Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (C.A.F.) [2005] 3 C.F. 443
Date : 20050106
Dossier : A-48-04
Référence : 2005 CAF 5
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LA JUGE SHARLOW
LE JUGE MALONE
ENTRE :
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 16 novembre 2004
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 6 janvier 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE SHARLOW
Y A SOUSCRIT : LE JUGE MALONE
MOTIFS DISSIDENTS : LE JUGE DÉCARY
Date : 20050106
Dossier : A-48-04
Référence : 2005 CAF 5
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE MALONE
ENTRE :
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE SHARLOW, J.C.A.
[1] L'Alliance de la fonction publique du Canada interjette appel de la décision Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada, 2004 CF 13, (2004) 244 F.T.R. 190 (C.F), rendue par la Cour fédérale et datée du 8 janvier 2004. La Cour fédérale a rendu sa décision suite à la requête en jugement sommaire présentée par la Couronne et elle a rejeté l'action introduite par l'Alliance de la fonction publique du Canada en vue d'obtenir un jugement déclaratoire et d'autres mesures de redressement. L'Alliance de la fonction publique du Canada prétend que l'article 10 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. (1985), ch. R-10 (la Loi de la GRC), est violé par des ententes portant sur les services municipaux de police qui autorisent les municipalités à employer du personnel civil qui assure les services de soutien à la GRC. Les faits ne sont pas contestés; cependant, les parties ne s'entendent pas sur l'interprétation de l'article 10 de la Loi sur la GRC.
[2] La GRC peut avoir besoin, dans l'exercice de ses attributions, d'un personnel civil, c'est-à-dire de personnes qui ne sont ni membres ni officiers de la GRC. La nomination et l'emploi de personnel civil, par la GRC, font l'objet de l'article 10 de la Loi sur la GRC qui prévoit :
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10. (1) Sous réserve du paragraphe (2), la nomination et l'emploi du personnel civil nécessaire à l'exercice des attributions de la Gendarmerie sont régis par la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. |
10. (1) Subject to subsection (2), the civilian employees that are necessary for carrying out the functions and duties of the Force shall be appointed or employed under the Public Service Employment Act. |
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(2) Le commissaire peut employer du personnel civil temporaire, dans les limites et les conditions de rémunération ou autres fixées par le Conseil du Trésor. Il a, à son égard, tout pouvoir de congédiement ou de renvoi. |
(2) The Commissioner may employ such number of temporary civilian employees at such remuneration and on such other terms and conditions as are prescribed by the Treasury Board, and may at any time dismiss or discharge any such employee. |
[3] La Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-33, régit l'emploi de la plupart des membres de la fonction publique fédérale. Elle prévoit notamment des normes de classification des postes de la fonction publique, la procédure d'emploi relative aux concours fondés sur le mérite et aux autres nominations, ainsi que la procédure applicable aux mesures disciplinaires, au congédiement et au règlement des différends.
[4] Sous réserve de certaines exceptions qui ne sont pas pertinentes en l'espèce, toute personne désignée en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique comme employé civil de la GRC est assujettie à une convention collective conclue entre le Conseil du Trésor à titre d'employeur et l'Alliance de la fonction publique du Canada à titre d'agent de négociation des employés.
[5] L'Alliance de la fonction publique du Canada prétend que, en vertu des ententes sur les services municipaux de police en cause, la GRC a recours aux services de personnes qui n'ont pas été nommées en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique mais qui auraient dû l'être. La Couronne n'est pas d'accord. Pour régler le litige, il faut décider qui est le personnel civil nécessaire à l'exercice des attributions de la GRC. Pour ce faire, il faut préciser les attributions de la GRC, lesquelles dépendent de la loi applicable à la GRC, à savoir la Loi de la GRC et le Règlement de la Gendarmerie royale du Canada (1988), DORS/88-361 (le Règlement de la GRC).
