Collins c. Canada (C.A.) [2002] 3 C.F. 320
Date : 20020301
Dossier : A-753-99
OTTAWA (ONTARIO), LE 1er MARS 2002
CORAM : LE JUGE STRAYER
ENTRE :
MARY T. COLLINS
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
intimée
JUGEMENT
L'appel est rejeté.
« B.L. Strayer »
Juge
Traduction certifiée conforme
Pierre St-Laurent, LL.M., Trad. a.
Date : 20020301
Dossier : A-753-99
Référence neutre : 2002 CAF 82
CORAM : LE JUGE STRAYER
ENTRE :
MARY T. COLLINS
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
intimée
Audience tenue à Frédéricton (Nouveau-Brunswick), le 3 décembre 2001
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 1er mars 2002
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE SHARLOW
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE STRAYER
LE JUGE MALONE
Date : 20020301
Dossier : A-753-99
Référence neutre : 2002 CAF 82
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SHARLOW
LE JUGE MALONE
ENTRE :
MARY T. COLLINS
appelante
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE SHARLOW
[1] En 1988, Mary Collins a introduit une action contre la Couronne au motif que la disposition de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.R.C. 1985, ch. 0-9, qui prive les conjoints séparés du droit à l'allocation au conjoint, contrevenait au paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés. L'action a été rejetée dans une décision publiée sous Collins c. Canada, [2000] 2 C.F. 3 (C.F. 1re inst.). Le juge de première instance a prononcé des motifs élaborés à l'appui de sa conclusion selon laquelle la disposition en cause était discriminatoire mais était justifiée en vertu de l'article premier de la Charte. Mme Collins interjette maintenant appel contre cette décision, prétendant que le juge de première instance a commis une erreur sur la question de la justification. La Couronne soutient que le juge de première instance a commis une erreur en concluant que la disposition était discriminatoire, mais que, si elle l'était, le juge a eu raison de conclure qu'elle était justifiée.
[2] Les dispositions législatives pertinentes en vigueur en 1988 prévoyaient :
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Charte canadienne des droits et libertés |
Canadian Charter of Rights and Freedoms |
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1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique. |
1. The Canadian Charter of Rights and Freedoms guarantees the rights and freedoms set out in it subject only to such reasonable limits prescribed by law as can be demonstrably justified in a free and democratic society. |
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15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques. |
15(1) Every individual is equal before and under the law and has the right to the equal protection and equal benefit of the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability. |
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(2) Le paragraphe (1) n'a pas pour effet d'interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer la situation d'individus ou de groupes défavorisés, notamment du fait de leur race, de leur origine nationale ou ethnique, de leur couleur, de leur religion, de leur sexe, de leur âge ou de leurs déficiences mentales ou physiques. |
15(2) Subsection (1) does not preclude any law, program or activity that has as its object the amelioration of conditions of disadvantaged individuals or groups including those that are disadvantaged because of race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability. |
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Loi sur la sécurité de la vieillesse L.R.C. (1985), ch. O-9 |
Old Age Security Act R.S.C. 1985, c. O-9 |
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19(1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi et des règlement, il peut être versé une allocation mensuelle au conjoint qui réunit les conditions suivantes : |
19(1) Subject to this Act and the regulations, for each month in any fiscal year, a spouse's allowance may be paid to the spouse of a pensioner if the spouse |
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a) il n'est pas séparé du pensionné; |
(a) is not separated from the pensioner; |
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b) il a au moins soixante ans mais n'a pas encore soixante-cinq ans; |
(b) has attained sixty years of age but has not attained sixty-five years of age; and |
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c) il a, après l'âge de dix-huit ans, residé en tout au Canada pendant au moins dix ans et, dans le cas où la période de résidence est inférieure à vingt ans, résidait au Canada le jour précédant celui de l'agrément de sa demande. |
(c) has resided in Canada after attaining eighteen years of age and prior to the day on which the spouse's application is approved for an aggregate period of at least ten years and, where that aggregate period is less than twenty years, was resident in Canada on the day preceding the day on which the spouse's application is approved. |
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... |
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(5) Le droit à l'allocation prévue au présent article expire à la fin du mois où son bénéficiaire atteint soixante-cinq ans, meurt, perd sa qualité de conjoint ou se sépare du pensionné. |
(5) A spouse's allowance under this section ceases to be payable on the expiration of the month in which the spouse in respect of whom it is paid dies, attains sixty-five years of age, ceases to be a spouse or becomes separated from the pensioner. |
Les faits
[3] L'appelante Mary Collins a épousé Henry Collins en 1951. Elle s'est séparée de lui en 1975. Ils sont demeurés séparés jusqu'à ce qu'il décède en 1998. Mme Collins n'a reçu aucune pension alimentaire de sa part après la séparation.
[4] En 1984, lorsque M. Collins a atteint l'âge de soixante-cinq ans, il a reçu des prestations en vertu de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, suivant la version en vigueur à l'époque, sous forme de pension connue sous le nom de « pension de sécurité de la vieillesse » . Son droit à la pension reposait sur son âge et sur son respect des exigences de résidence prévues par la loi. Son revenu étant inférieur au seuil prescrit, il a aussi reçu le « supplément de revenu garanti » que prévoit cette loi.
