Date : 20041021
Dossier : A-570-03
Référence : 2004 CAF 352
CORAM : LE JUGE LINDEN
ENTRE :
ARTHUR FROOM
appelant
et
LE MINISTRE DE LA JUSTICE
intimé
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 18 octobre 2004.
Jugement rendu à Toronto (Ontario), le 21 octobre 2004.
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE SHARLOW
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
LE JUGE SEXTON
Date : 20041021
Dossier : A-570-03
Référence : 2004 FCA 352
CORAM : LE JUGE LINDEN
ENTRE :
ARTHUR FROOM
appelant
et
LE MINISTRE DE LA JUSTICE
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] L'appelant Arthur Froom a interjeté appel et le ministre de la Justice a interjeté un appel incident à l'égard d'une ordonnance datée du 7 novembre 2003 par laquelle un juge de la Cour fédérale a rejeté une demande de contrôle judiciaire relative à un arrêté introductif d'instance délivré en vertu de l'article 15 de la Loi sur l'extradition, L.C. 1999, ch. 18. La décision de la Cour fédérale est publiée sous l'intitulé Froom c. Canada (Ministre de la Justice) (C.F.), [2004], [2] R.C.F. 154, (2003) 242 F.T.R. 1, (2003), 8 Admin. L.R. (4th) 1.
[2] L'article 15 de la Loi sur l'extradition a été édicté en 1999 dans le cadre d'une révision complète de la procédure d'extradition, qui visait à simplifier et à accélérer celle-ci. La teneur et l'évolution de la Loi sur l'extradition sont décrites de façon exhaustive dans les motifs du jugement. Il convient à ce stade-ci de souligner uniquement deux des caractéristiques du régime législatif.
[3] D'abord, à l'instar des lois qu'elle remplace, la nouvelle Loi sur l'extradition accorde aux cours d'appel et aux cours supérieures provinciales une juridiction sur toutes les fonctions judiciaires qu'elle vise. Cette juridiction traduit une reconnaissance de l'expérience et de la compétence spécialisées des juges des cours supérieures et des cours d'appel provinciales en droit criminel. Seul un juge d'une cour supérieure provinciale peut agir en qualité de juge d'extradition (parfois appelé juge d'incarcération). Seule une cour d'appel provinciale peut entendre un appel de la décision du juge d'extradition et une demande de contrôle judiciaire à l'égard d'une décision du ministre de livrer la personne visée à l'État requérant.
[4] En deuxième lieu, l'article 15 de la Loi sur l'extradition prévoit que le ministre est chargé de déterminer les infractions équivalentes au Canada, qui doivent être indiquées dans l'arrêté introductif d'instance.
[5] Voici le texte de l'arrêté introductif d'instance visant M. Froom :
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[traduction] Le ministre de la Justice autorise le procureur général du Canada à demander à la Cour supérieure de justice [de l'Ontario] la délivrance d'une ordonnance pour l'incarcération d'Arthur Kissel, alias Arthur Froom, recherché par les ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE pour subir son procès. Les infractions punissables au Canada qui correspondent à la conduite alléguée sont les suivantes : |
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• complot en vue de commettre une fraude, contrairement au paragraphe 380(1) et à l'alinéa 465(1)c) du Code criminel du Canada; • fraude, contrairement au paragraphe 380(1) du Code criminel du Canada; • complot en vue de recycler les produits de la criminalité, contrairement à l'article 462.31 et à l'alinéa 465(1)c) du Code criminel du Canada; • recyclage des produits de la criminalité, contrairement à l'article 462.31 du Code criminel du Canada |
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Fait à Ottawa (Ontario), le 3 juillet 2001 |
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[Signature] Barbara Kothe, avocate Groupe d'entraide internationale pour le ministre de la Justice du Canada |
[6] Les motifs de la demande de contrôle judiciaire de M. Froom peuvent être résumés comme suit : a) le ministre ne s'est pas conformé au traité d'extradition pertinent; b) l'arrêté introductif d'instance est nul, parce qu'il n'est pas suffisamment détaillé; c) la délivrance de l'arrêté est une procédure abusive en raison du retard ou de la mesure d'expulsion déjà prise par Sa Majesté et d) l'arrêté introductif d'instance doit être délivré par le ministre lui-même et cette fonction ne peut être déléguée.