[6] La GRC, qui a remplacé la Police à cheval du Nord-Ouest créée par une loi du Parlement il y a plus de 130 ans, est la force de police du Canada, conformément à l'article 3 de la Loi sur la GRC qui est ainsi libellé :
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3. Est maintenue pour le Canada une force de police composée d'officiers et autres membres et appelée Gendarmerie royale du Canada. |
3. There shall continue to be a police force for Canada, which shall consist of officers and other members and be known as the Royal Canadian Mounted Police. |
[7] Pour que la GRC soit efficace en tant que force de police au Canada, les officiers et autres membres de la GRC ont qualité d'agent de la paix partout au Canada. Cette situation est prévue à l'article 9 de la Loi sur la GRC qui dit :
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9. Les officiers ont qualité d'agent de la paix partout au Canada, avec les pouvoirs et l'immunité conférés de droit aux agents de la paix, au même titre que les personnes désignées comme telles en vertu du paragraphe 7(1), jusqu'à leur renvoi ou leur congédiement de la Gendarmerie dans les conditions prévues par la présente loi, ses règlements ou les consignes du commissaire ou jusqu'à l'expiration ou la révocation de leur nomination. |
9. Every officer and every person designated as a peace officer under subsection 7(1) is a peace officer in every part of Canada and has all the powers, authority, protection and privileges that a peace officer has by law until the officer or person is dismissed or discharged from the Force as provided in this Act, the regulations or the Commissioner's standing orders or until the appointment of the officer or person expires or is revoked. |
[8] Les membres qui ont qualité d'agent de la paix de la GRC sont tenus de remplir certaines fonctions qui sont décrites plus précisément à l'article 18 de la Loi sur la GRC qui prévoit :
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18. Sous réserve des ordres du commissaire, les membres qui ont qualité d'agent de la paix sont tenus : |
18. It is the duty of members who are peace officers, subject to the orders of the Commissioner, |
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a) de remplir toutes les fonctions des agents de la paix en ce qui concerne le maintien de la paix, la prévention du crime et des infractions aux lois fédérales et à celles en vigueur dans la province où ils peuvent être employés, ainsi que l'arrestation des criminels, des contrevenants et des autres personnes pouvant être légalement mises sous garde; |
(a) to perform all duties that are assigned to peace officers in relation to the preservation of the peace, the prevention of crime and of offences against the laws of Canada and the laws in force in any province in which they may be employed, and the apprehension of criminals and offenders and others who may be lawfully taken into custody; |
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b) d'exécuter tous les mandats -- ainsi que les obligations et services s'y rattachant -- qui peuvent, aux termes de la présente loi, des autres lois fédérales ou de celles en vigueur dans une province, légalement l'être par des agents de la paix; |
(b) to execute all warrants, and perform all duties and services in relation thereto, that may, under this Act or the laws of Canada or the laws in force in any province, be lawfully executed and performed by peace officers; |
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c) de remplir toutes les fonctions qui peuvent être légalement exercées par des agents de la paix en matière d'escorte ou de transfèrement de condamnés, ou d'autres personnes sous garde, à destination ou à partir de quelque lieu que ce soit : tribunal, asile, lieu de punition ou de détention, ou autre; |
(c) to perform all duties that may be lawfully performed by peace officers in relation to the escort and conveyance of convicts and other persons in custody to or from any courts, places of punishment or confinement, asylums or other places; and |
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d) d'exercer les autres attributions déterminées par le gouverneur en conseil ou le commissaire. |
(d) to perform such other duties and functions as are prescribed by the Governor in Council or the Commissioner. |
[9] L'article 18 de la Loi sur la GRC est complété par l'article 7 du Règlement de la GRC qui prévoit :
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17. En plus des fonctions prévues par la Loi, les membres qui sont agents de la paix doivent : |
17. In addition to the duties prescribed by the Act, it is the duty of members who are peace officers to |
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a) faire respecter les lois fédérales et leurs règlements d'application et prêter aux ministères du gouvernement du Canada l'aide qu'ordonne le ministre; |
(a) enforce all Acts of Parliament and regulations made thereunder, and render such assistance to departments of the Government of Canada as the Minister may direct; |
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b) faire respecter la loi et régner l'ordre dans le territoire du Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, ainsi que dans les parcs nationaux et autres régions désignées par le ministre; |
(b) maintain law and order in the Yukon Territory, the Northwest Territories and national parks and such other areas as the Minister may designate; |
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c) faire respecter la loi et régner l'ordre dans les provinces et les municipalités avec lesquelles le ministre a conclu des arrangements en vertu de l'article 20 de la Loi et exercer les autres fonctions qui y sont prévues; |
(c) maintain law and order in those provinces and municipalities with which the Minister has entered into an arrangement under section 20 of the Act and carry out such other duties as may be specified in those arrangements; and |
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d) assurer la surveillance et la protection des bâtiments, installations, chantiers navals et autres biens de Sa Majesté du chef du Canada désignés par le ministre. |
(d) guard and protect such buildings, installations, dock yards and other property of Her Majesty in right of Canada as the Minister may designate. |
[10] Les alinéas 17a), b) et d) du Règlement de la GRC visent plusieurs fonctions policières fédérales en ce sens qu'elles s'exercent partout au Canada et qu'elles sont régies par les lois fédérales. Selon le mandat fédéral qui lui a été confié, la GRC fait respecter les lois fédérales et offre ses services aux ministères du gouvernement fédéral chargés de l'application des lois qui prévoient des sanctions pénales, notamment la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, L.C. 1996, ch. 9, la Loi sur les infractions en matière de sécurité, L.R.C. 1985, ch. S-7, la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, L.C. 1994, ch. 22, ainsi que la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5e suppl.), ch. 1. La GRC a également plusieurs activités de maintien de l'ordre partout au Canada. Par exemple, elle enquête sur le crime organisé et les activités antiterroristes, elle assure la protection des hauts fonctionnaires du gouvernement et des fonctionnaires étrangers, elle assure la sécurité lors d'événements internationaux organisés par le gouvernement du Canada, elle recueille et diffuse des renseignements concernant l'administration du droit pénal (par l'entremise notamment du Centre d'information de la police canadienne), et elle est responsable des laboratoires judiciaires, du Service de l'identité judiciaire et du Collège canadien de police.
