Date : 20020322
Dossier : A-11-01
Ottawa (Ontario), le 22 mars 2002
CORAM : LE JUGE STRAYER
ENTRE :
JADA FISHING CO. LTD ET EVCO FISHING LTD.
appelantes
et
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS ET
LA COMMISSION D'APPEL DES PERMIS DU PACIFIQUE - FORMATION RESPONSABLE DU POISSON DE FOND
intimés
JUGEMENT
L'appel est rejeté avec dépens.
« B.L. Strayer »
Juge
Traduction certifiée conforme
Sandra Douyon-de Azevedo, LL.B.
Date : 20020322
Dossier : A-11-01
Référence neutre : 2002 CAF 103
CORAM : LE JUGE STRAYER
ENTRE :
JADA FISHING CO. LTD ET EVCO FISHING LTD.
appelantes
et
LE MINISTRES DE PÊCHES ET DES OCÉANS ET
LA COMMISSION D'APPEL DES PERMIS DU PACIFIQUE - FORMATION RESPONSABLE DU POISSON DE FOND
intimés
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 7 mars 2002
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 22 mars 2002
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE MALONE
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SHARLOW
Date : 20020322
Dossier : A-11-01
Référence neutre : 2002 CAF 103
CORAM : LE JUGE STRAYER
ENTRE :
JADA FISHING CO. LTD ET EVCO FISHING LTD.
appelantes
et
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS ET
LA COMMISSION D'APPEL DES PERMIS DE PÊCHE DU PACIFIQUE - FORMATION RESPONSABLE DU POISSON DE FOND
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
INTRODUCTION
[1] Il s'agit de l'appel de l'ordonnance, en date du 14 décembre 2000, du juge Pelletier (le juge qui a siégé en révision), publiée sous Jada Fishing Co. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans) (2000), 198 F.T.R. 161 (1re inst.). Le juge Pelletier a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par Jada Fishing Co. Ltd. et Evco Fishing Ltd. (les appelantes), demande qui visait la décision de la Commission d'appel des permis de pêche du Pacifique - formation responsable du poisson de fond (la formation), adoptée par le ministre des Pêches et des Océans, au sujet des quotas individuels de bateau (les QIB) alloués aux appelantes pour leur permis de pêche.
[2] Les quotas sont rattachés aux permis de pêche. Les appelantes étaient propriétaires du navire de pêche NM « Howe Bay » , bateau auquel leur permis initial de pêche était rattaché et qui a été perdu en mer en 1990. Les appelantes n'ont plus pu pêcher avec leur permis initial, car leur compagnie d'assurances a refusé de les indemniser pour leur perte. En début 1992, les appelantes ont échangé leur permis initial contre le permis T-063, qu'elles ont rattaché au NM « Glen Coe » . En 1992, les appelantes n'ont pu pêcher avec leur permis T-063 que pendant trois mois, car elles n'ont pas pu réparer le NM « Glen Coe » tant que leur demande de règlement au sujet du NM « Howe Bay » n'a pas été réglée. Le permis T-063 était initialement rattaché au NM « Scotia Cape » , qui a lui aussi péri en mer, en 1987.
[3] En 1997, le ministère des Pêches et des Océans (le MPO) a établi un système de quotas pour déterminer la prise de poisson de fond et de merluche qui serait autorisée en vertu des permis existants. Le QIB était fondé, pour un permis donné, d'une part, sur la longueur du bateau auquel se rattachait le permis et, d'autre part, sur l'historique de la capture afférente à ce permis pour la période de 1987 à 1992. Dans le cas des appelantes, l'historique de capture se baserait sur la période de trois mois au cours de laquelle elles ont pêché avec le permis T-063. La formation, constituée en 1979, devait entendre les appels des pêcheurs qui n'étaient pas d'accord avec les QIB fixés pour leur permis. La formation pouvait faire des recommandations au ministre pour des cas particuliers s'il existait des circonstances atténuantes. Le ministre n'était pas tenu de suivre ces recommandations.