[7] Le ministre s'est opposé à la demande de M. Froom sur le fond. Il a également soutenu que, même si la Cour fédérale est investie, en vertu de l'article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, de la compétence voulue pour statuer sur une demande de contrôle judiciaire relative à un arrêté introductif d'instance, elle devrait toujours refuser d'exercer cette compétence, parce que la Loi sur l'extradition prévoit un autre recours approprié. L'avocat du ministre souligne également une réalité évidente, soit le fait que, si la Cour fédérale ne refuse pas d'exercer sa compétence dans les causes de cette nature, il en résultera inévitablement une avalanche de procédures, un sondage de tribunaux, des résultats contradictoires et des retards.
[8] Les conclusions de la juge sur la question de la compétence de la Cour fédérale sont énoncées aux parties a) et b) de son « Résumé des conclusions » (au paragraphe 148 de ses motifs) :
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a) la Cour fédérale a compétence pour effectuer le contrôle de la décision du ministre de la Justice de délivrer un arrêté introductif d'instance en vertu de l'article 15 de la Loi sur l'extradition, au début du processus d'extradition, dans des circonstances où il existe des motifs sérieux de faire valoir que le ministre a agi de façon arbitraire ou de mauvaise foi, qu'il s'est appuyé sur un motif non approprié ou sur des considérations non pertinentes; |
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b) la simple qualification d'une demande de contrôle judiciaire comme étant une demande visant à annuler l'arrêté introductif d'instance ne suffit pas. La procédure de contrôle judiciaire à la Cour fédérale ne peut être utilisée lorsque les motifs de contrôle révèlent des arguments qui relèvent expressément de la compétence du juge d'extradition, ou du ministre, ou lorsque les motifs traitent d'arguments portant sur des domaines où le droit est bien établi; ... . |
[9] La juge a ensuite examiné les motifs que M. Froom a invoqués au soutien de sa demande de contrôle judiciaire et a conclu qu'aucun des motifs ne respectait le seuil énoncé aux alinéas a) et b) précités, sauf celui de la délégation non autorisée. Elle a également statué que ce dernier motif respectait ce seuil, mais que le ministre peut déléguer le pouvoir de délivrer un arrêté introductif d'instance. Elle a donc rejeté la demande de contrôle judiciaire de M. Froom.
Requête visant à ajourner l'audition de l'appel
[10] L'audition de l'appel a été fixée au lundi 18 octobre 2004, à Toronto, et devait durer une journée complète. M. Froom a sollicité un ajournement sur court préavis, parce que l'un de ses avocats était malade. Étant donné que l'avocat du ministre s'est opposé à l'ajournement, l'autre avocat de M. Froom a comparu à l'audience afin de présenter des observations au sujet de la demande d'ajournement. Cependant, il a précisé qu'il serait disposé à plaider la requête de M. Froom en vue d'annuler l'appel incident et à présenter des arguments sur la question de la compétence dont la Cour fédérale dispose pour examiner la demande de contrôle judiciaire de son client. La Cour a accueilli en partie la requête en ajournement. L'examen du fond de la demande de contrôle judiciaire de M. Froom a été reporté et la Cour a demandé aux avocats de présenter des observations verbales sur la requête en annulation de l'appel incident et sur la question de la compétence.
La requête en annulation de l'appel incident
[11] Dans l'appel incident, Sa Majesté sollicite un jugement déclaratoire portant que la Cour fédérale devrait refuser de statuer sur la présente demande de contrôle judiciaire, bien qu'aucun jugement de cette nature n'ait été demandé à la juge qui a entendu celle-ci. À mon avis, l'appel incident de Sa Majesté vise à contester une partie des motifs de la décision de la juge, mais non la décision elle-même. L'appel incident n'est ni nécessaire ni approprié dans ces circonstances, parce que tout argument à l'appui de l'ordonnance portée en appel peut être soulevé en réponse à l'appel (voir, par exemple, Roberts c. Canada (1999), 247 N.R. 350 (C.A.F.), au paragraphe 147, et l'alinéa 341(1)b) des Règles de la Cour fédérale (1998), DORS/98-106). J'accueillerais la requête en annulation de l'appel incident du ministre.