[5] Si Mme Collins n'avait pas été séparée de son mari, elle aurait eu droit à une « allocation au conjoint » mensuelle en vertu de l'article 19 de la Loi sur la sécurité de la vieillesse à compter du 21 novembre 1985, date où elle a atteint l'âge de soixante ans, jusqu'à ce qu'elle ait droit à sa propre pension de sécurité de la vieillesse à l'âge de soixante-cinq ans.
[6] Mme Collins a obtenu le droit à la pension de sécurité de la vieillesse le 21 novembre 1990. Elle a également obtenu le droit au supplément de revenu garanti parce que son revenu était inférieur au seuil prévu par la loi. Auparavant, elle recevait des prestations d'aide au revenu de la province de la Nouvelle-Écosse, où elle résidait. Le dossier n'indique pas les motifs de l'octroi de ces prestations mais, de toute manière, elle recevait légèrement plus de la province que ce qu'elle aurait reçu si elle avait eu droit à l'allocation au conjoint. Le montant auquel elle avait droit de la part de la province aurait été réduit, au dollar près, de toute allocation au conjoint qu'elle aurait reçue.
[7] En 1988, Mme Collins a introduit une action dans laquelle elle alléguait que la disposition de la Loi sur la sécurité de la vieillesse qui empêchait les conjoints séparés de réclamer l'allocation au conjoint constituait de la discrimination fondée sur l'état matrimonial à son endroit, contrairement au paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés. Hormis un jugement déclaratoire, elle a réclamé des dommages-intérêts au montant de l'allocation au conjoint pour la période pertinente, plus les intérêts.
L'historique législatif
[8] Pour situer cette question dans son contexte, il est utile d'examiner certains aspects de l'historique de la Loi sur la sécurité de la vieillesse.
[9] La loi ayant précédé la Loi sur la sécurité de la vieillesse est la Loi des pensions de vieillesse de 1927, S.C. 1926-27, ch. 35 (S.R.C. 1927, ch. 156). En vertu de cette loi, le gouvernement fédéral remboursait aux provinces 50 % des pensions versées à certains résidents canadiens âgés de soixante-dix ans ou plus. Le remboursement a été augmenté à 75 % en 1931 (S.C. 1931, ch. 42). Le droit à la pension reposait sur une justification fondée sur le revenu ou, comme on l'appelait alors, une justification fondée sur les moyens.
[10] Entrée en vigueur le 1er janvier 1952, la Loi sur la sécurité de la vieillesse, S.C. 1951 (2e session), ch. 18, a remplacé la Loi des pensions de vieillesse de 1927. La Loi sur la sécurité de la vieillesse prévoyait que les personnes âgées de 70 ans et plus recevraient une pension, sous réserve de certaines exigences relatives à la résidence au Canada. Tous avaient droit à cette pension sans être assujettis à une justification fondée sur le revenu. On a continué de l'appeler la pension de vieillesse.
[11] L'adoption du Régime de pensions du Canada, S.C. 1964-65, ch. 51, a mené à un certain nombre de modifications au régime de la sécurité de la vieillesse. Le régime de pensions du Canada établit une pension contributive fondée sur le revenu d'emploi et le revenu d'entreprise. Dans ce régime, l'âge normal de la retraite a été fixé à soixante-cinq ans. Pour coordonner l'application du régime de pensions du Canada et celle de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, l'âge ouvrant droit à pension dans cette dernière loi a été réduit d'une année à chaque année à partir de 1966, de sorte qu'il avait été réduit à soixante-cinq ans en 1970.
[12] Pour fournir les prestations prévues par la Loi sur la sécurité de la vieillesse aux personnes ayant atteint l'âge de soixante-cinq ans avant 1976, année où les premières prestations du régime de pensions du Canada étaient versées, on a ajouté à la Loi sur la sécurité de la vieillesse une forme limitée de supplément de revenu garanti. Le droit à ce supplément était déterminé en fonction d'une justification fondée sur le revenu.
[13] En 1971, le gouvernement fédéral a introduit un supplément de revenu garanti permanent pour les pensionnés (S.C. 1970-71-72, ch. 9, et S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 21). Le supplément de revenu garanti était assujetti à une justification fondée sur le revenu et était indexé au coût de la vie. Ce supplément était plus élevé pour un pensionné vivant seul que pour chaque membre d'un couple de pensionnés. Au début, le barème le plus élevé revenait au pensionné marié avec un non-pensionné habitant avec lui, mais cela n'était plus le cas après 1973, année où le barème minimal de la pension de sécurité de la vieillesse a été accru et indexé.
[14] L'allocation au conjoint a été ajoutée à la Loi sur la sécurité de la vieillesse et a commencé à s'appliquer le 1er octobre 1975 (S.C. 1974-75-76, ch. 58). Sous réserve d'une justification fondée sur le revenu et de certaines exigences relatives à la résidence au Canada, cette allocation était payable à toute personne ayant entre soixante ans inclusivement et soixante-cinq ans exclusivement qui était conjointe d'un pensionné avec lequel elle vivait. Les membres des couples faisant vie commune étaient considérés des conjoints, aux fins de la disposition en cause, s'ils se présentaient publiquement comme mari et femme pendant un an dans le cas où aucun n'avait un conjoint au sens de la loi ou pendant trois ans si l'un d'eux avait un conjoint au sens de la loi.