[4] Pour formuler des recommandations dans la présente affaire, la formation avait conclu à l'existence de circonstances atténuantes et, pour augmenter l'historique de la capture moyenne des appelantes à une période de plus de trois mois, elle avait tenu compte d'une politique du MPO selon laquelle le permis annuel d'un navire perdu ne serait pas maintenu, à moins que le bateau ne soit remplacé au cours des deux années suivant la perte. La conclusion de la formation était rédigée comme suit :
[TRADUCTION] [...] Jada Fishing Co. Ltd. a couru un risque en utilisant un permis auquel était rattaché un important historique de déchargements de poissons avant 1987, mais auquel, malheureusement, n'était associé aucun déchargement pendant les années prises en considération pour la fixation du QIB en vertu du programme. [...] La Commission a conclu qu'elle ne recommanderait pas qu'il soit tenu compte de l'historique de capture antérieur à 1988 mais, comme l'historique de capture est rattaché au permis, elle a estimé qu'on pouvait accorder une compensation pour la perte du NM « Scotia Cape » (116'-6'') en 1987. Les membres de la Commission se sont accordés pour dire qu'en vertu de la politique du MPO, les propriétaires de bateaux ont normalement deux ans pour remplacer de façon permanente un navire et qu'il devrait y avoir une compensation pour les années 1988 et 1989. Ils étaient aussi d'accord qu'il était équitable d'attribuer au permis un historique de capture pour les deux ans pris en considération, fondé sur la prise moyenne des bateaux de taille comparable au cours des années 1988 et 1989 (2 342 847#). [...] La Commission a de plus reconnu que le NM « Scotia Cape » aurait probablement pêché la merluche en 1987 et 1988 et été d'accord pour recommander d'attribuer au permis un historique de capture basé sur celui de la prise moyenne des bateaux de taille comparable pendant ces années-là (4 886 437#). À ce sujet, un membre de la Commission s'est dit en désaccord, estimant qu'une allocation pour la pêche de la merluche n'était pas justifiée.
[5] Le dossier ne révèle pas si le ministre était d'accord avec les motifs de la formation. La lettre du ministre, datée du 3 avril 1998, dit simplement que, [TRADUCTION] « se basant sur un examen approfondi de tous les renseignements disponibles et sur la recommandation de la formation » , l'appel serait accueilli afin que l'historique de capture rattaché au permis T-063 soit rajusté.
QUESTIONS
[6] Les parties ont soulevé cinq questions dans le présent appel, à savoir :
a. Les appelantes obtiendront-elles réparation avec les mesures demandées?
b. La recommandation de la formation est-elle susceptible de contrôle?
c. Si elle l'est, quelle est la norme de contrôle applicable?
d. Les recommandations de la formation respectent-elles cette norme de contrôle?
e. La formation a-t-elle contrevenu aux exigences d'équité procédurale?
ANALYSE
[7] Dans un but pratique, je répondrai dans cet ordre-là à chacune des questions.
a. Les appelantes obtiendront-elles réparation avec les mesures demandées?
[8] Les appelantes demandent à la Cour de rendre une ordonnance selon laquelle la décision du juge qui a siégé en révision est annulée et remplacée par une ordonnance selon laquelle la restriction de deux ans imposée par la formation est levée. Selon elles, ces mesures leur permettraient de se voir attribuer un quota fondé sur un historique de capture de cinq années complètes plutôt que sur celui de deux ans recommandé par la formation. Au dire des appelantes, qui s'appuient sur un arrêt de la Cour suprême du Canada, Renaud c. Québec (Commission des affaires sociales), [1999] 3 R.C.S. 855, la Cour peut ordonner une telle réparation. Se fondant sur cet arrêt et invoquant les circonstances atténuantes de la présente affaire, dans laquelle le MPO a dissout la formation immédiatement après que celle-ci eut formulé ses recommandations, les appelantes affirment que la Cour est en droit de rendre la décision que la formation aurait dû rendre.
[9] Par ailleurs, le ministre prétend qu'aucune partie des recommandations de la formation ne limite l'historique de capture des appelantes. Le ministre soutient plutôt que la formation avait pour mandat de recommander un quota additionnel si un demandeur pouvait démontrer l'existence de circonstances atténuantes. Par conséquent, même si l'on ne tenait pas compte du quota moyen pour la période de deux ans, les appelantes ne gagneraient rien, puisqu'elle ne pourraient se prévaloir que de l'historique de capture de trois mois initial rattaché au permis T-063 pour la période de 1987 à 1992.
[10] Les appelantes demandent essentiellement à la Cour de décider que la formation aurait dû recommander, puisqu'elle a reconnu l'existence de circonstances atténuantes, un quota économiquement viable pour le permis T-063, fondé sur un historique de capture de cinq ans. L'intervention demandée équivaudrait, toutefois, à remplacer la recommandation de la formation par celle de la Cour. À mon avis, une telle réparation outrepasse la portée de l'alinéa 52 b)(i) de la Loi sur la Cour fédérale (la Loi). En vertu de cet alinéa, la Cour d'appel peut soit rejeter l'appel soit rendre le jugement que la Section de première instance aurait dû rendre; la Section de première instance n'aurait pas pu, dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire, remplacer la décision de la formation par la sienne. Je conclus que la Cour n'a pas compétence pour accorder la réparation demandée par les appelantes.
b. Les recommandations de la formation sont-elles susceptibles de contrôle?
