Date : 20051117
Dossier : A-642-04
Référence : 2005 CAF 383
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LINDEN
LE JUGE LÉTOURNEAU
ENTRE :
L'HONORABLE SINCLAIR STEVENS
appelant
et
LE PARTI CONSERVATEUR DU CANADA
intimé
et
LE DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS
intervenant
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 12 octobre 2005
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 17 novembre 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE DÉCARY
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
LE JUGE LÉTOURNEAU
Date : 20051117
Dossier : A-642-04
Référence : 2005 CAF 383
CORAM: LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LINDEN
LE JUGE LÉTOURNEAU
ENTRE:
L'HONORABLE SINCLAIR STEVENS
appelant
et
LE PARTI CONSERVATEUR DU CANADA
intimé
et
LE DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE DÉCARY
[1] La fusion du Parti progressiste conservateur (le parti PC) et de l'Alliance réformiste conservatrice canadienne (l'Alliance) en un parti appelé le Parti conservateur du Canada (le PC du Canada) a-t-elle été valablement autorisée par le Directeur général des élections, le 7 décembre 2003? Telle est la question ultime que la Cour est ici appelée à trancher.
[2] Pour y arriver, la Cour devra déterminer si le Directeur a l'obligation de vérifier la teneur et l'exactitude des documents qui lui sont soumis, s'il a l'obligation de donner droit de parole à des militants qui s'opposent à la demande de fusion et s'il a l'obligation légale d'attendre trente jours avant d'accéder à semblable demande. Dans l'hypothèse où la Cour conclurait qu'il y a eu manquement aux exigences de fond ou de forme, la Cour a-t-elle discrétion, dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire, pour refuser néanmoins d'accorder les réparations demandées? Par ailleurs, et c'est là l'objet de l'appel incident, la Cour a-t-elle discrétion pour accorder les dépens au demandeur dont la demande est refusée, pour le motif qu'il avait soulevé une question valable?
[3] C'est la première fois que cette Cour est appelée à interpréter les articles 400 à 403 de la Loi électorale du Canada (L.C. 2000, ch. 9), laquelle est entrée en vigueur le 1er septembre 2000 (Gaz. du Can. Partie I, éd. spéc. vol. 134, no. 6).
LES FAITS
[4] Les faits pertinents ont été amplement décrits dans les motifs de jugement de madame la juge Heneghan, de la Cour fédérale (2004 CF 1628) et je me contenterai ici de rappeler les plus importants.
[5] L'appelant, l'honorable Sinclair Stevens, est un membre de longue date du parti PC. Il a même été membre du cabinet des gouvernements Clark et Mulroney entre 1979 et 1986.
[6] Le 15 octobre 2003, le chef du parti PC, M. Peter McKay et le chef de l'Alliance, M. Stephen Harper ont signé une entente de principe (l'entente de principe) en vue de créer « une force politique nationale faisant appel à tous les Canadiens et Canadiennes » qui assumerait les droits et obligations de chacun des deux partis. Cette nouvelle force politique aurait pour nom le « Parti conservateur du Canada » . L'entente de principe prévoyait que l'Alliance et le parti PC se traiteraient réciproquement en partenaires égaux.
[7] L'entente a été soumise à l'examen des membres des deux partis. Les membres de l'Alliance ont entériné l'entente de principe le 4 décembre 2003, et ceux du parti PC, le 6 décembre 2003. La résolution approuvée par les membres du parti PC se lisait, entre autres, comme suit :
[traduction] Attendu que le 15 octobre 2003 le chef du Parti PC du Canada a conclu une entente de principe sur la création du Parti conservateur du Canada (l'entente);
[...]
Et attendu que le chef du Parti progressiste-conservateur du Canada a, conformément aux dispositions de l'entente, demandé que l'entente soit soumise à l'examen des membres du Parti progressiste-conservateur du Canada et attendu que le chef sollicite l'appui et l'approbation des membres du Parti progressiste-conservateur du Canada en ce qui concerne l'entente;
Il est résolu que :
L'entente de principe sur la création du Parti conservateur du Canada soit approuvée et qu'il soit donné pour instruction au chef du Parti progressiste-conservateur du Canada et à son comité d'orientation de prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre en oeuvre l'entente et que le chef et son comité soient autorisés à le faire.
[8] Dans l'intervalle, un groupe de membres du parti PC, dont M. David Orchard, avaient saisi la Cour supérieure de justice de l'Ontario d'une requête réclamant diverses déclarations ainsi qu'une injonction interdisant le transfert des actifs du parti PC au PC du Canada. La requête a été entendue le 4 décembre 2003. Le lendemain, 5 décembre 2003, elle était rejetée par le juge Juriansz. Voici des extraits de ses motifs publiés sous le nom Ahenakew v. MacKay, (2003), 68 O.R.(3d) 277, au para. 12 :
[12] However, I do not accept this submission. The resolution before the special meeting on December 6 approves the agreement-in-principle and instructs and authorizes the Leader and the Management Committee to take all necessary steps to implement the agreement. The agreement, when read in its entirety, clearly contemplates a merger of the PC Party with the Canadian Alliance to form a new party, the Conservative Party of Canada, which "will assume all the rights, obligations, assets and liabilities of the PC Party and the Alliance". A Conservative Fund Trust is to be established to, among other things, retire the debt of either party. An Interim Joint Council is contemplated to establish riding associations, processes for the conduct of founding meetings, recognition of associations, and transfer of assets from the PC Party and Alliance riding associations to new Conservative Party riding associations, and to ensure fair and effective recruitment selection, and training of Conservative Party candidates. Article 8(e) indicates the Interim Joint Council is to be responsible for the "filings with Elections Canada (as necessary to give effect of this agreement)". Article 15 indicates that the filing with Elections Canada "with respect to the founding of the Conservative Party of Canada" is to be completed by December 31, 2003. Mr. Orchard, the only applicant to give evidence in this proceeding, indicated on his cross-examination that the agreement-in-principle made clear to him that the PC Party and the Canadian Alliance would be succeeded by the Conservative Party. If that were not apparent to the applicants, it is difficult to understand why they would request the court to make declarations that the PC Party cannot be merged with another political party except with the unanimous consent of all members. (Mon soulignement).