[15] L'allocation au conjoint visait à atténuer les difficultés financières dont souffraient les couples où un seul conjoint travaillait. Si le conjoint qui ne travaillait pas n'était pas âgé de soixante-cinq ans, le couple était forcé de subvenir à ses besoins à partir d'une seule pension de sécurité de la vieillesse et d'un seul supplément de revenu garanti lorsque le conjoint qui travaillait prenait sa retraite à soixante-cinq ans. Le barème de l'allocation au conjoint a été fixé de manière à ce qu'un couple formé d'un pensionné et d'un non-pensionné reçoive ensemble le même montant que si ses membres étaient tous deux pensionnés.
[16] Entrée en vigueur le 1er janvier 1979, une modification à la Loi sur la sécurité de la vieillesse a permis que l'allocation au conjoint continue d'être versée pendant six mois après le décès du pensionné (S.C. 1978-79, ch. 3). Ce délai de six mois a rapidement été modifié de manière à ce que l'allocation continue d'être versée jusqu'à ce que le conjoint survivant atteigne l'âge de soixante-cinq ans, qu'il se remarie ou qu'il décède (S.C. 1979, ch. 4).
[17] On a introduit l'allocation au survivant (S.C. 1985, ch. 30) et celle-ci a commencé à s'appliquer le 1er septembre 1985. Cette allocation était du même montant que l'allocation au conjoint, et, sous réserve d'une justification fondée sur le revenu et de certaines exigences relatives à la résidence au Canada, elle était versée aux personnes ayant entre soixante ans inclusivement et soixante-cinq ans exclusivement, dont le conjoint était décédé, et qui n'avaient pas par la suite épousé une autre personne. Il n'importait pas que le conjoint décédé ait déjà été ou non un pensionné.
[18] Dans la même loi modificatrice, on a redéfini la notion de « conjoint » pour l'étendre aux couples qui ont vécu ensemble pendant un an et qui se sont publiquement présentés comme mari et femme. Cela a éliminé l'exigence de trois ans dans le cas des personnes vivant avec une autre personne qu'un conjoint au sens de la loi.
[19] En raison des modifications les plus récentes, entrées en vigueur le 1er juillet 1999, les conjoints de même sexe bénéficient des mêmes droits que les conjoints et le prestataire d'une allocation au conjoint peut continuer à la recevoir pour une période de trois mois après la séparation ou le divorce (L.C. 1998, ch. 21). La dernière modification constitue la seule tentative d'atténuer les difficultés financières liées à l'échec du mariage.
[20] Il a fallu des modifications constitutionnelles pour que le gouvernement fédéral puisse fournir des pensions de sécurité de la vieillesse. Il existe également des dispositions législatives provinciales essentiellement équivalentes au Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-8. Ces modifications et ces dispositions ne sont pas en cause en l'espèce.
[21] C'est pour la même raison que je n'ai pas tenu compte d'un certain nombre de modifications législatives qui ont accru les barèmes de pension et du régime fiscal applicable aux pensions. Il suffit de dire que les barèmes de pension ont augmenté avec le temps et que les règles fiscales portant sur les montants reçus en application de la Loi sur la sécurité de la vieillesse sont relativement moins favorables aux personnes à revenu élevé.
[22] En résumé, l'objectif initial de la Loi sur la sécurité de la vieillesse consistait à réduire la pauvreté parmi les retraités (au début, les personnes âgées de plus de soixante-dix ans et, plus tard, les personnes âgées de plus de soixante-cinq ans). En 1975, le législateur a étendu les prestations prévues par la Loi sur la sécurité de la vieillesse aux personnes à faible revenu ayant plus de soixante ans et moins de soixante-cinq ans qui étaient conjointes de pensionnés, mais il ne l'a pas fait pour les personnes se trouvant dans ce groupe d'âge qui étaient séparées, divorcées ou veuves ou qui n'avaient jamais eu de conjoint. En 1985, les veufs et veuves ont été ajoutés au nombre de personnes ayant entre soixante et soixante-cinq ans qui étaient admissibles à une allocation justifiée en fonction du revenu.
[23] Mme Collins fait partie de la catégorie des personnes qui n'étaient pas admissibles à l'allocation au conjoint à l'âge de soixante ans car elle était alors séparée de son conjoint. Par conséquent, bien qu'elle ait le même droit en vertu de la Loi sur la sécurité de la vieillesse que les personnes du même âge et du même niveau de revenu qui sont célibataires parce qu'elles n'ont jamais eu de conjoint, elle a un droit moindre que celui des personnes du même âge et du même niveau de revenu qui vivent avec leur conjoint ou dont le conjoint est décédé. C'est en raison de la distinction légale entre les conjoints vivant ensemble et les conjoints séparés que Mme Collins présente une demande fondée sur le paragraphe 15(1) de la Charte.
Le paragraphe 15(1) de la Charte
[24] Il peut y avoir de nombreuses raisons de critiquer le législateur pour avoir établi l'allocation au conjoint seulement pour certaines des personnes ayant entre soixante et soixante-cinq ans ou pour avoir tracé la ligne là où il l'a fait en 1975 ou en 1985. Toute personne à faible revenu faisant partie d'une des catégories exclues aurait des raisons de se plaindre au motif que ses besoins financiers sont les mêmes que ceux d'une personne ayant droit à une allocation.
[25] La Charte n'oblige cependant pas le législateur à accorder le même avantage à tous lorsqu'il établit un régime de sécurité de la vieillesse. Il peut faire des distinctions dans la mesure où celles-ci n'équivalent pas à de la discrimination au sens du paragraphe 15(1) de la Charte ou peuvent être justifiées en vertu de l'article premier.
