Date : 20001130
Dossier : A-598-99
Montréal (Québec), le jeudi 30 novembre 2000
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NOËL
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
DANIEL-MARTIN BELLEMARE
intimé
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
intervenant
J U G E M E N T
L'appel est accueilli, la décision du juge des requêtes est annulée et la demande de contrôle judiciaire est complètement radiée. L'appelant aura droit aux dépens, tant devant la Section de première instance que devant la Section d'appel. Le Commissaire à l'information doit absorber ses propres dépens, ainsi que les débours de l'intimé relatifs à son intervention.
Robert Décary
J.C.A.
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
Date : 20001130
Dossier : A-598-99
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NOËL
ENTRE:
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
DANIEL-MARTIN BELLEMARE
intimé
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
intervenant
Entendu à Montréal (Québec), le lundi 27 novembre 2000
Jugement rendu à Montréal (Québec), le jeudi 30 novembre 2000
MOTIFS DE JUGEMENT : LE JUGE NOËL
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
Date : 20001130
Dossier : A-598-99
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NOËL
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
DANIEL-MARTIN BELLEMARE
intimé
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
intervenant
MOTIFS DE JUGEMENT
LE JUGE NOËL
[1] Le présent appel porte sur une décision interlocutoire du juge Pinard, accueillant en partie la requête de l'appelant visant à obtenir la radiation de la demande de contrôle judiciaire de l'intimé, présentée en vertu de l'article 41 de la Loi sur l'accès à l'information[1] (la Loi). L'appelant soutient que le juge Pinard a commis une erreur en refusant de radier complètement la demande.
[2] L'intervenant (le Commissaire à l'information) sollicite une modification de l'ordonnance en appel, dans la mesure où celle-ci autorise des procédures de contestation qui ne devraient pas être dirigées contre ses conclusions et recommandations non exécutoires.
[3] Les procédures qui ont mené à la décision en appel portent sur deux demandes d'accès à l'information. Il s'agit de :
Demande de renseignements no A98-00009
(i) Le 22 janvier 1998, l'intimé a déposé une demande de communication de renseignements, no A-98-00009 (la première demande), auprès du ministère de la Justice. Il demandait notamment une liste des avocats ayant participé au programme Échanges Canada au sein du Service juridique ministériel d'Industrie Canada/Division du droit de la concurrence et de la consommation, et ce depuis le 19 juin 1986;
(ii) Le 28 janvier 1998, le ministère de la Justice a présenté une réponse partielle à la demande de l'intimé, au motif que certains des documents demandés avaient été détruits suite aux directives touchant la politique sur la destruction des documents gouvernementaux;
(iii) Le 4 février 1998, l'intimé a déposé une plainte (la première plainte) auprès du Commissaire à l'information, au motif qu'on ne lui avait pas communiqué tous les renseignements demandés;
(iv) Le 10 mars 1998, le Commissaire à l'information a rendu sa décision no 3100-10786/001, rejetant la plainte de l'intimé.
Demande de renseignements no A98-00243
(i) Le 20 janvier 1999, l'intimé a déposé une demande de communication de renseignements no A98-00243 (la deuxième demande), auprès du ministère de la Justice, au sujet des avocats ayant occupé des fonctions à une certaine époque au sein du Service juridique ministériel du ministère de l'Industrie;
(ii) Le 27 janvier 1999, le ministère de la Justice a transmis une partie de la demande no A98-00243 à Industrie Canada, en vertu de l'article 8 de la Loi. Cette partie de la demande no A98-00243 est devenue une demande de communication de renseignements auprès d'Industrie Canada sous le no A-98-181 (aussi appelée la deuxième demande);
(iii) Les 15 et 23 février 1999, les deux organismes gouvernementaux en cause ont répondu à la deuxième demande en transmettant une partie des renseignements demandés;
(iv) Le 1er mars 1999, l'intimé a présenté une autre plainte (la deuxième plainte) auprès du Commissaire à l'information, alléguant que les responsables des ministères de la Justice et d'Industrie Canada avaient à tort refusé de lui communiquer une partie des renseignements demandés dans la deuxième demande;
(v) Dans cette deuxième plainte, l'intimé soutient aussi que certains documents qu'on lui a communiqués suite à sa deuxième demande sont des documents que le ministère de la Justice avait refusé de lui transmettre en réponse à sa première demande, au motif qu'ils avaient été détruits en accord avec les politiques pertinentes. Selon lui, ceci constitue une preuve que les documents dont il demandait la communication dans sa première demande auraient dû lui être transmis;
(vi) Le 28 mai 1999, le Commissaire à l'information a rendu sa décision no 3100-12478/001, rejetant la deuxième plainte de l'intimé.