[9] Ce jugement a été porté en appel. L'appel sera rejeté le 3 juin 2004 (voir (2004), 71 O.R.(3d) 130 (C.A.)). Je reviendrai sur cette décision de la Cour d'appel de l'Ontario.
[10] Dans l'intervalle, aussi, un autre groupe de membres, dont M. Stevens, avait demandé, en vertu de la constitution du parti PC, qu'un comité d'arbitrage décide de la légalité du vote proposé. Le 3 décembre 2003, le comité d'arbitrage rendait sa décision : le vote proposé ne contrevenait pas, selon lui, aux statuts du parti PC. M. Stevens s'était préalablement retiré du groupe, pour le motif, semble-t-il, qu'à son avis le comité d'arbitrage manquait d'impartialité.
[11] Le 7 décembre 2003, un dimanche, messieurs MacKay et Harper, en leur qualité, respectivement, de chef du parti PC et de chef de l'Alliance, soumettent au Directeur général des élections une demande de fusion de leurs partis, et ce en vertu de l'article 400 de la Loi électorale du Canada (la Loi). Cette demande de fusion, ainsi que le prévoit ledit article, était assortie d'une attestation du chef de chaque parti, d'une résolution de chaque parti autorisant la fusion et de certains renseignements exigés d'un parti politique désireux d'être enregistré. Je reviendrai sur la nature de la résolution déposée par le chef du parti PC, car elle est au coeur du litige.
[12] La demande de fusion comporte trois courts paragraphes, qui se lisent ainsi :
[traduction] Il s'agit d'une demande présentée en vertu de l'article 400 de la Loi électorale du Canada par l'Alliance réformiste conservatrice canadienne (l'Alliance) et le Parti progressiste-conservateur du Canada (le parti PC) en vue de la fusion de nos partis respectifs conformément à l'article en question. Le nouveau parti sera appelé Parti conservateur du Canada/Conservative Party of Canada.
Vous trouverez ci-joint des certificats attestant l'authenticité des résolutions portant fusion qui ont été adoptées respectivement par l'Alliance et par le parti PC.
Les renseignements exigés au paragraphe 366(2) de la Loi sont contenus dans les annexes jointes à la présente.
[13] Ce même dimanche 7 décembre 2003, le Directeur accueille la demande et modifie en conséquence le registre des partis politiques, remplaçant les noms des partis fusionnants, le parti PC et l'Alliance, par celui du Parti conservateur du Canada. Je reproduis ci-après des extraits de cette décision :
[traduction] J'ai examiné la demande qui m'a été soumise en vertu de l'article 400 de la Loi électorale du Canada le 7 décembre 2003 par les partis enregistrés - le Parti progressiste-conservateur du Canada et l'Alliance réformiste conservatrice canadienne - en vue de devenir un seul parti enregistré par suite de leur fusion sous le nom intégral de Parti conservateur du Canada/Conservative Party of Canada et sous le nom abrégé de Conservateur/Conservative.
La demande de fusion était accompagnée d'une attestation du chef de chacun des partis fusionnants, MM. Peter MacKay et Stephen Harper.
La demande de fusion était également accompagnée de la résolution de chacun des deux partis fusionnants exigée par l'alinéa 400(2)b) de la Loi. La demande renfermait les renseignements que doit fournir le parti qui souhaite être enregistré (sauf pour les renseignements mentionnés à l'alinéa 366(2)i) de la Loi, qui n'ont pas à être communiqués dans le cas d'une demande présentée en vertu de l'article 400).
. . .
Je suis convaincu que la demande de fusion n'a pas été présentée pendant la période mentionnée au paragraphe 400(1) de la Loi.
J'ai fait réviser les renseignements qui se trouvent présentement dans le dossier d'Élections Canada, y compris le registre des partis politiques et, faute de renseignements contraires, je suis convaincu que les partis fusionnants ont assumé les obligations que leur impose la présente loi, notamment en matière de reddition de comptes sur leurs opérations financières et sur leurs dépenses électorales et de mise à jour des renseignements qui concernent leur enregistrement.
Je suis convaincu que le parti issu de la fusion est admissible à l'enregistrement sous le régime de la Loi, conformément au paragraphe 401(1) de la Loi électorale du Canada, et je suis donc tenu de modifier le registre des partis politiques. En conséquence, en date de ce jour, le nom des partis fusionnants est remplacé par celui de Parti conservateur du Canada/Conservative Party of Canada..
Par conséquent, conformément à l'article 402 de la Loi électorale du Canada, la fusion des deux partis fusionnants prend effet aujourd'hui à la suite de la modification apportée au registre des partis politiques. Les présents renseignements seront affichés sur le site d'Élections Canada à l'adresse suivante :
www.elections.ca. Un avis sera aussi publié dans la Gazette du Canada, comme l'exige le paragraphe 401(3) de la Loi.
[14] Le 8 décembre 2003, le Directeur, conformément au paragraphe 401(2), notifie par écrit à tous les dirigeants des partis fusionnants la modification du registre et il fait publier dans la Gazette du Canada l'avis prescrit par le paragraphe 401(3) de la Loi.
[15] Toujours le 8 décembre, M. Stevens entre en communication avec le bureau du Directeur, se disant étonné de la célérité avec laquelle le Directeur avait traité la demande de fusion, un dimanche par surcroît. Son procureur s'inquiétait aussi du défaut de donner à son client et aux citoyens partageant ses opinions, l'occasion de faire valoir leur point de vue.
[16] À la suite de nombreux échanges reliés à une demande faite au Directeur de réexaminer sa décision, le Directeur, sans pour autant accepter qu'il ait compétence pour s'adonner à un tel réexamen, rejette la demande le 17 décembre 2003.
[17] Le 30 décembre 2003, M. Stevens sollicite le contrôle judiciaire de la décision du Directeur en date du 7 décembre 2003 et, à titre subsidiaire, de celle du 17 décembre 2003.