[26] Pour déterminer si la non-admissibilité des conjoints séparés à l'allocation au conjoint fait intervenir le paragraphe 15(1) de la Charte afin qu'il soit remédié à des problèmes sociaux comme les préjugés, les stéréotypes et le désavantage historique, il faut déterminer principalement s'il existe des motifs permettant de conclure que la distinction faite par la loi constitue un affront à la dignité, à la valeur intrinsèque ou à l'estime de soi des personnes ne vivant pas avec leur conjoint. Si tel n'est pas le cas, il s'ensuit que la différence de traitement dont Mme Collins se plaint n'est pas discriminatoire au sens de la Charte.
[27] Le juge de première instance a conclu que la non-admissibilité des conjoints séparés était discriminatoire au sens de la Charte. Dans le présent appel, Mme Collins appuie cette conclusion tandis que la Couronne la conteste.
[28] La Couronne fonde principalement son argument sur l'arrêt de la Cour suprême du Canada Lovelace c. Ontario, [2000] 1 R.C.S. 950. La Couronne prétend que si l'arrêt Lovelace avait été prononcé avant que le juge de première instance ne rende sa décision en l'espèce, ce dernier aurait conclu que la non-admissibilité des conjoints séparés à l'allocation au conjoint n'est pas discriminatoire au sens du paragraphe 15(1) de la Charte. La Couronne soutient que le régime de pensions et d'allocutions prévu dans la Loi sur la sécurité de la vieillesse vise à améliorer le sort des personnes faisant partie d'un groupe défavorisé et que, selon l'arrêt Lovelace, un tel régime ne viole pas le paragraphe 15(1) de la Charte simplement parce qu'il exclut un groupe aussi défavorisé ou plus défavorisé.
[29] Dans Lovelace, la Cour suprême du Canada a conclu qu'un programme établi par le gouvernement de l'Ontario ne contrevenait pas à l'article 15 de la Charte. Il existe toutefois peu de similitudes entre la présente affaire et l'affaire Lovelace. En vertu du programme gouvernemental en cause dans Lovelace, les profits des casinos situés dans des réserves en Ontario étaient conservés dans un fonds spécial. Le fonds était utilisé au bénéfice des communautés des Premières Nations de l'Ontario qui avaient des terres de réserve en raison de leur inscription comme « bandes » en application de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5. La constitutionnalité de ce programme a été contestée au motif que celui-ci ne bénéficiait pas aux groupes ou aux personnes n'étant pas membres d'une première nation inscrite. La Cour suprême a jugé que ce programme était améliorateur et ciblé puisqu'il visait à atténuer les désavantages en matière sociale et de santé ainsi que les autres désavantages subis par les communautés vivant sur des réserves. Cependant, il ne s'agit pas de la raison pour laquelle la Cour suprême a conclu à l'absence de violation du paragraphe 15(1) de la Charte. La Cour a plutôt conclu qu'en ne bénéficiant qu'aux bandes inscrites, le programme n'avait pas comme objet ou comme résultat de perpétuer un stéréotype ou de porter atteinte à la dignité humaine essentielle des bandes non inscrites ou de leurs membres.
[30] À mon avis, interpréter l'arrêt Lovelace comme établissant un principe aussi large que celui que la Couronne pose serait incompatible avec l'arrêt Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513, dans lequel les juges majoritaires ont conclu que la non-admissibilité des couples de même sexe à l'allocation au conjoint était discriminatoire. D'après mon interprétation, l'arrêt Lovelace ne contredit pas la conclusion que le juge de première instance a tirée relativement à la portée et à l'application du paragraphe 15(1) de la Charte. Au contraire, le juge Iacobucci, s'exprimant au nom de la Cour dans l'arrêt Lovelace, a confirmé au paragraphe 61 que même un programme améliorateur ciblé pouvait violer le paragraphe 15(1) de la Charte.
[31] J'effectue maintenant un examen plus général de l'analyse relative au paragraphe 15(1) à laquelle s'est livrée le juge de première instance. Ce dernier a commencé par les facteurs énumérés par le juge Iacobucci dans l'arrêt Law c. Canada, [1999] 1 R.C.S. 497, aux paragraphes 59 à 75. L'un de ces facteurs consiste à savoir si les conjoints séparés souffrent d'un désavantage préexistant, de vulnérabilité, de stéréotypes ou de préjugés. Le juge de première instance était saisi de peu d'éléments de preuve sur ce point. Cependant, il a examiné trois arrêts de la Cour suprême du Canada qui, selon lui, indiquent qu'on reconnaît de plus en plus qu'en tant que groupe, les conjoints séparés, et en particulier les femmes séparées, sont défavorisés et vulnérables. Il s'agit des arrêts Moge c. Moge, [1992] 3 R.C.S. 813, Marzetti c. Marzetti, [1994] 2 R.C.S. 765, et Thibaudeau c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 627.
