Date : 20031021
Dossier : A-50-03
Référence : 2003 CAF 388
CORAM : LA JUGE DESJARDINS
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
ARTHUR WEBSTER
intimé
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 20 octobre 2003.
Jugement rendu à Vancouver (Colombie-Britannique), le 21 octobre 2003.
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE SHARLOW
Y ONT SOUSCRIT : LES JUGES DESJARDINS ET DÉCARY
Date : 20031021
Dossier : A-50-03
Référence : 2003 CAF 388
CORAM : LA JUGE DESJARDINS
LE JUGE DÉCARY
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
ARTHUR WEBSTER
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] La Couronne fait appel, en vertu du paragraphe 18.1(2) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. 1985, ch. F-7, d'une ordonnance de la Cour fédérale qui faisait droit à la requête de l'intimé Arthur Webster en prorogation du délai de dépôt d'une demande de contrôle judiciaire. Selon le projet d'avis de demande de contrôle judiciaire, M. Webster voudrait que la Cour fédérale annule la décision du ministre du Revenu national datée du 8 mars 2001 de confirmer certaines cotisations en application de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. 1985 (5e suppl.), ch. 1.
[2] Une décision de proroger le délai d'introduction d'une procédure est une décision discrétionnaire. Les décisions de ce genre ne peuvent pas en général être infirmées en appel, sauf s'il y a erreur de droit : Canderel Ltée. c. Canada (C.A.), [1994] 1 C.F. 3. La Couronne soutient que le juge des requêtes a commis une erreur de droit en accordant ici la requête, parce que la Cour fédérale n'a pas compétence pour modifier la décision du ministre de confirmer une cotisation d'impôt sur le revenu. On fait valoir au nom de M. Webster que cet appel devrait être rejeté de telle sorte que la Cour fédérale puisse examiner le bien-fondé de la demande de contrôle judiciaire, y compris la question de la compétence : David Bull Laboratories (Canada) Inc. c. Pharmacia Inc. (C.A.), [1995] 1 C.F. 588.
[3] Je résumerai d'abord les faits. Le 12 octobre 1999, après un contrôle fiscal, de nouvelles cotisations ont été émises à l'égard de M. Webster pour ses années d'imposition 1995, 1996 et 1997. M. Webster a déposé un avis d'opposition, comme il en avait le droit en application du paragraphe 165(1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, ainsi rédigé :
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165. (1) Le contribuable qui s'oppose à une cotisation prévue par la présente partie peut signifier au ministre, par écrit, un avis d'opposition exposant les motifs de son opposition et tous les faits pertinents, dans les délais suivants : |
165. (1) A taxpayer who objects to an assessment under this Part may serve on the Minister a notice of objection, in writing, setting out the reasons for the objection and all relevant facts, |
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a) lorsqu'il s'agit d'une cotisation relative à un contribuable qui est un particulier (sauf une fiducie) ou une fiducie testamentaire, pour une année d'imposition, au plus tard le dernier en date des jours suivants : |
(a) where the assessment is in respect of the taxpayer for a taxation year and the taxpayer is an individual (other than a trust) or a testamentary trust, on or before the later of |
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(i) le jour qui tombe un an après la date d'échéance de production qui est applicable au contribuable pour l'année, |
(i) the day that is one year after the taxpayer's filing-due date for the year, and |
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(ii) le 90e jour suivant la date de mise à la poste de l'avis de cotisation; |
(ii) the day that is 90 days after the day of mailing of the notice of assessment; and |
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b) dans les autres cas, au plus tard le 90e jour suivant la date de mise à la poste de l'avis de cotisation. |
(b) in any other case, on or before the day that is 90 days after the day of mailing of the notice of assessment. |
[4] L'obligation du ministre lorsqu'il reçoit un avis d'opposition est énoncée au paragraphe 165(3) de la Loi de l'impôt sur le revenu, ainsi rédigé :
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165 (3) Sur réception de l'avis d'opposition, le ministre, avec diligence, examine de nouveau la cotisation et l'annule, la ratifie ou la modifie ou établit une nouvelle cotisation. Dès lors, il avise le contribuable de sa décision par écrit. |
165 (3) On receipt of a notice of objection under this section, the Minister shall, with all due dispatch, reconsider the assessment and vacate, confirm or vary the assessment or reassess, and shall thereupon notify the taxpayer in writing of the Minister's action. |
[5] L'obligation du ministre d'examiner les oppositions est déléguée aux fonctionnaires de l'Agence des douanes et du revenu du Canada qui sont affectés à la « section des appels » , et qui portent le titre de « préposés aux appels » . Il appert du dossier que le préposé aux appels était ici Mme Maggie Martel, laquelle relevait de son chef d'équipe, Mme Brenda O'Regan.