[11] La GRC n'est pas chargée de l'application des lois provinciales ni des lois municipales, et elle n'applique pas non plus le Code criminel du Canada, L.R.C. (1985), ch. C-46, dans une province, sauf si elle est autorisée, par la province ou la municipalité, à agir en tant que force de police provinciale ou municipale. Il en est ainsi parce que ces aspects du travail de la police relèvent du pouvoir législatif exclusif des provinces. En règle générale, toute province ou municipalité qui souhaite avoir recours à la GRC comme force de police provinciale ou municipale doit être autorisée à le faire en vertu des lois provinciales (voir par exemple, la Police Act, R.S.N.S. 1989, ch. 348, articles 10 à 17, et The Police Act, 1990, S.S. 1990-1991, ch. 15.01, articles 18 à 36).
[12] Selon l'alinéa 17c) du Règlement de la GRC, la GRC ne peut agir comme force de police provinciale ou municipale sans en avoir reçu l'autorisation en vertu d'un arrangement qui respecte les exigences de l'article 20 de la Loi sur la GRC. L'article 20 est ainsi libellé :
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20. (1) Avec l'agrément du gouverneur en conseil, le ministre peut conclure, avec le gouvernement d'une province, des arrangements pour l'utilisation de la Gendarmerie, ou d'un élément de celle-ci, en vue de l'administration de la justice dans la province et de la mise en oeuvre des lois qui y sont en vigueur. |
20. (1) The Minister may, with the approval of the Governor in Council, enter into an arrangement with the government of any province for the use or employment of the Force, or any portion thereof, in aiding the administration of justice in the province and in carrying into effect the laws in force therein. |
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(2) Avec l'agrément du gouverneur en conseil et du lieutenant-gouverneur en conseil d'une province, le ministre peut conclure, avec toute municipalité de cette province, des arrangements pour l'utilisation de la Gendarmerie, ou d'un élément de celle-ci, en vue de l'administration de la justice dans la municipalité et de la mise en oeuvre des lois qui y sont en vigueur. |
(2) The Minister may, with the approval of the Governor in Council and the lieutenant governor in council of any province, enter into an arrangement with any municipality in the province for the use or employment of the Force, or any portion thereof, in aiding the administration of justice in the municipality and in carrying into effect the laws in force therein. |
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(3) Avec l'agrément du Conseil du Trésor, le ministre peut, dans le cadre des arrangements visés aux paragraphes (1) ou (2), convenir avec la province ou la municipalité du montant à payer pour les services de la Gendarmerie. |
(3) The Minister may, with the approval of the Treasury Board, in any arrangement made under subsection (1) or (2), agree on and determine the amount of money to be paid by the province or municipality for the services of the Force. |
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(4) Les arrangements conclus aux termes des paragraphes (1) ou (2) peuvent prévoir le passage sous l'autorité de la Gendarmerie des officiers et autres membres des forces de police provinciales ou municipales. |
(4) There may be included in any arrangement made under subsection (1) or (2) provision for the taking over by the Force of officers and other members of any provincial or municipal police force. |
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(5) Dans les quinze jours de la conclusion de l'un des arrangements visés aux paragraphes (1) ou (2), le ministre en fait déposer une copie devant le Parlement ou, s'il ne siège pas, dans les quinze jours de séance ultérieurs de l'une ou l'autre chambre. |
(5) The Minister shall cause to be laid before Parliament a copy of every arrangement made under subsection (1) or (2) within fifteen days after it is made or, if Parliament is not then sitting, on any of the first fifteen days next thereafter that either House of Parliament is sitting. |
[13] Voici maintenant les faits en cause. Des ententes portant sur les services de police sont en vigueur en Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse. En outre, il existe également des ententes sur les services municipaux de police à Humboldt (Saskatchewan) et à Antigonish (Nouvelle-Écosse). Les deux ententes sur les services municipaux de police sont datées du 1er avril 1992 et sont valables pour vingt ans. En vertu des deux ententes, le gouvernement du Canada accepte de fournir un « Service de police municipale » à la municipalité, service pour lequel la municipalité accepte de payer 70 p. 100 du coût ou, si la municipalité a une population de plus de 15 000 habitants, 90 p. 100 du coût.