[32] Dans l'arrêt Moge, il fallait examiner les principes en vertu desquels une pension alimentaire devait être requise après l'échec du mariage. Le juge L'Heureux-Dubé a fait les observations suivantes à la page 861 :
Les femmes ont eu tendance à subir les inconvénients économiques qui découlent du mariage ou de son échec en raison de la répartition traditionnelle des tâches qu'on y retrouve. Dans l'histoire, ou du moins l'histoire récente, les femmes apportaient une contribution non monétaire à l'union conjugale sous forme de travail au foyer, notamment les soins du ménage et l'éducation des enfants.
et à la page 862 :
[...] à la dissolution du mariage, les contributions non monétaires de l'épouse peuvent donner lieu à d'importants désavantages sur le marché du travail. C'est alors que se font sentir les sacrifices consentis; la balance penche en faveur du mari qui est demeuré sur le marché du travail et s'est orienté vers l'extérieur du foyer. En fait, l'épouse se retrouve avec une capacité financière limitée de gagner sa vie alors qu'elle peut avoir contribué à améliorer celle de son conjoint.
[33] L'arrêt Marzetti portait sur l'interprétation de la Loi sur la faillite, L.R.C. 1985, ch. B-3. L'une des questions de principe mentionnées comme étant pertinentes à l'exercice d'interprétation était le besoin de trouver un équilibre entre les obligations familiales et les réclamations des créanciers. S'exprimant au nom de la Cour suprême, le juge Iacobucci a confirmé la reconnaissance dans l'arrêt Moge du fait que le divorce et ses effets économiques jouent un rôle dans la féminisation de la pauvreté. Sur le même sujet, le juge McLachlin (maintenant juge en chef) a déclaré ce qui suit en dissidence dans l'arrêt Thibaudeau, au paragraphe 208 :
Deuxièmement, les parents gardiens séparés [...], en tant que groupe, ont historiquement été l'objet de traitements désavantageux. La réprobation sociale dont ce groupe a été victime au fil des ans s'est peut-être quelque peu estompée avec le temps. Cependant, la preuve des désavantages subis par ces personnes est, encore aujourd'hui, accablante.
[34] Il me semble erroné de traiter ces commentaires comme éléments de preuve, et, de toute manière, ceux-ci n'établissent pas que les conjoints séparés font généralement l'objet d'un désavantage historique ou d'une vulnérabilité de nature à appuyer une demande fondée sur la Charte. Le juge de première instance a toutefois semblé donner peu de poids à ce facteur. En outre, il ressort de l'arrêt Law que le défaut de démontrer l'existence d'un désavantage historique ou d'une vulnérabilité n'emporte pas en soi le rejet d'une demande fondée sur le paragraphe 15(1) de la Charte car il faut aussi tenir compte des autres facteurs.
[35] Dans le cadre de l'examen des autres facteurs, le juge de première instance a tiré deux conclusions que je considère clairement bien fondées. Premièrement, il a conclu que la non-admissibilité des conjoints séparés à l'allocation au conjoint les empêchait d'obtenir l'aide fédérale à laquelle peuvent recourir d'autres Canadiens âgés se trouvant dans la même situation.
[36] Deuxièmement, il a conclu que la Loi sur la sécurité de la vieillesse ne reconnaissait pas les besoins des conjoints séparés à faible revenu et qu'elle ne prévoyait rien à leur égard. Cela était vrai pendant la période pertinente quant à la demande de Mme Collins. La situation a quelque peu changé en raison de la modification législative de 1999, qui permet au prestataire d'une allocation au conjoint de continuer à en bénéficier pendant trois mois après l'échec de sa vie commune avec un pensionné. Cette modification n'aurait toutefois pas aidé Mme Collins parce qu'elle s'est séparée avant d'avoir atteint l'âge de soixante ans.
[37] Dans ses conclusions au sujet de l'applicabilité du paragraphe 15(1), le juge de première instance a fait référence aux observations suivantes que le juge McLachlin a faites dans l'arrêt Thibaudeau au paragraphe 207 :
Le statut d'une personne par rapport à celui de son ex-conjoint touche la liberté de l'individu à façonner ses relations familiales comme il l'entend et touche des éléments si intrinsèquement humains, personnels et relationnels qu'une distinction fondée sur ce motif peut souvent porter atteinte à la dignité d'une personne.
Le bien-fondé de ce commentaire me semble évident.
[38] Je suis d'avis que le juge de première instance n'a commis aucune erreur en concluant qu'une loi accordant une allocation justifiée en fonction du revenu à une personne vivant avec son conjoint tout en la refusant à un conjoint séparé se trouvant dans la même situation financière est discriminatoire en ce qu'elle crée une distinction fondée sur une caractéristique personnelle inhérente à la dignité humaine. Par conséquent, malgré la rareté des éléments de preuve démontrant l'existence de désavantage historique ou de vulnérabilité, je ne suis pas prêt à écarter la conclusion du juge de première instance selon laquelle la disposition législative contestée est discriminatoire au sens du paragraphe 15(1) de la Charte.
La justification en vertu de l'article premier de la Charte
[39] Le juge de première instance a effectué une analyse approfondie sur la question de la justification à l'aide du cadre analytique établi dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103. À la lumière de cette analyse, il a conclu que la non-admissibilité des conjoints séparés à l'allocation au conjoint était justifiée en vertu de l'article premier de la Charte. L'avocat de Mme Collins prétend que l'analyse relative à la justification du juge de première instance est erronée à plusieurs égards. Je traite des arguments qui me semblent les plus importants.