[4] La demande de contrôle judiciaire qui a donné lieu à la décision en appel a été déposée le 21 juin 1999. Dans cette demande, l'intimé sollicite le contrôle des décisions suivantes :
(i) la décision du Commissaire à l'information no 3100-10786/001, rendue le 10 mars 1998, rejetant la plainte du demandeur déposée le 4 février 1998, qui visait le responsable du ministère de la Justice du Canada (MJC) ... quant à la demande de renseignements no A98-00009, en date du 22 janvier 1998;
(ii) la partie de la décision du Commissaire à l'information no 3100-12478/001, rendue le 28 mai 1999, rejetant la deuxième plainte datée du 1er mars 1999, visant le responsable du MJC, quant à la demande de renseignements no A98-00009.
[5] Avant l'audience sur la demande, l'appelant a déposé une requête pour la faire radier, au motif qu'elle était hors délai en vertu de l'article 41 de la Loi :
|
Any person who has been refused access to a record requested under this Act or a part thereof may, if a complaint has been made to the Information Commissioner in respect of the refusal, apply to the Court for a review of the matter within forty-five days after the time the results of an investigation of the complaint by the Information Commissioner are reported to the complainant under subsection 37(2) or within such further time as the Court may, either before or after the expiration of those forty-five days, fix or allow. |
La personne qui s'est vu refuser communication totale ou partielle d'un document demandé en vertu de la présente loi et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à l'information peut, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 37(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l'expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation. |
[6] Le juge des requêtes a accueilli une partie de la requête, sans donner ses motifs. L'ordonnance est rédigée comme suit :
Dans la mesure où elle recherche le contrôle judiciaire de la décision 3100-10786/001 que le Commissaire à l'information a rendue le 10 mars 1998, la demande de contrôle judiciaire est rejetée parce qu'elle n'a pas été présentée dans le délai de 45 jours prescrit par l'article 41 de la Loi sur l'accès à l'information (L.R.C. (1985), ch. A-1 et ses modifications subséquentes).
Dans la mesure, toutefois, où la décision 3100-12478/001 que le Commissaire à l'information a rendue le 28 mai 1999 est concernée, il est permis de donner suite à la demande de contrôle judiciaire, et la requête fondée sur l'alinéa 221(1)a) des Règles de la Cour fédérale (1998) est rejetée.
[7] L'appelant interjette appel de cette décision en ce qu'elle permet de donner suite à la demande « dans la mesure ... où la décision no 3100-12478/001 que le Commissaire à l'information a rendue le 28 mai 1999 est concernée » . L'appelant soutient d'abord que le juge des requêtes n'a pas réalisé que, dans sa demande, l'intimé ne réclame aucune réparation quant à la décision no 3100-12478/001. Il soutient aussi, avec l'appui du Commissaire à l'information, que le juge des requêtes ne pouvait autoriser un suivi à la demande puisqu'elle visait les décisions du Commissaire à l'information. Or, ces décisions ne peuvent faire l'objet d'un contrôle en vertu de l'article 41 de la Loi. Cet argument n'a pas été soulevé devant le juge des requêtes. Toutefois, il y a quand même eu lieu de l'examiner en appel puisqu'il porte sur une question de compétence.
[8] En réponse au premier motif d'appel, l'intimé reconnaît qu'il ne s'en prend pas à la décision no 3100-124281/001 en ce qu'elle traite de sa deuxième demande. Il réitère toutefois la position qui était la sienne devant le juge des requêtes, savoir :
[traduction]
En ce qui concerne la décision no 3100-12478/001, rendue le 28 mai 1999 (c.-à-d. la deuxième décision, qui est finale), le demandeur ne sollicite que le contrôle de la partie de cette décision qui porte sur sa demande de communication de renseignements no A98-00009.[2]
L'intimé soutient que la décision no 3100-12478/001 traite aussi de la première demande et que le délai prévu par l'article 41 devrait commencer à courir à partir de la date à laquelle cette décision a été rendue.