[14] Les dispositions des ententes sur les services municipaux de police de Humboldt et d'Antigonish qui sont pertinentes en l'espèce sont les mêmes et sont ainsi libellées :
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2.1 a) Sous réserve des modalités de l'entente et conformément à ces modalités, le Canada fournira un Service de police municipal dans la municipalité pendant la durée de l'entente. |
2.1 a) Canada shall, subject to and in accordance with the terms and conditions of this Agreement, provide and maintain a Municipal Police Service within the Municipality for the term of this Agreement. |
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b) Par la présente, le Canada est autorisé à fournir un Service de police municipal conformément aux termes de l'entente. |
b) Canada is hereby authorized to provide the Municipal Police Service in accordance with this Agreement. |
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2.2 Les membres qui font partie du Service de police municipal doivent : |
2.2 Those Members who form part of the Municipal Police Service shall |
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a) remplir les fonctions d'agents de la paix; |
a) perform the duties of peace officers; and |
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b) rendre les services nécessaires |
b) render such services as are necessary to |
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i) au maintien de la paix, à la protection to la vie et de la propriété, à la prévention du crime et des infractions aux lois fédérales et aux lois de la province, a l'arrestation des criminels des contrevenants et autres personnes pouvant être légalement mises sous garde; |
i) preserve the peace, protect life and property, prevent crime and offences against the laws of Canada and the Province, apprehend criminals, offenders and others who may be lawfully taken into custody; and |
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ii) à l'exécution de tous les mandats - ainsi que des obligations et services s'y rattachant - qui peuvent, aux termes des lois fédérales; provinciales ou des règlements municipaux, légalement être exécutés par des agents de la paix. |
ii) execute all warrants and perform all duties and services in relation thereto that may, under the laws of Canada, the Province or the Municipality, be executed and performed by peace officers. |
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[...] |
[...] |
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2.4. La municipalité devra fournir le personnel de soutien nécessaire, sans que le Canada n'ait à en assumer le coût; le personnel de soutien devra répondre aux exigences de l'emploi et aux autres exigences connexes établies par le commissaire. |
2.4 The Municipality shall provide, without any cost to Canada, all necessary Support Staff; such Support Staff shall meet the job and other related requirements as determined by the Commissioner; |
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2.5 Si la municipalité fournit du personnel de soutien au Canada pour les services de police provinciaux ou fédéraux, le Canada devra payer à la municipalité les traitements des employés de soutien qui sont engagés à cette fin. |
2.5 Where a Municipality provides Support Staff to Canada in support of provincial or federal policing, Canada shall pay the Municipality the salaries for any part of the Support Staff that is so employed. |
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2.6 Si la municipalité ne fournit pas le personnel de soutien visé au paragraphe 2.4, le Canada pourra fournir le personnel de soutien et la municipalité devra payer la totalité de tous les coûts associés à ce personnel. |
2.6 Where the Municipality fails to provide the Support Staff required by subarticle 2.4, Canada may provide such Support Staff and charge the Municipality 100 per cent of all the costs of that support Staff. |
[15] L'expression « employés de soutien » ( « Support Staff » ) est définie dans les ententes en ces termes :
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... « employés de soutien » Toutes les personnes qui sont employées par la municipalité pour assurer le fonctionnement efficace d'un Service de police municipal, y compris les commis, les sténographes, les opérateurs de traitement de données et d'appareils de télécommunication, les gardiens, les matrones et les concierges de prisons ... |
... "Support Staff" means all of those persons who are employed by the Municipality, including clerks, stenographers, data processors, tele- communication operators, jail guards, matrons and janitors, who are required for the effective operation of the Municipal Police Service ... |
[16] L'expression « Service de police municipal » ( « Municipal Police Service » ) est ainsi définie dans les ententes sur les services municipaux de police :
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... L'ensemble des ressources et des membres que le Canada affecte à la prestation de services de police dans la municipalité visée par la présente entente; sont exclus les ressources et les membres qui sont principalement affectés : |
... the aggregate of resources and Members employed by Canada to provide municipal police services in the Municipality under this agreement, but does not include those resources and Members employed primarily in |
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i) aux services de police de nature nationale ou internationale, comme les laboratoires judiciaires, le système de données du Centre d'information de la police canadienne, le Service de l'identité judiciaire et le Collège canadien de police; |
i) policing services of a national or international nature, such as forensic laboratories, the Canadian Police Information System, identification services and the Canadian Police College, |
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ii) aux services d'enquêtes relatives à la sécurité nationale; |
ii) national security investigations services, |
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iii) à la sécurité préventive, comme la sécurité dans les ambassades et les aéroports, et à la sécurité des personnes jouissant d'une protection internationale; |
iii) protective security such as security at embassies and airports and security for internationally protected persons, |
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iv) aux services fournis aux ministères du gouvernement fédéral ou en leur nom; |
(iv) services provided to or on behalf of federal government departments, and |
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v) aux services de police fournis selon les termes de l'Entente sur les services de police provinciaux. |
(v) any policing services provided under the Provincial Police Service Agreement. |
[17] Il est évident que par suite de l'application combinée de ces dispositions, les villes de Humboldt et d'Antigonish doivent chacune fournir leurs propres employés pour appuyer le travail de la GRC comme force de police municipale et que la GRC doit fournir ses propres employés pour appuyer le travail de la GRC en vertu de son mandat fédéral.