[40] La première question que pose l'arrêt Oakes est de savoir si la loi dans son ensemble, la disposition particulière faisant l'objet de la contestation fondée sur la Charte, et, lorsqu'on allègue la portée trop restreinte, la limite ont un objectif urgent et réel. Le juge de première instance a conclu qu'étaient urgents et réels l'objectif visé par la loi dans son ensemble et celui visé par la non-admissibilité des conjoints séparés à l'allocation au conjoint. Je résume ainsi ses motifs :
(1) La Loi sur la sécurité de la vieillesse vise à procurer un soutien du revenu aux personnes âgées, ce qui est un objectif de politique générale urgent et réel. L'arrêt Egan établit que l'objectif de l'allocation au conjoint consiste à aider les conjoints à faible revenu faisant vie commune, dont seulement l'un d'eux a atteint l'âge de soixante-cinq ans tandis que l'autre a atteint l'âge de soixante ans, en leur procurant un revenu équivalant à ce qu'ils recevraient si les deux étaient pensionnés. Il s'agit d'un objectif urgent et réel.
(2) Quant à l'objectif de la non-admissibilité, la loi ne visait pas à conférer des avantages à toutes les personnes âgées de plus de soixante ans car on craignait que cela encourage une baisse générale de l'âge normal de la retraite à soixante ans, ce qui était considéré comme indésirable, tant du point de vue de la société que du point de vue des contribuables. De plus, des éléments de preuve indiquent qu'on n'aurait pas prévu l'allocation au conjoint si on n'avait pas pu y assortir des restrictions. En conséquence, la non-admissibilité des conjoints séparés à l'allocation au conjoint constitue un objectif aussi urgent et réel que l'allocation au conjoint elle-même.
(3) Le caractère urgent et réel de la loi n'a pas changé lorsqu'on l'a modifiée pour qu'elle prévoie que les veufs et les veuves âgés de plus de soixante ans puissent être admissibles, en fonction d'une justification fondée sur le revenu, à une allocation d'un montant équivalant à l'allocation au conjoint. Au moment de l'extension de la prestation, il était prouvé que la grande majorité des personnes qui auraient droit à l'allocation au survivant étaient des veuves qui avaient été dépendantes financièrement de leur conjoint pour la plus grande partie, voire la totalité, de leur vie. Aucune raison de nature démographique et aucune preuve d'ordre statistique n'indiquaient qu'on pouvait en dire autant des conjoints séparés.
[41] L'avocat de Mme Collins prétend que la non-admissibilité des conjoints séparés à l'allocation au conjoint ne répond à aucun objectif urgent et réel parce que cette non-admissibilité visait uniquement à limiter les coûts et que les questions de coûts ne peuvent jamais justifier l'atteinte à un droit à l'égalité garanti par la Charte. Il soutient également que la discrimination dans le cadre de l'atténuation de la pauvreté est incompatible avec les valeurs qui caractérisent une société libre et démocratique.
[42] Le principe voulant que les coûts ne peuvent pas à eux seuls justifier une violation de la Charte est appuyé par un certain nombre d'observations faites par la Cour suprême du Canada, dont le point culminant est le résumé suivant que le juge en chef Lamer a fait dans le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale, [1997] 3 R.C.S. 3, aux paragraphes 281 à 284 :
[281] L'intimé a tenté de justifier la fermeture de la Cour provinciale du Manitoba comme étant une mesure visant à réduire le déficit provincial. Il a donc choisi de caractériser cette décision de mesure financière. Ce faisant, toutefois, il élude la question préliminaire de savoir si des mesures dont le seul objectif est d'ordre budgétaire peuvent être des atteintes justifiées à des droits garantis par la Charte. Notre Cour a déjà répondu par la négative à cette question, puisqu'elle a, à différentes occasions, statué que des considérations budgétaires ne constituent pas un objectif urgent et réel pour l'application de l'article premier. Dans Singh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177, à la p. 218, le juge Wilson, s'exprimant pour les trois membres de la Cour qui ont examiné la Charte (dont moi-même), a dit douter que des « considération[s] utilitaire[s] [...] puisse[nt] justifier la limitation des droits énoncés dans la Charter » (je souligne). La raison du scepticisme du juge Wilson était que « [l]es garanties de la Charte seraient [...] illusoires s'il était possible de les ignorer pour des motifs de commodité administrative » . Je partage son avis.
[282] J'ai exprimé le même avis dans Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679, où je parlais au nom de la Cour sur ce point. Dans cet arrêt, j'ai précisé que, même si des considérations financières ne pouvaient être invoquées pour justifier la violation de droits garantis par la Charte, elles pouvaient et devaient jouer un rôle dans la détermination de la réparation convenable en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. Comme je l'ai dit, à la p. 709 :
Notre Cour a statué à juste titre que les considérations budgétaires ne pouvaient servir à justifier une violation dans le cadre de l'analyse fondée sur l'article premier. Toutefois, ces considérations sont évidemment pertinentes lorsque l'on a établi l'existence d'une violation qui ne peut être sauvegardée par l'article premier, que l'application de l'art. 52 se trouve déclenchée et que le tribunal examine la mesure à prendre. [Je souligne.]