[11] Le ministre prétend que les recommandations de la formation ne sont pas susceptibles de contrôle judiciaire parce que celle-ci n'est pas un office fédéral au sens du paragraphe 2(1) de la Loi et qu'elle n'a pas rendu de décision. Le ministre affirme aussi que la recommandation de la formation n'est pas susceptible de contrôle parce que celle-ci n'a fait que formuler des recommandations et n'a pas rendu de décisions susceptibles de porter atteinte aux droits des appelantes et parce que les recommandations auraient joué un rôle insignifiant.
[12] Il est clair que le ministre a le pouvoir, en vertu de l'article 7 de la Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F-14, de rendre, à discrétion, des décisions au sujet des licences d'exploitation de pêcheries. En revanche, la formation n'avait pas cette compétence en vertu de la loi et elle a simplement formulé des recommandations que le ministre était en droit d'accepter ou de rejeter. À première vue, les recommandations de la formation ne sont donc pas, de par leur nature, susceptibles de contrôle. En l'espèce, en raison de l'ampleur de l'avis de demande de contrôle judiciaire présenté au juge Pelletier, je suis convaincu que la Cour peut contrôler une décision discrétionnaire du ministre qui se fonde, en partie, sur une recommandation de la formation.
[13] Dans le présent appel, les appelantes cherchent à faire annuler l'ordonnance du juge qui a siégé en révision et elles ne font référence qu'à la « décision » de la formation et à la conduite de celle dernière; il n'y est pas fait mention du ministre. La décision du ministre, en date du 3 avril 1998, est cependant toujours valide. De toute façon, la décision ou recommandation de la formation, qui est inexorablement liée à la décision du ministre, est sans effet juridique, à moins que le ministre ne l' « adopte » en tant qu'un des fondements de sa décision. Je suis d'avis que le présent appel ne peut se poursuivre qu'en tant que contrôle de la décision du ministre fondé sur le paragraphe 18.1(4) de la Loi, bien que l'appel soit présenté sous le couvert d'une contestation de la recommandation de la formation. La Cour contrôle donc, dans le présent appel, l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre.
c. Quelle est la norme de contrôle applicable?
[14] En ce qui concerne la norme de contrôle applicable, le mandat de la formation prévoit que celle-ci doit, dans chaque cas où une dérogation au programme de QIB est recommandée, fournir des motifs complets au ministre. Les recommandations de la formation ne doivent être faites que s'il existe des circonstances atténuantes et elles doivent suivre certaines lignes directrices. Ainsi, ces recommandations au ministre devraient être fondées sur des motifs liés aux circonstances atténuantes et la discrétion de la formation ne serait pas aussi vaste que celle que l'article 7 de la Loi sur les pêches confère au ministre. Appliquant la méthode pragmatique et fonctionnelle établie dans l'arrêt Baker, précité, je suis d'accord avec le juge qui a siégé en révision pour dire que le facteur le plus important en l'espèce est l'importance des conséquences de la décision pour les appelantes. Je suis d'avis que la norme de contrôle applicable aux recommandations discrétionnaires de la formation devrait être celle de la décision raisonnable et, d'après l'arrêt Baker, précité, les recommandations seraient déraisonnables si elles n'étaient pas étayées par des motifs susceptibles de résister à un examen quelque peu plus approfondi. Étant donné la décision finale dans le présent appel, je n'ai pas besoin de me pencher sur la plaidoirie de l'avocat du ministre selon laquelle, d'après un arrêt récent de la Cour suprême du Canada, Suresh c. Canada, [2002] A.C.S. no 3, 2002 CSC 1, je devrais, en l'espèce, appliquer la norme de contrôle moins exigente de la décision manifestement déraisonnable.
d. Les recommandations de la formation résistent-elles à un « examen quelque peu plus approfondi » ?
