Date : 20021218
Dossier : A-124-02
Référence neutre : 2002 CAF 517
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
WESTSHORE TERMINALS LTD.
appelante
et
L'ADMINISTRATION PORTUAIRE DE VANCOUVER
intimée
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 17 décembre 2002.
Jugement rendu à l'audience, à Vancouver (Colombie-Britannique),
le 18 décembre 2002.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE ROTHSTEIN
Date : 20021218
Dossier : A-124-02
Référence neutre : 2002 CAF 517
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
WESTSHORE TERMINALS LTD.
appelante
et
L'ADMINISTRATION PORTUAIRE DE VANCOUVER
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
(rendus à l'audience, à Vancouver (Colombie-Britannique),
le 18 décembre 2002)
[1] Le 18 janvier 2000, l'appelante Westshore Terminals Ltd. a présenté une demande de contrôle judiciaire à la suite du refus de l'Administration portuaire de Vancouver de réduire les paiements qu'elle devait effectuer au titre du loyer en vertu d'une convention de bail conclue le 1er mars 1982 avec le prédécesseur de cette administration. Westshore affirme que les montants exigés étaient injustifiés, et déraisonnables et qu'ils comportaient une discrimination injustifiée, en violation des paragraphes 49(3) et 50(1) de la Loi maritime du Canada, L.C. 1998, ch. 10.
[2] En vertu de la règle 107(1), l'Administration portuaire de Vancouver a obtenu l'autorisation de demander à la Cour de répondre à un certain nombre de questions avant l'audition au fond de la demande de contrôle judiciaire. Monsieur le juge Nadon (tel était alors son titre) a répondu aux questions par une décision en date du 22 février 2002; Westshore en appelle maintenant de cette décision.
[3] Westshore loue à l'Administration portuaire de Vancouver des lots de terre et des lots d'eau situés à Robert's Bank, en Colombie-Britannique, où elle exploite un terminal charbonnier aux fins de l'exportation.
[4] Il s'agit ici uniquement de savoir si dans sa décision du 22 février 2002, le juge Nadon a commis une erreur en répondant aux questions. Nous souscrivons fondamentalement aux motifs détaillés prononcés par le juge et il ne servirait à rien de les reprendre dans nos propres termes.
[5] Il suffit de traiter d'un argument invoqué par Westshore, sur lequel le juge Nadon ne s'est pas penché. Westshore affirme que les paiements effectués au titre du loyer sont des droits auxquels l'article 53 de la Loi maritime du Canada s'applique. Cela étant, dit-elle, ces montants sont assujettis aux exigences des paragraphes 49(3) et 50(1), c'est-à-dire qu'ils doivent être équitables et raisonnables et qu'ils ne doivent pas comporter une discrimination injustifiée.
[6] Nous sommes d'accord avec le juge Nadon pour dire que les paiements effectués au titre du loyer ne sont pas des droits, et ce, pour les motifs qu'il a énoncés, mais aux fins de l'examen de l'argument qui nous occupe, nous supposerons qu'il s'agit de droits. Le système de réglementation se rapportant aux droits est énoncé aux articles 49 à 53 de la Loi maritime du Canada :
| 49. (1) L'administration portuaire peut fixer les droits à payer à l'égard : |
49. (1) A port authority may fix fees to be paid in respect of |
| a) des navires, véhicules, aéronefs et personnes entrant dans le port ou en faisant usage; |
(a) ships, vehicles, aircraft and persons coming into or using the port; |
| b) des marchandises soit déchargées de ces navires, chargées à leur bord ou transbordées par eau dans le périmètre portuaire, soit passant par le port; |
(b) goods loaded on ships, unloaded from ships or transhipped by water within the limits of the port or moved across the port; and |
| c) des services qu'elle fournit ou des avantages qu'elle accorde, en rapport avec l'exploitation du port. |
(c) any service provided by the port authority, or any right or privilege conferred by it, in respect of the port. |
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(2) L'administration peut fixer le taux d'intérêt frappant les droits impayés.