[283] Quoique des considérations purement financières soient insuffisantes pour justifier la transgression de droits garantis par la Charte, elle sont pertinentes pour déterminer la norme de retenue à respecter dans l'application du critère de l'atteinte minimale, dans le cadre de l'examen d'un texte de loi édicté pour des fins autres que financières. Ainsi, dans Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, à la p. 994, notre Cour a dit que « la répartition de ressources gouvernementales limitées » était un motif justifiant d'assouplir l'application stricte du critère relatif à l'atteinte minimale énoncé dans R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; la loi attaquée visait à protéger les enfants. Dans McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229, où la question en litige était la constitutionnalité d'une disposition d'une loi provinciale sur les droits de la personne, le juge La Forest a dit, à la p. 288, que « devait être évaluée dans le cadre d'un examen fondé sur l'article premier, [...] la répartition de ressources limitées » . Finalement, dans Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513, où un régime de prestations de retraite était contesté, le juge Sopinka a dit ceci, au par. 104 :
[...] le gouvernement doit pouvoir disposer d'une certaine souplesse dans la prestation des avantages sociaux [...] La Cour ferait preuve d'un manque de réalisme si elle présumait qu'il existe des ressources inépuisables pour répondre aux besoins de chacun.
[284] Trois grands principes se dégagent de cette analyse. Premièrement, une mesure dont le seul objectif est d'ordre financier et qui porte atteinte à des droits garantis par la Charte ne peut jamais être justifiée en vertu de l'article premier (Singh et Schachter). Deuxièmement, des considérations financières sont pertinentes pour déterminer la norme de révision à respecter dans l'application du critère de l'atteinte minimale (Irwin Toy, McKinney et Egan). Troisièmement, de telles considérations sont pertinentes dans le cadre de l'exercice par les tribunaux de leur pouvoir discrétionnaire d'accorder une réparation en application de l'art. 52 (Schachter).
[Souligné dans l'original]
[43] En l'espèce, toutefois, le juge de première instance n'a pas dit, et le dossier n'établit pas, que seuls les coûts ont motivé la décision de limiter aux conjoints faisant vie commune avec des pensionnés l'allocation au conjoint ou la décision de verser une allocation semblable uniquement aux veufs et aux veuves. Au contraire, les deux décisions découlaient de la crainte qu'une allocation universelle visant les personnes âgées de soixante ans et plus non seulement mène immédiatement à un plus grand nombre de demandes, ce qui est manifestement une question de coûts, mais puisse également avoir tendance à modifier les comportements, particulièrement en ce qui concerne l'âge de la retraite, ce qui entraînerait un certain nombre d'autres conséquences pour la société et les contribuables.
[44] Je n'accepte pas la proposition qu'il ne peut y avoir aucune justification en vertu de l'article premier de la Charte en l'espèce au motif que l'objectif prépondérant du régime législatif est l'atténuation de la pauvreté. La Cour suprême du Canada a indiqué qu'une certaine discrimination pouvait être justifiée dans de tels cas. La question de savoir si elle l'est en l'espèce fait l'objet de l'analyse établie dans l'arrêt Oakes.
[45] Relativement aux autres facteurs pertinents concernant la question de la justification, le juge de première instance a conclu que la non-admissibilité des conjoints séparés à l'allocation au conjoint était raisonnablement liée à l'objectif de la disposition législative car celle-ci ne vise à bénéficier qu'aux conjoints faisant vie commune. Il a également conclu que la décision du législateur de restreindre aux conjoints faisant vie commune l'allocation au conjoint était fondée et que, par conséquent, la violation du droit garanti par la Charte constituait une atteinte minimale. À son avis, il s'agissait d'une question sur laquelle il fallait faire preuve d'une grande réserve à l'égard du législateur parce que la disposition législative contestée constituait une conciliation d'intérêts, dans le cadre de laquelle le législateur devait faire des choix parmi les groupes défavorisés dans l'attribution d'avantages sociaux, et parce que l'extension de l'allocation au conjoint pouvait entraîner des conséquences sociales et économiques importantes.
[46] Je partage l'opinion du juge de première instance sur ce point. Je souligne que cette opinion est conforme aux indications suivantes fournies par le juge Sopinka dans Egan aux paragraphes 104, 105 et 109 :
[104] [...] La Cour ferait preuve d'un manque de réalisme si elle présumait qu'il existe des ressources inépuisables pour répondre aux besoins de chacun. Si les tribunaux adoptaient une telle conception, les gouvernements pourraient hésiter à mettre sur pied de nouveaux régimes d'avantages sociaux puisqu'il faudrait, pour en connaître les paramètres, prévoir avec exactitude l'issue des procédures judiciaires instituées sous le régime du par. 15(1) de la Charte. Dans Constitutional Law of Canada (3e éd. 1992), aux pp. 911 et 912, le professeur Hogg cerne le problème:
[Traduction] Pour ainsi dire, tous les programmes de prestations seraient susceptibles d'être jugés insuffisants à certains égards. Les arrêts Schachter [[1990] 2 C.F. 129 (C.A.)] et Tétreault-Gadoury [[1991] 2 R.C.S. 22] ont pour effet d'exposer les programmes de prestations à des obligations potentielles imprévisibles. Ces décisions contournent les voies normales par lesquelles le gouvernement établit ses priorités et obtient l'approbation parlementaire pour ses budgets.
[105] Notre Cour a reconnu le droit du gouvernement de privilégier certains groupes désavantagés et de jouir d'une certaine marge de manoeuvre à cet égard. [...]
[...]
[109] Quant à l'atteinte minimale, la disposition en question soulève le genre de question socio-économique relativement à laquelle le gouvernement doit faire office de médiateur entre groupes opposés plutôt que de défenseur d'un individu. Dans ces circonstances, la Cour sera d'autant plus réticente à se prononcer après coup sur le choix du législateur. [...]