[9] Le lien entre la première plainte et la décision no 3100-12478/001 tient au fait que devant le Commissaire à l'information, l'intimé a soutenu que les documents reçus en réponse à sa deuxième demande démontraient qu'on n'avait pas donné une suite appropriée à sa première demande. L'intimé soutient que dans sa décision no 3100-12478/001, le Commissaire à l'information n'a pas seulement disposé de sa deuxième plainte, mais qu'il a réexaminé sa décision antérieure au vu des nouveaux arguments et conclu que l'institution gouvernementale n'était pas en faute. La partie pertinente de cette décision est rédigée comme suit :
J'ai révisé les faits qui ont mené à la décision de mon prédécesseur, M. John Grace, concernant votre plainte antérieure à l'endroit du Ministère de la Justice. Ce dossier démontre que vous aviez alors demandé les noms de tous les avocats ayant participé au programme « Échange Canada » et certains autres renseignements concernant ces personnes. Une liste de trois noms vous a alors été fournie et on vous indiquait que les dossiers antérieurs à 1993 avaient été détruits en accord avec les directives touchant la politique sur les dossiers ministériels. Puisque le document concernant Janet A. Johnston est daté 1987, vous croyez que la réponse précédente était incomplète. Les explications à ce sujet sont les suivantes :
Lors de votre première demande, seuls les dossiers du programme en question, c'est-à-dire Échange Canada, ont été considérés puisque ceci était le seul critère dont on disposait pour effectuer la recherche. Par contre, votre deuxième demande était spécifique à certains avocats, dont vous avez fourni les noms, ayant occupé des fonctions au sein du service juridique ministériel d'Industrie Canada sans toutefois spécifier si leur emploi était lié au programme Échange Canada. À cette occasion, les Services Juridiques ont produit les documents répondant à votre demande. C'est ainsi que l'offre d'emploi adressée à Me Johnston a été jugée relative à votre demande de même que les documents concernant M. Rook et Houston. Vous avez sûrement remarqué que l'offre d'emploi adressée à Me Johnston ne fait aucunement mention du programme Échange Canada. À mon avis, les explications fournies par le ministère sont crédibles et acceptables.
L'enquête a également pris en considération le contenu contradictoire de la correspondance qui vous a été adressée. Ainsi, il appert qu'à la réception de votre demande la Coordonnatrice de l'Accès avait été informée que les documents relatifs à M. Rook et Houston, entre autres, étaient détenus par le Ministère de l'Industrie. Or, lors des recherches officielles, certains documents ont été retracés et vous ont été communiqués. Je dois donc conclure, et le ministère en convient, que la lettre du 27 janvier de Justice Canada était inexacte et, à mon avis, ce détail aurait du être corrigé dans la correspondance finale en date du 23 février. Ceci dit, je ne peux consentir à votre demande d'intenter un recours en révision en vertu de l'article 42 de la Loi.
Le ministère nous a également confirmé que le dossier Johnston n'avait pas été localisé lors du traitement de votre demande. Les documents dont vous avez reçu copie avaient été fournis par le bureau des Services Juridiques. L'enquêteur a demandé à voir le dossier personnel de Me Johnston. Il en a retiré copie du document en question signé par Me Johnston. Cette copie contient la même anomalie quant au caractère d'imprimerie. Il semble que ceci soit tout simplement attribuable à une erreur administrative survenue lors de sa préparation. L'institution a accepté de vous faire parvenir une nouvelle copie de ce document. À mon avis, l'authenticité de ce document n'est pas en doute.
À la suite de mon examen de toutes les circonstances concernant votre plainte, je suis d'avis que le ministère n'a pas agi de mauvaise foi. Étant donné que Justice Canada vous transmettra une nouvelle version du document concernant Me Johnston, je considère votre plainte résolue.
[10] Même si la décision no 3100-12478/001 ne renvoie qu'au numéro de dossier relatif à la deuxième demande, nous sommes convaincus qu'elle réexamine et dispose à nouveau de la première demande de l'intimé, au vu des nouveaux arguments soulevés lors de la deuxième demande. Le juge des requêtes pouvait donc décider que la demande pouvait procéder à l'encontre de la décision no 3100-12478/001.