[6] Plusieurs communications ont été échangées entre la préposée aux appels et M. Webster, par l'entremise de l'avocat de celui-ci, au cours de l'examen des oppositions de M. Webster. Parmi les documents que la préposée aux appels a remis à M. Webster, figuraient les copies d'un rapport de vérification et de certains documents de travail. Ces documents étaient partiellement noircis. Une explication fut demandée. L'explication était que les parties noircies renfermaient des renseignements obtenus d'un tiers sous la réserve que les renseignements resteraient confidentiels.
[7] Par lettre datée du 8 mars 2001, M. Webster était informé du maintien des cotisations. Le 5 juin 2001, M. Webster déposait un avis d'appel auprès de la Cour de l'impôt, comme il en avait le droit selon le paragraphe 169(1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, ainsi rédigé :
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169. (1) Lorsqu'un contribuable a signifié un avis d'opposition à une cotisation, prévu à l'article 165, il peut interjeter appel auprès de la Cour canadienne de l'impôt pour faire annuler ou modifier la cotisation : |
169. (1) Where a taxpayer has served notice of objection to an assessment under section 165, the taxpayer may appeal to the Tax Court of Canada to have the assessment vacated or varied after either |
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a) après que le ministre a ratifié la cotisation ou procédé à une nouvelle cotisation; |
(a) the Minister has confirmed the assessment or reassessed, or |
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b) après l'expiration des 90 jours qui suivent la signification de l'avis d'opposition sans que le ministre ait notifié au contribuable le fait qu'il a annulé ou ratifié la cotisation ou procédé à une nouvelle cotisation; |
(b) 90 days have elapsed after service of the notice of objection and the Minister has not notified the taxpayer that the Minister has vacated or confirmed the assessment or reassessed, |
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toutefois, nul appel prévu au présent article ne peut être interjeté après l'expiration des 90 jours qui suivent la date où avis a été expédié par la poste au contribuable, en vertu de l'article 165, portant que le ministre a ratifié la cotisation ou procédé à une nouvelle cotisation. |
but no appeal under this section may be instituted after the expiration of 90 days from the day notice has been mailed to the taxpayer under section 165 that the Minister has confirmed the assessment or reassessed. |
[8] Le pouvoir de la Cour de l'impôt de statuer sur les appels en matière d'impôt sur le revenu est énoncé au paragraphe 171(1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, ainsi rédigé :
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171. (1) La Cour canadienne de l'impôt peut statuer sur un appel :
a) en le rejetant;
b) en l'admettant et en :
(i) annulant la cotisation,
(ii) modifiant la cotisation,
(iii) déférant la cotisation au ministre pour nouvel examen et nouvelle cotisation. |
171. (1) The Tax Court of Canada may dispose of an appeal by
(a) dismissing it; or
(b) allowing it and
(i) vacating the assessment,
(ii) varying the assessment, or
(iii) referring the assessment back to the Minister for reconsideration and reassessment. |
[9] L'appel de M. Webster était interjeté en application des « Règles de procédure générale » (Règles de la Cour canadienne de l'impôt (procédure générale) DORS/90-688). Selon ces règles, le contribuable et la Couronne sont tous deux tenus, avant le procès, de communiquer les documents pertinents et de se soumettre à des interrogatoires préalables. M. Webster dit que, au cours du processus de communication de la preuve, il a appris pour la première fois que la préposée aux appels qui examinait ses oppositions avait obtenu des copies non noircies du rapport de vérification et autres documents, contrairement aux copies qu'il avait reçues. De l'avis de M. Webster, la préposée aux appels qui était chargée d'étudier ses oppositions avait accès à des renseignements qui lui étaient refusés à lui.
[10] On fait valoir au nom de M. Webster que c'était là un manquement à la justice naturelle, manquement pour lequel il a droit à réparation, et que le seul tribunal ayant le pouvoir de lui accorder réparation pour ce manquement est la Cour fédérale. La réparation qu'il demande est une ordonnance annulant la confirmation de ses cotisations et imposant le réexamen de ses oppositions. On s'accorde pour dire que la Cour de l'impôt ne peut lui accorder cette réparation, parce que sa compétence se limite à dire si les cotisations sont valides en droit.