[18] Le 19 novembre 2004, la juge Heneghan rejetait la majorité des arguments soulevés par M. Stevens et retenait celui voulant que le Directeur ne pouvait, selon la Loi, accueillir une demande de fusion avant que trente jours ne se soient écoulés depuis le dépôt de la demande. Elle décidait cependant, dans l'exercice de la discrétion dont elle est investie en matière de contrôle judiciaire, de rejeter quand même la demande puisque dans les circonstances le défaut de respecter le délai de trente jours n'avait pas porté à conséquence.
LA LÉGISLATION PERTINENTE
| Loi électorale du Canada
16 Le directeur général des élections :
a ) dirige et surveille d'une façon générale les opérations électorales;
b ) veille à ce que les fonctionnaires électoraux agissent avec équité et impartialité et observent la présente loi;
c ) donne aux fonctionnaires électoraux les instructions qu'il juge nécessaires à l'application de la présente loi;
d ) exerce les pouvoirs et fonctions nécessaires à l'application de la présente loi.
[. . .]
400(1) Deux ou plusieurs partis enregistrés peuvent, en tout temps sauf pendant la période commençant trente jours avant la délivrance du bref pour une élection et se terminant le jour du scrutin, demander au directeur général des élections l'enregistrement du parti issu de leur fusion. (2) La demande est assortie :
a ) d'une attestation du chef de chaque parti fusionnant; b) d'une résolution de chaque parti fusionnant autorisant la fusion;
c) des renseignements exigés d'un parti politique pour devenir un parti enregistré, sauf ceux visés à l'alinéa 366(2)i).
401(1) Le directeur général des élections substitue, dans le registre des partis, le nom du parti issue de la fusion à ceux des partis fusionnants :
a) si la demande de fusion n'est pas présentée pendant la période mentionnée au paragraphe 400(1);
b) s'il est convaincu que, à la fois :
(i) le parti issue de la fusion est admissible à l'enregistrement sous le régime de la présente loi,
(ii) les partis fusionnants ont assumé les obligations que leur impose la présente loi, notamment en matière de reddition de compte sur leurs opérations financières et sur leurs dépenses électorales et de mise à jour des renseignements qui concernent leur enregistrement.
(2) Il notifie par écrit à tous les dirigeants des partis fusionnants la modification ou non du registre en conformité avec le paragraphe (1).
(3) Il fait publier dans la Gazette du Canada un avis de la radiation de l'inscription des partis fusionnants du registre des partis et de l'inscription du parti issue de la fusion.
402(1) La date de la fusion est celle à laquelle le directeur général des élections inscrit le parti issu de la fusion au registre au titre du paragraphe 401(1).
(2) À la date de la fusion :
a) le parti issue de la fusion succède aux partis fusionnants;
b) le parti issu de la fusion devient un parti enregistre;
c) l'actif des partis fusionnants est cédé au parti issue de la fusion;
d) le parti issu de la fusion est responsable des dettes de chacun des partis fusionnants;
e) le parti issu de la fusion continue d'assumer l'obligation des partis fusionnants de rendre compte de leurs opérations financières et de leurs dépenses électorales antérieures;
f) le parti issue de la fusion remplace chaque parti fusionnant dans les poursuites civiles, pénales ou administratives engagées par ou contre celui-ci;
g) toute décision judiciaire ou quasi judiciaire, rendue en faveur d'un parti fusionnant ou contre lui est exécutoire à l'égard du parti issu de la fusion.
(3) À la date de la fusion, les associations enregistrées des partis fusionnants sont radiées et, malgré l'alinéa 403.01c), peuvent, dans les six mois suivant la date de la fusion, céder des produits ou des sommes au parti issue de la fusion ou à une de ses associations enregistrées. Une telle cession de produits ou de sommes ne constitue pas une contribution pour l'application de la présente loi.
403. Dans les six mois suivant la date de la fusion :
a) chaque parti fusionnant produit auprès du directeur général des élections les documents visés au paragraphe 424(1) :
(i) pour la partie de son exercice en cours antérieure à la date de la fusion,
(ii) pour tout exercice antérieur pour lequel il n'a pas produit ces documents;
b) le parti issue de la fusion produit auprès du directeur général des élections :
(i) un état de son actif et de son passif et de son excédent ou de son déficit - dressé selon les principes comptables généralement reconnus - , à la date de la fusion,
(ii) le rapport de son vérificateur, adressé à son agent principal, indiquant si l'état présente fidèlement - et selon les principes comptables généralement reconnus - les renseignements contenus dans les écritures comptables sur lesquelles il est fondé,
(iii) la déclaration de son agent principal concernant l'état, effectuée sur le formulaire prescrit. |
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Canada Elections Act
16. The Chief Electoral Officer shall
(a) exercise general direction and supervision over the conduct of elections;
(b) ensure that all election officers act with fairness and impartiality and in compliance with this Act;
(c) issue to election officers the instructions that the Chief Electoral Officer considers necessary for the administration of this Act; and
(d) exercise the powers and perform the duties and functions that are necessary for the administration of this Act.
[. . .]
400(1) Two or more registered parties may, at any time other than during the period beginning 30 days before the issue of a writ for an election and ending on polling day, apply to the Chief Electoral Officer to become a single registered party resulting from their merger.
(2) An application to merge two or more registered parties must
(a) be certified by the leaders of the merging parties;
(b) be accompanied by a resolution from each of the merging parties approving the proposed merger; and
(c) contain the information required from a party to be registered, except for the information referred to in paragraph 366(2)(i)
401(1) The Chief Electoral Officer shall amend the registry of parties by replacing the names of the merging parties with the name of the merged party if
(a) the application for the merger was not made in the period referred to in subsection 400(1); and
(b) the Chief Electoral Officer is satisfied that
(i) the merged party is eligible for registration as a political party under this Act, and
(ii) the merging parties have discharged their obligations under this Act, including their obligations to report on their financial transactions and their election expenses and to maintain valid and up-to-date information concerning their registration.