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(2) A port authority may fix the interest rate that it charges on overdue fees. |
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(3) Les droits que fixe l'administration portuaire doivent lui permettre le financement autonome de ses opérations et également être équitables et raisonnables. |
(3) The fees fixed by a port authority shall be at a level that permits it to operate on a self-sustaining financial basis and shall be fair and reasonable. |
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(4) Les droits et le taux d'intérêt peuvent être rendus obligatoires pour Sa Majesté du chef du Canada ou d'une province. |
(4) The fees and interest rate may be made binding on Her Majesty in right of Canada or a province. |
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(5) Les droits prévus aux alinéas (1)a) et b) ne s'appliquent pas aux navires de guerre canadiens, aux navires auxiliaires de la marine, aux navires placés sous le commandement des Forces canadiennes, aux navires de forces étrangères présentes au Canada au sens de la Loi sur les forces étrangères présentes au Canada, ni aux navires placés sous le commandement de la Gendarmerie royale du Canada. |
(5) The fees fixed under paragraphs (1)(a) and (b) do not apply in respect of a Canadian warship, naval auxiliary ship or other ship under the command of the Canadian Forces, a ship of a visiting force within the meaning of the Visiting Forces Act or any other ship while it is under the command of the Royal Canadian Mounted Police. |
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(6) Les droits en vigueur à l'égard d'un port à l'entrée en vigueur du présent article demeurent en vigueur pendant une période maximale de six mois sauf s'ils sont remplacés plus tôt. |
(6) A fee that is in force in respect of a port on the coming into force of this section continues in force for a period ending on the earlier of the expiration of six months and the date on which it is replaced by a fee fixed under subsection (1). |
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50. (1) L'administration portuaire est tenue d'éviter la discrimination injustifiée entre les utilisateurs ou catégories d'utilisateurs, ou l'octroi d'un avantage injustifié ou déraisonnable, ou l'imposition d'un désavantage injustifié ou déraisonnable, à un utilisateur ou à une catégorie d'utilisateurs. |
50. (1) A port authority shall not unjustly discriminate among users or classes of users of the port, give an undue or unreasonable preference to any user or class of user or subject any user or class of user to an undue or unreasonable disadvantage. |
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(2) Ne constitue pas une discrimination injustifiée ou un désavantage injustifié ou déraisonnable la distinction fondée sur le volume ou la valeur des marchandises transportées ou sur toute autre caractéristique généralement admise commercialement. |
(2) It is not unjust discrimination and it is not an undue nor an unreasonable preference or disadvantage for a port authority to differentiate among users or classes of users on the basis of the volume or value of goods shipped or on any other basis that is generally commercially accepted. |
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51. (1) L'administration portuaire donne, conformément au présent article, un préavis des droits d'amarrage, des droits d'accostage ou des droits de port qu'elle se propose de fixer ou de réviser, les droits ne pouvant entrer en vigueur avant l'expiration d'un délai de soixante jours après la dernière de ces publications. |
51. (1) Where a port authority proposes to fix a new fee or revise an existing fee for wharfage, berthage or harbour dues, it shall give notice of the proposal in accordance with this section and no fee shall come into force before the expiration of sixty days after the last of the notices is given. |
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(2) Le préavis fait part de tous les renseignements concernant la proposition, indique que des renseignements supplémentaires peuvent être obtenus sur demande auprès de l'administration portuaire et donne aux intéressés l'occasion de présenter leurs observations par écrit en les faisant parvenir à l'adresse y indiquée.
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(2) The notice shall (a) set out the particulars of the proposal; (b) specify that a document containing more details about the proposal may be obtained from the port authority on request; and c) specify that persons interested in making representations in writing to the port authority about the proposal may do so by writing to the address set out in the notice. |
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(3) Le préavis est publié dans un journal à grand tirage du lieu où est situé le port, envoyé par courrier ou par voie électronique aux organisations dont les membres, de l'avis de l'administration portuaire, seront touchés par les droits - nouveaux ou révisés - ainsi qu'à tout utilisateur ou toute personne ayant manifesté auprès de la société, au moins dix jours auparavant, le désir de recevoir les préavis exigés par la présente partie; il est aussi inscrit en un endroit accessible sur le réseau communément appelé Internet. |