[11] La compétence de la Cour de l'impôt comprend le pouvoir de prononcer sur les différends intéressant la communication de documents avant procès. M. Webster a invoqué cette compétence, dans son appel à l'encontre des cotisations, en déposant une requête pour forcer la communication de l'intégralité du rapport de vérification. Cette requête a été instruite par le juge Bonner le 7 novembre 2002, et rejetée le 27 décembre 2002 : Webster c. Canada, 2003 D.T.C. 211, [2003] 2 C.T.C. 2315 (C.C.I.). Le juge Bonner a estimé que les portions noircies du rapport de vérification se rapportaient effectivement à des renseignements fournis par un informateur à qui l'on avait promis l'anonymat. Selon lui, les renseignements noircis n'intéressaient pas les points soulevés dans l'appel, et les renseignements étaient protégés par le privilège de l'informateur. M. Webster n'a pas fait appel de cette décision.
[12] Après l'instruction de sa requête devant la Cour de l'impôt, mais avant que le juge Bonner ne rende sa décision, M. Webster a déposé la requête en prorogation de délai, requête qui a conduit au présent appel. Le juge des requêtes a fait droit à la requête le 10 janvier 2003, sur la base de prétentions écrites, en application de l'article 369 des Règles de la Cour fédérale (1998), DORS/98-106. C'est cette ordonnance qui est l'objet du présent appel. Le juge des requêtes n'a pas rédigé de motifs.
[13] La Couronne a par la suite déposé une requête devant la Cour fédérale en vue de faire radier la demande de contrôle judiciaire pour incompétence. Cette requête a été rejetée par le protonotaire Hargrave le 11 mars 2003, au motif qu'elle constituait un abus de procédure, parce que le débat sur la compétence de la Cour fédérale avait eu lieu devant le juge des requêtes quand il avait fait droit à la requête de M. Webster en prorogation du délai de dépôt de la demande de contrôle judiciaire : Webster c. Canada (Procureur général), 2003 CFPI 296, 2003 D.T.C. 5241, [2003] 3 C.T.C. 110 (C.F. 1re inst.).
[14] À l'audition du présent appel, les avocats ont indiqué que l'appel interjeté devant la Cour de l'impôt était suspendu jusqu'à l'issue de la procédure de contrôle judiciaire. La Cour fédérale est en voie de prononcer, en application de l'article 318 des Règles, sur un différend relatif aux documents que la Couronne est tenue de communiquer dans la procédure de contrôle judiciaire.
[15] Sur cette toile de fond, j'examinerai la question principale soulevée dans le présent appel, c'est-à-dire celle de savoir si la Cour fédérale a compétence pour annuler une décision de confirmer un avis d'opposition selon la Loi de l'impôt sur le revenu.
[16] La compétence de la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire est définie par le paragraphe 18(1) de la Loi sur la Cour fédérale, dont les parties pertinentes sont ainsi formulées :
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18. (1) Sous réserve de l'article 28, la Section de première instance a compétence exclusive, en première instance, pour : |
18. (1) Subject to section 28, the Trial Division has exclusive original jurisdiction |
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a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral; |
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and |
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b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l'alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d'obtenir réparation de la part d'un office fédéral. |
(b) to hear and determine any application or other proceeding for relief in the nature of relief contemplated by paragraph (a), including any proceeding brought against the Attorney General of Canada, to obtain relief against a federal board, commission or other tribunal. |
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. . . |
. . . |
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(3) Les recours prévus aux paragraphes (1) ou (2) sont exercés par présentation d'une demande de contrôle judiciaire. |
(3) The remedies provided for in subsections (1) and (2) may be obtained only on an application for judicial review made under section 18.1. |
[17] Un préposé aux appels qui exerce le pouvoir du ministre d'examiner une opposition en matière d'impôt sur le revenu est un « office fédéral » , selon la définition de cette expression dans la Loi sur la Cour fédérale, ce qui à première vue donne à entendre que les décisions des préposés aux appels sont susceptibles de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale.