[18] On peut comparer les modalités des ententes portant sur les services municipaux de police de Humboldt et d'Antigonish concernant les employés de soutien aux dispositions concernant les employés de soutien des ententes sur les services de police de Saskatchewan et de Nouvelle-Écosse. Ces dernières ententes n'ont aucune disposition équivalente aux articles 2.4, 2.5 ou 2.6 des ententes sur les services municipaux de police. Au contraire, les « employés de soutien » sont définis comme [traduction] « Toutes les personnes qui sont employées par le Canada dans la province à titre de fonctionnaires ou d'employés occasionnels servant de soutien au service provincial de police et qui ne sont pas des membres » . Il n'est pas contesté que, en vertu des ententes sur les services provinciaux de police, les employés civils de la GRC font partie de la fonction publique fédérale même s'ils offrent des services liés aux forces de police provinciales.
[19] Dans ses motifs, le juge a décrit en détail les activités concrètes des détachements de la GRC à Humboldt et à Antigonish. Je n'en ferai donc qu'un résumé. Les employés de soutien du détachement d'Antigonish de la GRC comprennent trois commis civils, dont deux nommés en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et un autre qui est un employé de la municipalité d'Antigonish. Dans le détachement de Humboldt de la GRC, il y a deux commis civils dont un employé nommé en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et un employé municipal.
[20] Les fonctions qu'exercent les employés de soutien municipaux et fédéraux des détachements de la GRC dans les deux municipalités sont à peu près identiques : ils rédigent les comptes rendus d'événements et répondent aux demandes de renseignements (qui peuvent se rapporter à des tâches fédérales, provinciales ou municipales); ils s'occupent de l'enregistrement des armes à feu (ce qui comporte la vérification des requérants et des armes); ils s'occupent du matériel radio et assurent les fonctions de répartition; ils maintiennent les systèmes d'archivage (tels que les dossiers relatifs aux vols et au matériel volé, le paiement des amendes, les dossiers de la cour et les dossiers administratifs en ce qui concerne les dépenses et le temps supplémentaire); ils préparent les dossiers à l'intention des membres et des officiers qui comparaissent devant la cour; ils communiquent avec les membres du public qui se portent volontaires et ils vérifient les antécédents de certaines personnes.
[21] La Couronne reconnaît que les employés municipaux de Humboldt et d'Antigonish fournissent les employés de soutien nécessaires à l'exercice des attributions de la GRC en conformité avec les ententes portant sur les services municipaux de police, y compris les services de soutien nécessaires à l'application de toutes les lois fédérales, provinciales et municipales en vigueur. Selon la preuve, les employés civils de soutien et les employés municipaux partagent leurs tâches avec les employés du gouvernement fédéral.
[22] En bref, l'Alliance de la fonction publique du Canada prétend que le travail de la GRC, en vertu d'une entente sur les services municipaux de police fait partie des « attributions » de la GRC et qu'il s'ensuit que tous les employés de soutien nécessaires à l'exercice de ces fonctions doivent être nommés en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique.
[23] L'argument de la Couronne, retenu par le juge, est que pour les fins de l'article 10 de la Loi sur la GRC, les « attributions » de la GRC ne comprennent que les activités qui font partie du « mandat principal » de la GRC. Selon moi, l'avocat de la Couronne a utilisé l'expression « mandat principal » pour qualifier les attributions qu'exercerait la GRC même en l'absence d'une entente provinciale ou municipale sur les services de police (c.-à-d. les attributions décrites au paragraphe [10] ci-dessus). Selon cette terminologie, il devient axiomatique de dire que l'application du Code criminel dans les provinces, ainsi que l'application des lois provinciales et municipales en vertu d'une entente municipale ou provinciale sur les services de police, ne font pas partie du mandat principal de la GRC.