(3) The port authority shall (a) have the notice published in a major newspaper published or distributed in the place where the port is situated; (b) send, by mail or by electronic means, a copy of the notice to (i) organizations whose members will, in the opinion of the port authority, be affected by the new or revised fee, and (ii) every user and other person who has, at least ten days before, notified the port authority of a desire to receive notices or announcements under this Part; and (c) post an electronic version of the notice in a location that is generally accessible to persons who have access to what is commonly referred to as the Internet. |
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(4) L'obligation de préavis mentionnée au présent article ne s'applique pas aux droits prévus par un contrat conclu en vertu de l'article 53. |
(4) The notice required by this section does not apply to any fees accepted in a contract under section 53. |
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52. (1) Tout intéressé peut déposer auprès de l'Office une plainte portant qu'un droit fixé aux termes du paragraphe 49(1) comporte une distinction injustifiée; l'Office examine la plainte sans délai et communique ses conclusions à l'administration portuaire qui est liée par celles-ci. |
52. (1) Any interested person may at any time file a complaint with the Agency that there is unjust discrimination in a fee fixed under subsection 49(1), and the Agency shall consider the complaint without delay and report its findings to the port authority, and the port authority shall govern itself accordingly. |
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(2) L'article 40 de la Loi sur les transports au Canada s'applique, avec les adaptations nécessaires, aux conclusions de l'Office, comme s'il s'agissait d'une décision rendue en application de cette loi. |
(2) Section 40 of the Canada Transportation Act applies, with such modifications as the circumstances require, to every report of the Agency made under subsection (1) as if the report were a decision made pursuant to that Act. |
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53. L'administration portuaire peut par contrat, que les parties peuvent convenir de garder confidentiel, accepter, pour les services visés aux alinéas 49(1)a) à c), des droits différents de ceux qui sont fixés aux termes de ces alinéas. |
53. A port authority may agree, by a contract that the parties may agree to keep confidential, to accept fees in respect of the persons and things set out in paragraphs 49(1)(a) to (c) that are different from the fees fixed under those paragraphs. |
[7] Selon l'interprétation que nous donnons à ces dispositions, en vertu du paragraphe 49(1), l'administration portuaire peut fixer les droits pour ses services. Ces droits sont ensuite payables par tout utilisateur qui veut se prévaloir des services de l'administration portuaire. L'aministration portuaire donne, conformément aux paragraphes 51(1), (2) et (3), un préavis des droits d'amarrage, des droits d'accostage ou des droits de port qu'elle se propose de réviser, les droits ne pouvant entrer en vigueur avant l'expiration d'un délai de 60 jours après la date de l'avis. En vertu du paragraphe 52(1), tout intéressé peut déposer auprès de l'Office des transport du Canada une plainte portant qu'un droit fixé aux termes du paragraphe 49(1) comporte une distinction injustifiée.
[8] Toutefois, en vertu de l'article 53, l'administration portuaire et l'utilisateur peuvent conclure un contrat au sujet des droits; le contrat peut être gardé confidentiel, ces droits pouvant être différents de ceux qui sont fixés aux termes du paragraphe 49(1).
[9] Contrairement à l'argument de Westshore, lorsque les parties conviennent de droits conformément à l'article 53, les exigences des articles 49 à 52 ne s'appliquent pas. C'est ce qui ressort d'un certain nombre de dispositions.
[10] Premièrement, le paragraphe 49(6) prévoit que les droits en vigueur à la date à laquelle la Loi maritime du Canada est entrée en vigueur, soit le 1er mars 1999, cessent de s'appliquer six mois après que la Loi est entrée en vigueur, sauf s'ils sont remplacés plus tôt. On ne laisse pas entendre que le paragraphe 49(6) était destiné à abroger les contrats que l'administration portuaire avait conclus, peut-être bien avant le 1er mars 1999, et dont les conditions continuaient à s'appliquer bien après le 1er mars 1999. De fait, il n'existe aucun lien rationnel entre le paragraphe 49(6) et les droits convenus dans un contrat et rien ne permet de mettre fin aux contrats simplement parce que la Loi maritime du Canada est entrée en vigueur.
[11] Deuxièmement, le paragraphe 52(1) prévoit qu'une réparation peut être demandée à l'Office des transports du Canada à l'égard d'un droit fixé aux termes du paragraphe 49(1) qui comporte une distinction injustifiée. Toutefois, un droit prévu par contrat auquel l'article 53 s'applique n'est pas un droit fixé en vertu du paragraphe 49(1) et il n'existe aucune disposition prévoyant une réparation à l'égard d'un droit convenu par contrat. Cette interprétation est étayée par le fait qu'une distinction injustifiée emporte une comparaison entre les droits exigés entre les différents utilisateurs lorsque les conditions sont fondamentalement similaires. L'article 53 prévoit que des droits sont fixés en vertu de contrats confidentiels. Lorsque les droits sont stipulés dans des contrats confidentiels, il n'existe aucun fondement permettant de faire une comparaison. La réparation fondée sur une distinction injustifiée n'était donc pas destinée à s'appliquer aux droits stipulés dans des contrats.