La question de savoir si la Cour fédérale devrait refuser d'exercer sa compétence
[12] Il est bien reconnu que la Cour fédérale possède le pouvoir discrétionnaire de refuser d'exercer sa compétence en matière de contrôle judiciaire lorsque le demandeur dispose d'un autre recours approprié : Fast c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (2001), 288 N.R. 8, (2001) 41 Admin. L.R. (3d) 200 (C.A.F.); Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3. Pour décider s'il y a lieu de refuser d'exercer sa compétence, la Cour doit se demander si le recours subsidiaire est adéquat et non s'il est parfait. La décision d'exercer ou de refuser d'exercer sa compétence est une décision discrétionnaire qui ne peut être infirmée en appel, à moins que le juge n'ait tenu compte de facteurs non pertinents, qu'il n'ait omis de prendre en considération des facteurs pertinents ou qu'il n'ait tiré une conclusion déraisonnable : Canadien Pacifique c. Matsqui, au paragraphe 39 (motifs du juge en chef Lamer, qui a rédigé le jugement de la majorité sur cet aspect).
[13] L'arrêt Reza c. Canada, [1994] 2 R.C.S. 394, est instructif à cet égard. Dans cet arrêt, la question en litige était de savoir si la Cour d'appel de l'Ontario a eu raison d'infirmer la décision du juge Ferrier, alors juge de la Cour de l'Ontario (Division générale), de surseoir à une demande de jugement déclaratoire portant que certaines dispositions de la Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, étaient inconstitutionnelles. À l'époque, le demandeur était poursuivi dans une instance engagée devant la Cour fédérale au sujet de ces dispositions. La Cour suprême du Canada a infirmé le jugement de la Cour d'appel de l'Ontario et a adopté pour l'essentiel les motifs dissidents de la juge Abella (alors juge de la Cour d'appel). La Cour décrit comme suit la partie des motifs de celle-ci qui portent sur les facteurs à prendre en compte au cours de l'examen de l'exercice du pouvoir discrétionnaire de suspendre une instance (à la page 403) :
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... À son avis, la Cour de l'Ontario (Division générale) n'était pas tenue d'entendre toutes les affaires dans lesquelles une question constitutionnelle est soulevée. Elle a conclu que le pouvoir discrétionnaire de refuser d'entendre une telle affaire existe sûrement lorsque la Cour fédérale a non seulement une compétence concurrente pour l'entendre, mais également l'expertise et l'expérience en droit de l'immigration, en droit administratif et quant à la procédure de la Cour fédérale, questions qui sont au coeur de la demande de l'intimé. Elle a également jugé important le fait que la Cour fédérale a un mandat exclusif en matière d'immigration et elle a conclu que les principes tirés de Peiroo c. Canada (Minister of Employment and Immigration) (1989), 69 O.R. (2d) 253 (portant sur l'habeas corpus), étaient applicables. Le juge Abella a souligné que le défaut de décliner compétence susciterait des préoccupations quant au manque d'uniformité, à la multiplicité des procédures et au magasinage de tribunaux. |
[14] Un résultat similaire a été atteint pour des raisons semblables dans R. c. Zundel (2004), 241 D.L.R. (4th) 362, (2004) 186 O.A.C. 196 (demande d'autorisation d'interjeter appel rejetée le 21 octobre 2004, [2004] A.C.S.C. no 316). Dans cet arrêt, la Cour d'appel de l'Ontario a rejeté un appel de la décision de la juge principale Benotto de surseoir à une demande de bref d'habeas corpus ad subjiciendum ainsi que d'un bref de certiorari au soutien de cette demande. À l'époque, le demandeur était détenu conformément à la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, parce qu'il faisait l'objet d'une attestation de sécurité qui, si elle était jugée raisonnable, pouvait mener à son expulsion. Un juge désigné de la Cour fédérale avait entrepris la procédure exigée par la loi pour déterminer le caractère raisonnable de l'attestation de sécurité. Cette procédure comprenait un examen périodique de la détention du demandeur. La Cour d'appel de l'Ontario a conclu que, même si la Cour supérieure de justice est le seul tribunal pouvant faire droit à une demande d'habeas corpus, la procédure prévue par la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés n'est pas inappropriée ou moins avantageuse que la procédure d'habeas corpus pouvant être engagée devant la Cour de l'Ontario.