(2) The Chief Electoral Officer shall notify the officers of the merging parties in writing whether the registry of parties is to be amended under subsection (1).
(3) If the Chief Electoral Officer amends the registry of parties, he or she shall cause to be published in the Canada Gazette a notice that the names of the merging parties have been replaced in the registry with the name of the merged party.
402(1) A merger of registered parties takes effect on the day on which the Chief Electoral Officer amends the registry of parties under subsection 401(1).
(2) On the merger of two or more registered parties,
(a) the merged party is the successor of each merging party;
(b) the merged party becomes a registered party;
(c) the assets of each merging party belong to the merged party;
(d) the merged party is responsible for the liabilities of each merging party;
(e) the merged party is responsible for the obligations of each merging party to report on its financial transactions and election expenses for any period before the merger took effect;
(f) the merged party replaces a merging party in any proceedings, whether civil, penal or administrative, by or against the merging party; and
(g) any decision of a judicial or quasi-judicial nature involving a merging party may be enforced by or against the merged party.
(3) On the merger of registered parties, any registered association of a merging party is deregistered and, despite paragraph 403.01(c), may transfer goods or funds to the merged party or a registered association of the merged party in the six months immediately after the merger. Any such transfer is not a contribution for the purposes of this Act.
403. Within six months after a merger
(a) each of the merging parties shall provide the Chief Electoral Officer with the documents referred to in subsection 424(1) for
(i) the portion of its current fiscal period that ends on the day before the day on which the merger takes effect, and
(ii) any earlier fiscal period for which those documents have not been provided; and
(b) the merged party shall provide the Chief Electoral Officer with
(i) a statement, prepared in accordance with generally accepted accounting principles, of its assets and liabilities, including any surplus or deficit, at the date of the merger,
(ii) an auditor's report, submitted to the chief agent of the merged party, as to whether the statement presents fairly and in accordance with generally accepted accounting principles the information on which it was based, and
(iii) a declaration in the prescribed form by the chief agent of the merged party concerning the statement.
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ANALYSE
[19] La lecture de la Loi électorale m'amène à conclure que la fonction que le Directeur général des élections occupe en est une, essentiellement, d'application mécanique de dispositions législatives rédigées avec force détails et minutie qui ne laissent à peu près rien au hasard et qui ne lui confèrent en réalité que bien peu de marge de manoeuvre et de discrétion. Je ne dis pas cela de façon péjorative : il est sain et il est nécessaire qu'il en soit ainsi puisque le Directeur général des élections est en quelque sorte le gardien de la démocratie au Canada et que celle-ci pourrait être compromise par l'attribution à la personne chargée en première ligne de la protéger de pouvoirs de nature un tant soit peu arbitraire.
[20] Un corollaire de ce constat est que la Loi électorale encadre si bien les pouvoirs du Directeur que ce dernier risque peu de s'égarer et que ses décisions résisteront pour la plupart aux
attaques de contrôle judiciaire parce que dictées par les termes mêmes de la Loi.
[21] Les pouvoirs généraux du Directeur sont énumérés à l'article 16 de la Loi. Sa fonction, comme je l'ai dit, est de s'assurer que les opérations électorales - et ce qui les sous-tend, telles l'enregistrement de partis et les contributions aux partis politiques enregistrés - se font d'une manière conforme à la Loi. Cette fonction est non partisane; mieux, elle doit être perçue comme non partisane et son titulaire est astreint à la neutralité politique la plus absolue. Il est nommé à titre inamovible par résolution de la Chambre des communes et ne peut être révoqué pour motif valable que par la gouverneure générale sur adresse du Sénat et de la Chambre des communes (art. 13 de la Loi). Il est l'une des rares personnes qui soit inhabile à voter (art. 4 de la Loi).
[22] C'est à la lumière de ce contexte que je me penche maintenant sur les arguments avancés par les parties et par l'intervenant.
L'obligation du Directeur de vérifier la teneur et
l'exactitude des documents qui lui sont fournis
[23] La Loi prévoit que l'essentiel des communications entre le Directeur et ses interlocuteurs possibles (électeur, député, candidat, association enregistrée, parti, chef de parti, représentant de parti . . .) se fasse par écrit (voir, entre autres, les articles 45, 48, 53, 54, 95, 103, 194, 221, 233, 251, 382, 384, 389, 403.35, 424, 435.38, 452, 478.02 et 478.23).
[24] La Loi suppose aussi que les renseignements qui sont fournis au Directeur sont vrais et exacts. L'obligation est faite à ceux qui fournissent des renseignements au Directeur de s'assurer qu'ils ne sont pas « faux ou trompeurs » (voir, entre autres, les articles 384.1, 403.38, 427 et 431). La Loi exige même, à l'occasion, une déclaration attestée confirmant l'exactitude des documents fournis au Directeur (voir, par exemple, les articles 383(1) et 384(1)).
[25] Quand le Parlement a voulu que le Directeur vérifie lui-même l'exactitude des renseignements qui lui étaient fournis, il l'a fait de façon expresse. Ainsi, par exemple, l'article 51 permet au Directeur de communiquer avec un électeur, lors de la mise à jour de la liste électorale, « pour vérifier l'exactitude des renseignements le concernant . . . » . De même, le paragraphe 366(3) permet au Directeur, « pour vérifier » si un parti cherchant à être enregistré compte parmi ses objectifs éventuels celui de participer aux affaires publiques en appuyant l'élection d'un de ses membres, « de demander au chef du parti de lui communiquer tous renseignements utiles . . . » . L'alinéa 368(c) impose au Directeur, avant d'accueillir la demande d'enregistrement d'un parti, d'être « convaincu » que tous les renseignements requis ont été fournis et qu'ils « sont exacts » , ce qui suppose qu'il a alors le pouvoir, et le devoir, de mener une certaine forme d'enquête.