[24] Je ne suis pas d'accord avec le juge. Je rejette l'argument de la Couronne à cet égard. Selon moi, rien dans la Loi sur la GRC ni dans le Règlement de la GRC n'appuie la proposition de la Couronne selon laquelle le travail de la GRC en vertu d'une entente sur les services de police n'est pas une « attribution » de la GRC, tout simplement parce que cela ne fait pas partie du mandat principal de la GRC (au sens du terme décrit dans le paragraphe précédent). Au contraire, il me semble que le travail de la GRC en tant que force de police municipale est nécessairement un travail effectué en vertu de la Loi sur la GRC et, en particulier, en vertu de l'alinéa 17c) du Règlement de la GRC. Le fait que la GRC soit la force de police « pour le Canada » au sens de l'article 3 de la Loi sur la GRC, n'est pas incompatible avec cette conclusion.
[25] Selon l'article 20 de la Loi sur la GRC, la GRC peut agir en tant que force de police municipale ou provinciale, une fois les approbations requises obtenues et les ententes conclues. Même si l'article 20 autorise la conclusion d'ententes entre une municipalité et le solliciteur général, avec l'approbation du gouverneur en conseil, aux fins de faciliter la prestation de services de police à la municipalité, par la GRC, la disposition ne donne aucunement à penser que le solliciteur général est autorisé à conclure une entente qui ne respecte pas les dispositions de la Loi sur la GRC ou de toute autre loi du Parlement.
[26] Je ne suis pas convaincue, comme le juge l'a été, que l'aspect constitutionnel des services de police entraîne une interprétation différente de l'article 10 de la Loi sur la GRC. Je conviens avec l'avocat de la Couronne que le paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle, 1867 (R.-U.), 30 et 31 Victoria c.3 (L.R.C. 1985, app. II, no 5), confère à la législature de chaque province le pouvoir de légiférer relativement à l'administration de la justice pénale dans la province, ce qui comprendrait nécessairement l'organisation et la gestion d'une force de police provinciale. Toutefois, il est bien établi que les questions de discipline, d'organisation et de gestion de la GRC, même en rapport avec ses activités en tant que force de police provinciale, relèvent de la seule autorité législative du Parlement : O'Hara c. Colombie-Britannique, [1987] 2 R.S.C. 591. Si les services d'un employé civil sont en fait nécessaires pour l'exercice des attributions de la GRC lorsqu'elle agit en tant que force de police municipale, alors l'emploi de cette personne est nécessairement un aspect de l'organisation et de la gestion de la GRC. Je ne saurais conclure qu'il faudrait interpréter l'article 10 de la Loi sur la GRC « d'une manière restrictive » pour en assurer la constitutionnalité.
[27] Cette conclusion trouve un certain appui dans l'arrêt Alberta (Procureur général) c. Putnam, [1981] 2 R.S.C. 267. Dans cette affaire, la Cour suprême du Canada a déclaré que l'Alberta ne pouvait pas appliquer les dispositions de The Police Act, S.A. 1973, ch. 44, en matière d'enquête pour examiner la conduite d'officiers de la GRC dans la province parce qu'il s'agissait d'une question de discipline et de gestion interne de la GRC, et que par conséquent, cette question ne relevait que de l'autorité fédérale. Le juge en chef Laskin, au nom de la majorité, a ajouté que le résultat serait le même que la plainte déposée contre les officiers soit liée à une enquête en vertu d'une loi fédérale ou à l'application d'une loi provinciale ou d'un règlement municipal. Il a écrit à la page 277 :
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Il me paraît ni possible ni utile de diviser les fonctions d'application de la loi du détachement de la GRC afin d'établir si à certains égards ses membres sont assujettis aux procédures de The Police Act, 1973 et si à d'autres égards ils ne le sont pas. |
[28] Dans le même ordre d'idées, lorsqu'on examine la question de l'emploi du personnel civil nécessaire, qui est un aspect de l'organisation et de la gestion de la GRC, je ne vois aucune raison valide de distinguer les services de soutien liés à l'exécution d'une entente portant sur les services municipaux de police des services de soutien liés à d'autres activités de maintien de l'ordre de la GRC.
[29] Le dossier ne contient aucune preuve que les provinces de Saskatchewan ou de Nouvelle-Écosse auraient des préoccupations d'ordre constitutionnel si tout le personnel civil qui fourni des services de soutien à la GRC, agissant en tant que service de police de la municipalité, devait être engagé en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Aucune des deux provinces n'est partie au présent appel et aucune d'elle n'a été partie à l'instance devant la Cour fédérale. Toutefois, l'avocat de la Couronne a signalé à la Cour que les deux provinces en ont été avisées.