[15] Dans la présente affaire, la juge a conclu qu'elle devrait exercer sa compétence pour statuer sur la demande de contrôle judiciaire de M. Froom, mais uniquement s'il existait des motifs sérieux de soutenir que le ministre a agi de façon arbitraire ou de mauvaise foi ou qu'il s'est appuyé sur un motif non approprié ou sur des considérations non pertinentes. Elle en est arrivée à cette conclusion en se fondant principalement sur deux facteurs, précisés au paragraphe 58 de ses motifs. D'abord, selon la juge, le législateur ne peut avoir eu pour intention, même lorsqu'il a simplifié et modernisé le processus d'extradition, d'exclure du contrôle judiciaire la décision de délivrer un arrêté introductif d'instance; de plus, si telle avait été son intention, celle-ci contreviendrait à la règle de droit.
[16] La juge estime également qu'il est bien établi en droit que le juge d'extradition n'a pas compétence pour procéder au contrôle d'un arrêté introductif d'instance. Au soutien de cette conclusion, elle cite United States of America c. Kucan (2001), 151 O.A.C. 131, Federal Republic of Germany c. Shreiber, [2000] O.J. no 2618, United States of America c. Sagarra (2003), 226 Nfld. & P.E.I.R. 321 (C.A. T.-N.), et Thailand c. Karas, 2001 C.S. C.-B. 72.
[17] Je conviens avec la juge qu'en principe, la Cour fédérale devrait dans tous les cas refuser d'exercer sa compétence pour statuer sur une demande de contrôle judiciaire relative à un arrêté introductif d'instance lorsque la demande est fondée sur des arguments qui relèvent carrément de la compétence du juge d'extradition car, en pareil cas, une réparation subsidiaire adéquate pourrait être obtenue de celui-ci. Il en va de même de toute question qui relève de la compétence du ministre à l'étape de la remise de la personne visée ou de la compétence de la cour d'appel provinciale lors du contrôle judiciaire de ladite remise ou encore de toute question qui, en vertu du traité d'extradition applicable ou de la Loi sur l'extradition, doit être déférée au tribunal étranger dans les cas où la personne en cause est remise entre les mains de l'État concerné.
[18] J'admets également que le juge d'extradition n'a pas compétence pour procéder au contrôle judiciaire de l'arrêté introductif d'instance ou pour décider à nouveau si le ministre a eu raison de conclure que les conditions législatives imposées relativement à la délivrance de l'arrêté en question sont respectées.
[19] Cependant, je ne puis souscrire à l'avis de la juge selon lequel il s'ensuit nécessairement que le juge d'extradition n'a pas compétence pour accorder une réparation adéquate lorsque la délivrance de l'arrêté introductif d'instance est entachée d'une irrégularité importante de la part du ministre. Bien au contraire, j'estime que le juge d'extradition qui a devant lui des éléments de preuve indiquant que le ministre a agi de manière arbitraire ou de mauvaise foi lorsqu'il a délivré l'arrêté introductif d'instance ou qu'il a été motivé par des raisons inappropriées ou des facteurs non pertinents possède la compétence nécessaire pour accorder une réparation adéquate en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés ou en vertu de la compétence inhérente dont disposent les cours supérieures pour contrôler leurs propres procédures et empêcher l'utilisation abusive de celles-ci : États-Unis d'Amérique c. Cobb, [2001] 1 R.C.S. 587, United States of America c. Gillingham (2004), 239 D.L.R. (4th) 320 (C.A. C.-B.).