[18] Cependant, la compétence de la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire est restreinte par l'article 18.5 de la Loi sur la Cour fédérale, ainsi formulé (l'italique est mien) :
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18.5 Par dérogation aux articles 18 et 18.1, lorsqu'une loi fédérale prévoit expressément qu'il peut être interjeté appel, devant la Cour fédérale, la Cour suprême du Canada, la Cour d'appel de la cour martiale, la Cour canadienne de l'impôt, le gouverneur en conseil ou le Conseil du Trésor, d'une décision ou d'une ordonnance d'un office fédéral, rendue à tout stade des procédures, cette décision ou cette ordonnance ne peut, dans la mesure où elle est susceptible d'un tel appel, faire l'objet de contrôle, de restriction, de prohibition, d'évocation, d'annulation ni d'aucune autre intervention, sauf en conformité avec cette loi. |
18.5 Notwithstanding sections 18 and 18.1, where provision is expressly made by an Act of Parliament for an appeal as such to the Court, to the Supreme Court of Canada, to the Court Martial Appeal Court, to the Tax Court of Canada, to the Governor in Council or to the Treasury Board from a decision or order of a federal board, commission or other tribunal made by or in the course of proceedings before that board, commission or tribunal, that decision or order is not, to the extent that it may be so appealed, subject to review or to be restrained, prohibited, removed, set aside or otherwise dealt with, except in accordance with that Act. |
[19] Selon le paragraphe 169(1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, la décision d'un préposé aux appels, prise en application du paragraphe 165(3) de cette même Loi, de confirmer une cotisation peut être l'objet d'un appel devant la Cour canadienne de l'impôt. Par conséquent, selon l'article 18.5 de la Loi sur la Cour fédérale, la décision en question ne peut être l'objet d'une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. La seule conclusion possible est que le juge des requêtes a commis une erreur de droit lorsqu'il a accordé à M. Webster sa requête en prorogation du délai d'introduction d'une demande de contrôle judiciaire.
[20] L'avocat de M. Webster a fait valoir que, si la Cour fédérale n'est pas compétente pour statuer sur la demande de contrôle judiciaire qu'entendait présenter M. Webster, son client sera privé d'un examen équitable de ses oppositions. Il est sans doute plus exact de dire que, une fois achevée la procédure d'opposition, M. Webster sera privé de la possibilité de soutenir devant la Cour fédérale, par demande de contrôle judiciaire, que le ministre a l'obligation de conduire équitablement la procédure d'opposition et que la procédure suivie dans son cas particulier n'a pas été équitable. Cependant, le législateur s'est exprimé sur cette matière. Quels que soient les vices ayant pu entacher la procédure d'opposition dans le cas de M. Webster, la décision qui a résulté de cette procédure ne peut être contestée que d'une seule manière, par un appel devant la Cour de l'impôt.
[21] J'ajouterais que le droit d'interjeter appel à la Cour de l'impôt à l'encontre d'une cotisation n'est pas un droit négligeable. Le mandat de la Cour de l'impôt est de dire, à la suite d'un procès au cours duquel les deux parties auront la possibilité de produire des documents et des témoignages, si les cotisations visées par l'appel sont valides ou invalides en droit. Si les cotisations sont invalides en droit, il n'importera pas de savoir si la procédure d'opposition était viciée. Si elles sont valides, elles subsisteront quand bien même la procédure d'opposition serait viciée.
[22] Pour ces motifs, j'accueillerais le présent appel, avec les dépens au niveau de la Cour d'appel fédérale et à celui de la Cour fédérale, je rejetterais pour cause d'incompétence la requête en prorogation de délai et j'invaliderais la demande de contrôle judiciaire.
_ Karen R. Sharlow _
Juge
« Je souscris aux présents motifs
Alice Desjardins, juge _
« Je souscris aux présents motifs
Robert Décary, juge _
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-50-03
APPEL INTERJETÉ CONTRE UNE ORDONNANCE DE LA COUR (SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE) DATÉE du 10 janvier 2003, (le juge Rouleau) (T-02-77)
INTITULÉ : PGC c. Arthur Webster
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (C.-B.)
DATE DE L'AUDIENCE : le 20 octobre 2003
MOTIFS DU JUGEMENT : la juge Sharlow
Y ONT SOUSCRIT : les juges Desjardins et Décary
DATE DES MOTIFS : le 21 octobre 2003
COMPARUTIONS :
|
Lisa Macdonell |
POUR L'APPELANT |
|
Laurence Armstrong |
POUR L'INTIMÉ |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
|
Morris Rosenberg Sous-procureur général du Canada |
POUR L'APPELANT
|
|
Armstrong Nikolich Vancouver (C.-B.) |
POUR L'INTIMÉ |