[15] Au vu du dossier, il est évident qu'on a alloué aux appelantes un QIB bas à cause de leur décision d'échanger leur permis initial contre le permis T-063. La décision d'affaire des appelantes s'est soldée par le permis T-063, qu'elles avaient au moment de l'introduction du QIB. Par conséquent, il était raisonnable que la formation base sa recommandation sur le permis que les appelantes détenaient au moment de l'appel. De plus, il n'est pas déraisonnable de s'attendre à ce que les appelantes assument le risque de leur décision d'affaire. Comme l'historique de capture est rattaché au permis, il était aussi raisonnable que la formation base ses recommandations sur la période de grâce que le MPO aurait donnée aux propriétaires initiaux du permis T-063 après la perte du NM « Scotia Cape » , les deux ans pour le remplacement permanent du bateau.
e. La formation a-t-elle contrevenu aux exigences d'équité procédurale?
[16] À cet égard, je note que les appelantes ont eu une audience devant la formation, ont exposé oralement leurs prétentions, ont présenté des observations écrites et se sont prévalues de la possibilité de se faire représenter par un avocat. Étant donné ces circonstances, il est difficile de voir quelle inéquité procédurale les appelantes auraient pu subir. Selon la procédure, le ministre pouvait exercer son pouvoir discrétionnaire dans le cadre d'un processus non accusatoire. Ce processus devait respecter les exigences d'équité, mais la norme rigoureuse de justice naturelle exigée pour les processus accusatoires, judiciaires ou quasi judiciaires n'était pas requise. Par conséquent, la jurisprudence invoquée par les appelantes, notamment Kane c. Le conseil d'administration de l'Université de la Colombie-Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105, n'est d'aucune utilité.
[17] Dans la présente affaire, les appelantes soutiennent que la formation a contrevenu aux exigences d'équité procédurale parce qu'elle aurait entendu la preuve de fonctionnaires du MPO en l'absence des appelantes et qu'on n'a pas permis à ces dernières de répondre à cette preuve. À cet égard, je suis d'accord avec le juge qui a siégé en révision pour dire que rien au dossier n'indique que les fonctionnaires du MPO aient fait quoi que ce soit de plus que remettre à la formation des renseignements factuels dont les appelantes avaient déjà pris connaissance et qui ne préjudiciaient d'aucune façon aux appelantes.
[18] Les appelantes allèguent aussi que la formation a contrevenu à son obligation d'équité procédurale en ne les avisant pas qu'elle utilisait la politique de deux ans et en ne leur donnant pas la possibilité de présenter une réponse ou des observations au sujet de cette politique. Je suis d'avis que lorsque la formation se sert d'une connaissance qui est commune dans l'industrie pour arriver à une conclusion, comme la politique de deux ans dans le présent cas, le critère qui s'applique à l'intervention ne doit pas être de savoir si les appelantes ont eu la possibilité de présenter des observations, mais il est plutôt de savoir si les renseignements étaient pertinents. À mon avis, il y a un lien rationnel entre la politique de deux ans et les circonstances atténuantes dans lesquelles se trouvaient les appelantes. Aussi, je suis convaincu que l'absence d'avis et l'absence de possibilité de présenter des observations au sujet de son utilisation par la formation ne constituent pas une violation d'équité procédurale.
[19] Finalement, les appelantes prétendent que la décision écrite de la formation n'était pas la décision de la formation au complet, mais seulement l'opinion de son président. Toutefois, je suis d'avis qu'il n'y a pas de preuve claire au dossier qui indiquerait que la recommandation de la formation, telle qu'elle est rédigée, ne traduit pas la décision à laquelle la formation est parvenue.
[20] Après avoir examiné le dossier, je ne vois aucune violation apparente de la justice naturelle ou de l'équité procédurale et, par conséquent, ce moyen d'appel doit être rejeté.
CONCLUSION et DÉCISION
[21] Je rejetterais l'appel avec dépens.
« B. Malone »
Juge
« Je souscris aux présents motifs
B.L. Strayer »
« Je souscris aux présents motifs
K. Sharlow »
Traduction certifiée conforme
Sandra Douyon-de Azevedo, LL.B.
COUR FÉDÉ RALE DU CANADA
SECTION D'APPEL
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-11-01
INTITULÉ : JADA FISHING CO. LTD ET AUTRE c.
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS ET AUTRE
LIEU DE L'AUDIENCE : VANCOUVER (COLOMBIE-BRITANNIQUE)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 7 MARS 2002
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE MALONE
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SHARLOW
DATE DES MOTIFS : LE 22 MARS 2002
COMPARUTIONS :
M. MURRAY L. SMITH POUR LES APPELANTES
M. HARRY WRUCK, c.r. POUR LES INTIMÉS
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
CAMPNEY ET MURPHY POUR LES APPELANTES
VANCOUVER (C.-B.)
MINISTÈRE DE LA JUSTICE POUR LES INTIMÉS
VANCOUVER (C.-B.)