[20] En fait, un examen du dossier déposé en l'espèce, des douzaines de jugements cités par les deux avocats et des observations verbales et écrites de chacun d'eux ne révèle aucun exemple de contestation de la validité d'un arrêté introductif d'instance pour lequel le juge d'extradition ou la cour d'appel provinciale ne pourrait accorder de réparation adéquate, eu égard aux décisions judiciaires qui ont été rendues depuis l'ordonnance portée en appel en l'espèce. L'éventail de réparations que peuvent accorder les juges d'extradition, et les cours d'appel provinciales siégeant dans les appels relatifs aux mandats d'extradition ou dans les demandes de contrôle judiciaire relatives aux décisions d'extradition du ministre, n'est pas aussi restreint qu'il semblait l'être lorsque la juge a été saisie de la demande de contrôle judiciaire de M. Froom.
[21] Ainsi, dans United States of America c. Helrich (2004), 183 C.C.C. (3d) 565 (C.S. C.-B.), le juge Groberman a examiné une demande visant à mettre fin à une procédure d'extradition au motif que l'arrêté introductif d'instance a été signé par une personne qui n'était pas autorisée à le faire. Le juge Groberman a reconnu les restrictions inhérentes à sa compétence, mais il a statué qu'il ne dépasserait pas ces limites s'il décidait de mettre fin à la procédure en raison de la nullité de l'arrêté, si la preuve établissait selon lui que l'arrêté en question a été signé par une personne n'ayant pas l'autorisation nécessaire.
[22] Dans U.S.A. c. Sagarra (2004), 233 Nfld. & P.E.I.R. 181 (C.A. T.-N.), les questions liées à la validité de la demande d'extradition et, par conséquent, à la validité de l'arrêté introductif d'instance ont été examinées dans le contexte d'une demande de contrôle judiciaire relative à une ordonnance d'extradition.
[23] De plus, dans United States of America c. Saad (2004), 237 D.L.R. (4th) 623 (C.A. Ont.), la Cour souligne dans des remarques incidentes que le juge d'extradition peut annuler un arrêté introductif d'instance en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte si l'arrêté ne suffit pas pour fournir un avis satisfaisant de la preuve que doit réfuter la personne visée par la demande d'extradition.
[24] J'ajouterais simplement un commentaire sur la question de savoir si, en droit, le ministre peut déléguer son pouvoir discrétionnaire de délivrer un arrêté introductif d'instance. La juge a conclu qu'il est loisible au ministre de le faire. Je partage son avis, essentiellement pour les raisons qu'elle a invoquées. Cependant, je souligne que, si elle avait refusé de statuer sur cette question, le juge d'extradition aurait pu le faire : United Kingdom c. Woolley, [2003] O.J. no 3805 (QL) (J.C.S. Ont.), et United States of America c. Helrich (cité plus haut).
[25] Je conclus que la juge aurait dû refuser d'exercer son pouvoir discrétionnaire quant à l'examen de la demande de contrôle judiciaire relative à l'arrêté introductif d'instance et qu'elle aurait dû rejeter la demande de M. Froom pour ce motif.
Conclusion
[26] J'accueillerais la requête de M. Froom visant à annuler l'appel incident du ministre et je rejetterais l'appel sans convoquer une nouvelle audience visant à examiner le fond de la demande. J'accorderais à Sa Majesté les dépens de l'appel et j'accorderais les dépens de M. Froom en ce qui concerne la requête en annulation de l'appel incident.
« Karen R. Sharlow »
Juge
« Je souscris aux présents motifs
A.M. Linden, juge »
« Je souscris aux présents motifs
J. E. Sexton, juge »
Traduction certifiée conforme
Jacques Deschênes, LL.B.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-570-03
INTITULÉ : ARTHUR FROOM
appelant
c.
LE MINISTRE DE LA JUSTICE
intimé
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 18 OCTOBRE 2004
MOTIFS DU JUGEMENT : MADAME LA JUGE SHARLOW
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
LE JUGE SEXTON
DATE DES MOTIFS : LE 21 OCTOBRE 2004
COMPARUTIONS :
Gregory Lafontaine POUR L'APPELANT
Dale Yurka POUR L'INTIMÉ
Joseph Cheng
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Gregory Lafontaine POUR L'APPELANT
Avocat
Toronto (Ontario)
Morris Rosenberg POUR L'INTIMÉ
Sous-procureur général du Canada
Ministère de la Justice
Toronto (Ontario)