[26] L'économie de la Loi me paraît ainsi évidente : règle générale, le Directeur peut, et doit, accepter les renseignements qui lui sont fournis en tenant pour acquis qu'ils sont fournis par une personne autorisée et qu'ils sont exacts. Il ne lui appartient pas d'aller au-delà de ce qui lui est remis ni de remettre en question le mandat de la personne qui les lui remet et de s'immiscer ainsi dans ce qu'il est convenu d'appeler les affaires internes d'un parti, d'un candidat ou d'un électeur. Il n'est donc pas étonnant que la Loi ne confère au Directeur aucun pouvoir spécifique d'enquête.
[27] Il s'ensuit que le rôle du Directeur, lorsqu'il est appelé à rendre une décision sur une demande qui lui est soumise, se limite, règle générale, à s'assurer, à la face même des documents qui lui sont soumis par les personnes autorisées à les lui soumettre, que les conditions exigées par la Loi sont remplies. Ainsi que le note en obiter le juge d'appel Goudge, dans Ahenakew (précité), au para. 43,
[43] Moreover, even if we were inclined to entertain the argument on its merits, in my view it would not succeed. I agree with the application judge that s. 40(1)(b)(ii) places on the Chief Electoral Officer, not the court, the initial duty to be satisfied that the PC Party as a merging party has provided with its application a resolution approving the proposed merger. While we need not decide it in this case, I am inclined to the view that this task is concerned with the facial validity of the resolution: on its face does the filed resolution come from the merged party and does it approve the proposed merger? This would not involve the Chief Electoral Officer in adjudicating a claim that the resolution is of no legal effect because the party did not follow its own constitutional requirements. In my view the latter, which would require evidence and argument, is a task that Parliament does not appear to have equipped the Chief Electoral Officer to perform.
[44] However, in the circumstances of this case, I do not view this task as being for the court either. The very issue was referred by the Management Committee to the Arbitration Committee of the PC Party pursuant to the provisions of its constitution. The appellants had notice of and the opportunity to participate in the hearing held by the Arbitration Committee. They chose not to do so. The Arbitration Committee issued a thoroughly reasoned decision which concluded that there was nothing in the Party's constitution requiring unanimous consent for the resolution and that the proceedings put in place for the meeting of December 6 and for voting on the resolution met the Party's constitutional requirements. The resolution was therefore capable of constituting the approval of the proposed merger called for by the Act.
(Voir, aussi, Cavilla c. Canada (Directeur général des élections), (1994) 76 F.T.R. 77; National Party of Canada et al c. Stephenson et al, (1996) 124 F.T.R. 108, conf. par [1998] F.C.J. No 1300 (C.A.F.); par analogie, Isnana c. Canada (Ministre des Affaires Indiennes et du Nord), [1999] F.C.J. No. 513 (1ère inst.).
[28] Cette règle générale s'applique ici. La demande de fusion, c'est l'article 400 de la Loi qui le dit, est d'abord assortie d'une attestation de chacun des chefs de parti. L'interlocuteur du Directeur est le chef du parti. Le porte-parole du parti est le chef du parti. Le Directeur ne peut remettre en question le statut du chef de parti qui lui soumet la demande. Il faut se rappeler que le Directeur fait affaires, ici, avec le chef d'un parti enregistré, donc d'un parti légitime dont les activités s'inscrivent dans le cadre prescrit par la Loi et dont le nom du chef apparaît au registre des partis (voir les articles 366(2)d) et 383(3)). Quand le Parlement a voulu que le Directeur fasse affaires avec d'autres membres du parti que leur chef, il l'a dit expressément (voir, par exemple, le paragraphe 401(2) de la Loi, sur lequel je reviendrai).
[29] La demande de fusion est ensuite assortie « d'une résolution de chaque parti fusionnant autorisant la fusion » . Nous savons, ici, que le chef du parti PC a qualifié de « résolution autorisant la fusion » celle qu'il joignait à sa demande. Tout comme le juge Juriansz, en Cour supérieure de justice de l'Ontario, je suis d'avis que « the agreement, when read in its entirety, clearly contemplates a merger of the PC Party with the Canadian Alliance to form a new party, the Conservative Party of Canada, which 'will assume all the rights, obligations, assets and liabilities of the PC Party and the Alliance' » (au para. 12). Le Directeur, dont on doit supposer qu'il suit de très près la vie politique canadienne, pouvait aisément se satisfaire, à la lecture du document, que celui-ci était ce que le chef du parti disait qu'il était, soit une résolution autorisant la fusion.
L'obligation de donner droit de parole aux opposants
[30] Il est certain qu'en général la Loi n'impose au Directeur, avant de prendre une décision, aucune obligation de consulter les membres du parti autres que ceux que la Loi peut prévoir ou, pour reprendre l'expression du juge Pratte dans Hamel c. Union Populaire, [1980] 2 C.F. 599 (C.A.) à la p. 604, aucune obligation de donner aux opposants « une chance de s'expliquer » .
[31] Non seulement la Loi est-elle ainsi faite que le Directeur puisse prendre ses décisions sur la foi des renseignements reçus, mais aussi s'assure-t-elle que ses décisions se prennent, règle générale, sur la foi des seuls renseignements qu'il a reçus des seules personnes autorisées à, ou priées de, les lui transmettre, sans que quiconque d'autre puisse réclamer un droit de parole.
[32] Quand le Parlement a voulu que des personnes soient consultées avant la prise d'une décision, il l'a dit expressément, comme à l'article 389 qui prescrit que le Directeur ne peut radier un parti à moins que le parti et ses dirigeants n'aient eu la chance de s'expliquer. Il en va de même, à l'article 403.21, dans le cas de radiation d'une association de circonscription.
[33] Or, il n'existe aucune telle obligation dans ces articles de la Loi qui traitent de la fusion de partis enregistrés.
[34] L'appelant prétend cependant que le Parlement, lorsqu'il a introduit dans la Loi la procédure de demande de fusion, a implicitement créé une obligation de consultation lorsqu'il a imposé au Directeur, au paragraphe 401(2), l'obligation de « notify the officer of the merging parties in writing whether the registry of parties is to be amended under subsection(1) » (mon soulignement).
[35] Cette prétention ne saurait tenir.