[47] Sur le même sujet, le juge Iacobucci s'est exprimé ainsi dans l'arrêt M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3, au paragraphe 78 :
[...]
Notre Cour a maintes fois souligné l'importance de la retenue à l'égard des choix de principe du législateur quand vient le temps de décider si le législateur s'est déchargé de son fardeau de la preuve aux termes de l'article premier de la Charte: [...] De façon générale, le rôle du législateur exige que les tribunaux fassent preuve de retenue à l'égard des décisions de principe que le législateur est le mieux placé pour prendre. [...]
[48] En l'espèce, la preuve était contradictoire relativement aux coûts qu'engendrerait la prestation aux conjoints séparés d'une allocation au conjoint, mais le juge de première instance a conclu, sur la foi de la preuve produite en faveur de Mme Collins, que les coûts supplémentaires d'une telle prestation se situeraient entre 53,4 et 78,4 millions de dollars par année. Cela constituerait une augmentation de 13,5 % à 20 % par rapport à ce qu'il en coûtait en 1998 pour fournir des allocations aux conjoints et aux survivants (400 millions de dollars). Bien que la demande de Mme Collins en l'espèce vise uniquement ceux qui, comme elle, ont entre soixante et soixante-quatre ans et sont légalement mariés, mais séparés, on peut raisonnablement prévoir que, s'il était valable, son argument s'appliquerait également aux personnes du même âge qui sont séparées à la suite d'un divorce ou de l'échec de la vie commune ainsi qu'aux personnes du même âge qui n'ont jamais eu de conjoint. Dans ce cas, les coûts supplémentaires oscilleraient entre 825 millions de dollars et 1 milliard 275 millions de dollars. L'extension du droit à l'allocation au conjoint pourrait donner lieu à des changements comportementaux et démographiques entraînant des conséquences fiscales et sociales importantes.
[49] Enfin, le juge de première instance a conclu qu'il y avait proportionnalité entre les effets de la disposition contestée et ses objectifs. Il a reconnu à cet égard que refuser aux conjoints séparés l'allocation au conjoint pouvait avoir des effets préjudiciables, particulièrement si cette non-admissibilité était susceptible d'inciter une personne à maintenir une vie commune où elle subit de la violence. Le juge du procès a toutefois accordé peu d'importance à cette possibilité. La preuve indique que les ressources financières constituent un facteur important dans le cadre de la décision d'un conjoint violenté de mettre fin à une vie commune (Conseil national du bien-être social, La femme et la pauvreté, dix ans plus tard (Ottawa : Ministre des Approvisionnements et services du Canada, 1990), à la page 60). Dans la plupart des cas, cependant, une personne se trouvant dans une telle situation et n'ayant pas droit à l'allocation au conjoint serait admissible à de l'aide financière de la part de la province. La non-admissibilité à l'allocation au conjoint n'a joué aucun rôle dans la décision de Mme Collins de se séparer de son mari. Aucun élément de preuve n'indiquait l'existence de violence conjugale, et la séparation a eu lieu environ neuf ans avant que M. Collins ne devienne un pensionné.
[50] Le dossier contient de nombreux éléments à l'appui des conclusions du juge de première instance relativement aux coûts pour les contribuables du programme d'allocation au conjoint, aux coûts, pour les contribuables et pour la société, des programmes de rechange susceptibles d'être mis sur pied en cas de décision favorable à Mme Collins, et à la proportionnalité entre les effets de la disposition contestée et ses objectifs. Je suis d'avis que le juge du procès a tenu compte comme il se doit de la possibilité pour Mme Collins et les personnes se trouvant dans la même situation d'obtenir de l'aide financière de la part de la province, et qu'il a écarté avec raison l'argument selon lequel la réception d'aide financière en vertu de programmes provinciaux comporte une flétrissure sociale contrairement à la réception de prestations justifiées en fonction du revenu en application de la Loi sur la sécurité de la vieillesse.
[51] Prenant en considération l'ensemble de ces faits et ayant à l'esprit que le législateur est mieux placé que la Cour pour trouver un équilibre convenable entre les intérêts contradictoires en l'espèce, je conviens avec le juge de première instance que la non-admissibilité des conjoints séparés à l'allocation au conjoint prévue par la Loi sur la sécurité de la vieillesse était justifiée en vertu de l'article premier de la Charte.
Dispositif
[52] L'appel doit être rejeté. Comme les dépens n'ont pas été sollicités, ils ne seront pas accordés.
« K. Sharlow »
Juge
« Je souscrits aux présents motifs
B.L. Strayer »
« Je souscrits aux présents motifs
B. Malone »
Traduction certifiée conforme
Pierre St-Laurent, LL.M., Trad. a.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-753-99
INTITULÉ : Mary T. Collins c. Sa Majesté La Reine du chef du Canada
LIEU DE L'AUDIENCE : Frédéricton (Nouveau-Brunswick)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 3 décembre 2001
MOTIFS DU JUGEMENT : Le juge Sharlow
Y ONT SOUSCRIT : Les juges Strayer et Malone
EN DATE DU : 1er mars 2002
ONT COMPARU
M. Vincent Calderhead
Mme Chandra Gosine POUR L'APPELANTE
M. John B. Laskin
M. Andrew Bernstein POUR L'INTIMÉE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
M. Vincent Calderhead
Mme Chandra Gosine
Nova Scotia Legal Aid POUR L'APPELANTE
Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada POUR L'INTIMÉE