rapport, il est évident dans le dossier que le Comité, dans l'exercice de sa responsabilité, entendait que sa décision soit traitée comme une recommandation et mise en oeuvre en conséquence. À vrai dire, il est manifeste également que les personnes intéressées qui ont examiné le rapport ont considéré qu'il comportait une recommandation qui ne pouvait être mise en oeuvre avant une consultation du ministère de la Justice.
[21] Les appelants ont également fait valoir que le délégué n'est pas compétent pour rendre une décision dans cette affaire parce qu'il a déclaré qu'il adopterait automatiquement le point de vue du ministère de la Justice sur la classification du poste des appelants. Par conséquent, même si la Cour décidait que le délégué n'était pas functus du fait de son approbation de la recommandation du Comité, les appelants ont soutenu que l'affaire ne devrait pas être renvoyée au délégué, en raison de sa conduite et de celle d'autres gestionnaires intéressés dans cette affaire. Selon les appelants, cette conduite, notamment la décision attaquée ou annulée du 11 janvier 2000, entraînerait un risque raisonnable de partialité.
[22] À mon avis toutefois, l'erreur commise par le délégué et par d'autres en autorisant le ministère de la Justice à établir la classification correcte des postes des appelants serait mieux décrite en termes d'entrave injustifiée à l'exercice du pouvoir discrétionnaire ou de sous-délégation d'autorité non autorisée.
[23] J'estime que, conformément à l'article VI.A.1, le délégué doit décider de manière définitive d'approuver ou de rejeter la recommandation du Comité. Naturellement, le délégué reste libre de consulter d'autres personnes, notamment les fonctionnaires du ministère de la Justice, à la condition que la décision reste véritablement la sienne. En outre, les observations qu'il pourrait recevoir doivent être portées à la connaissance des appelants, à qui il faut donner un délai raisonnable pour y répondre. Que le délégué puisse décider de rejeter la recommandation du Comité après avoir suivi la procédure appropriée et s'être formé une opinion ne suffit pas à établir qu'il y a eu un manque d'équité procédurale, de la partialité ou quelque autre comportement irrégulier.
[24] Les appelants ont également soutenu que la décision du 11 janvier 2000 n'avait pas été annulée et qu'elle devrait l'être par la Cour. Cependant, comme l'avocat du procureur général a reconnu que la décision manquait à l'obligation d'équité et qu'elle était de ce fait nulle et sans effet, il est inutile que la Cour exerce son pouvoir discrétionnaire en rendant officiellement une ordonnance d'annulation.
[25] La Procédure de règlement des griefs de classification définit à l'article VI.A.1 le processus qu'aurait dû suivre le délégué à la réception du rapport. Cet article prévoit :
L'administrateur général ou son délégué pourra confirmer la recommandation du comité ou trancher en cas de décision partagée. Le délégué doit informer l'administrateur général en cas de décision partagée, si l'opinion minoritaire est retenue. Le délégué doit faire approuver une nouvelle décision par l'administrateur général s'il décide de rejeter une recommandation unanime du comité. En pareil cas, l'administrateur général doit communiquer les raisons du rejet de la décision [au Secrétariat du Conseil du Trésor] en se basant sur les motifs invoqués par le comité pour formuler sa recommandation..
[26] À mon avis, le délégué a l'obligation de se conformer aux exigences de l'article VI.A.1, en confirmant ou rejetant la recommandation du 23 août 1999. Il ne reste plus au délégué qu'à rendre sa décision au titre de l'article VI.A.1, ce qu'il a indiqué qu'il ferait une fois le présent appel tranché. Compte tenu du long délai qu'a pris la présente affaire, il est souhaitable que la décision soit rendue le plus tôt possible.
[27] Comme l'intimée ne demande pas de dépens, je rejetterais l'appel, sans dépens.
« B. Malone »
Juge
Je souscris à ces motifs.
« A.J. Stone »
Juge
Je souscris à ces motifs.
« John M. Evans »
Juge
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL.L.
Date : 20020128
Dossier : A-94-01
Ottawa (Ontario), le 28 janvier 2002
CORAM : LE JUGE STONE
LE JUGE EVANS
LE JUGE MALONE
ENTRE :
MYER HERZIG et DAVID MARTIN
appelants
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
REPRÉSENTÉE PAR LE CONSEIL DU TRÉSOR
intimée
JUGEMENT
L'appel est rejeté, sans dépens.
« A.J. Stone »
Juge
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL.L.
COUR D'APPEL FÉDÉ RALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
APPEL D'UNE ORDONNANCE DE LA SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE DE LA COUR FÉDÉRALE DU CANADA, DATÉE DU 7 FÉVRIER 2001 (T-1-00 ET T-42-00)
DOSSIER : A-94-01
INTITULÉ : Myer Herzig et David Martin c. Sa Majesté la Reine du
chef du Canada représentée par le Conseil du Trésor
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : 15 janvier 2002
MOTIFS DU JUGEMENT : Le juge Malone
Y ONT SOUSCRIT : Le juge Stone
Le juge Evans
DATE DES MOTIFS : 28 janvier 2002
COMPARUTIONS :
M. Myer Herzig EN SON PROPRE NOM
M. David Martin EN SON PROPRE NOM
M. Harvey A. Newman POUR L'INTIMÉE
Mme Asha Kurian
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
M. Myer Herzig EN SON PROPRE NOM
M. David Martin EN SON PROPRE NOM
Ottawa (Ontario)
M. Morris Rosenberg POUR L'INTIMÉE
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)