[12] Troisièmement, le paragraphe 49(1) prévoit que l'administration portuaire « peut fixer les droits » . Ces termes s'appliquent à la publication unilatérale des droits payables par les utilisateurs en général et c'est la raison pour laquelle un avis est prévu aux paragraphes 51(1), (2) et (3) et l'occasion est donnée aux intéressés de présenter leurs observations à l'administration portuaire au sujet de la révision proposée. Toutefois, en vertu du paragraphe 51(4), l'obligation de préavis ne s'applique pas aux droits prévus par un contrat, ce qui renforce encore une fois l'idée selon laquelle les droits acceptés dans un contrat ne sont pas des droits fixés en vertu du paragraphe 49(1) et que les articles 49 à 52 ne s'appliquent pas aux droits acceptés dans un contrat.
[13] La capacité de l'administration portuaire et d'un utilisateur de conclure un contrat de prestation de services et de convenir des droits y afférents comme le prévoit l'article 53 indique l'intention du législateur de déréglementer dans une certaine mesure les activités exercées par l'administration portuaire. Surimposer un système de réglementation à des réparations en ce qui concerne cet aspect déréglementé des activités de l'administration portuaire irait à l'encontre de l'intention du législateur. Toutefois, les utilisateurs ne sont pas tenus de conclure un contrat avec l'administrateur portuaire pour obtenir des services. S'ils décident de ne pas le faire, ils paient les droits fixés en vertu du paragraphe 49(1) et auront le droit de se prévaloir de la réparation prévue aux articles 49 à 52.
[14] Pour ces motifs, nous sommes d'avis que même si les paiements effectués au titre du loyer sont des droits, ils sont visés par l'article 53. La réparation qui peut être accordée à l'encontre d'une distinction injustifiée à l'égard des droits fixés en vertu du paragraphe 49(1) ne s'applique pas aux droits visés à l'article 53.
[15] En passant, nous aimerions faire remarquer qu'en l'espèce, la convention de bail stipule que lorsque l'Administration portuaire de Vancouver augmente le taux de location, Westshore peut renvoyer à l'arbitrage la question du taux de location approprié pour la période en question. Les parties qui concluent volontairement un contrat peuvent inclure une disposition telle que la clause d'arbitrage comme c'est ici le cas. Une réparation réglementaire ne peut être accordée que si l'administration portuaire fixe unilatéralement les droits et si les utilisateurs n'ont pas le choix.
[16] Westshore soutient qu'une réparation réglementaire devrait pouvoir être accordée par la Cour si le prestataire de services ou le propriétaire d'un bien-fonds assujetti à la compétence fédérale a en pratique un monopole. Pour les motifs énoncés par le juge Nadon et puisque la Loi maritime du Canada établit un système de réglementation à l'égard de la réparation qui peut être demandée à l'Office des transports du Canada, cet argument est à notre avis dénué de fondement.
[17] Nous confirmerions donc les réponses données aux questions 1 à 4 par le juge Nadon. Quant à la cinquième question, nous aimerions souligner qu'il s'agissait d'une demande de contrôle judiciaire présentée en première instance. La réparation que la Cour peut accorder dans le cadre d'un contrôle judiciaire consisterait à renvoyer la question des taux de location à l'Administration portuaire de Vancouver pour que celle-ci prenne une nouvelle décision conformément aux directives données par la Cour. Toutefois, les réparations d'une portée étendue qui sont demandées après le paragraphe 57 de la demande de contrôle judiciaire sont toutes fondées sur la conclusion de la Cour selon laquelle Westshore peut, en vertu de la Loi maritime du Canada, demander une réparation en vertu de son bail à l'égard des taux de location. Pour les motifs énoncés par le juge Nadon, auxquels viennent s'ajouter les présents motifs, aucune réparation de ce genre ne peut être accordée. La réponse à la cinquième question est que la Cour ne peut pas accorder la réparation telle qu'elle est demandée dans les énoncés figurant après le paragraphe 57 de la demande de contrôle judiciaire.
[18] L'appel sera rejeté avec dépens.
« Marshall E. Rothstein »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-124-02
INTITULÉ : Westshore Terminals Ltd.
c.
L'Administration portuaire de Vancouver
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : le 17 décembre 2002
MOTIFS DU JUGEMENT : Monsieur le juge Rothstein
DATE DES MOTIFS : le 18 décembre 2002
Y ONT SOUSCRIT : Monsieur le juge Pelletier
Monsieur le juge Malone
COMPARUTIONS :
M. Bruce Carr-Harris POUR L'APPELANTE
M. Peter Juk
M. Barry Kirkham POUR L'INTIMÉE
M. Gregory Tucker
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Borden Ladner Gervais POUR L'APPELANTE
Ottawa (Ontario)
Owen Bird POUR L'INTIMÉE
Vancouver (Colombie-Britannique)