[36] Le texte français du paragraphe 401(2) est clair. Les mots « Il notifie par écrit . . . la modification ou non du registre . . . » ne souffrent d'aucune ambiguïté. Le texte n'est pas élégant, mais il est clair: la décision du Directeur sur la demande de fusion est déjà prise et le Directeur doit aviser les dirigeants des partis de sa décision, que celle-ci soit ou non favorable à la fusion.
[37] Le texte anglais est ambigu. À première lecture, il suppose que la décision n'est pas encore prise : « The Chief Electoral Officer shall notify . . . whether the registry of parties is to be amended . . . » .
[38] Une des règles en matière d'interprétation des lois bilingues veut que « s'il y a ambiguïté dans une version de la disposition et pas dans l'autre, il faut tenter de concilier les deux versions, c'est-à-dire chercher le sens qui est commun aux deux versions . . . . Le sens commun favorisera la version qui n'est pas ambiguë, la version qui est claire » . R. c. Daoust, [2004] 1 R.C.S. 217, au para. 28 et seq.).(Voir, aussi, Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2005 C.S.C. 51, para. 25).
[39] Les deux versions me semblent conciliables pour peu qu'on accepte que le texte anglais contienne implicitement dans l'expression « whether » , les mots « or not » , auquel cas le texte pourrait se comprendre comme s'il disait « whether the registry . . . is to be amended or not » . On conçoit mal que le Directeur n'ait à aviser les dirigeants de sa décision que si celle-ci est favorable à la fusion. Ainsi lu et compris, le texte anglais, comme le texte français, indiquent que la décision est déjà prise.
[40] Entre autres il faut bien comprendre que l'avis exigé au paragraphe 401(2) ne vise pas la décision comme telle, mais plutôt son enregistrement, ce qui, encore une fois, suppose que la décision a été prise et que l'objet de l'avis est simplement d'informer les dirigeants de la teneur de la décision, laquelle, si elle était favorable à la fusion, doit être enregistrée et n'a d'effet qu'à compter de son enregistrement.
[41] De plus, la lecture que propose l'appelant est incompatible avec le pouvoir de décision que le paragraphe 401(1) confère au Directeur : ce dernier, dès lors qu'il est convaincu que les conditions d'application dudit paragraphe sont rencontrées, « substitue dans le registre des partis, le nom du parti issu de la fusion . . . . » (Est-il nécessaire de rappeler que l'emploi du temps présent, « substitue » , en français, correspond selon la Loi d'interprétation au terme « shall » que l'on retrouve dans le texte anglais?) Bref, le Directeur décide d'autoriser ou non la fusion, et dès lors que sa décision est prise, il la transmet aux dirigeants du parti. Il serait à tout le moins curieux que le Parlement ait voulu, par les mots « is to be amended » , conférer aux militants, une fois la décision valablement prise sans consultation, le droit d'être consultés.
L'obligation légale d'attendre trente jours
avant d'accéder à une demande de fusion
[42] Le Directeur, en l'espèce, a accepté la demande de fusion le jour même où elle lui avait été faite. La juge Heneghan a conclu que c'était là une erreur de droit. Je suis d'accord avec elle.
[43] Le paragraphe 400(1) de la Loi définit une période de temps pendant laquelle aucune demande de fusion ne peut être présentée, soit celle « commençant trente jours avant la délivrance du bref pour une élection et se terminant le jour du scrutin » .En pratique, puisqu'une élection se tient généralement, selon l'article 57 de la Loi, trente-six jours après la délivrance du bref, ce paragraphe signifie qu'une demande de fusion n'est généralement pas présentable dans les 66 jours qui précèdent la tenue du scrutin. (Je précise que le débat devant nous a porté sur l'hypothèse d'une élection générale; je n'ai pas à décider, ici, si le délai prescrit vaut également dans le cas d'une élection partielle).
[44] L'alinéa 401(1)a) prescrit par ailleurs que le Directeur ne peut autoriser une fusion « si la demande de fusion [. . .] est [. . .] présentée pendant la période mentionnée au paragraphe 400(1) » .
[45] Cette façon d'établir une période d'interdiction est problématique, dans la mesure où son point de départ précède de trente jours un événement (la délivrance du bref) dont on ignore au moment où la demande est présentée si et quand il surviendra. Et comme la date de la délivrance du bref est un secret que le premier ministre garde jalousement jusqu'au tout dernier instant, nul ne peut la prédire à l'avance, pas même le Directeur (en dépit de sa prétention gratuite à l'audience, que le délai de trente jours avant le déclenchement des élections avait pour seul but de lui éviter des soucis additionnels alors qu'il s'affaire aux préparatifs d'une élection dont il aurait pressenti la date).
[46] Une demande de fusion qui aurait été déposée trente jours avant la délivrance du bref deviendra ex post facto irrecevable. Or, la seule façon pour le Directeur de s'assurer, lorsqu'il accueille une demande de fusion, qu'elle n'a pas été présentée dans les trente jours précédant la délivrance du bref, est de ne l'accueillir qu'une fois ce délai de trente jours expiré. C'est là, me semble-t-il, la seule interprétation possible de ces textes.
[47] Les parties ne nous ont soumis aucun extrait de débats parlementaires qui aurait pu nous éclairer. Je vois, pour ma part, un objectif valable que le Parlement a peut-être voulu rechercher en imposant une telle période d'interdiction : s'assurer que les électeurs, au seuil puis au coeur d'une campagne électorale, ne soient pas déstabilisés par la disparition soudaine de deux partis avec lesquels ils étaient familiers et l'arrivée subite d'un nouveau parti. S'ajoutent à cela, bien sûr, les difficultés d'ordre pratique auxquelles seraient subitement confrontés au dernier instant le parti issu de la fusion aussi bien que le Directeur lui-même (voir, par exemple, l'article 42 de la Loi qui prescrit une procédure spéciale pour la nomination d'agents réviseurs, de scrutateurs, de greffiers de scrutin et d'agents d'inscription, en tout début de campagne électorale, lorsqu'il y a eu fusion de partis enregistrés). Cette considération de stabilité politique n'est pas étrangère à « la protection de l'intégrité du processus électoral » dont fait état la Cour suprême du Canada dans Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912, au para. 72.