[30] L'avocat de la Couronne a mentionné 48 dispositions de lois fédérales qui contiennent des termes semblables à ceux de l'article 10 de la Loi sur la GRC. À titre d'exemple, l'article 68 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37, qui prévoit :
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68. Le personnel nécessaire à l'exécution des travaux de l'Agence est nommé conformément à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. |
68. The officers and employees necessary to carry out the work of the Agency shall be appointed in accordance with the Public Service Employment Act. |
[31] L'avocat de la Couronne prétend que ces dispositions ont tout simplement pour objet de préciser, entre la Commission de la fonction publique et l'institution fédérale à laquelle la disposition s'applique, qui a le pouvoir de nommer des personnes à des postes précis. L'avocat prétend que la flexibilité inhérente à ces dispositions ne devrait pas être refusée aux municipalités qui choisissent d'avoir recours à la GRC comme service de police municipal. Je ne saurais accepter cet argument. Selon moi, l'article 10 de la Loi sur la GRC, l'article 68 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et toutes les autres dispositions semblables présentées à la Cour sont très peu flexibles.
[32] À mon avis, le législateur, en adoptant l'article 10 de la Loi sur la GRC, voulait que les services « nécessaires à l'exercice des attributions » de la GRC, autres que les services fournis par les membres de la GRC, soient fournis par des personnes nommées en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Il pourrait y avoir des cas où un litige se produirait relativement au caractère « nécessaire » de certains services, mais les faits dont ont convenu les parties en l'espèce ne soulèvent pas un tel litige concernant les employés municipaux qui offrent des services de soutien au détachement de la GRC à Humboldt (Saskatchewan) et à Antigonish (Nouvelle-Écosse).
[33] Je conclus que l'Alliance de la fonction publique du Canada a droit à un jugement déclarant que l'article 10 de la Loi sur la GRC est violé par les dispositions des ententes portant sur les services municipaux de police conclues avec Antigonish (Nouvelle-Écosse) et Humboldt (Saskatchewan) qui autorisent des personnes qui ne sont pas membres de la GRC et qui n'ont pas été nommées en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, à fournir des services à la GRC qui sont nécessaires à l'exercice des attributions de la GRC comme service municipal de police. J'accueille le présent appel avec dépens dans notre Cour et dans la Cour fédérale. J'annule le jugement sommaire et je renvoie la question devant la Cour fédérale pour nouvel examen de toute demande que l'Alliance de la fonction publique du Canada pourrait vouloir présenter relativement à d'autres réparations, ainsi que les dépens.
« Je souscris aux présents motifs
B. Malone, juge »
LE JUGE DÉCARY (motifs dissidents)
[34] J'ai lu la version préliminaire des motifs préparée par ma collègue, la juge Sharlow. Je me fonde sur son exposé des faits, ainsi que sur les dispositions des lois et contrats pertinents. J'ai tiré une conclusion contraire en passant par un chemin plus court.
[35] En vertu du paragraphe 20(2) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (la Loi sur la GRC), le solliciteur du Canada peut conclure, avec l'agrément du gouverneur en conseil et du lieutenant-gouverneur en conseil d'une province, des arrangements avec une municipalité de la province « pour l'utilisation de la Gendarmerie [...] en vue de l'administration de la justice dans la municipalité » . En vertu du paragraphe 20(3), le solliciteur général peut convenir avec la municipalité du montant à payer pour les services de la Gendarmerie. En vertu du paragraphe 20(4), les arrangements peuvent prévoir le passage sous l'autorité de la Gendarmerie des officiers et autres membres des forces de police provinciales ou municipales.
[36] L'article 20 ne mentionne pas le personnel civil de la GRC (qui, en vertu de la Loi sur la GRC, ne fait pas partie de la « force » ) ni les employés de la municipalité. L'enjeu, ici, concerne des arrangements exécutifs, c'est-à-dire des arrangements entre le gouvernement fédéral (par opposition à la GRC) d'une part, et un gouvernement municipal dûment autorisé par son gouvernement provincial, d'autre part. La Loi ne prévoit aucune exigence relativement à l'emploi ou à l'utilisation d'un personnel civil dans le cadre d'arrangements exécutifs qui lient les gouvernements provinciaux ou municipaux ou qui lient le gouvernement fédéral à cet égard. Le gouvernement fédéral doit, bien entendu, en conformité avec l'article 10 de la Loi sur la GRC, veiller à ce que, selon ces ententes, la « nomination et l'emploi » du personnel civil de la GRC soient régis en conformité avec la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Toutefois, il n'est pas nécessaire, dans tels arrangements, que le personnel civil soit uniquement nommé ou employé par la GRC. Dans le domaine des forces municipales de police qui est strictement de compétence provinciale, je ne suis pas disposé à conclure, en l'absence d'un texte légal exprès, que la loi fédérale dicte les conditions en vertu desquelles les gouvernements provinciaux peuvent conclure ces ententes. L'article 20 ne précise ni la forme ni l'étendue du service visé au paragraphe 20(2)) que doit donner la GRC. Il prévoit, sans l'imposer, « le passage sous l'autorité de la Gendarmerie » des forces de police municipales. Elle n'empêche pas la coexistence de forces de police fédérales et municipales, chacune ayant sa propre entité distincte.