[11] Ceci étant dit, nous ne croyons pas, au vu du deuxième motif d'appel, que l'intimé puisse procéder avec cette demande. La demande est dirigée contre les décisions du Commissaire à l'information, en ce qu'elles refusent de donner suite aux plaintes présentées contres les institutions gouvernementales en cause. La Loi, prise dans son ensemble, et notamment ses articles 7, 19, 43, 48, 49 et 50, exprime très clairement que c'est l'organisme gouvernemental qui n'a pas transmis les renseignements demandés en vertu de la Loi qui doit justifier son refus, et non le Commissaire à l'information. Comme le juge Stone, J.C.A., l'a déclaré dans l'arrêt Rubin c. Canada (Greffier du Conseil privé), [1974] 2 C.F. 707, à la p. 713 :
L'article 37 ne semble imposer au responsable de l'institution fédérale aucune obligation de donner suite aux recommandations du Commissaire à l'information. Lorsque le responsable de l'institution fédérale s'obstine à refuser la communication de renseignements dont le Commissaire à l'information a recommandé la divulgation, le plaignant ne peut donc rien faire d'autre que d'exercer un recours en révision devant la Section de première instance en vertu de l'article 41 de la Loi.
L'article 41 n'autorise pas un recours à l'encontre du Commissaire à l'information (Wells c. Canada (Ministre des Transports et autres), T-1729-92, 19 avril 1993).
[12] Dans l'arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, à la p. 421, le juge La Forest déclare ceci, au nom de la majorité : « L'article 41 de la Loi sur l'accès à l'information prévoit la révision d'une décision de refuser la communication d'un document... » . Dans Conseil canadien des oeuvres de charité chrétiennes c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 4 C.F. 245, à la p. 255, le juge Evans (alors à la Section de première instance) a examiné les principes juridiques qui régissent l'application de l'article 41 et conclu que la décision faisant l'objet d'un contrôle était celle du responsable de l'institution de refuser la communication de renseignements et non les conclusions du Commissaire à l'information :
. . . il est nécessaire d'examiner la norme de contrôle applicable au refus du ministre de communiquer les renseignements en question. Contrairement à certaines lois provinciales analogues, la Loi sur l'accès à l'information de régime fédéral ne confère pas au commissaire canadien à l'information le pouvoir de décider si un document particulier doit ou non être communiqué. Il lui confère plutôt le pouvoir d'enquêter sur les refus de communiquer les renseignements demandés et de faire des recommandations au responsable d'une institution fédérale . . . Étant donné que les recommandations du commissaire n'ont pas d'effet obligatoire, la décision qui fait l'objet du contrôle par la Cour fédérale en vertu de l'article 41 est la décision du ministre et non pas celle du commissaire à l'information.
[13] En bref, l'article 41 n'accorde aucune compétence à la Cour pour procéder au contrôle judiciaire des conclusions et recommandations du Commissaire à l'information. Par conséquent, le juge des requêtes n'avait pas compétence pour autoriser la demande de contrôle judiciaire à procéder.
[14] Pour ces motifs, j'accueille l'appel, annule la décision du juge des requêtes et, rendant le jugement qu'il aurait dû prononcer, radie complètement la demande de contrôle judiciaire, avec dépens à l'appelant, tant devant la Section de première instance que devant la Section d'appel. Conformément à l'ordonnance qui autorisait son intervention, le Commissaire à l'information doit absorber ses propres dépens, ainsi que les débours de l'intimé relatifs à son intervention.
Marc Noël
J.C.A.
Montréal (Québec)
Le 30 novembre 2000
« Je souscrits à ces motifs »
Robert Décary, J.C.A.
« Je souscrits à ces motifs »
Gilles Létourneau, J.C.A.
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : A-598-99
INTITULÉ DE LA CAUSE : LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
ET
DANIEL-MARTIN BELLEMARE
intimé
ET
LE COMMISSAIRE À
L'INFORMATION DU CANADA
intervenant
LIEU DE L'AUDIENCE : Montréal (Québec)
DATE DE L'AUDIENCE : le 27 novembre 2000
MOTIFS DE JUGEMENT DE M. LE JUGE NOËL
Y ONT SOUSCRIT : M. LE JUGE DÉCARY
M. LE JUGE LÉTOURNEAU
EN DATE DU : 30 novembre 2000
ONT COMPARU
Me Claude Morissette POUR L'APPELANT
Me Daniel Martin Bellemare POUR L'INTIMÉ
Me Daniel Brunet POUR L'INTERVENANT
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Morris Rosenberg POUR L'APPELANT
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)
Me Daniel Martin Bellemare POUR L'INTIMÉ
Me Daniel Brunet POUR L'INTERVENANT
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION D'APPEL
Date : 20001130
Dossier : A-598-99
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
ET
DANIEL-MARTIN BELLEMARE
intimé
ET
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION
DU CANADA
intervenant
MOTIFS DE JUGEMENT