[48] Cette exigence d'un délai de trente jours ne règle peut-être pas tous les problèmes, mais il ne m'appartient pas, heureusement, de trouver une solution miracle. Aussi me contenterai-je d'une interprétation qui, fidèle aux termes de la Loi, me parait minimiser les risques d'une instabilité politique en période pré-électorale. Je note à cet égard la présence de l'article 370 de la Loi, en vertu duquel il appert qu'un nouveau parti qui aurait déposé sa demande d'enregistrement dans les soixante jours précédant la délivrance d'un bref d'élection, ne serait enregistré que pour l'élection suivante.
[49] J'en viens donc à la conclusion que la seule interprétation qui vienne donner un sens concret aux textes en litige est celle qui veut que le Directeur doive laisser s'écouler trente jours, une fois une demande de fusion reçue, avant de l'accueillir. Si telle n'était pas l'intention du Parlement, il lui sera loisible de rectifier notre tir par un texte de loi plus précis.
L'exercice discrétionnaire du pouvoir
de contrôle judiciaire
[50] La juge Heneghan a refusé d'accorder les réparations demandées en dépit du fait que le Directeur, en n'attendant pas trente jours avant de rendre sa décision, avait violé la Loi électorale. Prenant connaissance d'office du fait qu'aucun bref ordonnant la tenue d'une élection n'avait été délivré dans les trente jours de la demande de fusion, elle a conclu en ces termes, au paragraphe 118 de ses motifs :
La mesure qu'a prise le DGE en modifiant sans attendre le registre des partis politiques ne tire donc pas à conséquence et ce, même si elle est contraire à l'interprétation que je fais de la Loi. Exerçant le pouvoir discrétionnaire qui m'a été conféré, je refuse d'accorder les réparations demandées.
[51] La juge Heneghan, à mon avis, a exercé judiciairement la discrétion inhérente au pouvoir de contrôle judiciaire. L'existence de cette discrétion s'appuie autant sur le texte même du paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales en vertu duquel « la Cour fédérale peut » annuler la décision d'un office fédéral, que sur les principes associés aux brefs de prérogative traditionnels. Il y a lieu, à cet égard, de tirer de l'ombre ce long extrait des motifs du juge Hugessen dans Schaaf c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1984] 2 C.F. 334 (C.A.), aux pages 342, 343 et 344, qui résument on ne peut mieux, avec les adaptations nécessaires requises par la nouvelle formulation, plus explicite, de l'article 18, les fondements de cette discrétion :
À mon avis, il s'agit là de rien d'autre qu'une disposition attributive de compétence. Elle confère à la Cour le pouvoir d'annuler les décisions entachées de l'un des vices mentionnés, sans pour autant lui imposer l'obligation de le faire dans chaque cas.
C'est ce qui se dégage aussi, d'après moi, de la formulation de l'article 52 qui énonce les possibilités qui s'offrent à la Cour dans le cadre d'une demande fondée sur l'article 28. L'article 52 débute de la façon suivante : « La Cour d'appel peut ... » Ces mots créent manifestement une faculté et rien n'indique que la Cour est tenue d'agir chaque fois qu'elle conclut à l'existence d'une erreur de droit.
Ce n'est pas là dire que la Cour peut refuser d'exercer la compétence que lui attribuent les articles 28 et 52; c'est simplement que les termes de la Loi ne l'obligent pas à accorder le redressement sollicité s'il n'y a pas lieu de le faire. On peut sans doute prétendre que la Loi confère certains droits au requérant, mais elle le fait par l'attribution de pouvoirs à la Cour et il appartient exclusivement à celle-ci de déterminer si, dans un cas d'espèce, ces pouvoirs doivent être exercés.
Tout autre point de vue, à ce qu'il me semble, mènerait à des absurdités qui n'ont pu être dans les intentions du législateur. . . . À mon avis, la situation ne change pas du fait que d'autres erreurs, tout aussi insignifiantes, viennent s'ajouter à la première. Qu'on les prenne séparément ou ensemble, elles n'ont pu avoir aucune incidence sur l'issue de l'enquête. Pour reprendre les termes de l'alinéa 28(1)b), ce ne sont pas des erreurs commises lorsqu'on « a rendu » la décision.
On peut arriver à la même conclusion par un raisonnement légèrement différent que j'estime tout aussi valable. En bref, selon ce raisonnement, le recours prévu par l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale ne peut être considéré comme tout à fait nouveau, ayant reçu sa pleine ampleur dès que le législateur l'a tiré du néant. Le texte même de l'article 28 exige qu'on le rapproche de l'article 18 qui porte sur les brefs de prérogative traditionnels, notamment le certiorari et le mandamus. L'article 28 reprend en grande partie (et certains diraient que c'est là son principal défaut) les formules employées dans la jurisprudence afférente à ces brefs. Compte tenu de l'arrêt Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561, rendu par la Cour suprême du Canada à la majorité, il doit être tenu pour avéré en cette Cour, du moins en ce qui a trait aux questions d'équité en matière de procédure, que les brefs de certiorari et de mandamus sont des recours discrétionnaires. Même dans les ressorts où il y a eu codification en totalité ou en partie de l'ancienne procédure des brefs de prérogative (voir, par exemple, Judicial Review Procedure Act, R.S.O. 1980,chapitre 224, de l'Ontario; Code de procédure civile du Québec, article 846), le recours conserve son caractère discrétionnaire : Quinn (T.E.) Truck Lines Ltd. c. Snow, [1981] 2 R.C.S. 657; c'est le cas aussi de l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale lorsqu'on demande non pas un bref de prérogative mais son équivalent moderne, soit « la requête en annulation » (voir P.P.G. Industries Canada Ltd. c. Le Procureur général du Canada, [1976] 2 R.C.S. 739, à la page 749). Selon moi, les considérations qui ont amené les cours à conclure au caractère discrétionnaire de ces recours s'appliquent de la même façon au recours prévu par l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale. L'exercice légitime de ce pouvoir discrétionnaire en l'espèce entraînera inévitablement le refus du recours sollicité pour le motif que l'erreur invoquée n'est qu'une irrégularité de procédure qui ne tire pas à conséquence.