[37] Il n'est pas soutenu, en l'espèce, que le gouvernement fédéral a conclu ces ententes afin d'éviter l'application de l'article 10 de la Loi sur la GRC. Bien au contraire, selon mon interprétation des ententes, le gouvernement fédéral a fait de son mieux pour veiller à ce que le personnel civil à l'emploi de la GRC ou les employés civils qui sont principalement assignés aux services de police nationaux soient traités comme des fonctionnaires fédéraux et assimilés à tels fonctionnaires.
[38] Comme le souligne ma collègue, les gouvernements fédéral et provinciaux ont conclu des ententes qui traitent le personnel civil d'une manière différente selon que ces employés oeuvrent au sein des forces provinciales ou au sein des forces municipales. Les parties n'ont produit aucune preuve qui explique pourquoi les parties contractantes en ont décidé ainsi, mais selon moi, elles avaient le droit de le faire. J'hésiterais beaucoup à m'ingérer dans des décisions gouvernementales qui, vraisemblablement, ont été prises pour des motifs d'ordre politique, économique ou social.
[39] Enfin, s'il faut retenir la position de l'Alliance de la fonction publique du Canada, il faudrait reformuler les modalités de toutes les ententes, effacer la notion d'employés municipaux, élaborer de nouvelles formules pour le calcul des coûts, etc., tout cela dans le contexte d'une procédure dans laquelle l'invalidité des ententes n'est pas sollicitée et qui, quoi qu'il en soit, ne met pas en cause les gouvernements provinciaux et municipaux qui sont parties aux ententes et qui, on nous l'a dit, appuient la décision contestée.
[40] Par conséquent, en fin de compte, j'en arrive à la conclusion que l'article 10 de la Loi sur la GRC s'applique au personnel civil nommé ou employé par le Commissaire de la GRC et qu'il ne s'applique pas au personnel civil nommé ou employé par une municipalité en vertu d'une entente conclue par le solliciteur général en conformité avec l'article 20 de la Loi sur la GRC.
[41] Je rejetterais l'appel avec dépens.
_ Robert Décary _
Juge
Traduction certifiée conforme
Jacques Deschênes, LL.B.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Appel d'une ordonnance rendue par la Cour fédérale datée du 8 janvier 2004, dossier de la Cour no T-2091-00
DOSSIER : A-48-04
INTITULÉ : ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
c.
SA MAJESTÉ LA REINE
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 16 NOVEMBRE 2004
MOTIFS DU JUGEMENT LA JUGE SHARLOW
Y A SOUSCRIT : LE JUGE MALONE
MOTIFS DISSIDENTS : LE JUGE DÉCARY
DATE DES MOTIFS : LE 6 JANVIER 2005
COMPARUTIONS :
David Yazbeck POUR L'APPELANTE
Alain Préfontaine POUR L'INTIMÉE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Raven, Allen, Cameron, POUR L'APPELANTE
Ballantyne & Yazbeck, LLP
Ottawa (Ontario)
John H. Sims, c.r. POUR L'INTIMÉE
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)
Date : 20050106
Dossier : A-48-04
Ottawa (Ontario), le 6 janvier 2005
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LA JUGE SHARLOW
LE JUGE MALONE
ENTRE :
ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE
intimée
JUGEMENT
Il est déclaré que l'article 10 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R-10, est violé par les dispositions des ententes portant sur les services municipaux de police avec Antigonish (Nouvelle-Écosse) et Humboldt (Saskatchewan) qui autorisent des personnes qui ne sont pas membres de la Gendarmerie royale du Canada et qui n'ont pas été nommées en vertu de Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-33, à fournir les services nécessaires à la Gendarmerie royale du Canada dans l'exercice de ses attributions comme force de police municipale.
L'appel est accueilli avec dépens dans notre Cour et dans la Cour fédérale. La décision du juge Lemieux, datée du 1er août 2004, est annulée et la question est renvoyée devant la Cour fédérale pour examen de toute réclamation que l'appelante pourrait souhaiter présenter relativement à d'autres réparations et dépens.
_ Robert Décary _
Juge
Traduction certifiée conforme
Jacques Deschênes, LL.B.