[52] Il n'est d'ailleurs pas rare qu'une Cour, dans sa discrétion, refuse d'annuler une décision pourtant prise illégalement. Bien que l'absence de préjudice soit le motif le plus souvent invoqué, ce n'est pas le seul qui puisse l'être et l'énormité des conséquences, par exemple, peut être un motif aussi valable que l'absence de conséquences. (Voir Mobil Oil Canada Ltd. c. Office Canada-Terre-Neuve des Hydrocarbures Extracôtiers, [1994] 1 R.C.S. 202, aux pages 228 et 229 ( « redressements . . . peu réalistes » ); Canadian Cable Television Assn. v. American College Sports Collective of Canada, Inc. (C.A.), [1991] 3 C.F. 626; Nooshimavans c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2001 FCT 598; Angus c. Canada (C.A.), [1990] 3 C.F. 410, p. 440); Devinat c. Canada (Commission de l'Immigration et du Statut de Réfugié), [2000] 2 C.F. 212 (C.A.), aux para. 71 et ss.).
Décision de réexamen
[53] Vu la conclusion à laquelle j'en arrive, il n'est pas nécessaire de traiter de la demande de contrôle judiciaire de la décision du 17 décembre 2003 dans laquelle le Directeur rejetait la demande de réexamen.
LES DÉPENS
[54] L'intimé, par appel incident, soutient que la juge a erré en lui imposant le paiement de dépens puisqu'il avait eu gain de cause dans sa contestation de la demande de contrôle judiciaire présentée par l'appelant.
[55] Pour motiver cette ordonnance quelque peu inusitée, la juge a précisé que l'appelant avait « soulevé une question valable » . Je comprends de ces termes qu'elle a accordé les dépens à l'appelant contre l'intimé parce que l'appelant avait eu gain de cause dans sa prétention selon laquelle la décision du Directeur était illégale et parce que l'intimé, au fond, ne sortait gagnant de l'exercice que parce que la Cour, dans sa discrétion, avait refusé d'accorder les réparations demandées.
[56] La Cour a « le pouvoir discrétionnaire . . . de désigner les personnes qui doivent payer les dépens » (règle 400(1) des Règles des Cours fédérales). Contrairement, peut-être, à d'autres juridictions, les Règles des Cours fédérales énumèrent, à la règle 400(3), une série de facteurs dont un juge peut s'inspirer pour exercer sa discrétion. Cette liste n'est pas exhaustive et la Cour d'appel fédérale n'interviendra dans l'adjudication des dépens qu'en de rares occasions, là où le juge s'est clairement mal dirigé en droit, a tenu compte de considérations non-pertinentes ou n'a pas motivé une décision qui, à sa face même, est contraire à la pratique généralement suivie.
[57] En l'espèce, je ne crois pas qu'il y ait matière à intervention. L'appelant a fait clarifier, dans le sens qu'il proposait, une disposition législative d'intérêt public et sa demande était bien fondée. Ainsi que le note le Lord Juge Buckley, dans Scherer v. Counting Instruments Ltd., [1986] 2 All E.R. 529 (C.A.), à la page 536 :
If a party invokes the jurisdiction of the court to grant him some discretionary relief and establishes the basic grounds therefor but the relief sought is denied in the exercise of discretion . . . the opposing party may properly be ordered to pay his costs.
[58] Je rejetterais en conséquence l'appel incident et confirmerais l'ordonnance de la juge relativement aux dépens.
[59] En ce qui a trait aux dépens en cette Cour, ils n'auraient pas été accordés, quelle que fut l'issue de l'appel, à l'encontre du Directeur général des élections. Ce dernier n'est pas partie aux procédures et n'a agi qu'en qualité d'intervenant depuis que cette qualité lui a été reconnue par une ordonnance de la Cour fédérale datée du 28 avril 2004. Il n'est pas coutume d'imposer des dépens à l'office fédéral dont la décision est attaquée, à moins que l'ordonnance accueillant l'intervention ne le précise - ce qui n'est pas le cas - ou à moins de circonstances exceptionnelles - telles l'inconduite ou l'abus de procédure - qui ne se retrouvent pas en l'espèce.
[60] L'intimé, par contre, devrait avoir droit à ses dépens contre l'appelant. Il a eu gain de cause en appel et l'appelant ne peut plus invoquer devant nous le motif de l'intérêt public non
plus que le motif de son succès sur le fond en première instance. Il a choisi de ne pas se satisfaire du jugement rendu contre lui et tous ses motifs d'appel sont rejetés : il doit dès lors assumer les risques d'un appel infructueux.
DISPOSITIF
[61] Je rejetterais l'appel et ordonnerais à l'appelant de payer à l'intimé les dépens en cette Cour.
[62] Je rejetterais l'appel incident de l'intimé avec dépens en faveur de l'appelant.
(s) « Robert Décary »
j.c.a.
Je suis d'accord
« Allen Linden » j.c.a.
Je suis d'accord
« Gilles Létourneau » j.c.a.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-642-04
INTITULÉ : L'HONORABLE SINCLAIR STEVENS c. LE PARTI CONSERVATEUR DU CANADA et LE DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa
DATE DE L'AUDIENCE : Le 12 octobre 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE DÉCARY
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
LE JUGE LÉTOURNEAU
DATE DES MOTIFS : Le 17 novembre 2005
COMPARUTIONS :
Me Peter Rosenthal
Me Selwyn Pieters POUR L'APPELANT
Me Arthur Hamilton
Me Laurie Livingstone POUR L'INTIMÉ
Me Ronald Lunau
Me Catherine Beaudoin POUR L'INTERVENANT
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Roach, Schwartz & Associates
Toronto (Ontario) POUR L'APPELANT
Cassels Brock & Blackwell LLP
Toronto (Ontario) POUR L'INTIMÉ
Gowling Lafleur Henderson LLP
Ottawa (Ontario) POUR L'INTERVENANT